Vec T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

a

Sace BT SpA

proti

Európskej komisii

„Štátna pomoc — Poistenie vývozných úverov — Zaistenie, ktoré priznal verejnoprávny podnik svojej dcérskej spoločnosti — Kapitálové vklady na krytie strát dcérskej spoločnosti — Pojem štátna pomoc — Pripísateľnosť štátu — Kritérium súkromného investora — Povinnosť odôvodnenia“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (siedma komora) z 25. júna 2015

1. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Pomoc poskytnutá verejnoprávnym podnikom – Podnik ovládaný štátom – Pripísateľnosť opatrenia pomoci štátu – Začlenenie – Súbor indícií, ktoré sa majú zohľadniť

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

2. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Pomoc poskytnutá verejnoprávnym podnikom – Podnik ovládaný štátom – Pripísateľnosť opatrenia pomoci štátu – Začlenenie – Indície, ktoré sa majú zohľadniť – Vymenúvanie členov správnej rady viacerými ministerstvami – Nedostatočný charakter

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

3. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Pomoc poskytnutá verejnoprávnym podnikom – Podnik ovládaný štátom – Pripísateľnosť opatrenia pomoci štátu – Začlenenie – Nevykonávanie činností týmto podnikom na trhu za bežných podmienok hospodárskej súťaže so súkromnými subjektmi – Indície, ktoré sa majú zohľadniť

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

4. Pomoc poskytovaná štátmi – Rozhodnutie Komisie – Súdne preskúmanie – Hranice – Posúdenie zákonnosti rozhodnutia na základe informácií dostupných v čase jeho prijatia

   (Článok 108 ods. 2 ZFEÚ a článok 263 ZFEÚ)

5. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Posúdenie podľa kritéria súkromného investora – Zohľadnenie kontextu a informácií dostupných v čase prijatia podporných opatrení

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

6. Pomoc poskytovaná štátmi – Správne konanie – Povinnosti Komisie – Náležité a nestranné preskúmanie – Zohľadnenie čo najúplnejších a najspoľahlivejších dôkazov – Rozsah povinnosti

   (Článok 108 ods. 2 ZFEÚ)

7. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Posúdenie podľa kritéria súkromného investora – Posúdenie so zreteľom na všetky relevantné aspekty spornej transakcie a jej kontext – Povinnosť členského štátu poskytnúť objektívne a overiteľné informácie preukazujúce hospodársky charakter jeho činnosti

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

8. Pomoc poskytovaná štátmi – Správne konanie – Určenie výšky pomoci – Odkaz na skoršiu rozhodovaciu prax – Neprípustnosť

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ a článok 296 ZFEÚ)

9. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Kritérium posúdenia – Rozumná povaha operácie pre súkromného investora, ktorý sleduje strednodobú alebo dlhodobú politiku

   (Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)

1.  Samotná skutočnosť, že verejnoprávny podnik je pod štátnou kontrolou, nestačí na prisúdenie ním prijatých opatrení štátu. Tiež je potrebné zistiť, či sa budú orgány verejnej moci považovať za účastníkov prijatia týchto opatrení, nech už to urobia akýmkoľvek spôsobom.

   V tomto ohľade musí byť pojem konkrétna účasť štátu chápaný v takom zmysle, že dotknuté opatrenie bolo prijaté pod vplyvom alebo skutočnou kontrolou orgánov verejnej moci alebo že neexistencia takéhoto vplyvu či takej kontroly je nepravdepodobná, bez toho, aby bolo potrebné preskúmať vplyv tejto účasti na obsah opatrenia. Osobitne na splnenie podmienky pripísateľnosti nemožno vyžadovať dôkaz, že správanie verejnoprávneho podniku by bolo iné, ak by konal autonómne. Pokiaľ ide o ciele sledované dotknutým opatrením, hoci ich možno zohľadniť na účely posúdenia pripísateľnosti, nie sú rozhodujúce.

   Okrem toho autonómia zverená prostredníctvom právnej formy verejnoprávnemu podniku nebráni možnosti štátu vykonávať dominantný vplyv nad prijímaním niektorých opatrení. Keďže prípadná konkrétna účasť štátu nie je vylúčená autonómiou, ktorou v zásade disponuje verejnoprávny podnik, dôkaz o tejto účasti môže byť predložený na základe všetkých právnych alebo skutkových okolností spôsobilých vytvoriť súbor dostatočne presných a konvergentných nepriamych dôkazov o výkone skutočného vplyvu alebo kontroly zo strany štátu.

   (pozri body 41, 48, 51)

2.  V oblasti štátnej pomoci priznanej prostredníctvom verejnoprávneho podniku okolnosť, že prinajmenšom pôvodné vymenovanie členov správnej rady takého podniku musí byť podľa osobitného legislatívneho ustanovenia vykonané po dohode s viacerými dôležitými ministerstvami, potvrdzuje osobitné vzťahy medzi týmto podnikom a orgánmi verejnej moci a môže predstavovať nepriamy dôkaz účasti orgánov verejnej moci na činnosti tohto podniku. Napriek tomu tieto organické nepriame dôkazy, hoci významné v rozsahu, v akom preukazujú obmedzenú mieru nezávislosti verejnoprávneho podniku vo vzťahu k štátu, samy osebe nepostačujú na preukázanie konkrétnej účasti štátu na prijímaní sporných opatrení a musia sa posúdiť s ostatnými nepriamymi dôkazmi.

   (pozri body 61, 63)

3.  Pokiaľ ide o výkon činností verejnoprávneho podniku úverového poistenia na trhu za bežných podmienok hospodárskej súťaže so súkromnými subjektmi a posúdenie otázky, či orgány verejnej moci používajú tento podnik na posilnenie systému podnikov v dotknutom členskom štáte a podporu hospodárskeho rozvoja tohto štátu, nasledujúce všeobecné nepriame dôkazy týkajúce sa kontextu, v ktorom boli opatrenia považované Komisiou za štátnu pomoc prijaté, vnímané ako celok umožňujú dostatočne právne preukázať, že tieto opatrenia sú pripísateľné štátu vzhľadom na ich význam pre hospodárstvo tohto štátu.

   V prvom rade nepriamy dôkaz týkajúci sa pokrytia rizík politickej povahy, rizík katastrofy, hospodárskych, obchodných a výmenných rizík, ako aj doplnkových rizík, ktorým sú vystavené priamo či nepriamo subjekty a spoločnosti, vrátane zahraničných, ktoré sú s nimi prepojené alebo ktoré ovládajú v rámci svojej činnosti so zahraničím a pokiaľ ide o internacionalizáciu hospodárstva dotknutého členského štátu, poukazuje na úlohu všeobecného záujmu, ktorá prekračuje jedinú úlohu krytia neobchodovateľných rizík, ktorá nepatrí do konkurenčného odvetvia.

   V druhom rade pokiaľ ide o nepriamy dôkaz týkajúci sa záruky štátu v prospech uvedeného verejnoprávneho podniku, hoci sa vzťahuje iba na jeho činnosť v oblasti poistenia rizík, ktoré nepatria do konkurenčného odvetvia, napriek tomu potvrdzuje, že činnosti tohto podniku nie sú činnosťami, ktoré vykonáva obchodná spoločnosť poskytujúca poistenie vývozných úverov za trhových podmienok, ale činnosťami, ktoré vykonáva verejnoprávna poisťovacia spoločnosť požívajúca odchylné postavenie a sledujúca ciele podpory hospodárstva definované orgánmi verejnej moci, a to ako nástroj na podporu vývozov osobitne vďaka záruke štátu.

   V treťom rade nepriamy dôkaz, ktorý sa vzťahuje na každoročnú kontrolu účtov tohto podniku zo strany vnútroštátneho Dvora audítorov a na povinnosť ministerstva hospodárstva a financií tohto štátu predložiť každý rok správu o činnosti dotknutého podniku parlamentu dotknutého členského štátu, aj keď nie je sám osebe rozhodujúci, napriek tomu potvrdzuje záujem dotknutého členského štátu týkajúci sa činností uvedeného podniku, a preto je relevantný ako súčasť súboru nepriamych dôkazov, o ktorý sa opiera Komisia, na posúdenie opatrenia za štátnu pomoc.

   V štvrtom rade, pokiaľ ide o nepriamy dôkaz týkajúci sa schválenia predbežného plánu záväzkov poistenia dotknutého podniku a finančných potrieb týkajúcich sa určených rizík zo strany Medzirezortného výboru pre hospodárske programovanie, a definície týmto výborom, pokiaľ ide o celkové limity záväzkov spojených s neobchodovateľnými rizikami, ktoré môže dotknutý podnik prevziať, schválenie predbežného plánu zo strany uvedeného výboru, ktorý je vyšším orgánom koordinácie a riadenia hospodárskej politiky členského štátu, preukazuje, že tento podnik nevykonáva svoje činnosti za úplne autonómnych podmienok správy, a preto ho možno považovať za konajúci pod kontrolou orgánov verejnej moci, prinajmenšom pokiaľ ide o prijímanie dôležitých rozhodnutí.

   Za týchto podmienok vzhľadom na rozsah a predmet opatrení považovaných Komisiou za štátnu pomoc všetky tieto nepriame dôkazy preukazujú, že neexistencia účasti orgánov verejnej moci na prijímaní sporných opatrení je nepravdepodobná.

   (pozri body 66, 67, 71 – 74, 76, 77, 81, 82)

4.  Pozri text rozhodnutia.

   (pozri body 83, 94, 133)

5.  V oblasti štátnej pomoci uplatnenie kritéria súkromného investora v trhovom hospodárstve má za cieľ určiť, či výhoda poskytnutá v akejkoľvek forme prostredníctvom štátnych prostriedkov podniku má z dôvodu svojich účinkov takú povahu, že môže skresliť hospodársku súťaž alebo hroziť, že ju skreslí, a ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. V tejto súvislosti článok 107 ods. 1 ZFEÚ nerozlišuje zásahy orgánu verejnej moci podľa príčin alebo cieľov, ale definuje tieto zásahy na základe ich účinkov.

   S cieľom zistiť, či členský štát alebo dotknutý orgán verejnej moci prijal správanie obozretného súkromného subjektu v trhovom hospodárstve, sa treba preniesť do kontextu obdobia, počas ktorého sa prijali dotknuté opatrenia, s cieľom posúdiť ekonomickú racionálnosť správania členského štátu alebo orgánu verejnej moci, a teda zdržať sa akéhokoľvek hodnotenia založeného na neskoršej situácii. Porovnanie medzi správaniami verejnoprávnych a súkromných subjektov tak musí byť stanovené vzhľadom na správanie, ktoré by mal za podobných okolností v rámci dotknutej činnosti súkromný subjekt vzhľadom na dostupné informácie a vývoj predvídateľný v tom okamihu. V dôsledku toho je spätné konštatovanie efektívnej rentability činnosti uskutočnenej členským štátom alebo dotknutým orgánom verejnej moci irelevantné. Platí to najmä vtedy, keď Komisia skúma existenciu štátnej pomoci v porovnaní s opatrením, ktoré jej nebolo oznámené a ktoré už bolo v čase, keď vykonáva svoje preskúmanie, vykonané dotknutým orgánom verejnej moci.

   (pozri body 92 – 94)

6.  V súlade so zásadami týkajúcimi sa dôkazného bremena v odvetví štátnej pomoci je úlohou Komisie predložiť dôkaz o takejto pomoci. V tejto súvislosti je Komisia povinná uskutočniť konanie o preskúmaní dotknutých opatrení nestranne a s náležitou starostlivosťou, aby pri prijímaní konečného rozhodnutia, ktorým sa prípadne potvrdzuje nezlučiteľnosť alebo protiprávnosť pomoci, mala na tento účel k dispozícii čo najúplnejšie a najspoľahlivejšie dôkazy.

   V dôsledku toho, keď sa zdá, že kritérium súkromného investora by sa mohlo uplatniť, Komisii prináleží požiadať dotknutý členský štát, aby jej poskytol všetky relevantné informácie umožňujúce jej preveriť, či sú podmienky uplatniteľnosti a uplatnenia tohto kritéria splnené. Ak jej členský štát odovzdá dôkazy požadovanej povahy, Komisii prináleží uskutočniť celkové posúdenie pri zohľadnení všetkých relevantných okolností, ktoré jej v danom prípade umožnia určiť, či prijímajúci podnik zjavne nezískal úľavy porovnateľné s úľavami od súkromného subjektu.

   (pozri body 95, 96, 112, 184 – 186)

7.  V priebehu správneho konania o kontrole štátnej pomoci a konkrétnejšie pri uplatňovaní kritéria súkromného investora je úlohou dotknutého členského štátu oznámiť Komisii objektívne a overiteľné dôkazy, z ktorých vyplýva, že jeho rozhodnutie je založené na predchádzajúcom ekonomickom posúdení porovnateľnom s tým, ktoré by vykonal za okolností daného prípadu racionálny súkromný investor nachádzajúci sa v situácii, ktorá je čo najbližšia situácii tohto štátu alebo tohto orgánu pred prijatím dotknutého opatrenia na účely určenia budúcej rentability tohto opatrenia.

   Na tento účel poskytnutie štúdií nezávislých poradných spoločností objednaných pred prijatím sledovaného opatrenia počas správneho konania môže prispieť k preukázaniu, že členský štát alebo verejnoprávny subjekt vykonal toto opatrenie v postavení subjektu na trhu.

   Napriek tomu okolnosti hospodárskeho hodnotenia vyžadované zo strany verejnoprávneho subjektu, ktorý poskytuje pomoc, musia byť posúdené in concreto a menia sa v závislosti od povahy a rozsahu preberaných hospodárskych rizík. Musia byť osobitne modulované v závislosti od povahy a zložitosti dotknutej činnosti, hodnoty dotknutých aktív, vecí alebo služieb a okolností danej veci.

   (pozri body 97, 98, 121, 122, 178)

8.  Na stanovenie existencie pomoci sa Komisia nemôže obmedziť na odkaz na rozhodovaciu prax. Musí z hľadiska uplatniteľnej právnej úpravy vykonať nestrannú a náležite starostlivú analýzu všetkých objektívnych skutočností, ktoré má k dispozícii. Rovnako to platí, ak Komisia určí sumu pomoci, ktorej vymáhanie nariadi. Ak sa totiž Komisia rozhodne nariadiť vymáhanie určitej sumy, musí určiť tak presne, ako to len okolnosti veci umožňujú, hodnotu pomoci, ktorú podnik prijal.

   Z toho vyplýva, že Komisia sa nemôže zbaviť svojej povinnosti odôvodnenia v danej veci jednoduchým odkazom na metodológiu rozvinutú v inej veci bez akéhokoľvek vysvetlenia týkajúceho sa relevantnosti tejto metodológie na účely posúdenia opatrenia prípadne obsahujúceho štátnu pomoc v inom skutkovom kontexte.

   (pozri body 149, 152 – 154)

9.  V oblasti štátnej pomoci na účely posúdenia, či účasť verejného investora na kapitále podniku je v súlade s kritériom súkromného investora, správanie súkromného investora, s ktorým sa musí porovnať správanie verejného investora, nie je nevyhnutne správaním bežného investora umiestňujúceho kapitál s cieľom jeho rentabilizácie viac‑menej z krátkodobého hľadiska. Toto správanie musí byť prinajmenšom správaním súkromného holdingu alebo súkromnej skupiny podnikov, ktoré sledujú štrukturálnu, globálnu alebo sektorovú politiku, a musí byť vedené snahou o dosiahnutie rentability z dlhodobejšieho hľadiska.

   Vzhľadom na to, že požiadavka predchádzajúceho hospodárskeho posúdenia má za cieľ výlučne porovnať správanie dotknutého verejnoprávneho podniku a správanie racionálneho súkromného investora v podobnej situácii, je táto požiadavka v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania medzi verejnými a súkromnými odvetviami, čo zahŕňa, že členské štáty môžu investovať do hospodárskych činností a že kapitál daný k dispozícii podniku priamo alebo nepriamo štátom za okolností, ktoré zodpovedajú normálnym trhovým podmienkam, nemožno považovať za štátnu pomoc.

   Okrem toho miera voľnej úvahy, ktorou disponuje verejný investor, ho nemôže oslobodiť od vykonania primeraného predchádzajúceho hospodárskeho posúdenia. Možno síce rozlišovať medzi odhadom pravdepodobného výnosu z projektu, pri ktorom má verejný investor určitú mieru voľnej úvahy, a prieskumom, ktorý tento investor robí, aby určil, či sa mu zdá výnos dostatočný na to, aby zrealizoval danú investíciu, pri ktorom je miera voľnej úvahy obmedzenejšia, pretože je možné porovnať danú transakciu s inými možnosťami investovania kapitálu. Napriek tomu miera voľnej úvahy, ktorou disponuje verejný investor, pokiaľ ide o odhad pravdepodobného výnosu projektu, nemôže tohto investora oslobodiť od povinnosti vykonať hospodárske posúdenie založené na analýze dostupných dôkazov a predvídateľného vývoja, ktoré je primerané z hľadiska povahy, zložitosti, významu a kontextu dotknutej operácie.

   (pozri body 181, 187, 188)