1.

Tieto prejudiciálne otázky, ktoré položil Bundesverwaltungsgericht (Nemecko), vychádzajú zo sporu týkajúceho sa výstavby na rieke Vezera, ktorá je jednou z veľkých nemeckých riek. V spore pred vnútroštátnym súdom proti sebe stoja nezisková organizácia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. (Aliancia pre životné prostredie a ochranu prírody, ďalej len „BUND“) a Bundesrepublik Deutschland (ďalej len „Spolková republika Nemecko“), ako investor projektu prehĺbenia rieky Vezera, ktorého cieľom je umožniť plavbu väčších kontajnerových lodí v prístavoch Bremerhaven (Nemecko), Brake (Nemecko) a Brémy (Nemecko). V rámci tohto sporu sa poukazuje na otázku významných fyzických zmien a na otázku nepriaznivých hydrologických a morfologických dôsledkov uvedeného projektu vo vzťahu k ekosystému rieky Vezera.

2.

V tomto kontexte má Súdny dvor určiť pôsobnosť pojmov „environmentálne ciele“ a „zhoršenie“ stavu vodných útvarov tak, ako sú uvedené v článku 4 ods. 1 písm. a) bode i) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/60/ES z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva ( 2 ) (ďalej len „RSV“).

3.

Výklad týchto pojmov však pred Súdny dvor stavia viaceré výzvy, pričom ďalej sú uvedené tie hlavné.

4.

Po prvé, aj keď cieľom RSV je vytvoriť spoločný a nevyhnutný základ na účely koordinácie mozaiky právnych textov Spoločenstva a vnútroštátnych právnych textov, ktoré sú v platnosti, pravdou zostáva, že táto smernica je komplexným a mimoriadne podrobným aktom, ktorého pochopenie je nezvyčajne zložité. ( 3 ) Množstvo komplikácií spôsobuje najmä legislatívno‑technický prístup spočívajúci vo veľkom počte odkazov medzi jednotlivými ustanoveniami, ako aj odkazov na iné akty, a tiež vo viacerých výnimkách, ktorých pôsobnosť sa nedá jasne vymedziť. ( 4 ) V tejto súvislosti je charakteristické, že systém hospodárenia s vodami vyplývajúci z RSV už vyvolal potrebu prijatia pozoruhodného množstva vysvetľujúcich aktov ( 5 ), vytvorenia špecializovaných databáz ( 6 ), ako aj vytvorenia výskumných prác o vode v kontexte Siedmeho rámcového programu v oblasti výskumu Európskej únie ( 7 ).

5.

Prejednávaná vec po druhé v súvislosti s uvedenými komplikáciami odhaľuje konfrontáciu medzi dvoma úplne protichodnými pohľadmi na RSV. Prvý prístup možno označiť ako minimalistický, keďže podľa neho sa RSV zúži na nástroj širokospektrálneho plánovania hospodárenia s vodami. Naopak podľa druhého prístupu, s ktorým sa sám stotožňujem, RSV zodpovedá novej metodológii hospodárenia s vodami pokrývajúcej nielen plánovanie, ale aj uplatňovanie záväzných environmentálnych cieľov, teda metodológii, ktorá sa prejavuje prijímaním konkrétnych opatrení na zabezpečenie dobrého stavu vôd a na zabránenie jeho zhoršeniu. Odpoveď na položené otázky si preto vyžaduje podrobnú analýzu výrazov, metód a čisto technických, či dokonca vedeckých ukazovateľov, ktoré predstavujú základ systému umožňujúceho identifikovať stav vôd.

6.

Napokon je potrebné pripomenúť, že RSV dodržiava zásadu udržateľného rozvoja, podľa ktorej „potreby súčasnej generácie musia byť uspokojované tak, aby nebola ohrozená schopnosť budúcich generácií uspokojovať svoje vlastné potreby“. Ide o základný cieľ Európskej únie, ktorý je vyjadrený v Zmluve a musia sa ním riadiť všetky činnosti a politiky Únie. ( 8 ) Výklad RSV, ktorý musí byť v súlade so základným právom na ochranu životného prostredia zakotveným v článku 37 Charty základných práv Európskej únie, preto vyžaduje skúmanie na viacerých úrovniach, zohľadňujúc pritom základný cieľ tejto smernice, ktorým je ochrana vody ako spoločného majetku, teda zachovávanie a zlepšovanie vodného prostredia v Únii a zákaz jeho zhoršovania. ( 9 )

7.

S ohľadom na komplexnosť systému vytvoreného RSV je nevyhnutné uviesť jeho kľúčové pojmy.

8.

Článok 1 RSV stanovuje:

„Účelom tejto smernice je ustanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý:

9.

Na tento účel patria všetky vody spadajúce do pôsobnosti RSV ( 10 ) do jednej z jednotiek stanovených v RSV, teda do povodia, správneho územia povodia, ako aj do vodného útvaru. Pojem povodie je definovaný v článku 2 bode 13 RSV a znamená územie, z ktorého všetok povrchový odtok odteká do mora. Pojem správne územie povodia je definovaný v článku 2 bode 15 RSV ako územie tvorené viacerými povodiami, ktoré je určené ako hlavná jednotka pre ich manažment.

10.

Naopak pojem vodný útvar má za cieľ identifikovať všetky vlastnosti, ako aj určiť skutočný stav vôd. V zmysle článku 2 bodu 10 RSV predstavuje útvar povrchovej vody ( 11 ) vymedziteľný a významný prvok povrchovej vody, ako napríklad jazero, nádrž, potok, rieka alebo kanál, časť potoka, rieky alebo kanála, brakická voda alebo pásmo pobrežnej vody. RSV tiež v článku 2 bode 9 definuje pojem výrazne zmenený vodný útvar ako akýkoľvek útvar, ktorého charakter sa v dôsledku fyzikálnych zmien spôsobených ľudskou činnosťou podstatne zmenil.

11.

Útvary povrchovej vody nachádzajúce sa na správnom území povodia preto musia v prvom rade spadať do jednej z kategórií (rieky, jazerá, brakické vody, pobrežné vody a podzemné vody). ( 12 ) V druhom rade sa pre každú kategóriu povrchovej vody vykoná rozčlenenie útvarov dotknutého správneho územia na typy, podľa systému A alebo B, ktoré sú definované v bode 1.2 prílohy II RSV. Systém A je pevne stanovený a založený na „ekoregiónoch“, kým systém B je pružný a obsahuje niekoľko alternatívnych ukazovateľov.

12.

Pojem stav povrchovej vody je definovaný v článku 2 bode 17 RSV ako stav vodného útvaru, ktorý je určený jeho ekologickým stavom alebo jeho chemickým stavom, podľa toho, ktorý z nich je horší. RSV definuje v článku 2 bode 18 dobrý stav útvaru povrchovej vody ako stav, v ktorom je ekologický a chemický stav tohto útvaru aspoň dobrý. Pojmy ekologický stav, dobrý ekologický stav a dobrý chemický stav povrchových vôd sú definované v článku 2 bodoch 21, 22 a 24 RSV v uvedenom poradí. ( 13 )

13.

Článok 4 ods. 1 písm. a) RSV nazvaný „Environmentálne ciele“ stanovuje:

„Pri realizácií programov opatrení špecifikovaných v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia:

…“

14.

Článok 4 RSV vo svojich odsekoch 4, 5, 6 a 7 upravuje súbor výnimiek z vyššie uvedených cieľov. Najmä článok 4 ods. 7 RSV upravuje podmienky výnimky za predpokladu nových modifikácií fyzikálnych vlastností útvaru povrchovej vody alebo zmien úrovne hladiny útvarov podzemnej vody alebo nových trvalo udržateľných rozvojových činností človeka.

15.

Článok 11 ods. 1 RSV sa týka programu opatrení, ktoré predstavujú pre každé správne územie povodia alebo pre časť medzinárodného správneho územia povodia v rámci členského štátu základný prostriedok plánovania. Programy musia zohľadňovať výsledky analýz požadovaných podľa článku 5 RSV, aby sa dosiahli ciele stanovené podľa článku 4 tejto smernice.

16.

Článok 13 RSV sa vzťahuje na plány vodohospodárskeho manažmentu povodia vypracované podľa prílohy VII tejto smernice. Z tejto prílohy najmä vyplýva, že plán manažmentu obsahuje zoznam environmentálnych cieľov stanovených podľa článku 4 RSV, ako aj identifikáciu prípadov, v ktorých bol uplatnený článok 4 ods. 4 až 7. Plán manažmentu obsahuje zhrnutie programu alebo programov opatrení prijatých na základe článku 11 RSV, a najmä spôsob, akým majú tieto opatrenia dosiahnuť ciele stanovené podľa uvedeného článku 4.

17.

Rozhodnutím o schválení projektu z 15. júla 2011 (ďalej len „rozhodnutie o schválení“) schválilo Wasser‑ und Schifffahrtsdirektion Nordwest (riaditeľstvo vôd a lodnej dopravy – severozápad), teda spolkový správny orgán, tri projekty výstavby spolkovej vodnej cesty na rieke Vezera.

18.

Cieľom prvého projektu je vybudovanie vonkajšieho toku rieky Vezera od otvoreného mora po Bremerhaven. V tejto súvislosti sa má plavebný kanál uvedenej rieky prehĺbiť najviac o 1,16 metra (m), aby sa aj veľké kontajnerové lode s ponorom na vykládku až do 13,5 m mohli nezávisle od výšky hladiny vody dostať do prístavu Bremerhaven.

19.

Druhý projekt sa týka vybudovania dolného toku rieky Vezera od mesta Bremerhaven proti prúdu rieky až do mesta Brake, a to prehĺbením plavebného kanála najviac o 1 m, aby sa lode s maximálnym ponorom 12,8 m mohli do tamojšieho prístavu dostať nezávisle od výšky hladiny vody.

20.

Cieľom tretieho projektu je vybudovanie dolného toku rieky Vezera od mesta Brake proti prúdu rieky až do Brém. Na tomto úseku rieky sa má plavebný kanál prehĺbiť, aby sa v závislosti od výšky hladiny vody do prístavu v Brémach dostali lode s ponorom až do 11,1 m. V súčasnosti sa možno do prístavu Brémy dostať v závislosti od výšky hladiny vody s ponorom maximálne 10,7 m.

21.

Realizácia projektov si vyžaduje vybagrovanie dna rieky v plavebných kanáloch. Po prvotnom vytvorení hĺbky potrebnej na výstavbu, je potrebné pravidelné bagrovanie na účely údržby. Zemina vybagrovaná pri výstavbe a údržbe sa má vysypať prevažne na miestach na vonkajšom a dolnom toku rieky Vezera, ktoré sa na tento účel použili už v minulosti.

22.

Okrem priamych vplyvov bagrovania a násypov majú podľa vnútroštátneho súdu projekty pre dotknuté úseky rieky ďalšie hydrologické a morfologické dôsledky. Zvýšia sa prietokové rýchlosti pri odlive aj pri prílive, zvýšia sa hladiny prílivových vôd, klesnú hladiny odlivových vôd, stúpne obsah soli v niektorých častiach dolného toku rieky Vezera a hranica brakickej vody na dolnom toku tejto rieky sa posunie proti prúdu rieky a napokon mimo plavebného kanála sa zvýši nános bahna v koryte rieky.

23.

Z dotknutých vodných útvarov sa „brakické vody rieky Vezera“ a „prílivová oblasť nad mestom Brake“ klasifikujú ako „výrazne zmenené“ v zmysle článku 2 bodu 9 RSV. Oblasť vonkajšieho toku rieky Vezera v miestach, kde sa má zaradiť medzi pobrežné vody, sa klasifikuje ako prirodzený vodný útvar. Dotknutých je okrem toho aj množstvo vodných útvarov v oblasti prítokov, pričom niektoré z nich sú klasifikované ako prirodzené a iné ako „výrazne zmenené“.

24.

V rámci skúmania týchto projektov dospel príslušný orgán k záveru, že v prípade pobrežných vôd sa neočakáva zhoršenie v zmysle RSV. Naopak aktuálny stav vodných útvarov „Vezera/prílivová oblasť nad mestom Brake typ 22.3“ a „brakické vody typ T1“ sa mal v dôsledku vplyvu projektov výstavby zhoršiť, no bez toho, aby došlo k zmene klasifikácie stavu v zmysle prílohy V RSV. Podľa príslušného orgánu takéto zhoršenie v rámci klasifikácie stavu nemožno považovať za zhoršenie ekologického potenciálu alebo stavu. Príslušný orgán subsidiárne konštatoval, že podmienky výnimky zo zákazu zhoršenia podľa § 31 ods. 2 spolkového zákona o hospodárení s vodami (Wasserhaushaltsgesetz, ďalej len „WHG“ ( 14 )) a podľa článku 4 ods. 7 RSV boli splnené.

25.

BUND toto rozhodnutie o schválení napadol, pričom poukázal na viaceré porušenia právnej úpravy o schvaľovaní projektov výstavby, o posúdení vplyvov na životné prostredie a o ochrane životného prostredia a tiež na nedodržanie ustanovení o ochrane vôd, ktoré preberajú RSV.

26.

Za týchto okolností sa Bundesverwaltungsgericht obrátil na Súdny dvor s nasledujúcimi prejudiciálnymi otázkami:

27.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zapísaný do registra kancelárie Súdneho dvora 22. augusta 2013. Písomné pripomienky predložili BUND, Spolková republika Nemecko, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Európska komisia. Prednesy organizácie BUND, Spolkovej republiky Nemecko, Freie Hansestadt Bremen, Českej republiky, Francúzskej republiky a Komisie boli vypočuté na pojednávaní 8. júla 2014.

28.

Vnútroštátny súd síce predložil Súdnemu dvoru štyri prejudiciálne otázky, podľa mňa je však zjavné, že tieto otázky oscilujú medzi dvoma hlavnými témami týkajúcimi sa výkladu článku 4 ods. 1 písm. a) RSV.

29.

Prvá téma vyplývajúca z prvej a štvrtej prejudiciálnej otázky spočíva v úvahe, či článok 4 RSV stanovuje len všeobecný cieľ v oblasti plánov vodohospodárskeho manažmentu alebo či toto ustanovenie možno vykladať v tom zmysle, že zakazuje akékoľvek zhoršenie stavu vodných útvarov spojených s realizáciou jednotlivých projektov, s výnimkou situácií, ktoré môžu spadať do pôsobnosti výnimiek stanovených RSV. Táto téma tiež zahŕňa problematiku rozsahu povinnosti zlepšenia vyplývajúcej z RSV.

30.

Druhá téma, ktorú vnútroštátny súd načrtol vo svojej druhej a tretej prejudiciálnej otázke, ( 15 ) sa týka výkladu pojmu „zhoršenie stavu“, tak ako je uvedený v článku 4 písm. a) bod i) RSV.

31.

Preto navrhujem usporiadať položené otázky na základe vyššie vymedzených tém.

32.

Svojimi otázkami sa vnútroštátny súd v podstate snaží zistiť, či RSV obsahuje základné pravidlo, z ktorého vyplýva zákaz zhoršovania stavu všetkých útvarov povrchovej vody s výhradou udelenia výnimiek vyplývajúcich z uvedenej smernice.

33.

Účastníci konania majú v tejto súvislosti diametrálne odlišné stanoviská. BUND, poľská vláda, vláda Spojeného kráľovstva, ako aj Komisia zdieľajú analýzu vnútroštátneho súdu, podľa ktorej sa článok 4 ods. 1 písm. a) body i) až iii) RSV majú vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú – s výhradou udelenia výnimky – povinné odmietnuť schválenie projektu, keď môže spôsobiť zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody, alebo keď ohrozuje dosiahnutie dobrého stavu povrchových vôd alebo dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchových vôd. Znenie, ako aj štruktúra a cieľ RSV podľa nich podporujú výklad, podľa ktorého zo stanoveného zákazu zhoršenia vyplýva pre členské štáty samostatná povinnosť v rámci schvaľovania projektov, pričom táto povinnosť nespadá do oblasti plánov vodohospodárskeho manažmentu. V rovnakej myšlienkovej línii francúzska vláda na pojednávaní spresnila, že článok 4 RSV nepredstavuje len cieľ, ale že predstavuje aj povinnosť prijať konkrétne opatrenia.

34.

Naopak nemecká a holandská vláda sa domnievajú, že environmentálne ciele uvedené v článku 4 ods. 1 písm. a) bodoch i) až iii) RSV sa týkajú plánov vodohospodárskeho manažmentu správneho územia povodia a programov opatrení členských štátov zameraných na povrchové vody. Podľa uvedených vlád preto nejde o kritériá schválenia jednotlivých projektov. Okrem toho holandská vláda tvrdí, že RSV stanovuje „programový“ prístup, keďže členským štátom dáva v súvislosti so svojou implementáciou k dispozícii širokú voľnú úvahu. ( 16 )

35.

Nemecká vláda okrem toho uvádza, že znenie článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV nezakazuje zhoršenia, ale ustanovuje povinnosť prijať opatrenia zamerané na to, aby sa im predchádzalo. Toto ustanovenie totiž nie je formulované ako zákaz, ale ako výzva na pozitívne konanie. Z toho podľa nej vyplýva, že povinnosť zabrániť uvedeným zhoršeniam sa týka len pozitívnych plánovacích opatrení.

36.

Vzhľadom na komplexnú povahu vymedzenej problematiky je podľa mňa vhodné k nej pristupovať po etapách, pričom v prvom rade navrhujem analyzovať kľúčové pojmy RSV a v druhom rade poukázať na etapy určenia environmentálnych cieľov v zmysle článku 4 RSV, a pritom mať stále na pamäti vlastnosti dotknutej smernice. Táto analýza bude viesť k záveru týkajúcemu sa charakteru zákazu zhoršenia, ktorý sa bude následne opierať o súbor odôvodnení.

37.

Na úvod chcem pripomenúť, že RSV je rámcová smernica prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES (teraz článok 192 ZFEÚ). Stanovuje spoločné zásady a globálny rámec činnosti na ochranu vôd a zabezpečuje koordináciu, integráciu a v dlhodobejšej perspektíve aj rozvoj všeobecných zásad a štruktúr ochrany a trvalo udržateľného využívania vôd v Únii. Spoločné zásady a globálny rámec činnosti, ktoré formuluje, musia byť neskôr rozvinuté členskými štátmi, ktoré sú povinné prijať sériu osobitných opatrení v súlade s lehotami stanovenými smernicou. Tá však nesmeruje k úplnej harmonizácii právnych predpisov členských štátov v oblasti vôd. ( 17 )

38.

Podľa článku 1 písm. a) RSV je cieľom tejto smernice ustanoviť rámec ochrany vôd, ktorý zabráni ďalšiemu zhoršeniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov. Normotvorca teda definuje základný cieľ RSV práve z hľadiska takejto koordinovanej činnosti zameranej na vnútrozemské povrchové vody, brakické vody, pobrežné vody a podzemné vody.

39.

Je totiž nepochybné, že konečným cieľom RSV je súlad s kritériom „dobrého stavu“ všetkých povrchových a podzemných vôd v Únii, a to v horizonte roku 2015. ( 18 )

40.

V tejto súvislosti vyplýva z odôvodnenia 25 RSV, že „na zabezpečenie dosiahnutia dobrého stavu povrchovej a podzemnej vody v spoločenstve a zabránenie zhoršovaniu stavu vôd na úrovni spoločenstva majú byť stanovené environmentálne ciele“.

41.

Článok 4 ods. 1 RSV predstavuje základné ustanovenie, lebo spresňuje environmentálne ciele, ktoré musia členské štáty dosiahnuť. Na tento účel stanovuje dva odlišné, aj keď vnútorne prepojené ciele. Na jednej strane podľa článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV vykonávajú členské štáty opatrenia potrebné na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody. Na druhej strane členské štáty v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodov ii) a iii) chránia, zlepšujú a obnovujú všetky vodné útvary s cieľom dosiahnuť dobrý stav najneskôr do konca roka 2015. Podľa článku 4 ods. 1 písm. a) členské štáty pri realizácii programov opatrení v plánoch vodohospodárskeho manažmentu prijímajú opatrenia potrebné na dosiahnutie cieľov, ako sú zabránenie zhoršenia, ochrana a zlepšenie stavu vodných útvarov. Ten istý článok 4 zároveň ako environmentálne ciele zakotvuje také ciele sledované normotvorcom, ako sú dobrý stav povrchovej vody, dobrý ekologický potenciál alebo dobrý chemický stav povrchových vôd.

42.

Pojmový problém, ktorý je charakteristický pre systém RSV, teda spočíva v tom, že normotvorca prekrýva pojem statická príroda (tu patrí dobrý stav povrchových vôd do roku 2015) a pojem dynamická príroda (tu zas patrí sledovanie environmentálnych cieľov v zmysle článku 4 RSV, čo je nepretržitý proces).

43.

Členské štáty môžu environmentálne ciele dosiahnuť, len ak majú celkovú predstavu o vlastnostiach dotknutých vodných útvarov.

44.

Podľa článku 3 RSV členské štáty identifikujú jednotlivé povodia, začlenia ich do správnych území povodí a určia príslušné orgány.

45.

Následne pristúpia k charakteristike vodných útvarov v zmysle článku 5 RSV v spojení s jej prílohou II. V tejto súvislosti členské štáty zabezpečia pre každé správne územie povodia analýzu jeho osobitných vlastností, ktorá obsahuje aj preskúmanie vplyvov ľudskej činnosti. ( 19 ) Významnou etapou z hľadiska budúceho určenia environmentálnych cieľov je identifikácia antropogénnych vplyvov, ktorým môžu byť vodné útvary vystavené ( 20 ), ako aj vyhodnotenie pravdepodobnosti, že vodné útvary nie sú v súlade s cieľmi environmentálnej kvality stanovenými v článku 4 RSV. ( 21 )

46.

Členské štáty sú zároveň povinné podľa článku 8 RSV vytvoriť požadovaný systém monitorovania ( 22 ), ktorý ako nepretržitá povinnosť predstavuje základný nástroj na určenie stavu každého vodného útvaru ( 23 ). Tento systém musí byť vytvorený tak, aby vytvoril obraz súvislého celku ekologického a chemického stavu každého správneho územia povodia. ( 24 ) V tejto súvislosti sa preto stotožňujem s analýzou nemeckej vlády, ktorá zdôrazňuje, že povinnosť analyzovať istú tendenciu a zvrátiť ju, platí predtým, ako prichádza do úvahy zákaz zhoršenia.

47.

Ekologický stav útvaru povrchovej vody vyplýva z posúdenia štruktúry a fungovania vodných ekosystémov spojených s týmto vodným útvarom. Určuje sa pomocou vedeckého mechanizmu založeného na kvalitatívnych prvkoch, konkrétne biologických (druhy rastlín a živočíchov), hydromorfologických a fyzikálno‑chemických prvkoch, ktoré sa posudzujú na základe indikátorov (ako je napríklad prítomnosť bezstavovcov alebo rýb vo vodných tokoch). V prípade každého typu vodného útvaru sa jeho ekologický stav odráža v systéme klasifikácie uvedenom v prílohe V RSV, ku ktorému sa ešte podrobnejšie vrátim v rámci analýzy druhej a tretej otázky.

48.

Po klasifikácii uskutočnenej podľa prílohy V RSV majú členské štáty určiť spôsob, akým treba dosiahnuť dobrý stav alebo prinajmenšom dobrý ekologický potenciál, a tiež zabrániť zhoršeniu dotknutých vodných útvarov zmysle článku 4 RSV.

49.

Na tento účel vytvoria členské štáty v súlade s článkom 11 RSV programy opatrení vytvorené pre každé správne územie povodia alebo pre jeho časť. Tento program je nástrojom, ktorým sa dá reagovať na zistené tlaky a ktorý tak umožňuje dospieť k dobrému stavu vôd v povodiach alebo vo vodných útvaroch. ( 25 ) Tieto programy opatrení môžu odkazovať na opatrenia vyplývajúce z právnej úpravy prijatej na vnútroštátnej úrovni a pokrývajúcej celé územie členského štátu. ( 26 ) Uvedené programy zahŕňajú aj „základné opatrenia“ ako minimálne požiadavky, ktoré sa majú rešpektovať, a v prípade potreby „doplnkové opatrenia“ ( 27 ). Medzi základnými opatreniami sa nachádzajú najmä opatrenia prijaté podľa konkrétnych smerníc v zmysle článku 11 ods. 3 písm. a) RSV, ( 28 ) ako aj opatrenia stanovené v uvedenom článku 11 ods. 3 písm. i) a prijímané v prípade významných nepriaznivých vplyvov na stav vody s cieľom zabezpečiť, aby hydromorfologické podmienky vodných útvarov umožnili dosiahnuť požadovaný ekologický stav.

50.

Pokiaľ ide o akékoľvek negatívne vplyvy, kontroly môžu mať formu požiadavky na predchádzajúce povolenie alebo registráciu, čo sa mi zdá z pohľadu pôsobnosti článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV zásadné. Ako vyplýva z článku 11 ods. 3 písm. c) tejto smernice, medzi základné opatrenia patria opatrenia na podporu takého využívania vody, akým by sa zabránilo ohrozeniu dosiahnutia cieľov stanovených v uvedenom článku 4. Medzi doplnkovými opatreniami sa tiež nachádzajú opatrenia na splnenie environmentálnych cieľov, ako to vyplýva z článku 11 ods. 4 RSV.

51.

Členské štáty vytvárajú programy opatrení vo viacerých etapách. Uvedené štáty sú povinné identifikovať tlaky a vplyvy ( 29 ), aby mohli definovať hlavné problémy dotknutého správneho územia povodia. Podľa článku 11 ods. 5 RSV majú členské štáty tiež konkrétne určiť prípady, v ktorých hrozí, že environmentálne ciele kvality sa nepodarí dosiahnuť. V tomto rámci tiež zohľadňujú výrazne zmenené vodné útvary a nevyhnutnosť alebo pravdepodobnosť uplatnenia výnimiek v zmysle článku 4 RSV. Prvá verzia programu opatrení je podľa podmienok stanovených v prílohe III RSV predmetom ekonomickej analýzy, na základe ktorej členské štáty určia náklady a lehoty realizácie opatrení. Plány opatrení, ktoré boli takto upravené z ekonomického hľadiska, následne podliehajú povinnosti informovania verejnosti a konzultácie s ňou podľa článku 14 RSV.

52.

Programy opatrení sa potom stávajú súčasťou plánov vodohospodárskeho manažmentu v zmysle článku 13 RSV. Tieto plány obsahujú prvky uvedené v prílohe VII smernice. RSV stanovuje prehodnocovanie a pravidelnú aktualizáciu programov opatrení a plánov manažmentu. ( 30 ) Plán manažmentu je jednak dokumentom opisujúcim stav správneho územia povodia a jednak akčným plánom, keďže sa zameriava na nové opatrenia určené na dosiahnutie cieľov RSV. Na základe posúdenia všetkých existujúcich vplyvov, ako aj perspektívy budúceho vývoja, členský štát určí opatrenia, ktoré sú nevyhnutné na dosiahnutie environmentálnych cieľov a sú stanovené podľa článku 4 RSV. To jasne vyplýva z prílohy VII bodov 5 a 7 tejto smernice, v ktorých sa spresňuje, že plán manažmentu obsahuje zoznam environmentálnych cieľov, ako aj súhrn programov opatrení vrátane spôsobov, akými sa uvedené ciele majú dosiahnuť. Na konci tohto náročného postupu sú členské štáty povinné stanovené opatrenia uskutočniť.

53.

V prejednávanej veci zo spisu vo veci samej vyplýva, že pre správne územie povodia rieky Vezera bol prijatý plán vodohospodárskeho manažmentu obsahujúci program opatrení. ( 31 ) Súdny dvor teda nemá určiť účinky článku 4 ods. 1 RSV, pokiaľ ide o vodný útvar, v súvislosti s ktorým neboli prijaté opatrenia na hodnotenie a plánovanie vyžadované v článku 4 RSV.

54.

S ohľadom na vyššie uvedenú analýzu je potrebné konštatovať, že aj keď RSV nevyžaduje úplnú harmonizáciu, neobmedzuje sa ani na výhradne „programový“ prístup ponechávajúci členským štátom širokú mieru voľnej úvahy pokiaľ ide o výber politík a opatrení, ktoré majú byť naplánované alebo prijaté. ( 32 )

55.

Je síce pravda, že členské štáty prijímajú opatrenia potrebné na dosiahnutie environmentálnych cieľov podľa osobitnej povahy a vlastností vodných útvarov identifikovaných na ich územiach. Každá etapa vodohospodárskeho manažmentu je však podrobne upravená, a to až do tej miery, že za pomoci postupu nazývaného interkalibračné porovnanie sú určené vedecké kritériá. ( 33 )

56.

To podľa mňa vylučuje tézu, podľa ktorej by pôsobnosť tak komplexného a ambiciózneho aktu mohla byť zúžená na jednoduché poukázanie na zásady nezáväznej povahy. Zo znenia článku 4 RSV totiž jasne vyplýva, že táto smernica má za cieľ zabezpečiť, aby sa environmentálne ciele prejavovali pri výkone plánov vodohospodárskeho manažmentu, ktoré musia byť prijaté v súvislosti so všetkými vodnými útvarmi. Okrem toho uplatnenie postupu schvaľovania v zmysle všeobecnej právnej úpravy podľa mňa predstavuje príklad uskutočnenia programu opatrení podľa článku 11 ods. 1 RSV.

57.

Navyše, ako som ukázal vyššie, k určeniu environmentálnych cieľov v zmysle článku 4 RSV dochádza až vo veľmi pokročilej fáze identifikácie vodných útvarov, ktorú musia členské štáty vykonať. Záväzný účinok uvedených cieľov sa však neobmedzuje len na túto fázu. Sledovanie environmentálnych cieľov sa totiž uplatňuje iba vo vzťahu k určenému stavu vodných útvarov, čo vylučuje hypotézu, podľa ktorej článok 4 vyjadruje len nezáväzný cieľ. Určenie environmentálnych cieľov má teda slúžiť tomu, aby sa zabezpečil dobrý stav vôd a aby sa zabránilo akémukoľvek zhoršeniu.

58.

Z toho vyplýva, že hoci štruktúra článku 4 RSV neumožňuje jednoduchú analýzu ustanovení smernice, ( 34 ) jediným výkladom, ktorý je v súlade s jej znením i cieľom, je ten, že uvedený článok stanovuje záväzok členských štátov po prvé prijať všetky opatrenia, aby zabránili ďalšiemu zhoršovaniu vodných útvarov, v súvislosti s ktorými bol vypracovaný – ako to je v prípade rieky Vezera – plán vodohospodárskeho manažmentu obsahujúci program opatrení a po druhé vyvinúť snahu použiť všetky prostriedky na ochranu, obnovu a zlepšenie vodných útvarov, aby sa napokon dospelo k ich dobrému stavu.

59.

Zákaz zhoršenia je totiž tak zákazom, ako aj normou, ktorá nabáda k dosiahnutiu výsledkov stanovených RSV v celom jej rozsahu. Členské štáty sú teda povinné nielen zakázať akékoľvek zhoršenie, ale tento zákaz aj účinne uplatňovať. Účinné uplatňovanie cieľa „vyhnúť sa akémukoľvek zhoršeniu“, ktorý je konkrétnym vyjadrením všeobecnej povinnosti ochrany stanovenej v článku 1 RSV, je možné len prostredníctvom konkrétnych opatrení umožňujúcich vyhnúť sa zhoršeniu, ako aj narušeniam, ktoré by mohli mať výrazné účinky v súvislosti s cieľmi tejto smernice. ( 35 )

60.

Navrhovaný výklad je v konfrontácii s genézou vzniku RSV, ktorá bola v zmysle jej dôvodovej správy v pôvodnom návrhu vytvorená, „aby sa zabránilo akémukoľvek ďalšiemu zhoršovaniu, a aby boli z kvalitatívneho i kvantitatívneho pohľadu chránené a posilnené vodné ekosystémy, ako aj suchozemské ekosystémy s ohľadom na ich potrebu vody“. Navyše „RSV potvrdzuje a zakotvuje tzv. ‚kombinovaný prístup‘, ktorý spája zníženie znečistenia pri zdroji a určenie environmentálnych cieľov“. ( 36 ) Význam určenia environmentálnych cieľov potvrdzuje počet a rozsah zmien a doplnení, ktoré článok 4 RSV významne obohatili vo všetkých etapách legislatívneho procesu. ( 37 )

61.

Travaux préparatoires predovšetkým jasne odhalili, že RSV vo svojej pôvodnej verzii neupravovala povinnosť členských štátov skutočne dosiahnuť stanovené ciele v súvislosti so stavom vôd. V tom čase sa zdôrazňovalo, že ich povinnosť spočívala skôr v zabezpečení vypracovania plánov na dosiahnutie uvedených cieľov. Mali preto skôr vytvoriť akčné plány, a nie dosahovať výsledky. Európsky parlament preto navrhol zmeny a doplnenia s cieľom „dať postupu plánovania pevnú štruktúru a zabezpečiť, aby bolo možné voči orgánu vodohospodárskeho manažmentu vyvodiť zodpovednosť v prípade, že požadované plány nevyhotoví“. ( 38 )

62.

Pokiaľ ide osobitne o povinnosť zabrániť zhoršeniu povrchových vôd, travaux préparatoires najmä preukázali, že prvé verzie dotknutých ustanovení môžu znamenať, že po prijatí RSV môžu vodné útvary zaradené nad kategóriou „dobrý stav“ klesnúť nižšie, a to až do kategórie „dobrý stav“. Parlament preto navrhol zmenu a doplnenie spočívajúce vo vytvorení rozdielu medzi povinnosťou dospieť k „dobrého stavu“ a povinnosťou zabrániť akémukoľvek zhoršeniu, pričom článok 4 ods. 1 RSV rozšíril o novú zarážku, v ktorej jasne formuloval uvedenú povinnosť zabrániť zhoršeniu. ( 39 )

63.

Snaha konkretizovať environmentálne ciele na úrovni opatrení, ktoré majú prijať členské štáty, vyplýva najmä z porovnania za sebou nasledujúcich verzií článku 4 RSV: pôvodný návrh ( 40 ) („Členské štáty vypracujú… programy opatrení a zabezpečia ich fungovanie s cieľom zabrániť zhoršeniu…), spoločná pozícia („Členské štáty majú za cieľ uskutočniť tieto ciele…“) ( 41 ), následné stanovisko Komisie („Členské štáty dohliadajú na to, aby bolo zabezpečené fungovanie programov opatrení v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia…“) ( 42 ), a napokon prijaté znenie („pri realizácií programov opatrení špecifikovaných v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia“).

64.

Na záver je zaujímavé poukázať na to, že Parlament vyjadril v etape schválenia spoločného projektu spokojnosť nad posilnením textu spoločnej pozície s cieľom objasniť environmentálne ciele a zabezpečiť ich záväznejšiu povahu. ( 43 )

65.

V súlade so stanoviskom vnútroštátneho súdu, ktoré podporuje BUND, sa domnievam, že zákaz zhoršenia stanovený v článku 4 ods. 1 písm. a) bode i) RSV v spojení s článkom 1 písm. a) RSV sa má považovať za všeobecne záväzné pravidlo. Ako spresnil Súdny dvor, ( 44 ) uplatnenie tohto pravidla závisí od prijatia plánu manažmentu pre dotknutý vodný útvar.

66.

Po prvé rozsah uvedených legislatívnych prác ukazuje, že zákaz zhoršenia bol koncipovaný autonómne s cieľom chrániť stav vodných útvarov v prípade, že ho nemožno klasifikovať ako „dobrý“.

67.

Po druhé prierezová povaha zákazu zhoršenia vyplýva z porovnania s povinnosťou zlepšenia uvedenou v článku 4 ods. 1 písm. a) bode ii) RSV. Pripomínam, že podľa odôvodnenia 19 sa smernica zameriava na zachovávanie a zlepšovanie vodného prostredia v Únii. Domnievam sa pritom, že normotvorca priznal povinnosti zlepšenia osobitné postavenie a že táto povinnosť nie je na rozdiel od tvrdenia Komisie v podradenom postavení v tom zmysle, že zákaz zhoršenia by bol nástrojom povinnosti zlepšenia.

68.

Od článku 1 RSV, ktorý vyjadruje jej účel, sa zlepšenie v porovnaní s prvoradou zodpovednosťou členských štátov zabrániť akémukoľvek zhoršeniu nachádza viac v pozadí. Článok 4 RSV vo svojom odseku 1 písm. a) bode i) predovšetkým upravuje vykonanie potrebných opatrení na zabránenie zhoršeniu stavu, a až potom v bode ii) uvádza ochranu a zlepšenie útvarov povrchovej vody. Okrem toho pri povinnosti zlepšenia je stanovený aj časový harmonogram a možnosti výnimky podľa článku 4 ods. 5 a 6 RSV. Povinnosť vyplývajúca z článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV nepodlieha nijakej lehote, čo umožňuje dospieť k záveru, že prijatie opatrení zameraných na zákaz zhoršenia má byť okamžité a všeobecné.

69.

S ohľadom na všeobecný cieľ RSV, ktorým je dosiahnutie dobrého stavu vôd v roku 2015, je potrebné pôsobnosť povinnosti zlepšenia vykladať vo vzťahu k jednotlivému vodnému útvaru a prostredníctvom účinkov opatrení, ktoré majú byť prijaté. Východiskovým bodom by preto mal byť skutočný stav dotknutého vodného útvaru. Domnievam sa, že v prípade, že konkrétny projekt alebo plánovacie opatrenia majú „neutrálnu“ povahu, lebo nevedú k zlepšeniu ani k zhoršeniu stavu vodného útvaru, normotvorca takýto prístup umožňuje, len ak je aktuálny stav dotknutého vodného útvaru prinajmenšom „dobrý“. Na druhej strane povinnosť zlepšenia sa v plnom rozsahu uplatňuje, ak aktuálny stav dotknutého vodného útvaru nie je aspoň „dobrý“.

70.

Naopak zákaz zhoršenia je záväzný v každej etape implementácie RSV a platí pre každý typ a stav útvaru povrchovej vody.

71.

Rovnako výraz „pri realizácii“ programov opatrení uvedený v článku 4 ods. 1 RSV jasne poukazuje na to, že normotvorca sa neobmedzil na ustanovenie povinnosti prijať rozsiahle plány, ale že mal v úmysle uložiť povinnosť vytvoriť vzťah medzi situáciou konkrétnych vodných útvarov patriacich do povodia a správneho územia povodia na jednej strane a splnením cieľov definovaných v článku 4 RSV na strane druhej, rešpektujúc pritom účel RSV vymedzený v jej článku 1.

72.

Domnievam sa, že v tejto súvislosti možno z rozsudku Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a i. (EU:C:2012:560) vyvodiť mnohé usmernenia. V tejto veci išlo o posúdenie projektu premiestnenia vody z povodia alebo správneho územia povodia do iného povodia, hoci plány vodohospodárskeho manažmentu ešte neboli vypracované. Súdny dvor v takejto situácii jasne vylúčil uplatnenie článku 4 RSV, a teda aj výnimky podľa odseku 7 rovnakého článku. ( 45 ) Naopak odkázal na povinnosť zdržať sa prijímania všetkých opatrení, ktoré by mohli ohroziť uskutočnenie cieľov stanovených RSV, pričom uvedená povinnosť sa uplatňuje tak počas lehoty na prebratie smernice, ako aj počas prechodného obdobia. ( 46 ) To podľa mňa dokazuje dôležitosť, akú Súdny dvor pripisuje uskutočneniu cieľov uvedených v článku 4 RSV a zachovaniu ich záväznosti. Je len ťažké si predstaviť, že by sa tak pred uplynutím lehoty na prebratie smernice, ako aj po ňom uplatňovali prísnejšie požiadavky.

73.

Súdny dvor sa síce vo svojej judikatúre nevyjadril priamo k povahe článku 4 RSV, spresnil však, že RSV „obsahuje ustanovenia rôznej povahy ukladajúce povinnosti členským štátom (pozri napríklad článok 4 ukladajúci členským štátom povinnosť vykonať potrebné opatrenia na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody a podzemnej vody)“. Súdny dvor tiež konštatoval, že „článok 2 smernice v spojení napríklad s článkom 4 tejto smernice ukladá členským štátom konkrétne povinnosti, ktoré treba vykonať v určených lehotách na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody a podzemnej vody“. ( 47 )

74.

Článok 4 ods. 1 písm. a) RSV teda Súdny dvor vyložil ako ustanovenie, z ktorého členským štátom vyplýva povinnosť prijať opatrenia potrebné na dosiahnutie cieľov v ňom stanovených, ( 48 ) teda zabrániť zhoršeniu všetkých útvarov povrchovej vody a dosiahnuť ich dobrý stav najneskôr do konca roka 2015. ( 49 )

75.

Všetky tieto úvahy jasne vyvracajú predpoklad nemeckej vlády, podľa ktorého zabránenie zhoršeniu nie je výrazom zákazu zhoršenia, ale len vzdialeným a nezáväzným cieľom RSV.

76.

Podľa odôvodnenia 32 RSV „môžu existovať dôvody na výnimky z požiadavky zabránenia ďalšieho zhoršovania [stavu vôd – neoficiálny preklad]“. Režim výnimiek stanovených v článku 4 RSV teda obsahuje viac kategórií. ( 50 ) Konkrétne podľa uvedeného článku 4 ods. 7 sa za porušenie RSV nepovažuje skutočnosť, že sa nezabráni zhoršeniu stavu útvaru povrchovej vody, ak toto zhoršenie vyplýva z nových modifikácií fyzikálnych vlastností uvedeného vodného útvaru. ( 51 ) Táto výnimka však platí len pod podmienkou, že sa uskutočnia všetky realizovateľné kroky na obmedzenie nepriaznivého vplyvu na stav vodného útvaru, a že sa následne upravia programy opatrení a plány vodohospodárskeho manažmentu. V každom prípade je potrebné uviesť, že podľa odôvodnenia 51 sa má vykonávaním tejto smernice dosiahnuť úroveň ochrany vôd, ktorá bude aspoň ekvivalentná úrovni zabezpečovanej určitými predchádzajúcimi právnymi predpismi Únie.

77.

Článok 4 ods. 7 RSV je pre výklad rozsahu environmentálnych cieľov v zmysle odseku 1 tohto článku zásadný, a to z dvoch dôvodov. Po prvé uvedená výnimka potvrdzuje, že požiadavka predchádzať akémukoľvek zhoršeniu sa uplatňuje na schvaľovanie konkrétnych projektov, ktoré by mohli spôsobiť zhoršenie stavu vodného útvaru. Po druhé formulácia tejto výnimky nepochybne potvrdzuje záväznú povahu cieľa, ktorým je zabránenie zhoršovaniu. Členský štát je teda povinný odmietnuť schválenie projektu, ak bráni dosiahnutiu dobrého stavu povrchových vôd, okrem prípadu, že sa na tento projekt vzťahuje výnimka.

78.

Ako pripomenula vo svojich návrhoch vo veci Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a i. (C‑43/10, EU:C:2011:651) generálna advokátka Kokott, článok 4 RSV neobsahuje len programové záväzky, ale vzťahuje sa aj na jednotlivé projekty, prinajmenšom vtedy, ak zreteľne ovplyvňujú stav vôd. ( 52 ) Článok 4 ods. 7 totiž umožňuje zhoršenie stavu vôd z dôvodu nových modifikácií. To môže vyplývať z jednotlivých projektov. Na projekt a realizáciu plánov vodohospodárskeho manažmentu sa totiž nemožno dívať oddelene, podobne ako v prípade, v ktorom sa stavebné povolenie v oblasti, pre ktorú existuje územný plán, musí udeliť v súlade s týmto plánom.

79.

Z toho vyplýva, že ak nejde o projekty, ktoré nemajú takmer nijaký vplyv na stav vodných útvarov, a teda na vodohospodársky manažment správneho územia povodia, spadajú do pôsobnosti všeobecného zákazu zhoršenia stavu vodných útvarov, pričom však môžu byť schválené na základe systému výnimiek podľa článku 4 RSV.

80.

Naopak výklad navrhovaný nemeckou vládou by RSV zbavil akéhokoľvek účinku, pretože by bolo možné prijať čisto teoretické plány vodohospodárskeho manažmentu, ktoré by nemali nijaký vzťah k jednotlivým opatreniam, a ani vplyv na ne.

81.

Ako pritom vyplýva zo spisu, ekologický stav rieky Vezera sa už teraz považuje za kritický. Organizácia BUND uviedla, pričom v tejto súvislosti jej nikto neprotirečil, že rieka Vezera už je roky predmetom rôznych stavebných úprav. Vzhľadom na závažnosť a počet problémov týkajúcich sa salinizácie hydroxidom draselným a antropogénneho prísunu živín je len málo pravdepodobné, že tejto rieke sa v blízkej budúcnosti podarí prinavrátiť dobrý ekologický stav a dobrý ekologický potenciál. ( 53 ) Takýto záver tiež jasne vychádza z aktuálneho plánu manažmentu rieky Vezera na rok 2009, podľa ktorého ciele RSV nebude možné pred rokom 2015 dosiahnuť, z čoho vyplýva potreba využiť výnimky a predĺženie lehôt. ( 54 ) Aj samotná nemecká vláda vo svojich písomných pripomienkach pripúšťa, že dotknutý projekt výstavby je zohľadnený v programe opatrení v súvislosti s plánovaním, čo ho podľa mňa vkladá do pôsobnosti povinností členských štátov v zmysle RSV.

82.

Z toho vyplýva, že použitie zákazu zhoršenia v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu ii) RSV na projekt výstavby na rieke Vezera nepredstavuje len uplatnenie uvedenej smernice, ale je aj najprimeranejším opatrením prijatým s cieľom zachovať potrebný účinok RSV, tak ako je formulovaný v článku 1 tejto smernice.

83.

Z takého výkladu RSV nepochybne vyplýva konštatovanie, že väčšina projektov, ktoré sú podriadené schváleniu a môžu viesť k zhoršeniu, spadá do pôsobnosti výnimky podľa článku 4 ods. 7 RSV, hoci v zásade sa na nich vzťahuje zákaz zhoršenia. Takýto prístup sa mi však zdá byť primeraný, lebo umožňuje realizáciu projektov, ktoré zodpovedajú iným požiadavkám (najmä hospodárskym) a dodržiavajú účel a hlavné ciele RSV, pričom ich schválenie môže byť sprevádzané podmienkami a vhodnými obmedzeniami.

84.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že zákaz zhoršenia a povinnosť zlepšenia, ktoré sú stanovené v článku 4 RSV, sa uplatňujú na postupy schvaľovania jednotlivých projektov. Z toho vyplýva, že v tejto etape sú členské štáty povinné, okrem prípadu výnimky udelenej podľa príslušných ustanovení práva Únie, ( 55 ) odmietnuť schválenie jednotlivého projektu, ktorý by mohol narušiť cieľ tejto smernice.

85.

Vo svojej druhej a tretej otázke sa vnútroštátny súd v podstate pýta, za akých okolností je vhodné dospieť k záveru o „zhoršení“ stavu vodných útvarov v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV. Chcem mimochodom poukázať na to, že vyjadrenie vnútroštátneho súdu v položených otázkach sa mi zdá nedostatočné, pretože na otázku o systéme klasifikácie je nemožné odpovedať bez predchádzajúcej analýzy pojmu „zhoršenie“ ako takého.

86.

Vnútroštátny súd poukazuje na úvahy orgánu, ktorý prijal rozhodnutie o schválení. Vyplýva z nich, že napriek konštatovaniu, podľa ktorého by výstavba na rieke Vezera viedla k negatívnym zmenám aktuálneho stavu vodných útvarov, sa tento orgán domnieva, že uvedené zhoršenie v rámci jednej triedy by nemalo byť považované za zhoršenie ekologického potenciálu alebo ekologického stavu vodného útvaru. Uvedený orgán teda dospel k záveru o neexistencii zhoršenia v zmysle § 27 WHG, ktorý preberá článok 4 ods. 1 RSV. ( 56 ) Vnútroštátny súd, ktorý sa opiera najmä o znenie článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV, naopak zastáva názor, že za „zhoršenie“ nemožno považovať len zmeny vedúce k zaradeniu do nižšej triedy v zmysle prílohy V RSV.

87.

Pokiaľ ide o druhú otázku, podľa organizácie BUND a Komisie nezávisí „zhoršenie“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV len od zmien v klasifikácii stavu, keďže RSV zakazuje akékoľvek relevantné zhoršenie v rámci rovnakej triedy. V tejto súvislosti BUND a Komisia tvrdia, že uvedené ustanovenie všeobecne zakazuje zhoršenie stavu útvarov povrchových vôd [pozri bod i)] a na prílohu V RSV, a teda na klasifikáciu, ktorá je v nej uvedená, odkazuje len v súvislosti s povinnosťou zlepšenia [pozri body ii) a iii)].

88.

Pokiaľ ide o tretiu otázku, BUND tvrdí, že „zhoršenie“ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV predstavuje akýkoľvek vplyv, ktorý sa negatívne prejaví v stave vôd alebo sa nachádza pod minimálnou hranicou vyplývajúcou zo zásady proporcionality, vrátane negatívnych miestnych a krátkodobých vplyvov. Komisia sa domnieva, že o „zhoršenie“ ide od chvíle, keď sa aspoň jeden z prvkov kvality, ktoré slúžia na posúdenie ekologického stavu povrchových vôd v zmysle prílohy V RSV, zhorší o jednu triedu.

89.

Naopak nemecká, holandská a poľská vláda, ako aj vláda Spojeného kráľovstva sa domnievajú, že pod „zhoršením“ je potrebné rozumieť len zmeny, ktoré znamenajú klasifikáciu do nižšej triedy definovanej v prílohe V RSV. Nemecká vláda a v podstate aj poľská vláda a vláda Spojeného kráľovstva zastávajú stanovisko, podľa ktorého napriek tomu, že článok 4 ods. 1 písm. a) bod i) RSV neodkazuje na prílohu V RSV, klasifikácia uvedená v tejto prílohe sa aj tak nepriamo uplatňuje. Holandská vláda okrem toho napriek svojmu návrhu odpovede na tretiu prejudiciálnu otázku navrhuje vykladať pojem „zhoršenie“ podľa rôznych prvkov kvality alebo látok, a nie podľa všeobecného ekologického stavu. Napokon francúzska vláda počas pojednávania obhajovala tézu, podľa ktorej pojem zhoršovanie zodpovedá len všeobecnému zníženiu klasifikácie ekologického stavu podľa kritérií v prílohe V RSV.

90.

Na úvod chcem poukázať na to, že tak pochybnosti vnútroštátneho súdu, ako aj rozpory medzi účastníkmi konania majú svoj pôvod v právnej vedeckej debate, v ktorej proti sebe stoja na jednej strane zástancovia teórie, že pojem zhoršenie predstavuje klasifikáciu do nižšej triedy v zmysle prílohy V RSV (teória nazývaná „triedy“) a na druhej strane zástancovia teórie, že pojem zhoršenie zodpovedá akejkoľvek zmene stavu vodných útvarov (teória nazývaná „status quo“). Tieto teórie teda predstavujú dva protipóly výkladu pojmu zhoršenie v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) RSV. Aby však bolo možné tento pojem pochopiť, považujem za nevyhnutné doplniť uvedený rámec hlbšou analýzou technických aspektov vyplývajúcich z RSV. ( 58 )

91.

Ako som už uviedol, posúdenie stavu povrchových vôd je založené na analýze ekologického stavu pokrývajúceho päť tried. ( 59 )

92.

Je však potrebné zdôrazniť, že každá trieda, vrátane veľmi dobrého ekologického stavu, je určená na základe jej odchýlenia od referenčných podmienok v zmysle bodu 1.2 prílohy V RSV, teda od hodnôt, ktoré sú bežne v nenarušených podmienkach spájané s typom vodného útvaru. Ide teda o prirodzené podmienky povrchových vôd, ktoré sú vlastné každému typu vodného útvaru, ( 60 ) pričom RSV ich nedefinuje.

93.

Dobrý ekologický stav teda v zmysle prílohy V RSV zodpovedá slabému narušeniu v dôsledku ľudskej činnosti v porovnaní so stavom, ktorý je bežný pre typ útvaru povrchovej vody v nenarušených podmienkach. Inak povedané, čím je odchýlenie vodného útvaru od nedotknutého alebo historického stavu výraznejšie, tým viac sa ekologický stav vodného útvaru bude považovať za zhoršený.

94.

Na účely posúdenia ekologického stavu sa členské štáty musia opierať o biologické prvky kvality, ktoré predstavujú základ a dopĺňajú ich fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky. ( 61 ) Každý z týchto prvkov kvality obsahuje dlhý zoznam ukazovateľov. ( 62 ) Osobitné zoznamy sú vytvorené pre rieky, jazerá, brakické a pobrežné vody.

95.

Aby mohli členské štáty kvantifikovať odchýlenie medzi bežnými podmienkami a aktuálnym stavom vodného útvaru, musia vytvoriť ekologické kvalitatívne pomery (ďalej len „EKP“). EKP predstavujú vzťah medzi hodnotami biologických ukazovateľov pozorovaných v danom útvare povrchovej vody a hodnotami týchto ukazovateľov v referenčných podmienkach uplatniteľných na tento útvar. ( 63 ) Pomer je vyjadrený ako číselná hodnota v rozsahu od nuly do jedna. Veľmi dobrý ekologický stav predstavujú hodnoty blízke jednej a zlý ekologický stav hodnoty blízke nule.

96.

Členské štáty teda až v tejto etape môžu rozdeliť EKP každej kategórie povrchovej vody do piatich tried, a to prostredníctvom limitnej hodnoty biologických prvkov kvality, teda hodnoty, ktorá vymedzuje hranicu medzi jednotlivými triedami (veľmi dobrý, dobrý, priemerný, zlý a veľmi zlý). ( 64 ) Limitné hodnoty musia byť stanovené na základe interkalibračného porovnania, ( 65 ) ktoré spočíva v porovnávaní výsledkov klasifikácie národného monitorovacieho systému za každý biologický prvok a za každý spoločný typ útvaru povrchových vôd medzi členskými štátmi z tej istej geografickej interkalibračnej skupiny a vo vyhodnotení súladu výsledkov s normatívnymi definíciami uvedenými v časti 1.2 prílohy V RSV. ( 66 ) Interkalibračné porovnanie však slúži len na vymedzenie stavu v triedach ako „veľmi dobrý“, „dobrý“ a „priemerný“. ( 67 ) Limitné hodnoty členských štátov sú uvedené v „rozhodnutí o interkalibračnom porovnaní“, ktoré prijala Komisia. ( 68 )

97.

Napokon základné pravidlo, na ktoré sa odvoláva Komisia, je pravidlo opísané výrazom „one out all out“ ( 69 ). Podľa tejto zásady je vodný útvar klasifikovaný do najbližšej nižšej triedy, keď pomer niektorého z jeho prvkov kvality klesne pod úroveň aktuálnej triedy. Táto technika je spojená s definíciou „stavu povrchovej vody“ v článku 2 bode 17 RSV, ktorý je určený jeho ekologickým stavom alebo jeho chemickým stavom, podľa toho, ktorý z nich je horší.

98.

Vzhľadom na vyššie uvedenú analýzu je zjavné, že systém klasifikácie predstavuje nástroj s prierezovou pôsobnosťou, na ktorom je založený systém manažmentu stanovený RSV. To potvrdzuje článok 2 bod 21 RSV, ktorý odkazuje na klasifikáciu podľa jej prílohy V. Uvedená príloha túto klasifikáciu ekologického stavu označuje ako „normatívne definície“.

99.

Rovnako je však nepochybné, že určenie limitných hodnôt medzi triedami znamená prijatie mimoriadne širokých rozdielov. Triedy sú preto len nástrojom, ktorý vymedzuje alebo obmedzuje veľmi dôkladnú činnosť členských štátov pri určovaní prvkov kvality, na základe ktorých možno určiť skutočný stav určeného vodného útvaru. Zdá sa mi preto, že práve z tohto dôvodu článok 4 ods. 1 písm. a) bod i) RSV neodkazuje na prílohu V tejto smernice, keďže pojem zhoršenie predstavuje klasickú koncepciu vodného práva a má v tejto oblasti, ktorá prekračuje rámec technických podrobností RSV, všeobecnú pôsobnosť.

100.

Z uvedeného vyplýva, že pri zohľadnení oboch teórií, ktoré boli vyššie vymedzené, je podľa môjho názoru z hľadiska cieľov uvedených v článkoch 1 a 4 RSV najvyváženejším a najkompaktnejším výkladom ten, podľa ktorého má byť pojem „zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody“ posúdený vo vzťahu k akejkoľvek látke a akémukoľvek prvku kvality, podľa ktorých sa posudzuje ekologický stav v zmysle RSV, bez toho, aby to vždy muselo znamenať zmenu klasifikácie.

101.

Je totiž potrebné pripomenúť, že normotvorca mal prijatím RSV v úmysle zdôrazniť dôležitosť ekologického prístupu pri vodohospodárskom manažmente. Takýto prístup sprevádza aj klasifikáciu povrchových vôd, z ktorej vyplývajú rôzne požiadavky na ekologický a chemický stav týchto vôd. Tento prístup má oporu aj v uplatnení zásady „one out all out“, ktorá je osobitným vyjadrením zásady predchádzania škodám. ( 70 ) Chcem však poukázať na to, že uplatnenie tejto zásady oslabuje užitočnosť systému klasifikácie ako prípadného nástroja prijímania operatívnych rozhodnutí, pretože zbavuje tento systém jeho funkcie (matematického) spriemerovania indikátorov stavu dotknutého vodného útvaru.

102.

Uplatnenie pravidla „one out all out“ vo vzťahu k teórii tried totiž podľa mňa vedie ku kontraproduktívnym výsledkom. Rovnako ako Komisia sa teda domnievam, že prijatie teórie tried by mohlo viesť jednak k tomu, že vody spadajúce do najnižších tried by boli vylúčené z pôsobnosti zákazu zhoršenia, a jednak k tomu, že by bola znížená ochrana vôd vo vyšších triedach. Vzhľadom na cieľ RSV si pritom tento typ vodných útvarov zaslúži pri vodohospodárskom manažmente osobitnú pozornosť. Je pravda, že podľa zásady „one out all out“ postačuje na zníženie klasifikácie celého útvaru zhoršenie len jedného ukazovateľa. Po takomto znížení klasifikácie by sa však mohli zhoršiť všetky ostatné ukazovatele, pričom by to nemuselo viesť k zhoršeniu podľa teórie tried. ( 71 )

103.

Posúdenie pojmu zhoršenie cez optiku tried teda vedie k vylúčeniu nespočetných modifikácií stavu prvkov kvality z pôsobnosti RSV, čo by narušilo naplnenie cieľa uvedenej smernice.

104.

Nemám v úmysle zasahovať do vedeckej diskusie o RSV, chcem však poukázať na viaceré kritické poznámky v súvislosti s modelom klasifikácie. ( 72 ) Zdá sa totiž, že uvedený systém najčastejšie vedie k približným alebo neuspokojivým výsledkom a neodráža skutočný stav ekosystému.

105.

Naopak, ak sa pojem „zhoršenie“ vykladá vo vzťahu k prvku kvality alebo látke, zachováva si zákaz zhoršenia celý svoj potrebný účinok, pretože sa vzťahuje na akúkoľvek zmenu, ktorá by mohla narušiť realizáciu hlavného cieľa RSV.

106.

Na záver chcem poukázať na to, že viacerí účastníci konania odkazujú na rovnaký usmerňujúci dokument Komisie, ( 73 ) pričom z neho vyvodzujú protichodné závery. Podľa tohto dokumentu „v rámci článku 4 ods. 7 ciele zabránenia zhoršeniu ekologického stavu odkazujú na zmeny v klasifikácii, a nie na zmeny v rámci jednotlivých tried. Členské štáty preto nemusia pri zmenách v rámci triedy uplatniť článok 4 ods. 7“.

107.

V tejto súvislosti vnímam istú nejasnosť medzi pojmom zhoršenie a nesplnením povinností vyplývajúcich z ustanovení RSV ako takej. Podľa mňa totiž uvedený dokument potvrdzuje predpoklad, že členský štát je povinný prijať všetky opatrenia na to, aby bolo možné dosiahnuť dobrý stav vodných útvarov, a to najmä uplatňovaním environmentálnych cieľov uvedených v článku 4 RSV. Naopak členský štát nepodlieha nijakým sankciám v prípade, že sa napriek všetkej jeho snahe nepodarí uvedený stav dosiahnuť. Ako v každom prípade uvádza nemecká vláda, uvedený dokument síce môže byť užitočný, nemá však záväznú povahu. Okrem toho ani nepredstavuje oznámenie Komisie v zmysle judikatúry, ktoré by sa týkalo oblasti práva hospodárskej súťaže alebo finančných sankcií. ( 74 )

108.

V každom prípade by som rád zdôraznil, že ani znenie RSV, ani jej cieľ v nijakom prípade nepotvrdzujú existenciu minimálnej hranice na účely teórie závažného zhoršenia, tak ako ju predniesol vnútroštátny súd. V zmysle odôvodnenia 51 RSV v spojení s článkom 4 ods. 8 a 9 a článkom 11 ods. 3 písm. a) tejto smernice je totiž jedinou minimálnou hranicou povinností ochrany stavu vôd hranica vyplývajúca z právnej úpravy Únie, ktorá je už platná.

109.

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem na druhú a tretiu prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že pojem zhoršenie sa má vykladať vo vzťahu k látke alebo k prvku kvality, ktoré sa zohľadňujú pri hodnotení ekologického stavu v zmysle prílohy V RSV, pričom zmena nemusí nevyhnutne spôsobiť úpravu klasifikácie. Takáto úprava klasifikácie však môže z uvedenej zmeny vyplynúť v prípade, že hodnota látky alebo prvku kvality klesne pod úroveň zodpovedajúcu aktuálnej klasifikácii.

110.

Z týchto dôvodov navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky odpovedal takto: