1. 

Súdny dvor Európskej únie sa už vyjadril k zlučiteľnosti opatrení spočívajúcich v zákaze opustiť štátne územie uložených členským štátom jednému z jeho vlastných štátnych príslušníkov z dôvodu, že má daňový dlh, ktorého výška sa podľa vnútroštátneho práva považuje za značnú, s právom Únie. ( 2 ) V rámci tohto prejudiciálneho konania má Súdny dvor zaujať stanovisko k prípadu, keď nejde o dlh voči štátnej pokladnici, ale o dlh voči právnickej osobe súkromného práva. Vnútroštátny súd sa navyše pýta na podmienky, za ktorých právo Únie ukladá vnútroštátnym súdom povinnosť opätovne posúdiť zákonnosť právoplatného správneho aktu, ktorý nebol predmetom súdneho preskúmania, z dôvodu, že odporuje právu Únie.

2.

Odôvodnenie 31 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ( 3 ) uvádza, že „táto smernica rešpektuje základné práva a slobody a dodržiava princípy uznané najmä Chartou základných práv Európskej únie.“

3.

Článok 4 ods. 1 smernice 2004/38 uvádza, že „bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia o cestovných dokladoch použiteľné na vnútroštátne pohraničné kontroly, všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom… majú právo opustiť územie členského štátu, aby cestovali do iného členského štátu.“

4.

Odseky 1 a 2 článku 27 smernice 2004/38, ktorý je zaradený do kapitoly VI tejto smernice venovanej obmedzeniam práva vstupu a práva pobytu z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, stanovujú:

„1.   S výhradou ustanovení tejto kapitoly členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Tieto dôvody sa nesmú využívať pre ekonomické účely.

2.   Opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti musia byť v súlade so zásadou úmernosti a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. Trestné činy, ku ktorým došlo v minulosti, [Skoršie odsúdenia za trestné činy – neoficiálny preklad] sa samé o sebe nepovažujú za dôvody na prijatie takýchto opatrení.

Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti. Zdôvodnenia, ktoré sú oddelené od podrobností prípadu, alebo ktoré sa spoliehajú na aspekty všeobecnej prevencie, sú neprijateľné.“

5.

Článok 31 smernice 2004/38 je venovaný procesným zárukám, ktoré musia byť priznané občanom Únie. Konkrétne článok 31 ods. 1 uvedenej smernice stanovuje, že „dané osoby majú prístup k súdnym a prípadne administratívnym konaniam o opravnom prostriedku v hostiteľskom členskom štáte, aby sa mohli odvolať alebo požiadať o preskúmanie akéhokoľvek rozhodnutia prijatého proti nim na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.“

6.

Článok 31 ods. 3 smernice 2004/38 stanovuje, že „konania o opravnom prostriedku umožňujú preskúmanie legálnosti rozhodnutia a tiež skutočností a okolností, z ktorých navrhované opatrenie vychádza. Zabezpečia, aby rozhodnutie nebolo neúmerné, najmä z hľadiska požiadaviek stanovených v článku 28“.

7.

Článok 32 smernice 2004/38 stanovuje dobu platnosti rozhodnutí o zákaze pobytu. Odsek 1 tohto článku znie:

„Osoby, ktorým bol zakázaný pobyt z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, môžu podať žiadosť o zrušenie zákazu pobytu po primeranom období v závislosti od okolností, a v každom prípade po troch rokoch od výkonu právoplatného rozhodnutia o zákaze pobytu prijatého v súlade s právom Spoločenstva, a predložiť dôkazy potvrdzujúce, že došlo k podstatnej zmene v okolnostiach, ktorými bolo rozhodnutie o zákaze pobytu odôvodnené.

Dané členské štáty prijmú rozhodnutie o takejto žiadosti do šiestich mesiacov po jej predložení.“

8.

Článok 23 ods. 2 zákona o bulharských osobných dokladoch (Zakon za bălgarskite lični dokumenti, ďalej len „ZBLD“) ( 4 ) stanovuje, že „každý bulharský štátny príslušník má právo opustiť štát s preukazom totožnosti a vrátiť sa s ním na jeho územie cez vnútorné hranice Bulharskej republiky s členskými štátmi Európskej únie, ako aj v prípadoch stanovených medzinárodnými zmluvami“.

9.

Odsek 3 uvedeného článku ďalej stanovuje, že „právo uvedené v odseku 2 nie je obmedzené, pokiaľ zákon nestanovuje inak v záujme ochrany národnej bezpečnosti, verejného poriadku, zdravia občanov alebo práv a slobôd iných občanov“.

10.

Článok 76 bod 3 ZBLD v znení účinnom v čase prijatia sporného aktu stanovoval, že „je možné zakázať opustiť krajinu a nevydať pasy alebo náhradné dokumenty osobám, ktoré majú voči bulharským fyzickým alebo právnickým osobám alebo zahraničným fyzickým alebo právnickým osobám značné peňažné dlhy, o ktorých bolo rozhodnuté súdnym rozhodnutím, ibaže osobný majetok dlžníka pokrýva dlh alebo tieto osoby poskytnú primeranú zábezpeku“.

11.

Zo spisu vyplýva, že dvoma po sebe nasledujúcimi zásahmi bulharského zákonodarcu bol článok 76 bod 3 ZBLD zrušený, ( 5 ) pričom však bulharský zákonodarca nevymedzil podmienky, za ktorých opatrenia prijaté na základe tohto ustanovenia strácajú účinnosť. ( 6 ) Záväzné správne opatrenia prijaté na základe článku 76 bodu 3 ZBLD pred jeho zrušením teda treba v zmysle vnútroštátnych predpisov o osobných dokladoch naďalej považovať za účinné.

12.

Článok 99 Správneho poriadku (Administrativnoprocesualen kodeks, ďalej len „APK“) je zaradený do kapitoly 7 APK venovanej podmienkam opätovného otvorenia konania, v ktorom boli vydané správne akty. Tento článok stanovuje:

„Najbližší nadriadený správny orgán, alebo ak správny akt, ktorý nadobudol právoplatnosť, nebolo možné napadnúť v správnom konaní, správny orgán, ktorý ho vydal, môže zrušiť alebo zmeniť individuálny alebo všeobecne záväzný správny akt, ktorý nadobudol právoplatnosť a ktorý nebol napadnutý v súdnom konaní, ak:

…

13.

Žalobca v konaní vo veci samej Ch. Biankov je bulharským štátnym príslušníkom. Dňa 17. apríla 2007 bolo vydané rozhodnutie, ktorým mu bol uložený zákaz opustiť územie Bulharska a nechať si vystaviť pas alebo náhradné doklady totožnosti na základe vtedy účinného článku 76 bodu 3 ZBLD (ďalej len „rozhodnutie z roku 2007“). Toto opatrenie bolo Ch. Biankovovi uložené na návrh súkromného vykonávateľa riaditeľom obvodného riaditeľstva pri ministerstve vnútra z dôvodu dlhu, ktorého výška sa považuje za značnú, ( 7 ) voči právnickej osobe založenej podľa bulharského súkromného práva a jeho neschopnosti poskytnúť primeranú záruku. Ch. Biankov nepodal nijakú žalobu proti tomuto rozhodnutiu, ktoré v dôsledku toho nadobudlo právoplatnosť.

14.

Dňa 6. júla 2010, čiže viac ako tri roky po vydaní sporného správneho aktu, Ch. Biankov podal na správnom orgáne, ktorý akt vydal, návrh na opätovné otvorenie správneho konania a na zrušenie uvedeného aktu. Ch. Biankov v tejto súvislosti uviedol, že slobodu pohybu, ktorú požíva ako občan Únie, možno obmedziť len za podmienok stanovených právom Únie. Obmedzenie, ktoré mu bolo uložené rozhodnutím z roku 2007, podľa jeho názoru nepatrí pod pojem verejný poriadok v zmysle smernice 2004/38, čo údajne vyplýva najmä z rozsudku, ktorý Súdny dvor vydal po vydaní sporného aktu vo veci Jipa ( 8 ).

15.

Glaven sekretar na Ministerstvo na vătrešnite raboti (štátny tajomník ministerstva vnútra), ktorému bol návrh Ch. Biankova postúpený, ho preskúmal ako návrh na zrušenie správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, v konaní upravenom článkom 99 APK. Príslušný správny orgán rozhodnutím z 20. júla 2010 návrh zamietol.

16.

Žalobca v konaní vo veci samej sa preto rozhodol obrátiť na vnútroštátny súd s návrhom na zrušenie tohto rozhodnutia a na vyhovenie jeho návrhu na zrušenie rozhodnutia z roku 2007.

17.

Za týchto okolností Administrativen săd Sofija-grad rozhodol o prerušení konania a návrhom na začatie prejudiciálneho konania doručeným do kancelárie Súdneho dvora 19. mája 2011 položil Súdnemu dvoru na základe článku 267 ZFEÚ tieto prejudiciálne otázky:

18.

Európska komisia je jedinou dotknutou osobou, ktorá predložila Súdnemu dvoru písomné pripomienky.

19.

Domnievam sa, že na lepšie pochopenie prejednávanej veci je nevyhnutné – v rámci možností – objasniť konštatovania vnútroštátneho súdu a zmeniť poradie prejudiciálnych otázok, ktoré tento súd položil. Najprv teda preskúmam tretiu prejudiciálnu otázku, pričom navrhnem Súdnemu dvoru pomerne rýchlu analýzu tejto otázky z dôvodu, že v najnovšej judikatúre je táto oblasť podľa môjho názoru už dostatočne rozpracovaná. Potom vysvetlím, prečo nie je potrebné zaoberať sa druhou položenou otázkou. Napokon posúdim prvú položenú otázku, ktorú predtým preformulujem.

20.

Vnútroštátny súd kladie otázku, či opatrenie uložené žalobcovi v konaní vo veci samej je alebo nie je v súlade s právom Únie, a na tento účel poskytol určité informácie. V prvom rade totiž oznámil Súdnemu dvoru, že článok 76 bod 3 ZBLD, na základe ktorého bolo proti Ch. Biankovovi prijaté opatrenie spočívajúce v zákaze opustiť štátne územie, nadobudol účinnosť pred pristúpením Bulharskej republiky k Únii a nepreberá sa ním nijaké ustanovenie práva Únie. Okrem toho podrobne uviedol, že článok 27 ods. 1 smernice 2004/38 nebol prebratý do vnútroštátneho práva vo vzťahu k bulharským občanom. ( 9 ) Ďalej uviedol, že opatrenie určené Ch. Biankovovi neobsahovalo nijaký odkaz na jeho osobné správanie, vôbec v ňom neboli uvedené dôvody, ktoré by preukazovali, že uloženie takého opatrenia môže uľahčiť zaplatenie dlhu Ch. Biankova, a že nebolo založené na žiadnom dôvode verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Osobitne poukazujem na túto podstatnú skutočnosť: dlh Ch. Biankova vznikol voči právnickej osobe súkromného práva.

21.

So zreteľom na tieto východiskové údaje sa budem najprv zaoberať otázkou vplyvu neprebratia smernice 2004/38 vo vzťahu k bulharským štátnym príslušníkom na prejednávanú vec a následne overím, či situácia Ch. Biankova patrí do pôsobnosti práva Únie. Napokon bude potrebné určiť podmienky, za ktorých opatrenie spočívajúce v zákaze opustiť štátne územie, akým je rozhodnutie z roku 2007, možno považovať za zlučiteľné s požiadavkami článku 27 smernice 2004/38.

22.

Pokiaľ ide teda po prvé o vplyv neprebratia smernice 2004/38 vo vzťahu k bulharským štátnym príslušníkom, Súdny dvor už rozhodol, že to nemá nijaký vplyv vzhľadom na povinnosť vnútroštátneho súdu zabezpečiť plný účinok právnych predpisov Únie a v prípade potreby ponechať neuplatnené opatrenie, ktoré odporuje právu Únie, keďže článok 27 smernice 2004/38 má v každom prípade priamy účinok. ( 10 )

23.

Po druhé na situáciu Ch. Biankova, ktorý chce cestovať z územia štátu, ktorého je príslušníkom, na územie iného členského štátu, sa nepochybne vzťahuje právo občanov Únie voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v členských štátoch. ( 11 ) Právo na voľný pohyb však nie je bezpodmienečné a môže byť obmedzené najmä za podmienok stanovených smernicou 2004/38. Podľa článku 27 ods. 1 uvedenej smernice slobodu pohybu občanov Únie možno obmedziť z dôvodov súvisiacich s verejným poriadkom, verejnou bezpečnosťou alebo verejným zdravím, pričom sa však tieto dôvody nesmú využívať na ekonomické účely. Na to, aby právo Únie nebránilo takému vnútroštátnemu opatreniu, aké bolo uložené Ch. Biankovovi, musí byť preukázané, že bolo prijaté z jedného z vyššie uvedených dôvodov a pod podmienkou, že uvedený dôvod nebol využitý na ekonomické účely.

24.

Napokon zostáva určiť podmienky, ktoré musí spĺňať opatrenie obmedzujúce voľný pohyb občana Únie, aby bolo zlučiteľné s právom Únie. Na tento účel pripomínam, že ako uvádza samotný vnútroštátny súd, v rozhodnutí z roku 2007, ktoré je predmetom konania vo veci samej, nie je uvedený nijaký dôvod týkajúci sa verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo – čo je ešte menej pravdepodobné – verejného zdravia. Jediným základom správneho opatrenia týkajúceho sa Ch. Biankova je jednak konštatovanie existencie dlhu voči súkromnej osobe a jednak konštatovanie neschopnosti dlžníka poskytnúť zábezpeku.

25.

Prvé odôvodnenie, ktoré je nevyhnutné na posúdenie zlučiteľnosti opatrenia obmedzujúceho slobodu pohybu občana s právom Únie, bezpochyby chýba. Je pravda, že v tomto prejudiciálnom konaní, na ktorom sa bulharská vláda nechcela vstúpiť ako vedľajší účastník, chýba konkrétne vysvetlenie, ktoré táto vláda mohla účelne poskytnúť Súdnemu dvoru, pokiaľ ide o ciele sledované vnútroštátnym zákonodarcom pri prijatí a neskôr pri novelizácii ( 12 ) zákona, ktorý zakladá právomoc vnútroštátnych správnych orgánov na prijatie takých opatrení, o aké ide v konaní vo veci samej. Konečné posúdenie tejto otázky teda treba do veľkej miery ponechať na vnútroštátny súd. Tento súd so značnou neistotou uplatňuje hypotézu, že táto právna úprava – a v dôsledku toho aj opatrenie uložené Ch. Biankovovi – sleduje cieľ ochrany veriteľov. ( 13 ) Súvislosť medzi takýmto cieľom a verejným poriadkom v tomto zmysle nie je zrejmá. V každom prípade, aj aj za predpokladu, že takýto cieľ stojí na určitej myšlienke zachovania verejného poriadku, z rozhodnutia vnútroštátneho súdu nevyplýva, že sledovanie tohto cieľa sa netýka výlučne ekonomickej požiadavky. Právo Únie a konkrétne článok 27 ods. 1 smernice 2004/38 pritom výslovne vylučuje možnosť, aby sa členský štát odvolával na dôvody súvisiace s verejným poriadkom na ekonomické účely.

26.

Vnútroštátny súd sa v tejto súvislosti obáva prípadného rozdielu medzi úrovňou ochrany poskytovanou veriteľom Európskym súdom pre ľudské práva a úrovňou ochrany poskytovanou právom Únie, čím poukazuje na to, že vylúčenie uplatnenia dôvodov verejného poriadku na ekonomické účely obsiahnuté v článku 27 ods. 1 smernice 2004/38 by neumožnilo zabezpečiť primeranú úroveň ochrany záujmov veriteľov, hoci Európsky súd pre ľudské práva už rozhodol, že takýto cieľ predstavuje legitímny cieľ ochrany práv iných, ktorý môže odôvodniť obmedzenie slobody pohybu tak, ako je zakotvená v článku 2 protokolu č. 4 k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd ( 14 ) (ďalej len „EDĽP“), a hoci Charta základných práv Únie stanovuje zásadu rovnocennej ochrany práv a slobôd zakotvených EDĽP. Vnútroštátny súd dodal, že by bolo možné konštatovať, že ide o situáciu, v ktorej je základná sloboda obmedzená na účely ochrany práv a slobôd iných v súlade s článkom 52 ods. 1 uvedenej Charty.

27.

Vzhľadom na tieto skutočnosti sa zdá užitočné pripomenúť vnútroštátnemu súdu – ktorý tiež položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky vznesené v rámci už citovanej veci Aladzhov – rozdiel medzi právom EDĽP a právom Únie. V tejto súvislosti som už zdôraznil, že ak Európsky súd pre ľudské práva konštatoval, že ide o legitímny cieľ, ktorý môže odôvodňovať obmedzenie slobody pohybu, je to aj preto, lebo ustanovenia EDĽP a jeho protokolov pripúšťajú možnosť odvolávať sa na verejný poriadok na ekonomické účely, a teda nestanovujú podobné obmedzenie, aké je uvedené v článku 27 ods. 1 in fine smernice 2004/38. Právny poriadok Únie teda toleruje zásahy do práva voľného pohybu občanov Únie v omnoho obmedzenejšom počte prípadov a poskytuje vyššiu mieru ochrany, než je miera poskytovaná systémom EDĽP. ( 15 ) Právo Únie však nestanovuje len prednosť záujmov dlžníkov pred záujmami veriteľov a ani zďaleka neignoruje postavenie veriteľov. Aj keď – ako sa domnievam – článok 27 ods. 1 smernice 2004/38 bráni uloženiu opatrenia spočívajúceho v zákaze opustiť štátne územie iba z dôvodu existencie dlhu voči súkromným osobám, vyplýva z toho tiež záver, že nástroje na ochranu záujmov veriteľov musia mať v zásade iné formy ako formu obmedzenia voľného pohybu dlžníka. V práve Únie totiž existuje súbor právnych nástrojov, ktoré zaručujú práva veriteľov bez toho, aby sa nevyhnutne vyžadoval zásah do slobody pohybu dlžníka. ( 16 ) Nestotožňujem sa teda s obavou vnútroštátneho súdu, pokiaľ ide o existenciu rozdielnej úrovne ochrany medzi systémom EDĽP a právnym poriadkom Únie.

28.

Dodávam, že aj keby opatrenie, ktoré je predmetom konania vo veci samej, bolo jednoznačne založené na dôvodoch súvisiacich s verejným poriadkom – o čom z vyššie uvedených dôvodov nie som presvedčený –, samotné uvedenie tohto odôvodnenia nestačí na to, aby toto opatrenie bolo ipso facto zlučiteľné s požiadavkami práva Únie. Súdny dvor opakovane rozhodol, že „pojem verejný poriadok v každom prípade predpokladá, že popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, je prítomné aj skutočné, existujúce a dostatočne závažné ohrozenie jedného zo základných záujmov spoločnosti.“ ( 17 ) Vnútroštátny súd uviedol, že rozhodnutie z roku 2007 tiež neobsahovalo nijaké konkrétne posúdenie súvisiace so správaním Ch. Biankova alebo so skutočným, existujúcim a dostatočne závažným ohrozením jedného zo základných záujmov bulharskej spoločnosti, ktorý nie je v spise vôbec vymedzený, vyplývajúcim z tohto správania.

29.

Neexistencia akéhokoľvek posúdenia konkrétneho prípadu žalobcu v konaní vo veci samej preto potvrdzuje názor, že také opatrenia, akým je opatrenie týkajúce sa Ch. Biankova, sa uplatňujú automaticky, pokiaľ sa konštatuje existencia dlhu, ktorý je vyšší ako 5000 BGN a za ktorý dlžník nie je schopný poskytnúť dostatočnú záruku. Vzhľadom na to, že Súdny dvor už rozhodol, že „zákonné alebo iné vnútroštátne právne ustanovenie, ktoré udeľuje rozhodnutiu o zákaze opustenia územia štátu automatickú povahu iba z dôvodu samotnej existencie daňového dlhu, bez zohľadnenia osobného správania dotknutého jednotlivca, nezodpovedá požiadavkám práva Únie“ ( 18 ), by takéto konštatovanie malo platiť aj vtedy, keď zákaz opustiť štátne územie bol uložený na neobmedzenú dobu iba z dôvodu existencie dlhu súkromnej povahy.

30.

Z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu položenú otázku tak, že právo Únie bráni zákonnému ustanoveniu členského štátu, ktorý umožňuje správnemu orgánu zakázať štátnemu príslušníkovi tohto štátu opustiť jeho územie iba z dôvodu dlhu, ktorého výška sa podľa vnútroštátneho práva považuje za značnú a ktorý mu vznikol voči právnickej osobe súkromného práva, ak cieľom predmetného opatrenia nie je reagovať na skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti a ak takto sledovaný cieľ zodpovedá len ekonomickým účelom. V každom prípade aj za predpokladu, že opatrenie, ktorým sa ukladá zákaz opustiť štátne územie, akým je opatrenie týkajúce sa Ch. Biankova v konaní vo veci samej, bolo prijaté za podmienok stanovených v článku 27 ods. 1 smernice 2004/38, článok 27 ods. 2 tejto smernice bráni takému opatreniu, ak je založené len na existencii dlhu bez akéhokoľvek konkrétneho posúdenia osobného správania dotknutej osoby a bez uvedenia akejkoľvek hrozby, ktorú táto osoba predstavuje pre verejný poriadok. Prináleží vnútroštátnemu súdu overiť, či v prejednávanej veci nejde o taký prípad.

31.

V rámci druhej prejudiciálnej otázky položenej Súdnemu dvoru sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či smernica 2004/38 stanovuje povinnosť preskúmania aj v prípade, ak opatrenie obmedzujúce voľný pohyb občana Únie nadobudlo právoplatnosť.

32.

V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že vnútroštátny súd nesprávne označil relevantné ustanovenie smernice 2004/38. Článok 31 tejto smernice totiž vymedzuje procesné záruky, ktoré musia byť priznané osobám v rámci opatrení, ktoré zasahujú do ich voľného pohybu, v čase ich prijatia. Jeho cieľom je najmä zaručiť týmto osobám právo na účinné súdne preskúmanie. V prejednávanom prípade je nesporné, že Ch. Biankov mal v čase prijatia rozhodnutia z roku 2007 k dispozícii právne prostriedky, ktoré mu umožňovali napadnúť zákaz opustiť štátne územie, a to prípadne aj v súdnom konaní. Je tiež nesporné, že Ch. Biankov sa rozhodol, že v tom čase neuplatní svoje právo na účinné súdne preskúmanie, v dôsledku čoho uvedené rozhodnutie v zmysle bulharského práva nadobudlo právoplatnosť.

33.

Právnu situáciu vo veci samej, ktorú opisuje vnútroštátny súd v rámci svojej druhej otázky, ( 19 ) teda nemožno skúmať z hľadiska článku 31 smernice 2004/38. Časové účinky zákazu pobytu upravuje článok 32 tejto smernice. Zostáva určiť, či je tento článok relevantný pre prejednávanú vec.

34.

Podľa môjho názoru je nepochybné, že záruky stanovené normotvorcom Únie v článkoch 31 a 32 smernice 2004/38 musia byť zabezpečené rovnako bez ohľadu na to, či ide o zákaz vstupu na štátne územie alebo o zákaz opustiť štátne územie. Článok 32 teda treba vykladať nad rámec jeho doslovného znenia a konštatovať, že sa zásadne uplatní, keď sa občanovi Únie uloží opatrenie spočívajúce v zákaze opustiť štátne územie.

35.

Článok 32 smernice 2004/38 jednoznačne ukladá členským štátom povinnosť upraviť konanie o preskúmaní opatrení obmedzujúcich slobodu pohybu občanov Únie prijatých na základe smernice 2004/38. Toto konanie musí umožniť preskúmať právoplatné opatrenie obmedzujúce voľný pohyb dotknutej osoby aspoň každé tri roky z dôvodu podstatnej zmeny v okolnostiach. Tak zo znenia, ako aj z účelu článku 32 smernice 2004/38 nevyhnutne vyplýva záver, že na rozdiel od toho, čo uviedol vnútroštátny súd, právoplatnosť aktu nie je prekážkou jeho preskúmania. Okrem toho by nemalo zmysel vyžadovať preskúmanie len v prípade aktov, ktoré možno ešte napadnúť opravným prostriedkom.

36.

Vzhľadom na to, že rozhodnutie z roku 2007 prijaté voči Ch. Biankovovi bolo prijaté skôr ako pred troma rokmi a nadobudlo právoplatnosť, bolo by možné domnievať sa, že musí byť predmetom preskúmania na základe článku 32 smernice 2004/38. Nie sú však splnené dve podmienky potrebné na to, aby uvedený článok bol relevantný pre konanie vo veci samej. Po prvé na to, aby bolo možné preskúmanie, sa vyžaduje, aby predmetné opatrenie bolo „[platne] prijat[é] v súlade s právom [Únie]“. Z analýzy týkajúcej sa tretej položenej otázky však vyplýva, že podľa môjho názoru nejde o taký prípad. Po druhé v záujme zachovania určitej právnej stability je preskúmanie vymedzené smernicou 2004/38 obmedzené na prípady, v ktorých došlo k „podstatnej zmene v okolnostiach, ktorými bolo rozhodnutie [o zákaze opustiť štátne územie] odôvodnené“. Táto podstatná zmena môže spočívať v tom, že dotknutá osoba prestala predstavovať existujúcu hrozbu pre verejný poriadok, alebo v zániku dlhu. Treba uviesť, že v prípade Ch. Biankova nedošlo k žiadnej takejto zmene.

37.

Právny problém vzniknutý v rámci sporu vo veci samej tak nemožno vyriešiť na základe smernice 2004/38. Druhá otázka položená vnútroštátnym súdom je teda za týchto podmienok irelevantná pre rozhodnutie uvedeného sporu.

38.

Problém, ktorý vzniká z hľadiska rozhodnutia z roku 2007, je podstatne odlišný od problému upravenom v článku 32 smernice 2004/38. Tento článok sa týka prípadu opatrenia, ktoré bolo pôvodne prípustné z hľadiska práva Únie, ale následne sa zistilo, že už nezodpovedá podmienkam stanoveným smernicou 2004/38. Naopak, situácia v konaní vo veci samej stavia Súdny dvor pred opatrenie, ktoré a) podľa môjho názoru treba považovať za nezlučiteľné s hmotnoprávnymi podmienkami stanovenými smernicou 2004/38 už od okamihu jeho prijatia, ktoré b) nebolo predmetom súdneho preskúmania, a teda nadobudlo právoplatnosť a ktoré c) dotknutá osoba v súčasnosti napáda bez toho, aby toto napadnutie bolo možné považovať za žiadosť o zrušenie zákazu v zmysle článku 32 smernice 2004/38.

39.

Za týchto okolností navrhujem vykonať trojstupňovú analýzu.

40.

Najprv by Súdny dvor na základe dôkladného preskúmania vnútroštátneho práva mal presnejšie identifikovať vnútroštátnu normu relevantnú na účely analýzy tretej položenej prejudiciálnej otázky. Následne bude potrebné vziať do úvahy skutočnosť, že opatrenie spočívajúce v zákaze opustiť štátne územie prijaté voči žalobcovi v konaní vo veci samej nebolo predmetom súdneho preskúmania. Napokon bude potrebné vykonať posúdenie z hľadiska zásad ekvivalencie a efektivity.

41.

Situáciu, v ktorej sa nachádza vnútroštátny súd, možno zhrnúť takto: rozhoduje o návrhu na zrušenie správneho rozhodnutia, ktorým bol zamietnutý návrh žalobcu v konaní vo veci samej na opätovné otvorenie správneho konania, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia z roku 2007, z dôvodu údajného rozporu tohto rozhodnutia s právom Únie. Vnútroštátny súd teda chce určiť, či je toto zamietnutie v súlade s požiadavkami práva Únie. Pred rozhodnutím o tejto otázke je potrebné spresniť vnútroštátny právny rámec, v rámci ktorého bolo toto rozhodnutie o zamietnutí návrhu na opätovné otvorenie správneho konania prijaté, s cieľom lepšie ho pochopiť.

42.

Z informácií, ktoré poskytol vnútroštátny súd, vyplýva, že správne konanie, ktoré viedlo k prijatiu právoplatného individuálneho správneho aktu, ktorý nebol napadnutý žalobou, možno výnimočne opätovne otvoriť na účely zrušenia alebo zmeny tohto aktu v siedmich rôznych prípadoch, ktoré sú taxatívne vymenované v článku 99 APK. Dva z týchto siedmich prípadov osobitne pritiahli pozornosť vnútroštátneho súdu, ktorý považoval za vhodné oboznámiť s nimi Súdny dvor.

43.

Po prvé ide o článok 99 bod 7 APK. Tak, ako ho chápem, toto ustanovenie umožňuje osobe, ktorej sa týka predmetný správny akt, kedykoľvek navrhnúť, a to prípadne aj na súde, opätovné otvorenie správneho konania v prípade, ak z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplynulo, že predmetný akt porušuje základné právo zakotvené EDĽP.

44.

Toto ustanovenie je sformulované tak, že sa výslovne týka len judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva. Neexistuje nijaké rovnocenné ustanovenie týkajúce sa judikatúry Súdneho dvora. Takéto ustanovenie však nie je nevyhnutné, keďže na rozdiel od práva EDĽP sa právo Únie vyznačuje dvoma základnými vlastnosťami, ktorými sú prednosť ( 20 ) a priamy účinok ( 21 ). Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že „výklad pravidla práva [Únie], ktorý podáva Súdny dvor v rámci výkonu svojej právomoci podľa článku [267 ZFEÚ], objasňuje a v prípade potreby spresňuje význam a pôsobnosť tohto pravidla tak, ako sa má alebo sa malo chápať a uplatňovať od okamihu, keď nadobudlo účinnosť“ ( 22 ). Vzhľadom na špecifické znaky právneho poriadku Únie a na osobitnú povahu mechanizmu prejudiciálneho konania sa musia povinnosti vnútroštátnych súdov, pokiaľ ide o podmienky, za ktorých musia opätovne posúdiť zákonnosť správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, z dôvodu porušenia práva Únie, posudzovať úplne nezávisle od prípadu, keď údajná nezákonnosť vyplýva z rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva.

45.

Práve z vnútroštátneho právneho rámca, ktorý uviedol vnútroštátny súd, však vyplýva, že vnútroštátne právo stanovuje ďalšiu možnosť opätovného otvorenia správneho konania, ktorá je nezávislá od možnosti zameranej výlučne na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva a ktorá je teda relevantnejšia pre prejednávanú vec.

46.

Článok 99 bod 1 APK totiž stanovuje, že správny akt, ktorý nadobudol právoplatnosť, možno zrušiť alebo zmeniť, ak bola závažne porušená niektorá z podmienok jeho zákonnosti. Práve z dôvodu špecifických znakov práva Únie, ktoré som pripomenul vyššie, treba vnútroštátny pojem „závažné porušenie zákonnosti“ chápať tak, že sa týka aj prípadov, v ktorých akt odporuje právu Únie.

47.

Na rozdiel od článku 99 bodu 7 APK však osoba, ktorej sa uvedený akt týka, nemôže kedykoľvek uplatniť dôvod opätovného otvorenia konania stanovený článkom 99 bodom 1 APK. Naopak zrušenie alebo zmena správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, je v tomto prípade obmedzená prísnymi podmienkami týkajúcimi sa možnosti podať návrh a lehoty na jeho podanie. Iba správny orgán, ktorý akt vydal, prokurátor alebo ombudsman môže rozhodnúť o zrušení alebo zmene uvedeného aktu – alebo navrhnúť jeho zrušenie alebo zmenu –, a to v lehote jedného mesiaca od prijatia aktu. Z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom vyplýva, že dôvod na opätovné otvorenie správneho konania stanovený týmto článkom 99 bodom 1 APK je koncipovaný ako „právo“ správneho orgánu. Vhodnosť jeho využitia je ponechaná na voľnú úvahu orgánov, ktoré majú právomoc iniciovať zrušenie alebo zmenu aktu a ktoré teda v tejto súvislosti vykonávajú výlučne diskrečnú právomoc bez toho, aby dotknutá osoba mohla z vlastnej iniciatívy namietať závažné porušenie zákonnosti aktu, ktorý ovplyvňuje jej osobnú situáciu. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že správny orgán, ktorý rozhodoval o návrhu žalobcu v konaní vo veci samej na opätovné otvorenie správneho konania, vo svojom rozhodnutí z roku 2010 konštatoval, že orgán, ktorý vydal rozhodnutie z roku 2007, upustil od výkonu svojho práva stanoveného v článku 99 bode 1 APK.

48.

Vzhľadom na tieto úvahy je potrebné zvážiť preformulovanie prvej prejudiciálnej otázky, ktoré možno jasne vyvodiť z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, v tom zmysle, že jej cieľom je určiť, či podmienky, za ktorých je opravný prostriedok stanovený v článku 99 bode 1 APK, spĺňajú požiadavky práva Únie.

49.

S cieľom určiť povinnosti vyplývajúce z práva Únie z hľadiska preskúmania právoplatného správneho aktu z dôvodu jeho rozporu s právom Únie sa vnútroštátny súd podrobne zaoberal závermi vyplývajúcimi z už citovaného rozsudku Kühne & Heitz. Súdny dvor v tomto rozsudku rozhodol, že zo zásady lojálnej spolupráce vyplýva pre správny orgán, ktorý rozhoduje o návrhu v tomto zmysle, povinnosť opätovne preskúmať právoplatné správne rozhodnutie tak, aby bol zohľadnený výklad príslušného ustanovenia, ku ktorému medzičasom dospel Súdny dvor, ak a) má podľa vnútroštátneho práva právomoc preskúmať toto rozhodnutie, b) dotknuté rozhodnutie sa stalo právoplatným na základe rozsudku vnútroštátneho súdu rozhodujúceho v poslednom stupni, c) uvedený rozsudok je vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora, ktorá po ňom nasledovala, založený na nesprávnom výklade práva Únie, ktorý bol prijatý bez toho, aby bol na Súdny dvor podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, a d) dotknutá osoba sa obrátila na správny orgán ihneď po tom, ako sa dozvedela o uvedenej judikatúre. ( 23 )

50.

Po prvé vzhľadom na to, že som navrhol spresniť prvú prejudiciálnu otázku, problematiku súvisiacu s vydaním rozsudku Súdneho dvora po vydaní správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, už nepovažujem za rozhodujúcu pre vyriešenie sporu vo veci samej. Po druhé požiadavky stanovené v uvedenom rozsudku platia v každom prípade iba vtedy, keď je potrebné dosiahnuť rovnováhu medzi právnou istotou v súvislosti s právnou silou rozhodnutej veci a povinnosťami členských štátov vykonať a chrániť práva, ktoré právo Únie zaručuje jednotlivcom. Jedným z charakteristických znakov tohto prejudiciálneho konania je pritom práve skutočnosť, že rozhodnutie z roku 2007 nadobudlo právoplatnosť bez toho, aby bolo predmetom súdneho preskúmania.

51.

Štyri kumulatívne podmienky vymedzené Súdnym dvorom v jeho rozsudku Kühne & Heitz teda nie sú relevantné pre prejednávanú vec, keďže v tejto veci nejde o právnu silu rozhodnutej veci. ( 24 )

52.

Právo Únie „v súlade so zásadou právnej istoty nevyžaduje, aby bol správny orgán v zásade povinný zrušiť správne rozhodnutie, ktoré sa po uplynutí primeranej lehoty na podanie opravného prostriedku alebo po vyčerpaní opravných prostriedkov stalo právoplatným,“ ( 25 ) a „rešpektovanie tejto zásady umožňuje vyhnúť sa nekonečnému spochybňovaniu správnych aktov, ktoré vyvolávajú právne účinky.“ ( 26 ) Bulharské právo napriek tomu stanovuje možnosť opätovne otvoriť správne konanie v prípade, ak správny akt, ktorý nadobudol právoplatnosť, trpí závažnou nezákonnosťou.

53.

V situácii, v ktorej ide o určenie povinností podľa práva Únie týkajúcich sa preskúmania správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť a ktorý je v rozpore s právom Únie, ale nebol predmetom súdneho preskúmania, a pod podmienkou, že vnútroštátne právo pripúšťa také spochybnenie zákonnosti aktu, Súdny dvor odpovedá na základe zásad efektivity a ekvivalencie a pripomína, že „v prípade neexistencie právnej úpravy [Únie] pre príslušnú oblasť je vecou vnútroštátneho právneho poriadku každého členského štátu stanoviť procesné podmienky, ktoré majú zabezpečiť ochranu práv, ktoré jednotlivcom vyplývajú z práva [Únie], podľa zásady procesnej autonómie členských štátov pod podmienkou, že takéto pravidlá nie sú menej priaznivé ako pravidlá upravujúce obdobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a že nevedú k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom [Únie] (zásada efektivity)“ ( 27 ). Situáciu vo veci samej teda treba preskúmať z hľadiska týchto dvoch zásad.

54.

Pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, táto zásada vyžaduje, aby sa všetky pravidlá, ktoré sa uplatňujú na opravné prostriedky, vrátane stanovených lehôt, uplatňovali bez rozdielu na opravné prostriedky založené na porušení práva Únie a opravné prostriedky založené na porušení vnútroštátneho práva. ( 28 ) V tejto súvislosti vnútroštátny súd neuviedol, že osobitné podmienky stanovené na účely vykonania článku 99 bodu 1 APK by sa mohli líšiť podľa toho, či je dôvod nezákonnosti uplatnený proti správnemu aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, založený na porušení práva Únie alebo na porušení vnútroštátneho práva.

55.

Pokiaľ ide o zásadu efektivity, treba uviesť, že situácia je zložitejšia. Táto zásada vyžaduje, aby pravidlá uplatniteľné na podmienky, za ktorých možno napadnúť platnosť správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, z dôvodu jeho rozporu s právom Únie, nespôsobovali nemožnosť alebo nadmerné sťaženie výkonu práv, ktoré právo Únie v tejto súvislosti priznáva.

56.

Prinajmenšom dve z týchto osobitných podmienok vyvolávajú určité otázky, a to lehota a osoby oprávnené dosiahnuť opätovné otvorenie správneho konania.

57.

Pokiaľ ide o lehotu, pripomínam, že Súdny dvor rozhodol, že členské štáty môžu v mene zásady právnej istoty požadovať, aby bol návrh na opätovné preskúmanie a zrušenie právoplatného správneho rozhodnutia, ktoré je v rozpore s právom Únie – prípadne v zmysle neskoršieho výkladu Súdneho dvora –, podaný na príslušný správny orgán v primeranej lehote. ( 29 ) Táto lehota musí byť stanovená práve v súlade so zásadami ekvivalencie a efektivity. ( 30 ) Treba uviesť, že článok 99 bod 1 APK môže slúžiť ako základ na opätovné otvorenie správneho konania len v lehote jedného mesiaca od vydania aktu, ktorý nebol napadnutý v súdnom konaní, pričom táto lehota podľa môjho názoru nezodpovedá požiadavkám súvisiacim so zásadou efektivity.

58.

V každom prípade sa domnievam, že požiadavky súvisiace so zásadou efektivity nie sú splnené, ani pokiaľ ide o orgány oprávnené iniciovať opätovné otvorenie správneho konania. V prípade, ak závažná nezákonnosť správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť bez toho, aby bol predmetom žaloby, vyplýva z rozporu tohto aktu s právom Únie, osoba, ktorej je akt určený, nemôže navrhnúť opätovné otvorenie správneho konania. Ako som uviedol vyššie, iba správny orgán, ktorý akt vydal, prokurátor alebo ombudsman môže požiadať o opätovné otvorenie konania alebo rozhodnúť o opätovnom otvorení konania.

59.

Za týchto veľmi obmedzených podmienok týkajúcich sa lehoty a začatia konania dôvod na opätovné otvorenie správneho konania stanovený v článku 99 bode 1 APK tým, že spôsobuje nadmerné sťaženie alebo praktickú nemožnosť výkonu práv vyplývajúcich z práva Únie, neumožňuje dostatočnú ochranu práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie. Prináleží teda vnútroštátnemu súdu, aby z toho vyvodil všetky dôsledky, ktoré je potrebné vyvodiť v rámci sporu vo veci samej, na rozhodnutie o návrhu žalobcu v konaní vo veci samej na zrušenie rozhodnutia, ktorým bol zamietnutý návrh na opätovné otvorenie správneho konania, o ktorom vnútroštátny súd rozhoduje.

60.

Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že právo Únie bráni pravidlu členského štátu, podľa ktorého správne konanie, ktoré viedlo k prijatiu aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, a nebol predmetom súdneho preskúmania, možno v prípade, ak je tento akt v rozpore s právom Únie, opätovne otvoriť len v lehote jedného mesiaca od prijatia uvedeného aktu a len z podnetu orgánu, ktorý akt prijal, prokurátora alebo ombudsmana a ktorý tým spôsobuje nadmerné sťaženie alebo praktickú nemožnosť výkonu práv vyplývajúcich z práva Únie.

61.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Administrativen sad Sofia-grad, takto: