1. 

Obidva dôvody uvedené na podporu tohto odvolania, ktoré smeruje proti rozsudku Všeobecného súdu z 13. januára 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisia, ( 2 ) umožňujú Súdnemu dvoru v prvom rade rozvinúť jeho judikatúru týkajúcu sa prístupu k dokumentom pochádzajúcim od členského štátu uvedenú v jeho rozsudku z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, ( 3 ) ktorej dodržanie Všeobecným súdom v napadnutom rozsudku je predmetom sporu medzi účastníkmi tohto konania. Prenesene možno takmer povedať, že toto odvolanie predstavuje incidenčný spor v rámci výkonu rozsudku Švédsko/Komisia, a preto poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť zaoberať sa citlivou otázkou výkladu článku 4 ods. 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ( 4 ).

2. 

Druhý odvolací dôvod zas umožní Súdnemu dvoru rozhodnúť o dvoch všeobecnejších otázkach; a to jednak o rozsahu súdneho preskúmania aktov Únie, pri vypracovaní ktorých boli použité vnútroštátne dokumenty, ktoré mali vo väčšej či menšej miere rozhodujúci význam pre ich vecný obsah; a jednak o stupni bezprostrednosti, ktorý možno vyžadovať pri súdnom preskúmaní dokumentu, ktorého zverejnenie je predmetom sporu.

3.

Článok 2 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje:

„1.   Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov [dokumentom inštitúcií – neoficiálny preklad] v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.

…

3.   Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má [ktoré niektorá z inštitúcií má – neoficiálny preklad], to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal [ktoré vypracovala alebo dostala – neoficiálny preklad] a ktoré má v držbe.

…“.

4.

Článok 3 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje tieto definície:

„Na účely tohto nariadenia:

5.

Podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001 v tejto oblasti platia tieto výnimky:

„1.   Orgány [Inštitúcie – neoficiálny preklad] odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:

…

3.   …

Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne [v dotknutej inštitúcii – neoficiálny preklad], bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu [rozhodovací proces inštitúcie – neoficiálny preklad], pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.

4.   Pokiaľ ide o dokumenty tretej osoby a nie je jasné, či dokument môže alebo nemôže byť zverejnený, orgány sa poradia s treťou osobou s cieľom posúdiť, či sa môže použiť výnimka z odseku 1 alebo 2 [výnimka podľa odseku 1 alebo 2 – neoficiálny preklad].

5.   Členský štát môže požiadať orgán, aby nezverejnil [požiadať inštitúciu, aby nezverejnila – neoficiálny preklad] dokument pochádzajúci z daného členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu.

6.   Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.

7.   Výnimky stanovené v odsekoch 1 až 3 sa vzťahujú iba na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu. Výnimky môžu platiť najviac na obdobie 30 rokov. V prípade dokumentov, na ktoré sa vzťahujú výnimky týkajúce sa súkromia alebo obchodných záujmov, a v prípade citlivých dokumentov môžu výnimky, ak to je nevyhnutné, platiť aj na dlhšie obdobie.“

6.

IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (ďalej len „IFAW“) je mimovládna organizácia, ktorá pôsobí v oblasti zachovania životných podmienok zvierat a ochrany prírody.

7.

Komisia na základe žiadosti Spolkovej republiky Nemecko založenej na článku 6 ods. 4 druhom pododseku smernice 92/43/EHS ( 5 ) vydala 19. apríla 2000 kladné stanovisko k realizácii priemyselného projektu v oblasti Mühlenberger Loch, ktorá je chráneným územím v zmysle tejto smernice. Tento projekt spočíval vo zväčšení továrne spoločnosti D. na účely konečnej montáže lietadiel Airbus A3XX.

8.

Listom z 20. decembra 2001 adresovaným Komisii žalobkyňa požiadala o prístup k rôznym dokumentom, ktoré boli doručené uvedenej inštitúcii v rámci skúmania vyššie uvedeného priemyselného projektu, teda korešpondencii pochádzajúcej od Spolkovej republiky Nemecko, mesta Hamburg, ako aj od nemeckého predsedu vlády.

9.

Domnievajúc sa, že článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 Komisii zakazuje zverejnenie predmetných dokumentov, Komisia rozhodnutím z 26. marca 2002 odmietla sprístupniť určité dokumenty.

10.

Žaloba o neplatnosť, ktorú podala IFAW proti uvedenému rozhodnutiu, bola zamietnutá rozsudkom Súdu prvého stupňa z 30. novembra 2004. ( 6 )

11.

Švédske kráľovstvo ako vedľajší účastník konania v konaní o žalobe o neplatnosť podalo odvolanie na Súdny dvor proti rozsudku Súdu prvého stupňa.

12.

Vyššie uvedeným rozsudkom z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, Súdny dvor zrušil rozsudok Súdu prvého stupňa a rozhodnutie z 26. marca 2002. Súdny dvor uviedol, že „keď členský štát využije možnosť poskytovanú článkom 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 požiadať, aby určitý dokument, pochádzajúci z tohto členského štátu, nebol zverejnený bez jeho predchádzajúceho súhlasu, prípadné zverejnenie tohto dokumentu inštitúciou si vyžaduje… získanie predchádzajúceho súhlasu uvedeného členského štátu“ (bod 50). Súdny dvor však konštatoval, že „vykladať článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 ako udeľujúci členskému štátu všeobecné a bezpodmienečné právo veta s cieľom zabrániť, svojvoľne a bez povinnosti odôvodniť svoje rozhodnutie, zverejneniu akéhokoľvek dokumentu v držbe inštitúcie Spoločenstva len preto, že uvedený dokument pochádza z tohto členského štátu, nie je zlučiteľné s cieľmi“ nariadenia č. 1049/2001 (bod 58). Preto je nevyhnutné, aby námietka členského štátu bola založená na jednej z vecných výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001, pričom „patrí do právomoci súdu Spoločenstva preskúmať na základe žiadosti dotknutej osoby, ktorej bol odmietnutý prístup zo strany požiadanej inštitúcie, či toto odmietnutie mohlo byť oprávnene založené na uvedených výnimkách, a to či už odmietnutie vychádzalo z posúdenia týchto výnimiek samotnou inštitúciou, alebo predmetným členským štátom,“ bez toho, aby „vo vzťahu k uvedenej dotknutej osobe [ovplyvňoval] zásah členského štátu to, že rozhodnutie je rozhodnutím Spoločenstva, ktoré mu adresuje v konečnom dôsledku inštitúcia ako odpoveď na žiadosť o prístup, ktorú podala dotknutá osoba vo vzťahu k dokumentu, ktorý má inštitúcia v držbe“ (bod 94).

13.

Na základe rozsudku Švédsko/Komisia IFAW zopakovala svoju žiadosť o prístup k dokumentom pochádzajúcim od nemeckých orgánov doručeným uvedenej inštitúcii v rámci skúmania projektu Mühlenberger Loch.

14.

Po výmene korešpondencie Komisia rozhodnutím z 19. júna 2008 zverejnila všetky dokumenty požadované žalobkyňou s výnimkou listu z 15. marca 2000, ktorý nemecký spolkový kancelár adresoval prezidentovi Komisie (ďalej len „list nemeckého kancelára“), keďže nemecké orgány namietali proti zverejneniu tohto dokumentu. ( 7 )

15.

Podľa rozhodnutia z 19. júna 2008 nemecké orgány vyhlásili, že zverejnenie listu nemeckého kancelára by narušilo ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy a hospodársku politiku Spolkovej republiky Nemecko, v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

16.

Ďalej nemecké orgány uviedli, že zverejnenie listu nemeckého kancelára by vážne narušilo ochranu rozhodovacieho procesu Komisie v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

17.

IFAW podala proti rozhodnutiu z 19. júna 2008 žalobu o neplatnosť, na základe ktorej bol vydaný rozsudok napadnutý v tomto konaní. Uvedená žaloba bola založená na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážky a článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

18.

Všeobecný súd preskúmal rozsah námietky vyjadrenej nemeckými orgánmi podľa článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, pričom poukázal na to, že uvedený odsek uvádza predchádzajúci súhlas členského štátu ako nevyhnutnú podmienku zverejnenia dokumentu, hoci podľa judikatúry stanovenej v rozsudku Švédsko/Komisia článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 neposkytuje dotknutému členskému štátu všeobecné a bezpodmienečné právo veta, ktoré by mu umožňovalo svojvoľne a bez odôvodnenia svojho rozhodnutia, zabrániť zverejneniu akéhokoľvek dokumentu v držbe inštitúcie len preto, lebo uvedený dokument pochádza z tohto členského štátu.

19.

Pri uplatnení tejto judikatúry (podľa ktorej navyše treba mať na zreteli, že ten, kto žiada o informáciu, sa obracia na Úniu, a obdrží teda akt Spoločenstva) na predmetnú vec sa Všeobecný súd zaoberal obsahom odôvodnenia, ktoré musí štát poskytnúť, a rozsahom oprávnení preskúmať uvedené odôvodnenie zo strany Únie, pričom dospel k záveru, že preskúmanie súdom Únie sa neobmedzuje na kontrolu prima facie a nič mu nebráni v tom, aby vykonal úplné preskúmanie zamietavého rozhodnutia Komisie, v rámci ktorého musí byť dodržaná najmä povinnosť odôvodnenia a ktoré je založené na hmotnoprávnom posúdení uplatniteľnosti výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 zo strany dotknutého členského štátu.

20.

Všeobecný súd následne skúmal dôvod odmietnutia založený na výnimke týkajúcej sa ochrany verejného záujmu v súvislosti s hospodárskou politikou členského štátu stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. a) štvrtej zarážke uvedeného nariadenia a uviedol, že v predmetnej veci je potrebné priznať Spolkovej republike Nemecko v tejto súvislosti veľkú mieru voľnej úvahy, pričom súd Únie musí obmedziť svoje preskúmanie na overenie dodržania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomocí.

21.

Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa ochrany verejného záujmu v súvislosti s hospodárskou politikou členského štátu stanovenú v článku 4 ods. 1 písm. a) štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001, Všeobecný súd uviedol, že odôvodnenie uvedené nemeckými orgánmi aj napriek tomu, že bolo krátke, umožnilo organizácii IFAW v dostatočnej miere posúdiť dôvody odmietnutia prístupu k predmetnému dokumentu a súdu Únie vykonať preskúmanie zákonnosti, ktoré mu prináleží.

22.

Všeobecný súd konštatoval, že preskúmanie žiadosti o prístup k dokumentom bolo vykonané pre každý dokument uvedený v tejto žiadosti. Poukázal najmä na to, že plynutie času nemalo vplyv na dôvody dôvernosti uvedené nemeckými orgánmi.

23.

Dňa 18. marca 2011 IFAW podala odvolanie proti rozsudku Všeobecného súdu. Jej odvolanie je založené na dvoch odvolacích dôvodoch:

24.

IFAW v prvom rade tvrdí, že Všeobecný súd náležite nezohľadnil skutočnosť, že, ako konštatoval Súdny dvor v bode 76 rozsudku Švédsko/Komisia, článok 4 nariadenia č. 1049/2001 „členskému štátu… [priznáva] len právomoc zúčastniť sa na rozhodnutí Spoločenstva,“ pričom zdôraznil, že rozhodnutie je v konečnom dôsledku rozhodnutím Únie. Podľa organizácie IFAW sa uvedené rozhodnutie musí v zmysle rozsudku Švédsko/Komisia prijať v súlade s týmito pravidlami: a) nadviazanie lojálneho dialógu medzi inštitúciou a dotknutým členským štátom; b) súhlas členského štátu alebo námietka založená na výnimkách podľa článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001; c) ukončenie lojálneho dialógu; d) overenie existencie uvedených dôvodov, ktoré musia byť uvedené v konečnom rozhodnutí, zo strany inštitúcie; e) prijatie konečného rozhodnutia. IFAW ďalej uvádza, že Súdny dvor v rámci tohto postupu vyžaduje, aby inštitúcia komplexne a úplne preskúmala dôvodnú námietku členského štátu. Toto preskúmanie sa skladá z troch fáz: a) overenie, či je námietka založená na výnimkách stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001; b) overenie, či členský štát odôvodnil svoje stanovisko; c) posúdenie, či sa výnimky a uvedené dôvody vzťahujú na predmetný dokument.

25.

Všeobecný súd údajne vynechal tretiu a poslednú fázu a v rozpore s konštatovaním Súdneho dvora dospel k záveru, že „nie je potrebné rozhodnúť o tom, či Komisia bola povinná… vykonať kontrolu prima facie alebo úplnú kontrolu dôvodov námietky uvádzaných členským štátom“ (bod 84 napadnutého rozsudku). Podľa názoru IFAW Všeobecný súd nesprávne uplatnil rozsudok veľkej komory Súdneho dvora, čím implicitne stanovil právo veta členského štátu, ktorému by v konečnom dôsledku prináležalo prijať rozhodnutie o nezverejnení požadovaného dokumentu.

26.

IFAW ďalej uvádza, že bez úplného preskúmania hrozí, že inštitúcia odmietne sprístupniť verejnosti dokumenty, v prípade ktorých v skutočnosti nemusia byť splnené výnimky, ktoré uvádza členský štát. Podľa jej názoru je tomu tak aj v prípade napadnutého rozhodnutia, v ktorom výnimka založená na „medzinárodných vzťahoch“ uvedená členským štátom a teda aj Komisiou, vôbec nebola splnená, keďže nijaký tretí štát nebol účastníkom rokovaní, v rámci ktorých bol vypracovaný požadovaný dokument.

27.

IFAW subsidiárne tvrdí, že Všeobecný súd je povinný vykonať úplné a riadne preskúmanie. V napadnutom rozsudku sa uvádza, že skutočná položená otázka sa netýka „typu kontroly, ktorú je Komisia oprávnená vykonať,“ ale „typ[u] preskúmania… ktor[é] je súd Únie oprávnený vykonať, pokiaľ ide o rozhodnutie Komisie o odmietnutí prístupu k predmetnému dokumentu“ (bod 86). IFAW tvrdí, že Všeobecný súd tým konštatoval, že je oprávnený úplne preskúmať námietku členského štátu, ak to neurobí Komisia. Za predpokladu, že Komisia by už nebola povinná vykonať toto úplné preskúmanie (čo IFAW odmieta), by Všeobecný súd musel dodržať tri fázy uvedené v bode 24. To nevyhnutne znamená, že musí nariadiť predloženie sporného dokumentu, aby mohol sám overiť existenciu, a teda aj uplatniteľnosť výnimiek, ktoré namietala inštitúcia a ktoré pôvodne uviedol členský štát.

28.

IFAW sa domnieva, že ak je Všeobecný súd jedinou inštitúciou, ktorá má vykonať úplné preskúmanie, musí zabezpečiť zákonnosť a autenticitu rozhodnutia Komisie, a túto povinnosť si nemôže splniť bez toho, aby videl a analyzoval predmetný dokument.

29.

IFAW tvrdí, že Všeobecný súd nielenže konštatoval, že nebolo potrebné nariadiť predloženie listu, ale že si navyše protirečil. Všeobecný súd totiž po tom, čo konštatoval, že je jedinou inštitúciou oprávnenou vykonať úplné preskúmanie, prehodnotil svoj postoj a uviedol, že v prípade odmietnutia zo strany členského štátu musí rešpektovať veľkú mieru voľnej úvahy, ktorá členskému štátu patrí, a tým obmedziť rozsah svojho preskúmania, ktoré je obmedzené na preskúmanie dodržania procesných pravidiel a povinnosti odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení a absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomocí. Tento prístup v konečnom dôsledku priznáva členskému štátu právo veta.

30.

Odvolateľka preto navrhuje zrušiť napadnutý rozsudok a rozhodnutie Komisie a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

31.

Komisia vo svojom vyjadrení k odvolaniu najprv uvádza, že nenamieta proti analýze rozsudku Švédsko/Komisia zo strany organizácie IFAW, pokiaľ ide o kontrolné povinnosti Komisie, aj keď v súvislosti s troma fázami postupu kontroly Komisie sa pridržiava svojho stanoviska, ktoré obhajovala už v konaní pred Všeobecným súdom, že a) požiadala o vyjadrenie vnútroštátne orgány, ktoré b) vyjadrili námietku založenú na určitých výnimkách podľa nariadenia č. 1049/2001, a že c) po tom, čo Komisia overila, či boli výnimky a ich odôvodnenie prima facie oprávnené, vydala odôvodnené rozhodnutie.

32.

Pokiaľ ide o výhradu založenú na tom, že Všeobecný súd vynechal tretiu fázu postupu, Komisia sa domnieva, že táto výhrada je nedôvodná a že svedčí o tom, že odvolateľka nepochopila, aké je stanovisko Všeobecného súdu. Podľa Komisie je toto stanovisko v súlade s rozsudkom Švédsko/Komisia.

33.

Komisia poukazuje na to, že Všeobecný súd v bode 81 napadnutého rozsudku konštatoval, že „keďže Komisia nebola proti zverejneniu predmetného dokumentu a uvádza vo svojom rozhodnutí dôvody, na ktoré sa odvolával členský štát, práve dôvody uvádzané týmto členským štátom, stanovené v uvedenom rozhodnutí, musí preskúmať súd Únie.“ Keď teda Všeobecný súd uvádza, že „nie je potrebné rozhodnúť o tom, či Komisia bola povinná… vykonať kontrolu prima facie alebo úplnú kontrolu dôvodov námietky uvádzaných členským štátom,“ (bod 84) alebo že táto otázka nie je „relevantná“, Všeobecný súd v skutočnosti nestanovuje právo veta, ale konštatuje, že rozhodnutie inštitúcie musí byť založené na výnimkách stanovených nariadením č. 1049/2001 bez ohľadu na to, či sú tieto výnimky založené na ich posúdení zo strany samotnej inštitúcie alebo dotknutého členského štátu. Keď inštitúcia preskúma („overí“), či sú výnimky a dôvody uvádzané členským štátom vzhľadom na okolnosti prípadu prima facie oprávnené, a uvedie tieto dôvody v konečnom zamietavom rozhodnutí, takéto dôvody sú už dôvodmi inštitúcie a bez ohľadu na svoj pôvod môžu byť predmetom súdneho preskúmania. Všeobecný súd teda zaujal veľmi tradičný prístup, keď konštatoval, že inštitúcia musí uviesť dôvody svojho rozhodnutia a že súd Únie ich musí preskúmať. Všeobecný súd tým dodržal pravidlá stanovené v rozsudku Švédsko/Komisia.

34.

Pokiaľ ide o druhý odvolací dôvod, Komisia tvrdí, že tento odvolací dôvod je založený na nedorozumení. Podľa jej názoru si odvolateľka zrejme mýli pojem „kontrola“ s pojmom „zverejnenie“. V konečnom dôsledku tvrdí, že súd Únie nemôže vykonať úplné preskúmanie bez toho, aby preskúmal predmetné dokumenty. Bez ohľadu na pracovnú záťaž, ktorá by tým vznikla súdu Únie, a bez ohľadu na skutočnosť, že toto tvrdenie nezohľadňuje diskrečnú povahu rozhodovacej právomoci v súvislosti s opatreniami týkajúcimi sa dokazovania, vrátane predloženia dokumentov, Komisia zastáva názor, že toto tvrdenie predstavuje skreslenie povahy žaloby o neplatnosť a preskúmania súdom Únie vo vzťahu k článku 263 Zmluvy. Tento odvolací dôvod v podstate ukladá súdu Únie povinnosť, aby zakaždým suploval úlohu inštitúcie, ktorá je oprávnená prijať rozhodnutie.

35.

Komisia tvrdí, že vzhľadom na povahu preskúmania, ktoré vykonáva Všeobecný súd, odvolateľka nesprávne chápe stanovisko Všeobecného súdu, keďže Všeobecný súd nezastáva názor, že má vykonať len obmedzené preskúmanie, ktoré rešpektuje širokú mieru voľnej úvahy, ktorá patrí členskému štátu. Z bodov 87 a 88 napadnutého rozsudku naopak vyplýva, že Všeobecný súd podľa Komisie nezastáva názor, že nemá právo vykonať úplné preskúmanie.

36.

Komisia na záver konštatuje, že výnimka citovaná v zamietavom rozhodnutí, ktorú skúmal Všeobecný súd, je uvedená v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 a týka sa „finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Spoločenstva alebo niektorého členského štátu“. Vo veci Sison/Rada ( 8 ) týkajúcej sa odmietnutia zverejnenia dokumentu zo strany Rady založeného na výnimke podľa článku 4 ods. 1 písm. a) Súdny dvor konštatoval, že „Rade je potrebné priznať širokú mieru voľnej úvahy, aby mohla určiť, či sprístupnenie dokumentov v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú uvedené výnimky, môže poškodiť verejný záujem“ (bod 34), pričom ďalej uviedol, že preskúmanie takého rozhodnutia zo strany Všeobecného súdu sa musí obmedziť na dodržanie procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomocí. Na toto stanovisko poukázal Všeobecný súd v bodoch 104 a 105 napadnutého rozsudku. Všeobecný súd teda uznal široký manévrovací priestor ponechaný členskému štátu z dôvodu povahy uvádzanej výnimky. Komisia sa preto domnieva, že druhý odvolací dôvod sa tiež musí zamietnuť.

37.

Z vyššie uvedených dôvodov Komisia navrhuje zamietnuť odvolanie a uložiť odvolateľke povinnosť nahradiť trovy konania.

38.

Toto odvolanie sa v podstate týka otázky kontroly administratívnej činnosti z dvoch rôznych hľadísk. Na jednej strane (prvý odvolací dôvod) ide o „kontrolu“, ktorú inštitúcie Únie môžu alebo musia vykonať vo vzťahu k rozhodnutiam členských štátov týkajúcich sa prístupu k ich vlastným dokumentom, ktoré má Únia v držbe. Na druhej strane (druhý odvolací dôvod) ide o súdne preskúmanie, ktoré môžu alebo musia vykonať súdy Únie vo vzťahu ku konečnému rozhodnutiu týkajúcemu sa žiadosti o prístup k uvedeným dokumentom adresovanej inštitúciám Únie.

39.

Ako bolo uvedené v bode 23 písm. a), IFAW uvádza ako prvý odvolací dôvod údajné nesprávne právne posúdenie Všeobecného súdu, ktorý neuznal, že Komisia mala vykonať úplnú kontrolu odmietnutia Nemecka s cieľom overiť, či jeho dôvody boli zahrnuté vo výnimkách podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001.

40.

Na úvod je potrebné pripomenúť, že podľa nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o dokumenty inštitúcií Únie, iba tieto inštitúcie sú oprávnené určiť, či sú v konkrétnom prípade splnené výnimky stanovené v článku 4 nariadenia. Naopak, pokiaľ ide o „dokumenty tretích osôb“, článok 4 ods. 4 priznáva ich držiteľom právo vyjadriť sa „s cieľom posúdiť, či sa môže použiť výnimka podľa odseku 1 alebo 2“ článku 4.

41.

Napokon, ak je dotknutou treťou osobou členský štát, článok 4 ods. 5 nariadenia mu priznáva možnosť „požiadať inštitúciu, aby nezverejnila dokument [ktorý má Únia v držbe] bez jeho predchádzajúceho súhlasu.“ Predmetom tohto odvolania je opäť toto osobitné ustanovenie.

42.

Súdny dvor sa zaoberal veľkou časťou citlivých otázok, ktoré tento odsek vyvoláva, vo svojom rozsudku Švédsko/Komisia z 18. decembra 2007, z ktorého priamo vychádza rozsudok Všeobecného súdu napadnutý v tomto konaní. Nemožno povedať, že Súdny dvor tým, že sa týmito otázkami zaoberal, ich v rovnakej miere aj vyriešil, keďže predmetný odsek vyvoláva nezanedbateľné výkladové problémy. ( 9 )

43.

Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 priznáva členskému štátu možnosť požiadať o nezverejnenie jeho vlastného dokumentu bez jeho súhlasu. Na prvý pohľad sa zdá, že toto ustanovenie má zmysel iba v rozsahu, v akom sa týka dvoch možných prístupov, ktoré sa navyše zrejme vzájomne vylučujú: a) ide len o žiadosť, ktorej možno vyhovieť alebo nevyhovieť, a b) ide o nárok, ktorý sám osebe predstavuje právo veta a ktorého uplatnenie závisí výlučne od vôle samotného členského štátu.

44.

Podľa môjho názoru však cieľom rozsudku Švédsko/Komisia bolo prekonať túto alternatívu. Bola prekonaná formuláciou, ktorá zasa vyvoláva vlastné výkladové ťažkosti. Bez ohľadu na túto skutočnosť je potrebné uznať, že predmetný rozsudok predstavoval pokrok v racionalizácii práva Únie v tejto oblasti. ( 10 ) Súdny dvor v podstate chcel vyvodiť zo zmyslu nariadenia č. 1049/2001 normatívny a koncepčný základ potrebný na to, aby – napriek všetkému – vytvoril strednú cestu, ktorá by mohla zjednotiť formuláciu tohto rozporu.

45.

Hoci uznávam, že tento pokus je odvážny, domnievam sa, že Súdny dvor v rozsudku Švédsko/Komisia vytvoril judikatúru, ktorú možno všeobecne zhrnúť takýmto spôsobom.

46.

Po prvé Súdny dvor chápe zmysel tohto ustanovenia ako normu, ktorá upravuje skôr postup než rozdelenie právomocí (bod 93). Ide konkrétne o postup, na ktorom „sa zúčastňujú“ členský štát a Komisia (bod 93). Prípadné odmietnutie prístupu k dokumentu – a to treba zdôrazniť – je však akt, ktorý možno pripísať výlučne Komisii (bod 94).

47.

Po druhé a v súlade s tým, čo bolo uvedené vyššie, „žiadosť“ členského štátu nemá povahu „všeobecného a bezpodmienečného“ veta (bod 75). Preto sa vyžaduje, aby členský štát predovšetkým „odôvodnil“ svoje prípadné odmietnutie (bod 87). Toto odmietnutie musí byť navyše odôvodnené na základe konkrétnej výnimky, ktorá patrí medzi výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 (bod 88).

48.

Po tretie – a to je bezpochyby najcitlivejšia otázka, na ktorú sa sústreďuje tento odvolací dôvod – sa zdá, že Súdny dvor obmedzil účasť Komisie na „overení“ (bod 89) podmienok predtým uložených členskému štátu. Inak povedané, Komisia má overiť, či existuje odôvodnenie, či bolo zodpovedajúcim spôsobom sformulované a či je založené na uvedených výnimkách. Komisia je síce povinná uviesť svoje vlastné odôvodnenie, avšak toto odôvodnenie v konečnom dôsledku môže – alebo prípadne musí – byť zhodné s odôvodnením, ktoré uviedol členský štát (bod 90).

49.

Po štvrté Súdny dvor napokon uvádza, že rozhodnutie vydané Komisiou podlieha súdnemu preskúmaniu (body 89 a 90). Táto otázka však už súvisí s druhým odvolacím dôvodom.

50.

IFAW tvrdí, že rozsudok Všeobecného súdu napadnutý odvolaním opäť zavádza právo veta, ktoré však treba považovať za prekonané v dôsledku zrušenia „autorského pravidla“ nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 1049/2001, ako bolo výslovne uvedené v bode 59 rozsudku Švédsko/Komisia. Podľa názoru organizácie IFAW tento spätný vývoj vyplýva z toho, že Všeobecný súd sa domnieval, že „kontrola“ Komisie týkajúca sa odmietnutia zverejnenia vlastného dokumentu členského štátu zo strany tohto členského štátu môže byť skutočne obmedzená na preskúmanie formálnych a procesných otázok a nemusí zahŕňať úplné a podrobné preskúmanie základu odmietnutia vzhľadom na výnimky stanovené v nariadení č. 1049/2001.

51.

Podľa môjho názoru – pričom sa stotožňujem s názorom Komisie – vyššie uvedený záver vyplýva z nesprávneho výkladu napadnutého rozsudku. Odvolateľka totiž zamerala svoju pozornosť na konštatovanie Všeobecného súdu, že „nie je potrebné rozhodnúť o tom, či Komisia bola povinná… vykonať kontrolu prima facie alebo úplnú kontrolu dôvodov námietky uvádzaných členským štátom“ (bod 84 napadnutého rozsudku), z ktorého IFAW vyvodzuje záver, že Všeobecný súd sa domnieva, že Komisia nie je povinná overiť, či sú výnimky podľa nariadenia č. 1049/2001 uvádzané členským štátom v konkrétnom prípade skutočne splnené.

52.

Tento záver však podľa môjho názoru nevyplýva zo znenia napadnutého rozsudku.

53.

Všeobecný súd totiž v bode 79 svojho rozsudku najprv poukázal na to, že „Komisia ako autor rozhodnutia o odmietnutí prístupu k dokumentom je zodpovedná za jeho zákonnosť“.

54.

Táto zákonnosť závisí od riadne odôvodnenej existencie jednej z výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2001. Je zrejmé, že Komisii ako „autorovi“ zamietavého rozhodnutia prináleží posúdiť, či tieto výnimky skutočne existujú resp. neexistujú. Na tento účel si môže buď urobiť vlastný názor, alebo si osvojiť názor dotknutého členského štátu. V obidvoch prípadoch je zrejmé, že dôvody, na ktorých je založené zamietavé rozhodnutie, musia byť bez ohľadu na ich pôvod dostačujúce na odôvodnenie rozhodnutia pripísateľného Únii. Práve na túto otázku sa zameral Všeobecný súd, keď poukázal na to, že – ako je to v prejednávanom prípade – ak si Komisia osvojila dôvody, ktoré uviedol členský štát, je povinná uviesť ich v zamietavom rozhodnutí.

55.

Všeobecný súd sa teda striktne riadil riešením stanoveným veľkou komorou v rozsudku Švédsko/Komisia.

56.

V bode 88 rozsudku Švédsko/Komisia Súdny dvor totiž jasne uviedol, že po lojálnom dialógu medzi inštitúciou a dotknutým členským štátom týkajúcom sa možného uplatnenia výnimiek stanovených v nariadení „inštitúcia nemôže uznať námietku prejavenú členským štátom proti zverejneniu dokumentu, ktorý od neho pochádza, ak táto námietka nie je riadne odôvodnená alebo ak vznesená námietka neodkazuje na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001. V prípade, že napriek výslovnej výzve v tomto zmysle adresovanej inštitúciou predmetnému členskému štátu tento členský štát neposkytne takéto odôvodnenie, uvedená inštitúcia musí, ak sa sama domnieva, že sa na uvedenú situáciu nevzťahuje žiadna z uvedených výnimiek, sprístupniť žiadaný dokument.“

57.

Podľa bodu 89 rozsudku Švédsko/Komisia „inštitúcia je povinná sama odôvodniť zamietavé rozhodnutie voči autorovi žiadosti o prístup.“ To znamená, že odmietnutie musí byť vždy odôvodnené. Ak však dôvody, na ktorých je odmietnutie v konečnom dôsledku založené, uviedol členský štát, „inštitúcia musí nielen uviesť vo svojom rozhodnutí námietku vyjadrenú zo strany predmetného členského štátu proti zverejneniu požadovaného dokumentu, ale takisto dôvody uvádzané týmto členským štátom, aby sa preukázalo, že sa má uplatniť jedna z výnimiek z práva prístupu, stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia. Takéto informácie majú totiž umožniť žiadateľovi pochopiť pôvod a dôvody odmietnutia v jeho prípade a príslušnému súdu vykonať v prípade potreby preskúmanie, na ktoré je poverený“ (bod 89).

58.

To znamená, že na účely odôvodnenia zamietavého rozhodnutia je potrebné, ale tiež postačujúce, ak inštitúcia uvedie dôvody, ktoré uviedol členský štát na odôvodnenie existencie jednej z výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2001. O taký prípad ide v prejednávanej veci, keďže Komisia zohľadnila dôvody, ktoré uviedla Spolková republika Nemecko, tým, že si ich osvojila a považovala ich za postačujúce na odôvodnenie konečného zamietavého rozhodnutia, za ktoré je Komisia zodpovedná vzhľadom na to, že ide o akt Únie.

59.

V tomto kontexte treba chápať konštatovanie uvedené v bode 86 napadnutého rozsudku v tom zmysle, že vzhľadom na okolnosti posudzovaného prípadu nebol rozhodujúci typ kontroly, ktorú Komisia uskutočnila vo vzťahu k dôvodom, ktoré uviedol členský štát, ale súdne preskúmanie obsahu tohto odôvodnenia.

60.

V konečnom dôsledku je podľa môjho názoru jasné, že Komisia dodržala judikatúru stanovenú v rozsudku Švédsko/Komisia, keď si vzhľadom na dôvody, ktoré uviedla Spolková republika Nemecko, tieto dôvody osvojila ako odôvodnenie konečného zamietavého rozhodnutia, čím umožnila „žiadateľovi pochopiť pôvod a dôvody odmietnutia v jeho prípade a príslušnému súdu vykonať v prípade potreby preskúmanie, na ktoré je poverený“ v zmysle bodu 89 už citovaného rozsudku Švédsko/Komisia.

61.

Preto sa domnievam, že prvý odvolací dôvod sa musí zamietnuť, keďže na rozdiel od toho, čo tvrdí IFAW, Všeobecný súd tým, že konštatoval, že Komisia postupovala v súlade s právom, keď uviedla dôvody uvedené dotknutým členským štátom na účely odmietnutia prístupu k predmetnému dokumentu, dodržala judikatúru stanovenú v rozsudku Švédsko/Komisia, ktorá obmedzuje povinnosť Komisie v rámci rozhodovacieho procesu upraveného článkom 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého je Komisia povinná zohľadniť iné dôvody než dôvody založené na výnimkách stanovených v uvedenom nariadení.

62.

V rámci druhého odvolacieho dôvodu odvolateľka vytýka Všeobecnému súdu, že sa v napadnutom rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia v súvislosti s povahou a rozsahom preskúmania, ktoré má vykonať samotný Všeobecný súd vo vzťahu k odmietnutiu členského štátu. Prvá časť tohto odvolacieho dôvodu je založená na obmedzenej povahe preskúmania, ktoré vykonal Všeobecný súd vo vzťahu k zamietavému rozhodnutiu a ktoré bolo podľa názoru organizácie IFAW neodôvodnene obmedzené len na formálne aspekty rozhodovacieho procesu a na konštatovanie existencie odôvodnenia zodpovedajúceho skutkovým okolnostiam a neexistencie nesprávneho posúdenia alebo zneužitia právomocí.

63.

Rozsudok Švédsko/Komisia už odstránil akékoľvek prípadné pochybnosti týkajúce sa súdnej ochrany zaručenej autorovi žiadosti o prístup, ktorú inštitúcia zamietla. V bode 90 totiž veľká komora uviedla, že „v prípade, že členský štát odmietne odôvodnene poskytnúť prístup k predmetným dokumentom, a preto je inštitúcia v situácii, že musí odmietnuť žiadosť o prístup, autor uvedenej žiadosti má právo na súdnu ochranu, na rozdiel od obáv, ktoré vyjadril najmä IFAW.“

64.

Táto súdna ochrana, ktorá rešpektuje obsah práva na účinný prostriedok nápravy zaručeného článkom 47 Charty základných práv Európskej únie, zahŕňa vecné a obsahové preskúmanie zákonnosti napadnutého aktu alebo ustanovenia, keďže veľká komora nie nadarmo zdôrazňuje, že zamietavé rozhodnutie je v konečnom dôsledku aktom Únie, a preto v celom rozsahu podlieha právu Únie.

65.

Nič iné sa nekonštatuje ani v rozsudku napadnutom v tomto konaní, ktorého bod 87 uvádza, že „pokiaľ ide o súdne preskúmanie legálnosti takéhoto rozhodnutia o odmietnutí, z bodu 94 rozsudku Švédsko/Komisia… vyplýva, že patrí do právomoci súdu Únie preskúmať na základe žiadosti dotknutej osoby, ktorej bol odmietnutý prístup zo strany požiadanej inštitúcie, či toto odmietnutie mohlo byť oprávnene založené[ ( 11 )] na výnimkách uvedených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001, a to či už odmietnutie vychádzalo z posúdenia týchto výnimiek samotnou inštitúciou, alebo predmetným členským štátom.“

66.

„Z toho vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, z dôvodu uplatnenia článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 preskúmanie súdom Únie sa neobmedzuje na kontrolu prima facie. Uplatnenie tohto ustanovenia nebráni teda pristúpiť k úplnému preskúmaniu rozhodnutia Komisie o odmietnutí, v rámci ktorého mala byť dodržaná najmä povinnosť odôvodnenia a ktoré je založené na hmotnoprávnom posúdení uplatniteľnosti výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 zo strany dotknutého členského štátu.“

67.

Nič z toho, čo bolo uvedené vyššie, nepotvrdzuje tvrdenie organizácie IFAW, že Všeobecný súd tvrdil, že jeho súdna kontrola týkajúca sa zamietavého rozhodnutia nemusí byť taká podrobná a rozsiahla ako kontrola týkajúca sa ktoréhokoľvek aktu alebo ustanovenia práva Únie patriaceho do jeho právomoci. Vzhľadom na význam základného práva, o ktoré ide, by to totiž nemohlo byť inak, keďže treba mať na zreteli, že súdna ochrana pred zásahmi orgánov verejnej moci predstavuje spolu so zásadou zákonnosti jeden zo základných pilierov v historickom procese presadzovania právneho štátu, ktorého tradícia a zásady sú aj základom Únie (článok 2 ZEÚ).

68.

Odlišnou otázkou je, či v konkrétnom prípade posudzovanom v tomto konaní Všeobecný súd skutočne vykonal súdne preskúmanie, ktoré zodpovedá tomuto označeniu ako jedna zo zložiek práva na súdnu ochranu, ktoré je v súčasnosti zaručené článkom 47 Charty základných práv Európskej únie. Tým sa dostávam k druhej časti tohto odvolacieho dôvodu, ktorá si vyžaduje najprv odpoveď na inú otázku, konkrétne na otázku, či bolo nevyhnutné, aby Všeobecný súd mal priamy prístup k spornému dokumentu.

69.

V tomto smere je podľa môjho názoru potrebné odvolaniu vyhovieť.

70.

Domnievam sa, že IFAW správne tvrdí, že Všeobecný súd mal na účely preskúmania in camera nariadiť založenie sporného dokumentu do spisu, aby mohol sám overiť existenciu, a teda aj uplatniteľnosť výnimiek, na ktoré sa odvolala inštitúcia a ktoré pôvodne uviedol členský štát.

71.

V tejto súvislosti však už nejde o to, či – ako tvrdí IFAW – preskúmanie Všeobecného súdu malo byť úplné alebo či – ako konštatoval Všeobecný súd – v prípade, o aký ide v prejednávanej veci, je potrebné priznať členskému štátu širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o uplatnenie výnimiek zo zverejnenia dokumentu. Otázka, ktorú treba posúdiť v prejednávanej veci, predchádza uvedeným otázkam.

72.

Bez toho, aby bolo potrebné zaoberať sa otázkou podrobnosti súdneho preskúmania rozhodnutia o odmietnutí prístupu, je totiž zrejmé, že aj keď toto preskúmanie nemusí byť veľmi podrobné, musí sa vždy vykonať vzhľadom na sporný dokument, o ktorý ide. Inak nemožno určiť, či dôvody uvádzané dotknutým členským štátom – bez ohľadu na to, ako veľkoryso ich možno posudzovať – do určitej miery zodpovedajú skutočnému obsahu dokumentu, ktorého zverejnenie bolo odmietnuté.

73.

Súdne preskúmanie zamietavého rozhodnutia sa musí týkať odôvodnenia, na ktorom je toto rozhodnutie založené. Ak toto odôvodnenie spočíva v posúdení dôsledkov zverejnenia dokumentu pre určité záležitosti, hodnoty alebo záujmy, jeho preskúmanie je možné iba v rozsahu, v akom si Všeobecný súd môže urobiť vlastný názor na vecný obsah dokumentu. Len v prípade, ak Všeobecný súd pozná jeho obsah, môže posúdiť opodstatnenosť dôvodov uvedených Komisiou a dotknutým členským štátom na účely odmietnutia jeho zverejnenia. V opačnom prípade by bolo rozhodnutie Všeobecného súdu založené len na tvrdeniach dotknutej osoby a v konečnom dôsledku by vychádzalo len z autority subjektu, ktorého rozhodnutie však má podliehať účinnému súdnemu preskúmaniu.

74.

Až keď si Všeobecný súd na základe dokumentu urobí vlastný názor na rozsah možných dôsledkov jeho zverejnenia, bude schopný preskúmať a zvážiť dôvody uvedené Komisiou a dotknutým členským štátom proti tomuto zverejneniu. Vtedy bude možné zaoberať sa otázkou, či Všeobecný súd má ponechať Komisii a dotknutému členskému štátu širšiu alebo užšiu mieru voľnej úvahy; teda či je v konečnom dôsledku rozhodujúce posúdenie Všeobecného súdu alebo Komisie. Ide o typickú alternatívu v každom procese súdneho preskúmania činnosti orgánu verejnej moci. ( 12 ) Je však zrejmé, že táto alternatíva prichádza do úvahy iba v prípade, ak existujú dve samostatné posúdenia: posúdenie súdneho orgánu a posúdenie orgánu verejnej moci, ktorého činnosť je predmetom súdneho preskúmania. Obidve posúdenia sú založené na priamom a bezprostrednom posúdení skutočnosti alebo postupu, ktorých dôsledky sa uvádzajú na odôvodnenie obsahu právneho aktu, ktorý je predmetom súdneho preskúmania.

75.

Podľa môjho názoru je teda nesprávne tvrdenie Komisie, že uložiť Všeobecnému súdu povinnosť priamo preskúmať dokument – odhliadnuc od toho, že by mu tým vznikla neprimeraná pracovná záťaž, a že by to odporovalo diskrečnej povahe jeho právomoci v oblasti prijímania opatrení týkajúcich sa dokazovania – by znamenalo „zásah do povahy žaloby o neplatnosť…, pričom súd Únie by mal vždy povinnosť suplovať úlohu inštitúcie oprávnenej prijať rozhodnutie“ (bod 10 vyjadrenia Komisie k odvolaniu).

76.

Práve naopak. Po prvé preto, lebo tvrdenie založené na pracovnej záťaži nemôže podmieňovať riadny výkon súdnictva. Po druhé preto, lebo v tomto prípade nejde o prijatie opatrenia týkajúceho sa dokazovania, ktorého cieľom by bolo zabezpečiť predloženie dokumentu potrebného na vytvorenie si názoru na stanoviská účastníkov konania týkajúce sa predmetu konania, ale o opatrenie týkajúce sa dokazovania potrebné na oboznámenie sa so samotným predmetom sporu účastníkov konania. Napokon preto, lebo z „povahy“ žaloby o neplatnosť vyplýva povinnosť súdu posúdiť zákonnosť rozhodnutia Únie, pričom toto posúdenie sa musí uskutočniť na základe preskúmania odôvodnenia, na ktorom je toto rozhodnutie založené. Toto preskúmanie je v prejednávanej veci možné iba v prípade, ak si Všeobecný súd môže urobiť vlastný názor na obsah sporného dokumentu, keďže len na základe tohto názoru bude môcť posúdiť opodstatnenosť dôvodov uvedených inštitúciou, ktorá odmieta zverejniť tento dokument.

77.

V konečnom dôsledku sa domnievam, že je potrebné vyhovieť druhej časti druhého odvolacieho dôvodu.

78.

V súlade s článkom 61 prvým pododsekom Štatútu Súdneho dvora, „ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu,“ pričom „v danej veci môže vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecného súdu.“

79.

Podľa môjho názoru nejde o prípad, keď by Súdny dvor mohol vydať konečný rozsudok sám. Vzhľadom na formuláciu môjho návrhu na vyhovenie odvolaniu je potrebné zrušiť napadnutý rozsudok a vrátiť vec Všeobecnému súdu, aby o nej rozhodol po tom, čo priamo preskúma sporný dokument.

80.

V súlade s článkom 69 ods. 2 rokovacieho poriadku navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.

81.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor: