1.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof (Rakúsko), sa týka výkladu Protokolu o podmienkach a spôsobe prijatia Bulharskej republiky a Rumunska do Európskej únie ( 2 ) (ďalej len „protokol“), najmä jeho článku 20 a odseku 14 oddielu 1 prílohy VI nazvanej „Zoznam uvedený v článku 20 protokolu: prechodné opatrenia – Bulharsko“, ako aj smernice Rady 2004/114/ES z 13. decembra 2004, o podmienkach prijatia štátnych príslušníkov tretích krajín na účely štúdia, výmen žiakov, neplateného odborného vzdelávania alebo dobrovoľnej služby ( 3 ).

2.

Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi pánom Sommerom a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (regionálnou kanceláriou úradu práce Viedeň, ďalej len „Arbeitsmarktservice“) vo veci zamietnutia vydania pracovného povolenia požadovaného pánom Sommerom pre bulharského štátneho príslušníka, ktorý je študentom v Rakúsku a ktorý tam chce pracovať na čiastočný pracovný úväzok ako vodič.

3.

Otázkami predloženými Súdnemu dvoru je tento Súdny dvor vyzvaný, aby sa vyslovil k skutočnostiam, ktoré treba zohľadniť pri posúdení povinnosti „standstill“ stanovenej v odseku 14 oddiele 1 prílohy VI protokolu, ako aj k účinku zásady uprednostňovania občanov Únie, uvedenej v tom istom odseku, na právne postavenie bulharských študentov počas prechodného obdobia stanoveného v odseku 2 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 tohto protokolu. V tomto kontexte uvedený návrh na začatie prejudiciálneho konania tiež umožní Súdnemu dvoru, aby sa vyjadril k prípustnosti opatrení prijatých členskými štátmi na účely úpravy prístupu bulharských štátnych príslušníkov na ich trh práce počas doby uplatňovania týchto opatrení.

4.

Zmluva o pristúpení bola podpísaná 25. apríla 2005 a nadobudla účinnosť 1. januára 2007 (ďalej len „dátum pristúpenia“).

5.

Podľa článku 1 ods. 3 zmluvy o pristúpení „podmienky a spôsoby prijatia sú uvedené v protokole, ktorý je pripojený k tejto zmluve. Ustanovenia uvedeného protokolu tvoria neoddeliteľnú súčasť tejto zmluvy“.

6.

Článok 20 protokolu, venovaný prechodným ustanoveniam, stanovuje medzi iným, že opatrenia uvedené v prílohe VI tohto protokolu sa vo vzťahu k Bulharskej republike uplatňujú za podmienok stanovených v tejto prílohe.

7.

Odsek 2 prvý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu stanovuje, že odchylne od článkov 1 až 6 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva ( 4 ), budú súčasné členské štáty do uplynutia dvoch rokov odo dňa pristúpenia (teda do 1. januára 2009) uplatňovať vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných zmlúv upravujúcich prístup bulharských štátnych príslušníkov na ich trh práce. Členské štáty môžu naďalej uplatňovať tieto opatrenia do uplynutia piatich rokov odo dňa pristúpenia.

8.

Odsek 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu znie takto:

„Účinok uplatňovania odsekov 2 až 5 a 7 až 12 nepovedie k sprísneniu podmienok prístupu bulharských štátnych príslušníkov na trhy práce súčasných členských štátov oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.

Bez ohľadu na uplatňovanie ustanovení uvedených v odsekoch 1 až 13, uprednostňujú súčasné členské štáty počas uplatňovania vnútroštátnych opatrení alebo opatrení vyplývajúcich z dvojstranných zmlúv v prístupe na svoj trh práce pracovníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi členských štátov, pred pracovníkmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín.

Na bulharských migrujúcich pracovníkov a ich rodinných príslušníkov, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v inom členskom štáte, alebo na migrujúcich pracovníkov z iných členských štátov a ich rodinných príslušníkov, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v Bulharsku, sa nevzťahuje viac obmedzení ako na migrujúcich pracovníkov a ich rodinných príslušníkov z tretích krajín, ktorí v súlade s právnymi predpismi majú bydlisko a pracujú v príslušnom členskom štáte alebo v Bulharsku. S migrujúcimi pracovníkmi z tretích krajín, ktorí majú bydlisko a pracujú v Bulharsku, sa na základe zásady uprednostňovania pracovníkov z členských štátov Spoločenstva nezaobchádza priaznivejšie ako so štátnymi príslušníkmi Bulharska.“

9.

Smernica 2004/114 nadobudla účinnosť 12. januára 2005. V súlade s jej článkom 22 sa lehota na prebratie skončila 12. januára 2007.

10.

Šieste odôvodnenie tejto smernice uvádza, že „jeden z cieľov akcie Spoločenstva v oblasti vzdelávania je podpora jednotnej Európy ako svetového centra pre štúdium a odborné vzdelávanie. Podpora mobility štátnych príslušníkov tretích štátov do Spoločenstva za účelom štúdia je kľúčovým faktorom tejto stratégie. Aproximácia vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa vstupu a pobytu je jej súčasťou.“

11.

Podľa siedmeho odôvodnenia tej istej smernice „migrácia za účelmi stanovenými v tejto smernici, ktorá je podľa definície dočasná a nie je závislá na situácii na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte, je formou vzájomného obohacovania pre dotknutých migrantov, ich krajinu pôvodu a hostiteľský členský štát a pomáha pri zbližovaní sa kultúr“.

12.

Pokiaľ ide o zárobkovú činnosť študentov, osemnáste odôvodnenie uvádza, že „s cieľom umožniť študentom, ktorí sú štátni príslušníci tretej krajiny, uhradiť časť ich nákladov na štúdium, mal by im byť povolený prístup na trh práce za podmienok stanovených v tejto smernici. Zásada prístupu študentov na trh práce, za podmienok stanovených v tejto smernici, by mala byť hlavným pravidlom; vo výnimočných prípadoch by však mali byť členské štáty schopné zohľadniť situáciu na svojich vnútroštátnych trhoch práce“.

13.

Článok 1 smernice 2004/114 stanovuje:

„Účelom tejto smernice je stanoviť:

14.

Podľa článku 2 ods. 1 písm. a) tejto smernice sa pod pojmom „štátny príslušník tretej krajiny“ rozumie „akákoľvek osoba, ktorá nie je občanom Európskej únie v zmysle článku 17 ods. 1 zmluvy“.

15.

Pod názvom „Zárobková činnosť študentov“, článok 17 tejto smernice, ktorý je uvedený v kapitole IV nazvanej „Zaobchádzanie s dotknutými štátnymi príslušníkmi tretích krajín“, stanovuje:

„1.   Mimo svojho študijného času a ak pravidlá a podmienky uplatniteľné na príslušnú činnosť v príslušnom hostiteľskom členskom štáte neustanovujú inak, sú študenti oprávnení zamestnať sa a môžu vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť. Pritom možno vziať do úvahy situáciu na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte.

V prípade potreby udelia členské štáty študentom a/alebo zamestnávateľom predbežné povolenie v súlade so svojimi vnútroštátnymi právnymi predpismi.

2.   Každý členský štát určí maximálny počet hodín za týždeň alebo dní alebo mesiacov za rok, počas ktorých možno vykonávať túto činnosť, pričom to nesmie byť menej ako 10 hodín za týždeň alebo tomu zodpovedajúci počet dní alebo mesiacov za rok.

3.   Hostiteľský členský štát môže obmedziť prístup k zárobkovej činnosti počas prvého roku pobytu.

4.   Členské štáty môžu vyžadovať, aby študenti nahlásili orgánu, ktorý určí dotknutý členský štát, vopred alebo iným spôsobom, že vykonávajú zárobkovú činnosť. Zamestnávatelia môžu tiež podliehať ohlasovacej povinnosti, vopred alebo iným spôsobom.“

16.

Podľa § 64 ods. 2 zákona o usadzovaní a pobyte (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) ( 5 ) povolenie na pobyt vydané zahraničným študentom zahŕňa tiež výkon zárobkovej činnosti, pokiaľ zárobková činnosť neobmedzuje štúdium, ktoré je účelom pobytu.

17.

Pracovné povolenie je vydané v súlade s ustanoveniami zákona o zamestnávaní cudzincov (Ausländerbeschäftigungsgesetz, ďalej len „AuslBG“) ( 6 ). Ustanovenie § 4 tohto zákona nazvané „Podmienky vydania pracovného povolenia“ vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Ak nie je ďalej stanovené inak, pracovné povolenie sa vydá v prípade, ak situácia a vývoj na trhu práce umožňujú zamestnanie, a ak to nie je v rozpore s dôležitými verejnými alebo hospodárskymi záujmami.“

18.

Ustanovenie § 4 ods. 6 AuslBG upravuje situácie, v ktorých bol maximálny počet zamestnaných cudzincov stanovený podľa § 13 pre jednotlivé spolkové krajiny tohto zákona prekročený. V takýchto prípadoch je možné vydať nové pracovné povolenia len za určitých podmienok, ktoré sú uvedené v tomto ustanovení.

19.

Ustanovenie § 4b AuslBG, nazvaný „Overovanie situácie na trhu práce“ stanovuje vo svojom odseku 1 toto:

„Situácia a vývoj na trhu práce (§ 4 ods. 1) umožňujú udelenie pracovného povolenia v prípade, ak sa o voľné pracovné miesto, ktoré by mal obsadiť cudzinec žiadajúci o vydanie povolenia, neuchádza ani rakúsky štátny príslušník, ani cudzinec, ktorý je k dispozícii na trhu práce a ktorý je ochotný a schopný vykonávať pracovnú činnosť za zákonných podmienok. Spomedzi cudzincov, ktorí sú k dispozícii na trhu práce, sa uprednostnia cudzinci, ktorí majú právo na dávky plynúce z poistenia v nezamestnanosti, držitelia pracovného povolenia, potvrdenia o oslobodení od povinnosti mať pracovné povolenie, dokladu o usadení sa, ako aj štátni príslušníci krajín EHP (§ 2 ods. 6) a pracovníci podľa dohody o pridružení s Tureckom...“

20.

Pán Sommer, žalobca vo veci samej, požiadal 30. januára 2008 o vydanie pracovného povolenia pre bulharského štátneho príslušníka, ktorý študoval a ktorý sa v Rakúsku zdržiaval viac než rok, aby ho mohol zamestnať ako vodiča expresnej nočnej dodávky vo Viedni. Túto žiadosť Arbeitsmarktservice rozhodnutím z 8. februára zamietol na základe § 4 ods. 6 bodu 1 AuslBG.

21.

Pán Sommer podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Arbeitsmarktservice, ktorý rozhodnutím zo 17. marca 2008 tomuto odvolaniu nevyhovel, pričom sa opätovne predovšetkým odvolával na § 4 ods. 6 AuslBG z dôvodu, že maximálny počet zahraničných pracovníkov stanovený pre spolkovú krajinu Viedeň bol už prekročený a že dodatočné podmienky stanovené týmto ustanovením neboli splnené. Proti tomuto rozhodnutiu podal pán Sommer opravný prostriedok na vnútroštátny súd.

22.

Podľa vnútroštátneho súdu z doslovného výkladu spojených ustanovení článku 1 písm. a) a článku 2 písm. a) smernice 2004/114 vyplýva, že bulharský štátny príslušník nespadá do pôsobnosti tejto smernice, keďže po pristúpení Bulharskej republiky k Únii 1. januára 2007 už nie je „štátnym príslušníkom tretej krajiny“ v zmysle tejto smernice. V tejto súvislosti sa najmä pýta na účinky pristúpenia Bulharskej republiky na postavenie bulharského študenta. Vnútroštátny súd sa konkrétne pýta, či zmena vyššie uvedeného štatútu mohla viesť k zhoršeniu právneho postavenia bulharského študenta alebo k menej priaznivému zaobchádzaniu v porovnaní so študentmi z tretích krajín, čo by bolo v rozpore s ustanoveniami odseku 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu.

23.

Vnútroštátny súd okrem toho uvádza, že vydanie pracovného povolenia je podľa § 4 ods. 1 AuslBG podmienené overovaním situácie a vývoja na trhu práce a overovaním dôležitých verejných alebo hospodárskych záujmov, ktoré by mohli brániť zamestnaniu takéhoto pracovníka.

24.

Za týchto okolností rozhodnutím z 9. decembra 2010 rozhodol Verwaltungsgerichtshof prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

25.

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Verwaltungsgerichtshof, boli doručené do kancelárie Súdneho dvora 12. januára 2011.

26.

Pán Sommer, rakúska vláda a Európska komisia predložili písomné pripomienky. Žiadny z účastníkov konania nepožadoval, aby sa konalo pojednávanie.

27.

Vzhľadom na komplexnosť časových aspektov právneho postavenia v konaní vo veci samej sa zdá vhodné zhrnúť vo forme prehľadnej tabuľky dátumy relevantné na účely vyriešenia sporu, ktorý prejednáva vnútroštátny súd.

28.

Ako to vyplýva z tejto tabuľky, pán Sommer podal 30. januára 2008 žiadosť o vydanie pracovného povolenia, ktorá je predmetom sporu vo veci samej a ktorá sa týkala bulharského štátneho príslušníka, ktorý bol študentom v Rakúsku. K tomuto dátumu a až do konca obdobia dvoch rokov odo dňa pristúpenia uplatňovali členské štáty v súlade s odsekom 2 prvým pododsekom prílohy VII oddielu 1 protokolu vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných zmlúv na účely úpravy prístupu bulharských štátnych príslušníkov na ich trh práce. Podľa toho istého ustanovenia mohli uvedené štáty naďalej uplatňovať tieto opatrenia do uplynutia piatich rokov odo dňa pristúpenia.

29.

Odsek 14 prvý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu však obmedzuje právomoc priznanú v tejto súvislosti členským štátom a spresňuje, že uvedené prechodné opatrenia nemôžu viesť k sprísneniu podmienok prístupu bulharských štátnych príslušníkov na trhy práce súčasných členských štátov oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.

30.

Ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení, teda k 25. aprílu 2005, už bola smernica 2004/114 od 12. januára 2005 účinná, aj keď lehota na prebratie ešte neuplynula. K tomuto dňu podpisu sa teda na bulharských štátnych príslušníkov ako na štátnych príslušníkov tretích krajín vzťahovala smernica 2004/114, ktorej lehota na prebratie však ešte neuplynula.

31.

Prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či klauzula „standstill“ a zásada uprednostňovania občanov Únie, ako sú uvedené v odseku 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu, zahŕňajú povinnosť uplatniť smernicu 2004/114 na bulharského štátneho príslušníka aj po pristúpení Bulharskej republiky k Únii.

32.

Na účely odpovede na túto otázku treba preskúmať najprv rozsah povinností uvedených v odseku 14 prílohy VI oddielu 1 protokolu.

33.

Cieľom povinnosti, ktorá sa viaže na klauzulu „standstill“ uvedenú v odseku 14 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu je zabrániť, aby uplatňovanie prechodných opatrení v členských štátoch malo za účinok sprísnenie podmienok prístupu bulharských štátnych príslušníkov na trh práce súčasných členských štátov oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.

34.

Podľa judikatúry Súdneho dvora je účelom klauzuly „standstill“ zabrániť členskému štátu v prijímaní nových opatrení, ktoré by mali za cieľ alebo ktoré by spôsobili vytvorenie prísnejších podmienok, než aké platili do času, keď tieto doložky nadobudli účinok. ( 7 ) Zmena štatútu štátneho príslušníka tretej krajiny na občana Únie po pristúpení tejto krajiny k Únii nesmie viesť k zhoršeniu podmienok prístupu na trh práce pre dotknuté osoby.

35.

Z tohto pohľadu má povinnosť prislúchajúca každému členskému štátu podľa klauzuly „standstill“ stanovenej v odseku 14 prvom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu, statickú povahu. Cieľom tejto klauzuly je zabrániť zhoršeniu právneho postavenia dotknutých osôb v porovnaní s právnym postavením, ktoré mali ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení, teda k 25. aprílu 2005.

36.

Ako to jasne ukazuje vyššie uvedená prehľadná tabuľka, smernica 2004/114 už bola účinná v okamihu podpisu zmluvy o pristúpení, ale jej lehota na prebratie ešte neuplynula. Podľa ustálenej judikatúry nemajú smernice v tomto štádiu priamy účinok ( 8 ) a povinnosť vnútroštátnych súdov vykladať vnútroštátne právo v súlade s ustanoveniami týchto smerníc sa týka len situácií, v ktorých by „nekonformný“ výklad mohol po uplynutí lehoty na prebratie vážne ohroziť dosiahnutie cieľa sledovaného dotknutou smernicou a nemá pravidlám obsiahnutým v tejto smernici priznať predčasný účinok ( 9 ).

37.

V tejto súvislosti by som rád zdôraznil, že nesúhlasím s názorom zastávaným rakúskou vládou a Komisiou, podľa ktorého normatívny obsah smernice 2004/114 definoval obsah povinnosti „standstill“ uvedenej v odseku 14 prílohy VI oddiely 1 protokolu. K dátumu podpisu zmluvy o pristúpení, teda k 25. aprílu 2005, Rakúska republika nebola povinná uplatniť túto smernicu ani na štátneho príslušníka tretej krajiny ani na bulharského štátneho príslušníka, keďže jej lehota na prebratie ešte neuplynula. Akýkoľvek opačný výklad by mohol viesť k zmareniu účelu lehoty na prebratie a mohol by vyvolať nejasnosti, pokiaľ ide o právnu povahu smerníc, ktoré sú legislatívnymi aktmi, ktorých účinky sú záväzné až po ich prebratí do vnútroštátneho práva.

38.

Z toho vyplýva, že k dátumu podpisu zmluvy o pristúpení bránila smernica 2004/114 len tomu, aby Rakúska republika prijala predpisy, ktoré by mohli vážne ohroziť dosiahnutie výsledku stanoveného touto smernicou. Tento zákaz, ktorý vyplýva z judikatúry Súdneho dvora vo veci v ktorej bol vyhlásený rozsudok Inter-Environnement Wallonie ( 10 ), má zabezpečiť potrebný účinok týchto smerníc po uplynutí lehoty na prebratie.

39.

Z tohto dôvodu, okrem situácií na ktoré sa vzťahuje už citovaná judikatúra Inter-Environnement Wallonie, musí byť obsah povinnosti „standstill“ v tejto veci určený výlučne so zreteľom na vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných zmlúv, a nie so zreteľom na smernicu 2004/114. V dôsledku toho môže byť uvedená povinnosť „standstill“ na účely posúdenia právneho postavenia vo veci samej relevantná len vtedy, ak boli v rakúskej právnej úprave uskutočnené zmeny, ktorých účinkom bolo sťaženie prístupu na trh práce pre bulharských študentov po 25. apríli 2005 v porovnaní s prístupom, ktorý im bol zaručený právnou úpravou účinnou pred týmto dátumom. ( 11 ) Vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, že k takému zhoršeniu nedošlo.

40.

Odsek 14 druhý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu zakotvuje zásadu uprednostňovania občanov Únie, na základe ktorej sú členské štáty povinné, bez ohľadu na opatrenia prijaté počas prechodného obdobia, uprednostniť pri prístupe na ich trh práce štátnych príslušníkov členského štátu pred pracovníkmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín. ( 12 )

41.

Zatiaľ čo povinnosť vyplývajúca z klauzuly „standstill“ má statickú povahu, zásada uprednostňovania občanov Únie, ktorá ukladá členským štátom povinnosť uprednostniť občanov Únie v kontexte prístupu na ich trh práce, je dynamická z časového hľadiska. Inými slovami, bulharskí štátni príslušníci musia mať v súlade s odsekom 14 druhým pododsekom prílohy VI oddielu 1 protokolu možnosť, aby sa na nich vzťahovali nielen rovnaké zlepšenia pri zaobchádzaní ako na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa nachádzajú v porovnateľnej situácii, ale tiež prednostné zaobchádzanie v porovnaní s posledne uvedenými. Obsah poslednej uvedenej povinnosti sa teda môže v čase vyvíjať.

42.

V prejednávanom prípade je na účely posúdenia situácie z hľadiska zásady uprednostňovania občanov Únie relevantný dátum 30. január 2008, dátum, ktorý zodpovedá podaniu žiadosti o vydanie pracovného povolenia. K tomuto dátumu už uplynula lehota na prebratie smernice 2004/114 viac než pred rokom.

43.

Aj keď podmienky prístupu na trh práce stanovené touto smernicou sa priamo neuplatnia na študenta, ktorý je bulharským štátnym príslušníkom, ktorého chce pán Sommer vo veci samej zamestnať, predstavujú napriek tomu minimálnu hranicu stanovenú protokolom, ktorá počas obdobia uplatňovania prechodných opatrení platí aj na takéhoto študenta. Z toho vyplýva, že právne účinky smernice 2004/114 týkajúce sa postavenia študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, sa uplatnia tiež na bulharských študentov na základe tejto povinnosti, ktorá vyplýva zo zmluvy o pristúpení, a teda z aktu primárneho práva.

44.

Zdá sa mi však, že v takejto situácii musia byť právne účinky smernice postavené na roveň právnych účinkov smernice Únie, a nie právnym účinkom aktu primárneho práva. V opačnom prípade by normatívna hodnota smerníc, ktorých uplatniteľnosť vyplýva zo zmluvy o pristúpení, bola väčšia ako normatívna hodnota priznaná iným smerniciam. ( 13 )

45.

Podmienky stanovené v smernici 2004/114 tak na účely uplatnenia zásady uprednostňovania občanov Únie súbežne vytvárajú minimálnu hranicu. Pokiaľ by mal byť prístup na rakúsky trh práce umožnený študentovi, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, v súlade s podmienkami stanovenými v smernici 2004/114, musí byť bulharskému študentovi umožnený takýto prístup za aspoň rovnako výhodných podmienok a naviac prednostne pred študentom, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny. ( 14 )

46.

Inými slovami, pristúpenie Bulharskej republiky k Únii malo za následok, že štatút bulharských štátnych príslušníkov sa zmenil zo štátnych príslušníkov tretej krajiny na občanov Únie. Táto zmena štatútu bulharských štátnych príslušníkov neznamená, že sa na nich vzťahuje smernica 2004/114. Zo zásady uprednostňovania občanov Únie stanovenej v odseku 14 druhom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu však vyplýva, že je potrebné vziať do úvahy podmienky prístupu na trh práce stanovené v smernici 2004/114 ako minimum, ktoré sa vzťahuje aj na bulharského študenta počas platnosti prechodných opatrení. ( 15 )

47.

Preto na základe zásady uprednostňovania občanov Únie nemožno s bulharským štátnym príslušníkom, ako je bulharský štátny príslušník vo veci samej, zaobchádzať menej priaznivo (zásada uvedená v odseku 14 treťom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu) ako so štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý sa nachádza v porovnateľnom postavení. Pokiaľ ide o prístup na trh práce, musí mu byť umožnený takýto prístup nielen za rovnako výhodných podmienok, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňujú na štátneho príslušníka tretej krajiny, ale tiež prednostne pred ním.

48.

Je však potrebné zdôrazniť, že pojem „štátny príslušník tretej krajiny“ sa nemôže vzťahovať na osoby, s ktorými sa na základe medzinárodných dohôd uzavretých medzi Úniou a tretími krajinami zaobchádza rovnako ako s občanmi Únie, ako sú štátni príslušníci krajín Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP). Opačný výklad by znamenal, že režim stanovený v protokole počas prechodného obdobia by sa neuplatnil a odsek 2 prvý pododsek prílohy VI oddielu 1 protokolu, ktorý stanovuje uplatnenie vnútroštátnych opatrení alebo opatrení vyplývajúcich z dvojstranných zmlúv počas prechodného obdobia, by mohol byť zbavený veľkej časti svojho potrebného účinku. ( 16 )

49.

V tomto kontexte sa mi tiež zdá potrebné doplniť, že na základe zásady uprednostňovania občanov Únie je možné, aby sa jednotlivci, ktorí sa nachádzajú v takom právnom postavení, ako je postavenie vo veci samej, mohli dovolávať ustanovení smernice 2004/114, ktoré sú z hľadiska ich obsahu bezpodmienečné a dostatočne presné, pred vnútroštátnymi súdmi proti hostiteľskému členskému štátu, pokiaľ sú podmienky stanovené v judikatúre Súdneho dvora vo veci priameho účinku smerníc splnené. ( 17 )

50.

Na druhej strane z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátne súdy sú povinné vykladať vnútroštátne právo v čo najväčšej možnej miere s ohľadom na znenie a účel predmetnej smernice tak, aby sa dosiahol výsledok ňou sledovaný. Z tejto povinnosti konformného výkladu vyplýva, že vnútroštátne súdy sú povinné vykladať relevantné ustanovenia vnútroštátneho práva v súlade s požiadavkami smernice. ( 18 )

51.

Vnútroštátny súd sa svojou druhou prejudiciálnou otázkou, v prípade kladnej odpovede na prvú otázku, pýta, či právo Únie a najmä článok 17 smernice 2004/114 bráni právnej úprave členského štátu, ktorá tak, ako ustanovenia AuslBG uplatniteľné vo veci samej, stanovuje systematické overovanie vnútroštátneho trhu práce pred tým, než je zamestnávateľovi vydané pracovné povolenie pre študenta, ktorý býva viac ako rok na spolkovom území, a ktorá naviac podriaďuje vydanie takéhoto povolenia dodatočným podmienkam v prípade prekročenia maximálneho počtu zamestnaných cudzincov stanoveného pre dotknutú spolkovú krajinu.

52.

Na účely odpovede na otázku položenú vnútroštátnym súdom je potrebné najprv uviesť ciele sledované smernicou 2004/114.

53.

Podľa šiesteho a siedmeho odôvodnenia smernice 2004/114 je jej cieľom podpora mobility študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, do Únie na účely štúdia. Táto mobilita má za cieľ podporovať Európu, aby bola významným svetovým centrom pre štúdium a odborné vzdelávanie. V tejto oblasti sa jedná teda o migráciu, ktorá je Úniou žiaduca a ktorá je dočasná a nezávislá od situácie na trhu práce.

54.

Podľa článku 17 ods. 1 prvého pododseku smernice 2004/114 sú študenti, na ktorých sa vzťahuje táto smernica, oprávnení byť zamestnaní a vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť mimo doby svojho štúdia za pravidiel a podmienok použiteľných na danú činnosť v hostiteľskom členskom štáte. Na prvý pohľad by sa mohlo zdať, že článok 17 ods. 1 prvý pododsek tejto smernice priznáva dotknutým osobám subjektívne právo na prístup k zamestnaniu, a to prinajmenšom vtedy, ak sa nejedná o výkon samostatnej zárobkovej činnosti. Druhá veta uvedeného ustanovenia však umožňuje dotknutým členským štátom, bez ohľadu na pravidlo uvedené v prvej vete, zohľadniť situáciu na ich trhu práce. Článok 17 ods. 1 druhý pododsek tejto smernice stanovuje tiež možnosť vydať prípadne študentom a/alebo zamestnávateľom predbežné povolenie.

55.

Článok 17 ods. 2 až 4 smernice 2004/114 naviac uvádza opatrenia povolené v členských štátoch na účely úpravy prístupu študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, k zamestnaniu. Domnievam sa, že členské štáty sú povinné na prvom mieste uplatniť tieto opatrenia, aby zabránili tomu, že títo študenti ako dodatočný zdroj pracovnej sily budú vytvárať ťažkosti na ich trhu práce.

56.

Až po vyčerpaní uvedených možností sa na účely zohľadnenia situácie na trhu práce môže hostiteľský členský štát dovolávať článku 17 ods. 1 prvého pododseku druhej vety smernice 2004/114. V tejto súvislosti sa domnievam, že toto ustanovenie môže byť uplatnené len za podmienky, že sa jedná o výnimočný prípad, ako to vyplýva z osemnásteho odôvodnenia tejto smernice a zamýšľané opatrenia sú odôvodnené a primerané sledovanému cieľu.

57.

Tento výklad je podporený nielen všeobecnou štruktúrou smernice 2004/114, ale tiež cieľom uvedeným v tomto osemnástom odôvodnení, ktorý uvádza, že prístup na trh práce musí predstavovať v rámci systému zavedeného touto smernicou všeobecné pravidlo. To umožňuje zabezpečiť uskutočnenie hlavného cieľa sledovaného touto smernicou, ktorý už bol pripomenutý vyššie a ktorý spočíva v podpore mobility študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, do Únie na účely štúdia a v podpore Európy, aby bola významným svetovým centrom pre štúdium a odborné vzdelávanie.

58.

V dôsledku toho, so zreteľom na znenie článku 17 ods. 1 prvého pododseku smernice 2004/114 a ciele sledované smernicou musí byť toto ustanovenie vykladané v tom zmysle, že prístup na trh práce je po prvom roku pobytu pre študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, pravidlom a že obmedzenia tohto prístupu sú výnimkami z tohto pravidla. Z toho vyplýva, že zohľadnenie situácie na trhu práce musí byť možné len vo výnimočných prípadoch vyplývajúcich napríklad z ťažkostí odvetvia trhu práce alebo regiónu hostiteľského členského štátu alebo ešte z veľmi výnimočného zhoršenia situácie v oblasti zamestnanosti na vnútroštátnej úrovni. ( 19 )

59.

V tomto kontexte poznamenávam, že vnútroštátny súd sa pýta na rozpor, ktorý podľa neho existoval medzi článkom 17 ods. 1 prvým pododsekom druhou vetou smernice 2004/114 a článkom 17 ods. 3 tejto smernice.

60.

Na účely zosúladenia týchto dvoch ustanovení je potrebné použiť výklad, ktorý zohľadňuje všeobecnú štruktúru a cieľ smernice 2004/114. Článok 17 ods. 3 smernice umožňuje obmedziť prístup na trh práce počas prvého roku pobytu spojeného so štúdiom bez toho, aby sa vyžadovalo akékoľvek odôvodnenie. Takáto možnosť sa mi zdá nevyhnutná na to, aby nedochádzalo ku zneužívaniu tejto smernice a aby bolo zaručené, že štúdium predstavuje skutočne hlavný dôvod pobytu dotknutých osôb na vnútroštátnom území. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa siedmeho odôvodnenia tejto smernice migrácia na účely uvedené v smernici je dočasná a nezávislá od situácie na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte. Preto až do konca prvého roku pobytu majú dotknutí študenti prístup k zárobkovej činnosti len za podmienok a obmedzení stanovených vnútroštátnou právnou úpravou.

61.

Takéto opatrenie, ktoré je časovo obmedzené, je však menej obmedzujúce ako opatrenie stanovené v článku 17 ods. 1 prvom pododseku druhej vete tej istej smernice. Zohľadnenie situácie na trhu práce v dotknutom členskom štáte, ktoré je povolené týmto ustanovením, predstavuje všeobecnú výnimku, ktorá nie je obmedzená na prvý rok pobytu a vyžaduje, ako som už uviedol, existenciu výnimočnej situácie.

62.

Pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu vo veci samej, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že systematické overovanie trhu práce je vyžadované touto právnou úpravou. ( 20 ) Presnejšie, podľa relevantnej vnútroštátnej právnej úpravy a najmä § 4 ods. 1 AuslBG je príslušný orgán pred vydaním pracovného povolenia povinný systematicky overiť, či situácia a vývoj na trhu práce nebráni tomu, aby sa pracovné miesto obsadilo študentmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín.

63.

Naopak, ustanovenie § 4b ods. 1 AuslBG, podľa ktorého toto povolenie môže byť vydané takémuto študentovi len v prípade, ak dotknuté voľné pracovné miesto nemôže byť obsadené rakúskym štátnym príslušníkom alebo cudzincom porovnateľným s rakúskym štátnym príslušníkom, ako je občan Únie, sa mi zdá odôvodnené z hľadiska zásady uprednostňovania občanov Únie, ktorá je zakotvená v práve Únie a upravená, medzi inými, v odseku 14 druhom pododseku prílohy VI oddielu 1 protokolu.

64.

Vnútroštátna právna úprava, ktorej dôsledkom je vytvorenie situácie, v ktorej študenti, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín a na ktorých sa vzťahuje smernica 2004/114, nezískajú ani po ich prvom roku pobytu prístup na trh práce všeobecne, ale iba výnimočne, v dôsledku toho nie je v súlade s článkom 17 ods. 1 prvým pododsekom tejto smernice.

65.

Na preukázanie existencie výnimočnej situácie odôvodňujúcej systematické overovanie trhu práce na účely vydania pracovného povolenia študentovi, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, sa mi nezdá dostatočné dovolávať sa všeobecných úvah týkajúcich sa charakteristík trhu práce dotknutého členského štátu.

66.

V tejto súvislosti spresňujem, že takýto globálny prístup nemôže byť dostatočne odôvodnený existenciou aj keď zvýšenej úrovne miery nezamestnanosti na vnútroštátnom trhu práce, iba ak by sa jednalo o výnimočnú situáciu. ( 21 ) Zdôrazňujem, že smernica 2004/114 bola prijatá napriek existencii nezanedbateľnej úrovne miery nezamestnanosti v členských štátoch Únie. Takéto všeobecné úvahy teda nemôžu odôvodniť opatrenia stanovené v dotknutej vnútroštátnej právnej úprave.

67.

Pokiaľ ide konkrétnejšie o prípustnosť dotknutého rakúskeho režimu vo veci samej, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v prípade prekročenia maximálneho stanoveného počtu zamestnaných cudzincov je vydanie pracovného povolenia štátnym príslušníkom tretích krajín podriadené okrem systematického overovania situácie a vývoja trhu práce aj uplatneniu dodatočných podmienok. Keďže smernica 2004/114 bráni systematickému overovaniu situácie na trhu práce, domnievam sa, že o to viac vylučuje tiež vnútroštátne opatrenia, ktoré idú nad rámec tohto systematického overovania a vyžadujú na účely vydania pracovného povolenia naviac také dodatočné podmienky, ako sú podmienky stanovené dotknutou vnútroštátnou právnou úpravou vo veci samej.

68.

Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sú vnútroštátne orgány pri prijímaní vykonávacích opatrení k právnej úprave Únie povinné vykonávať svoju diskrečnú právomoc s ohľadom na všeobecné zásady práva Únie, ku ktorým patria zásada proporcionality. ( 22 ) V súlade s touto zásadou musia byť opatrenia, ktoré môžu členské štáty prijať, spôsobilé zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a nemôžu ísť nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné. ( 23 )

69.

V tomto kontexte treba tiež zdôrazniť skutočnosť, že miera voľnej úvahy, ktorú majú členské štáty, nemôže byť použitá takým spôsobom, ktorý by ohrozil hlavné ciele smernice 2004/114, ako boli pripomenuté vyššie. ( 24 )

70.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, či vnútroštátna právna úprava spĺňa tieto požiadavky na účely odôvodnenia obmedzujúcich opatrení stanovených vnútroštátnou právnou úpravou, týkajúcich sa prístupu študentov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, na rakúsky trh práce.

71.

Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré predložil Verwaltungsgerichtshof takto: