1. 

Európska komisia sa touto žalobou o určenie nesplnenia povinnosti domáha, aby Súdny dvor vyhlásil za nezlučiteľný so slobodným poskytovaním služieb v zmysle článku 56 ZFEÚ systém zavedený Belgickým kráľovstvom, v rámci ktorého majú poskytovatelia služieb usadení v inom členskom štáte povinnosť podať predchádzajúce vyhlásenie (systém nazvaný „Limosa“) ( 2 ). Komisia v prvom rade tvrdí, že uvedený systém predstavuje diskrimináciu, pre ktorú neexistuje žiadny dôvod založený na verejnom poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia v zmysle článku 52 ZFEÚ. Subsidiárne však takisto skúmala, či môže byť odôvodnený cieľom všeobecného záujmu uvádzaným Belgickým kráľovstvom, ktorý sa týka potreby vykonávať nevyhnutné kontroly dodržiavania naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu, a dospela k záveru, že v každom prípade nie je potrebný na dosiahnutie uvedených cieľov a je neproporcionálny.

2. 

Keďže systém Limosa je v zmysle judikatúry Súdneho dvora „špecificky uplatniteľný“, nemôže byť len tak ľahko spochybnený a jadro problému spočíva v určení, či túto vec možno preskúmať z pohľadu podpornej analýzy predloženej Komisiou, ako to mohol Súdny dvor urobiť v prípade opatrení ovplyvňujúcich poskytovanie služieb vykonávaných formou sprostredkovania vysielania zamestnancov.

3. 

Osobitnosť tejto veci totiž spočíva v okolnosti, že na rozdiel od blízkych alebo podobných vecí, ktoré riešil Súdny dvor doteraz, kde išlo o opatrenia ovplyvňujúce poskytovateľov služieb, ktorí poskytovali služby prostredníctvom vysielania svojich zamestnancov do iného členského štátu, ako je ich vlastný členský štát, kde sú usadení, systém Limosa Komisia spochybňuje preto, lebo ovplyvňuje samotných poskytovateľov služieb ako samostatne zárobkovo činné osoby.

4. 

V týchto návrhoch navrhujem Súdnemu dvoru, aby riešil túto žalobu o určenie nesplnenia povinnosti, týkajúcu sa samostatne zárobkovo činných osôb, spôsobom, ktorý je porovnateľný s tým, podľa ktorého riešil veci týkajúce sa vysielaných zamestnancov, a nevenoval sa argumentu, podľa ktorého je systém Limosa diskriminačný a nie je odôvodnený jedným z dôvodov uvedených v článku 52 ZFEÚ, a aby zahrnul do svojej analýzy skúmanie naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu uvádzaných Belgickým kráľovstvom. Konkrétnejšie ide o zohľadnenie skutočnosti, že reálna situácia samostatne zárobkovo činných osôb môže ako taká a za niektorých okolností, zakrývať situácie, ktoré si zaslúžia ochranu rovnako ako situácia zamestnancov, najmä ak ide o situáciu „ekonomicky závislých samostatne zárobkovo činných osôb“, niekedy považovaných za „ekonomicky podriadené samostatne zárobkovo činné osoby“ alebo za „kvázipodriadených pracovníkov“ ( 3 ), a takisto zohľadnenie oveľa atypickejších javov, akým je napríklad situácia „nepravých samostatne zárobkovo činných osôb“. Keďže systém Limosa stanovuje všeobecnú povinnosť predchádzajúcu výkonu veľkého počtu druhov poskytovaných služieb, je potrebné osobitne prísne preskúmať jeho potrebu a proporcionalitu, napokon ako aj jeho koherenciu.

5.

Vnútroštátne ustanovenia spochybňované Komisiou v rámci žaloby o určenie nesplnenia povinnosti sú článok 137 bod 8, článok 138 tretia zarážka, článok 153 a článok 157 bod 3 rámcového zákona z 27. decembra 2006 ( 4 ) v znení platnom od 1. apríla 2007, ktoré sú súčasťou kapitoly VIII upravujúcej predchádzajúce vyhlásenie v prípade vysielaných zamestnancov a samostatne zárobkovo činných osôb. Uvedené predchádzajúce vyhlásenie patrí do širšieho projektu, ktorého cieľom je zavedenie jednotného kontaktného miesta pre všetky úkony spojené s prácou v Belgicku, teda systému Limosa.

6.

Článok 137 sporného rámcového zákona stanovuje:

„Na účely uplatňovania tejto kapitoly a jej vykonávacích predpisov, sa rozumie ako:

…

…“

7.

Článok 138 sporného rámcového zákona stanovuje:

„Táto kapitola sa uplatňuje na:

…

vysielané samostatne zárobkovo činné osoby,

…“

8.

Článok 153 sporného rámcového zákona stanovuje:

„Predtým, ako vysielaná samostatne zárobkovo činná osoba začne vykonávať profesijnú činnosť na belgickom území, ona alebo jej zástupca musia na Národnom orgáne sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby podať elektronické vyhlásenie vyhotovené v súlade s článkom 154, podľa vykonávacích predpisov stanovených kráľom.

Vysielaná samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá je praktikantom, pred začatím svojej praxe na belgickom území alebo inštitúcia, na ktorej študuje alebo sa odborne vzdeláva, musí na Národnom orgáne sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby podať elektronické vyhlásenie vyhotovené v súlade s článkom 154, podľa vykonávacích predpisov stanovených kráľom.

Ak vysielaná samostatne zárobkovo činná osoba alebo jej zástupca či vysielaná samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá je praktikantom, alebo inštitúcia, na ktorej študuje alebo sa odborne vzdeláva, nemôžu podať toto vyhlásenie elektronicky, môžu ho zaslať faxom alebo poštou na Národný orgán sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby, podľa vykonávacích predpisov stanovených touto inštitúciou.

Keď sa podá vyhlásenie uvedené v predchádzajúcich odsekoch, osoba predkladajúca vyhlásenie dostane potvrdenie o doručení v súlade s článkom 3 už citovaného zákona z 24. februára 2003. Ak sa podá vyhlásenie faxom alebo poštou, Národný orgán sociálneho zabezpečenia pre samostatne zárobkovo činné osoby vydá potvrdenie o doručení faxom alebo poštou podľa modelu, ktorý stanoví.

Kráľ určí lehotu, v akej predchádzajúce vyhlásenie možno zrušiť.

Ak sa doba vyslania oproti pôvodne predpokladanej dobe predĺži, osoba predkladajúce vyhlásenie musí podať nové vyhlásenie pred skončením doby pôvodne predpokladaného vyslania.“

9.

Článok 157 sporného rámcového zákona znie takto:

„Bez toho, aby tým boli dotknuté články 269 až 274 Trestného zákonníka, potrestá sa trestom odňatia slobody na osem dní až jeden rok a pokutou 500 až 2500 eur alebo len jedným z týchto trestov:

…

10.

Listom z 22. júna 2007 Komisia upozornila Belgické kráľovstvo na problémy, ktoré podľa nej prinášala vzhľadom na článok 49 ES (teraz článok 56 ZFEÚ) povinnosť uložená poskytovateľom služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby, a to zaregistrovať sa a podať predchádzajúce vyhlásenie týkajúce sa ich činností v rámci systému Limosa, a vyzvala ho, aby jej poskytlo všetky potrebné informácie na pochopenie uvedeného systému, ako aj dôvody, pre ktoré bol zriadený takýto všeobecný systém vyhlásení.

11.

Listom z 12. júla 2007 Belgické kráľovstvo vysvetlilo kontext a filozofiu systému Limosa, pričom zdôraznilo, že tento systém sleduje viacero legitímnych cieľov, v predmetnom prípade administratívne zjednodušenie a vytvorenie spoľahlivých štatistických informácií, ako aj zlepšenie dozoru a kontroly nad činnosťami cudzincov v Belgicku.

12.

Listom z 2. februára 2009 však Komisia zopakovala svoje obavy týkajúce sa systému Limosa a vyzvala Belgické kráľovstvo, aby predložilo svoje pripomienky v tejto súvislosti a odpovedalo na viacero otázok. Komisia tvrdila, že ustanovenia sporného rámcového zákona jednoznačne predstavovali prekážku slobodného poskytovania služieb, dokonca nepriamu diskrimináciu založenú na štátnej príslušnosti. Okrem toho sa domnievala, že odôvodnenia uvádzané Belgickým kráľovstvom nezodpovedajú žiadnej z troch požiadaviek uvedených v článku 46 ES, nepredstavujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu a v každom prípade nespĺňajú test proporcionality.

13.

Listom z 31. marca 2009 Belgické kráľovstvo odpovedalo na pripomienky Komisie uvedené vo výzve tak, že najprv konštatovalo, že sa týkali len poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činné osoby, a nie prípadov, v ktorých sa uplatňuje smernica 96/71/ES Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb ( 5 ). Vyjadrilo sa, že všeobecným cieľom povinnosti vyhlásení v systéme Limosa je dozor a kontrola nad činnosťou cudzincov v Belgicku na účely sociálnej ochrany legitímnych záujmov všetkých dotknutých strán, zachovanie finančnej rovnováhy systémov sociálneho zabezpečenia a boj proti podvodom v sociálnej i daňovej oblasti a proti nekalej hospodárskej súťaži, ako aj vytvorenie spoľahlivých štatistických informácií a administratívne zjednodušenie. Systém Limosa umožňoval konkrétne bojovať proti javu nepravých samostatne zárobkovo činných osôb a presnejšie podvodnému obchádzaniu minimálnych noriem zakotvených v smernici 96/71 v oblasti sociálnej ochrany, ktoré spočívalo vo vydávaní vysielaných pracovníkov za samostatne zárobkovo činné osoby.

14.

Odôvodneným stanoviskom z 8. októbra 2009, adresovaným belgickým orgánom listom z 9. októbra 2009, Komisia potvrdila svoje výhrady týkajúce sa vyhlásenia Limosa, pričom upresnila, že ustanovenia článku 137 bodu 8, článku 138 tretej zarážky, článku 153 a článku 157 bodu 3 sporného rámcového zákona považuje za nezlučiteľné s článkom 56 ZFEÚ v rozsahu, v akom sa týkajú poskytovateľov služieb, ktorí sú samostatne zárobkovo činnými osobami, pričom si vyhradila právo neskôr prípadne skúmať situáciu vysielaných pracovníkov v zmysle smernice 96/71.

15.

V liste z 11. decembra 2009, ktorý bol odpoveďou na odôvodnené stanovisko, Belgické kráľovstvo v plnom rozsahu trvalo na svojom stanovisku. Naďalej popieralo, že by sa systém Limosa mohol považovať za prekážku slobodného poskytovania služieb samostatne zárobkovo činnými osobami, a opäť zdôraznilo, že táto prekážka bola v každom prípade odôvodnená najmä cieľmi sociálnej ochrany pracovníkov, zachovania finančnej rovnováhy sociálneho zabezpečenia a účinnej prevencie proti podvodom a predstavovala najmenej obmedzujúci prostriedok na dosiahnutie týchto cieľov.

16.

Za týchto okolností podala Komisia návrhom doručeným do kancelárie Súdneho dvora 10. decembra 2010 túto žalobu.

17.

Uznesením predsedu Súdneho dvora z 11. apríla 2011 bol povolený vstup Dánskeho kráľovstva do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu tvrdení Belgického kráľovstva.

18.

Prednesy Belgického kráľovstva, Dánskeho kráľovstva, ako aj Komisie boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 29. marca 2012.

19.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

20.

Belgické kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:

21.

Komisia v prvom rade tvrdí, že systém Limosa predstavuje diskriminačné obmedzenie slobodného poskytovania služieb v prípade samostatne zárobkovo činných osôb, ktoré možno odôvodniť len dôvodmi vymenovanými v článku 52 ZFEÚ týkajúcimi sa verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Keďže Belgické kráľovstvo sa neodvoláva na žiadne z týchto odôvodnení, Komisia navrhla, aby Súdny dvor konštatoval, že si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 56 ZFEÚ. Komisia na pojednávaní potvrdila, že sa domáha, aby sa v prvom rade iba na tomto základe konštatovalo, že Belgické kráľovstvo si nesplnilo povinnosti.

22.

Komisia okrem toho trvá na tom, že jej žaloba sa týka len samostatne zárobkovo činných osôb, a nie vysielaných zamestnancov patriacich do pôsobnosti smernice 96/71, takže hoci judikatúra relevantná v uvedenej súvislosti, najmä rozsudok z 19. januára 2006, Komisia/Nemecko ( 6 ), môže slúžiť na porovnanie a úvahy, nie je v tomto prípade relevantná, keďže špecifiká situácií týkajúcich sa poskytovateľov služieb (samostatne zárobkovo činných osôb) a vysielaných zamestnancov bránia akejkoľvek systematickej paralele.

23.

Komisia však v žalobe subsidiárne obsiahlejšie skúmala aj rôzne ciele všeobecného záujmu uvádzané Belgickým kráľovstvom na odôvodnenie systému Limosa, ako aj jeho nevyhnutnosť a proporcionalitu a dospela k záveru, že tento systém predstavoval v každom prípade neodôvodnené obmedzenie slobodného poskytovania služieb v prípade samostatne zárobkovo činných osôb.

24.

Belgické kráľovstvo, v podstatnej miere podporované Dánskym kráľovstvom, však tvrdí, že uvedený systém nemožno považovať za diskriminačný, keďže jednak sa uplatňuje na belgických štátnych príslušníkov usadených v iných členských štátoch a jednak v každom prípade situácia poskytovateľov služieb usadených v Belgicku nie je porovnateľná so situáciou poskytovateľov služieb usadených v iných členských štátoch. Okrem toho tvrdí, že systém Limosa predstavuje len minimálne obmedzenie slobodného poskytovania služieb, že jeho účinky na túto slobodu sú príliš nepriame a vedľajšie na to, aby bol zakázaný na základe článku 56 ZFEÚ, a že je v každom prípade odôvodnený naliehavými požiadavkami všeobecného záujmu a úplne v súlade so zásadou proporcionality.

25.

Na úvod je potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor mal príležitosť viackrát riešiť žaloby o nesplnení povinnosti alebo odpovedať na prejudiciálne otázky týkajúce sa rôznych aspektov uplatnenia smernice 96/71 ( 7 ) alebo článku 56 ZFEÚ ( 8 ), a niekedy oboch súčasne, na vysielaných zamestnancov. ( 9 ) Na druhej strane je to prvýkrát, čo rieši spor takej istej povahy, ale tentoraz sa osobitne týkajúci poskytovateľov služieb ako samostatne zárobkovo činných osôb. ( 10 )

26.

Hoci je pravda, ako tvrdí Komisia, že judikatúra Súdneho dvora špecificky sa týkajúca smernice 96/71 nie je priamo relevantná v tom zmysle, že ju nemožno jednoducho preniesť do rámca tejto veci, nič to nemení na tom, že všetky tieto rozhodnutia predstavujú referenčný rámec judikatúry, z ktorého môže a musí vychádzať prinajmenšom časť odpovede poskytnutej na otázku položenú v tejto veci.

27.

Hlavná myšlienka, ktorá vyplýva z tejto judikatúry, je, že Súdny dvor prijal opatrný a jemne odstupňovaný prístup pri posudzovaní vnútroštátnych opatrení obmedzujúcich slobodné poskytovanie služieb, ktoré možno odôvodniť potrebou zabezpečiť konkrétne kontrolu dodržiavania naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu. Hoci takéto opatrenia sú z hľadiska svojej povahy špecificky uplatniteľné a mohli by byť hneď diskvalifikované ako diskriminačné, Súdny dvor sa zvyčajne zdrží toho, že by ich systematicky za také považoval a dáva si naopak záležať, aby rigorózne preskúmal dôvodnosť ich odôvodnení v rozsahu, v akom sú takéto odôvodnenia uvádzané, ako aj ich potrebu a proporcionalitu. ( 11 )

28.

Tento prístup však nie je v konflikte s prístupom, ktorý je napokon ortodoxnejší a ktorý považuje za diskriminačné opatrenia tie opatrenia, ktoré nie sú nerozdielne uplatniteľné. Rozsudok vydaný Súdnym dvorom 18. júla 2007 vo veci Komisia/Nemecko ( 12 ) je osobitným príkladom tejto duality a obozretnosti Súdneho dvora, pokiaľ ide o odôvodnenia uvádzané členskými štátmi, keď ide o uvedené požiadavky kontroly. ( 13 )

29.

Hoci je pravda, že všeobecný prístup Súdneho dvora v rôznych vyššie uvedených veciach, analogických s touto vecou, sa nezdá byť vždy v úplnom súlade so zvyškom judikatúry v oblasti slobodného poskytovania služieb ani s judikatúrou týkajúcou sa ostatných slobôd, treba uviesť, že sú to práve základné úvahy, ktoré vysvetľujú a odôvodňujú takýto prístup.

30.

V tejto súvislosti je potrebné poukázať na to, že Súdny dvor viackrát zdôraznil, že priznal členským štátom možnosť overiť dodržiavanie ustanovení vnútroštátneho práva a práva Únie v oblasti poskytovania služieb, ( 14 ) resp. pripustil dôvodnosť kontrolných opatrení potrebných na overenie dodržiavania požiadaviek, ktoré sú samotné odôvodnené požiadavkami všeobecného záujmu, ( 15 ) ale takisto spresnil, že tieto kontroly musia dodržiavať hranice stanovené právom Únie ( 16 ) a v nijakom prípade nemôžu spôsobiť, že by sa sloboda poskytovania služieb stala len iluzórnou. ( 17 )

31.

Súdny dvor konkrétne v rozsudku dos Santos Palhota a i. ( 18 ) stanovil, že členské štáty môžu najmä voľne definovať, rešpektujúc Zmluvu o FUE a všeobecné právne zásady, doplnkové administratívne pravidlá určené na to, aby umožnili overiť dodržiavanie hmotnoprávnej vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa pracovných podmienok a podmienok zamestnávania vysielaných zamestnancov, koordinovaných smernicou 96/71 ( 19 ).

32.

V mierne odlišnom slede úvah Súdny dvor takisto pripustil, že členský štát, ktorý je adresátom, môže v určitých medziach a pri striktnom dodržaní práva Únie prijať ustanovenia určené na zabránenie tomu, aby sloboda garantovaná článkom 56 ZFEÚ nebola zbavená cieľa alebo využívaná poskytovateľom služieb na podvodné účely. ( 20 )

33.

Belgické kráľovstvo, ako aj Dánske kráľovstvo v podstate tvrdia, že diferenciácia medzi dvoma kategóriami poskytovateľov zavedená sporným rámcovým zákonom je objektívne odôvodnená ich rozdielnymi situáciami vzhľadom na kontroly, o ktorých sa domnievajú, že by mali byť schopné naďalej vykonávať, keďže neexistuje harmonizácia vnútroštátnych právnych úprav, najmä v oblasti zamestnávania a práce, ( 21 ) pričom samotné tieto kontroly sú nevyhnutné na ochranu naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu, ktoré okrem iného uvádza Belgické kráľovstvo a ktoré sa týkajú boja proti podvodom vo všeobecnosti a konkrétne proti „nepravým samostatne zárobkovo činným osobám“, predchádzaniu nekalej hospodárskej súťaži a sociálnemu dumpingu, ako aj ochrany pracovníkov.

34.

V dôsledku toho a podľa všeobecného usmernenia vyplývajúceho z judikatúry postupne preskúmam, či systém Limosa predstavuje prekážku slobodného poskytovania služieb (podnadpis 1), či prípadne môže byť odôvodnený naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu (podnadpis 2), a ak áno, či je úplne v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi zo zásady proporcionality (podnadpis 3).

35.

Niet pochybnosti o tom, že systém Limosa predstavuje prekážku slobodného poskytovania služieb, a to tak z pohľadu dotknutých poskytovateľov služieb, ako aj adresátov, ktorým sú uvedené služby určené, usadených v Belgicku.

36.

Samotné jadro systému Limosa, dalo by sa povedať jeho inšpirácia, má v prvom rade odrádzajúcu povahu v prípade poskytovateľov služieb, ktorí by chceli vykonávať svoju činnosť v Belgicku, pretože im ukladá jednak povinnosť zaregistrovať sa tak, že si vytvoria účet, a jednak zvyčajne podať vyhlásenie pred každým poskytnutím služby a použiť údaje z uvedeného účtu, určitý počet podrobných informácií, medzi ktoré patrí najmä dátum a dĺžka trvania, povaha a miesto poskytovania služieb, ako aj identifikačné údaje zákazníka usadeného v Belgicku. Tieto kroky jasne predstavujú nezanedbateľnú administratívnu záťaž, najmä pre remeselníkov a malé podniky, ktoré nemajú vhodný personál na ich vykonanie, a platí to obzvlášť v prípade služieb veľmi krátkeho trvania vyžadujúcich si veľmi rýchly zásah.

37.

Okrem toho ,systém Limosa je takisto odradzujúci v prípade adresátov služieb, keďže im ukladá povinnosť nahlásiť poskytovateľov služieb, ktorí im nepredložia potvrdenie o doručení preukazujúce podanie vyhlásenia Limosa, a to pod hrozbou trestnoprávnej sankcie.

38.

Belgické kráľovstvo však tvrdí, že systém Limosa má veľmi zanedbateľný alebo príliš nepriamy a vedľajší účinok na slobodné poskytovanie služieb na to, aby ho bolo možné považovať za prekážku.

39.

Tieto dve tvrdenia treba zamietnuť. Okrem samotnej skutočnosti, že Súdny dvor v rámci slobodného poskytovania služieb nikdy nepripustil tvrdenia takejto povahy, je potrebné jednoducho konštatovať, že hoci význam alebo intenzita reštriktívneho účinku opatrenia na slobodné poskytovanie služieb, ako uvádza Komisia, môžu byť prípadne zohľadnené v rámci skúmania jeho proporcionality, nemôžu zabrániť tomu, aby toto opatrenie ako také bolo považované za reštriktívne. ( 22 )

40.

Systém Limosa preto možno pripustiť len v prípade, že sa dá odôvodniť naliehavými požiadavkami všeobecného záujmu, s výhradou, že chránený záujem nie je chránený právnou úpravou členského štátu usadenia, že úplne zodpovedá požiadavkám jasnosti, právnej istoty ( 23 ) a koherencie a že je úplne proporcionálny, teda neprekračuje to, čo je na tento účel objektívne nevyhnutné, a že tento výsledok nemožno dosiahnuť pomocou menej obmedzujúcich pravidiel. ( 24 )

41.

Z hlavných argumentov uvádzaných Belgickým kráľovstvom, ako aj z odpovedí Komisie vyplýva, že prekážka slobodného poskytovania služieb, ktorú predstavuje systém Limosa, môže byť odôvodnená cieľmi všeobecného záujmu týkajúceho sa v prvom rade ochrany samostatne zárobkovo činných osôb, ale takisto zo širšieho hľadiska ochrany ekonomicky nezávislých samostatne zárobkovo činných osôb, ako aj ochrany zamestnancov prostredníctvom boja proti „nepravým samostatne zárobkovo činným osobám“, čo budem analyzovať ďalej.

42.

Belgické kráľovstvo sa totiž odvolávalo na tri druhy odôvodnení, prvý sa týkal predchádzania nekalej hospodárskej súťaži, vnímanej v sociálnej dimenzii, ktorá zahŕňa boj proti sociálnemu dumpingu ( 25 ), druhý sa týkal zachovania finančnej rovnováhy sociálneho zabezpečenia, ako aj potreby predchádzať podvodom, bojovať so zneužitiami a najmä bojovať proti nepravým samostatne zárobkovo činným osobám a tretí sa týkal potreby zabezpečiť ochranu samotných samostatne zárobkovo činných osôb, ich podmienok zamestnávania, pracovných podmienok a najmä podmienok ochrany ich zdravia a bezpečnosti v súvislosti s predpismi Európskej únie, ( 26 ) ako tvrdilo Dánske kráľovstvo.

43.

Komisia v tejto súvislosti tvrdí, že Belgické kráľovstvo sa len odvolalo na ciele boja proti podvodom a riziko obchádzania pravidiel upravujúcich voľný pohyb pracovníkov „nepravými samostatne zárobkovo činnými osobami“, bez toho, aby uviedlo akúkoľvek konkrétnu skutočnosť umožňujúcu posúdiť potrebu a proporcionalitu prijatých opatrení. Takto, ako to zdôraznilo Belgické kráľovstvo, Komisia v zásade pripustila dôvodnosť potrebných kontrolných opatrení boja proti podvodom a zneužívaniu, pričom spochybnila, že by systém Limosa vzhľadom na svoju filozofiu a konkrétne vykonávacie predpisy mohol splniť kritériá nevyhnutnosti a proporcionality.

44.

Na úvod je potrebné zdôrazniť, že niet pochybnosti o tom, že potreba zabezpečiť ochranu zdravia, bezpečnosti a hygieny samostatne zárobkovo činných osôb, ba dokonca zo širšieho hľadiska ich podmienok zamestnávania a práce ( 27 ) predstavuje cieľ hodný ochrany, ktorý sa odlišuje od výnimiek zo slobodného poskytovania služieb založených na verejnom zdraví alebo verejnej bezpečnosti, uvedených v článku 46 ES, a že v prípade neexistencie harmonizácie právnych úprav v tejto súvislosti ( 28 ) predstavuje naliehavú požiadavku všeobecného záujmu, ktorá môže odôvodniť obmedzenie slobodného poskytovania služieb.

45.

V tejto súvislosti postačuje pripomenúť, že primárne právo a konkrétne ustanovenia článku 3 ods. 3 ZEÚ, článku 9 ZFEÚ a článku 31 Charty základných práv Európskej únie garantujú už vysoký štandard sociálnej ochrany pracovníka, pričom však nerozlišujú zamestnancov a ostatných pracovníkov, a že tieto ustanovenia, ako som už mal príležitosť uviesť v mojich návrhoch vo veci dos Santos Palhota a i. ( 29 ), je potrebné zohľadniť pri výklade ustanovení primárneho práva definujúceho slobody.

46.

Na tomto mieste tiež treba spresniť, že vysoký štandard ochrany, ku ktorému má povinnosť smerovať Únia, sa musí vzťahovať na všetkých pracovníkov, zamestnancov, ako aj samostatne zárobkovo činné osoby, ale takisto na všetkých pracovníkov nachádzajúcich sa v prechodnej situácii, pričom osobitná pozornosť sa má venovať ekonomicky závislým samostatne zárobkovo činným osobám alebo im podobným osobám. ( 30 )

47.

Súdny dvor okrem toho už pripustil ako naliehavú požiadavku všeobecného záujmu, ktorá môže odôvodniť obmedzenie slobodného poskytovania služieb, boj proti podvodom vo všeobecnosti, najmä v oblasti hazardných hier ( 31 ) alebo osobitne proti daňovým podvodom ( 32 ), ale ešte nikdy nemal príležitosť skúmať takéto odôvodnenie v takom kontexte, o aký ide v tejto veci.

48.

Hoci sa nezdá, že by sa normotvorca Únie zatiaľ venoval „nepravým samostatne zárobkovo činným osobám“ ako osobitnému problému, ( 33 ) ani že by sa niekedy snažil definovať, čo takýto jav môže zahŕňať, ( 34 ) nič to nemení na tom, že tento fenomén sa konštatoval vo viacerých dokumentoch ( 35 ) a že možno nájsť zmienky svedčiace o jeho význame, ( 36 ) čo predstavuje dostatočný základ na uznanie odôvodnenia uvádzaného Belgickým kráľovstvom.

49.

V predmetnom prípade sa musí pripustiť, že potreba boja proti fenoménu nepravých samostatne zárobkovo činných osôb a vykonávania kontrol nevyhnutných na tieto účely predstavuje naliehavú požiadavku všeobecného záujmu, ktorá môže odôvodniť obmedzenie slobodného poskytovania služieb. Táto požiadavka, ktorá umožňuje osobitne zabezpečiť dodržiavanie minimálnych noriem smernice 96/71, je spojená s ochranou pracovníkov, ktorú Súdny dvor už dávno kvalifikoval ako naliehavú požiadavku všeobecného záujmu. ( 37 )

50.

Cieľ boja proti nepravým samostatne zárobkovo činným osobám by mohol byť takisto spojený s cieľom prechádzať nekalej hospodárskej súťaži, ktorý Súdny dvor považoval za naliehavú požiadavku všeobecného záujmu ( 38 ) a zo širšieho hľadiska s cieľom predchádzať sociálnemu dumpingu uvádzaným Belgickým kráľovstvom, ( 39 ) pretože, ako zdôraznila Komisia vo svojich písomnostiach, vedie k realizácii cieľa sociálnej ochrany skutočných zamestnancov, ktorými vlastne sú nepravé samostatne zárobkovo činné osoby.

51.

Hoci možno pripustiť, že systém Limosa zodpovedá naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, akými sú ochrana bezpečnosti a zdravia samostatne zárobkovo činných osôb a boj proti nepravým samostatne zárobkovo činným osobám, obmedzenia slobodného poskytovania služieb, ktoré obsahuje, však možno tolerovať len v rozsahu, v akom je úplne proporcionálny, teda vhodný na zabezpečenie dosiahnutia cieľov, ktoré sleduje, a v akom nepresahuje to, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie.

52.

Komisia tvrdí, že systém Limosa v každom prípade a okrem toho, že je diskriminačný, svojou filozofiou, pôsobnosťou a vykonávacími predpismi zďaleka prekračuje to, čo môže tolerovať právo Únie.

53.

Najprv zdôrazňuje, že systém Limosa predstavuje inverziu zásady, teda slobodného poskytovania služieb, a výnimiek z nej a že vzhľadom na jeho extrémne široký a transverzálny rozsah a preventívnu povahu zriaďuje všeobecnú domnienku podvodu, ktorá sa nezakladá na žiadnom štatistickom údaji. Ďalej spochybňuje koherenciu systému Limosa a to, že tento systém by bol takej povahy, ktorá umožňuje dosiahnuť ciele stanovené Belgickým kráľovstvom, keďže akákoľvek možnosť neohlásenej kontroly na mieste je vylúčená v prípadoch, v ktorých poskytovatelia služieb sú buď oslobodení od povinnosti podať vyhlásenie, alebo podliehajú len zjednodušenému vyhláseniu. Napokon sa domnieva, že vzhľadom na povinnosti administratívnej spolupráce, ktoré majú členské štáty a najmä tie, ktoré boli zavedené smernicou 2006/123, systém Limosa nie je nevyhnutný na dosiahnutie cieľa boja proti podvodom vo všeobecnosti a osobitne proti nepravým samostatne zárobkovo činným osobám.

54.

Najprv je potrebné poznamenať, že jednak lehota na prebratie smernice 2006/123 uplynula 28. decembra 2009, teda až po dátume odôvodneného stanoviska, a jednak, ako zdôraznilo Belgické kráľovstvo, mechanizmus, ktorý zavádza, začal byť naozaj funkčný až od nadobudnutia platnosti praktických opatrení na jeho vykonanie. ( 40 ) Táto smernica preto nemôže byť zohľadnená pri posudzovaní tejto žaloby o určenie nesplnenia povinnosti. Proporcionalita systému Limosa sa má skúmať v zásade vzhľadom na náuku vyplývajúcu z judikatúry Súdneho dvora, pričom treba zdôrazniť, že hoci mechanizmus spolupráce zavedený smernicou 2006/123 môže prípadne predstavovať referenčný bod, ( 41 ) svedčí predovšetkým o potrebe zaviesť nástroje umožňujúce členským štátom vykonávať svoje kontrolné právomoci a pritom striktne dodržiavať najmä zásady slobodného poskytovania služieb a proporcionality.

55.

Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že Komisia uvádza, že práve samotný systém Limosa, teda jeho filozofiu a jeho fungovanie, treba považovať za nie nevyhnutný alebo za neproporcionálny, a nie iba niektoré jeho aspekty, akými sú sankcie, s ktorými je spojený, alebo povinnosť poskytovateľa služieb predložiť potvrdenie o doručení preukazujúce splnenie formalít predchádzajúceho vyhlásenia.

56.

V tejto súvislosti sa musí pripomenúť, že Súdny dvor už mal príležitosť v oblasti vysielania zamestnancov viackrát konštatovať, že požiadavka jednoduchého predchádzajúceho vyhlásenia môže predstavovať nevyhnutný a vhodný prostriedok umožňujúci členskému štátu, na ktorého území sa vykonáva poskytnutie služby, kontrolovať, aby sa sloboda poskytovania služieb nepoužívala s iným cieľom ako na vykonanie predmetného poskytnutia služby alebo aby boli dotknutí pracovníci v situácii, ktorá je v súlade so zákonom, najmä vzhľadom na podmienky pobytu, pracovného povolenia a sociálneho zabezpečenia v členskom štáte, v ktorom je poskytovateľ usadený. ( 42 )

57.

V predmetnom prípade možno v zásade pripustiť, že povinnosť predchádzajúceho vyhlásenia týkajúca sa dátumu a miesta poskytnutia služby, ako aj mena adresáta uvedeného poskytnutia, ktorú systém Limosa ukladá poskytovateľom služieb usadeným v inom členskom štáte ako Belgické kráľovstvo, je potrebná na dosiahnutie nevyhnutných kontrol na zabezpečenie tak dodržiavania minimálnych noriem smernice 96/71 v oblasti sociálnej ochrany (boj proti nepravým samostatne zárobkovo činným osobám), ako aj ochrany pracovných podmienok a podmienok zamestnávania samostatne zárobkovo činných osôb (ochrana skutočných samostatne zárobkovo činných osôb). Treba totiž konštatovať, že v prípade neexistencie takýchto informácií je prakticky nemožné, aby členský štát určenia vykonával neohlásené kontroly na mieste. Okrem toho v prípade neexistencie mechanizmov administratívnej spolupráce medzi členskými štátmi a na rozdiel od toho, čo platí vo vzťahu k samostatne zárobkovo činným osobám usadeným na území členského štátu, je v praxi nemožné, aby členský štát určenia urýchlene vyhľadával a zbieral informácie nevyhnutné na realizáciu takýchto kontrol.

58.

Okolnosť, že mechanizmus predchádzajúceho vyhlásenia, akým je systém Limosa, treba na nevyhnutné kontroly na zabezpečenie dodržiavania naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu, nepostačuje na konštatovanie, že je úplne v súlade so zásadou slobodného poskytovania služieb. Takýto systém musí byť v prvom rade vhodný na zabezpečenie úplného dosiahnutia sledovaných cieľov a povinnosti, ktoré stanovuje, nesmú predstavovať nadmerné bremeno pre dotknuté hospodárske subjekty vzhľadom na uvedené ciele, pričom musí okrem toho byť nemožné dosiahnuť uvedené ciele menej obmedzujúcimi pravidlami. Takisto musí zodpovedať požiadavkám jasnosti a právnej istoty ( 43 ) a byť v súlade so zásadou koherencie ( 44 ), čo treba preskúmať prioritne.

59.

Po prvé povinnosť predchádzajúceho vyhlásenia v systéme Limosa je sprevádzaná značným množstvom výnimiek bez toho, aby dôvody týchto výnimiek alebo kritériá, ktorými sa riadi ich definícia, boli jasné a Belgické kráľovstvo okrem toho ani neposkytlo vzhľadom na sledované ciele žiadne vysvetlenie dôvodov ich existencie.

60.

Preto, hoci potreba zabezpečiť podmienky, ktoré umožňujú vykonať neohlásené kontroly na mieste sa ukladá v záujme ochrany pracovníkov, táto požiadavka by v zásade mala platiť pre všetkých poskytovateľov služieb, pokiaľ sa jasne nestanoví diferenciácia založená na objektívnom rozdiele týkajúcom sa napríklad povahy plnení.

61.

Keďže Belgické kráľovstvo neposkytlo žiadne vysvetlenie v tejto súvislosti, treba konštatovať, že takto vykonaná voľba prostriedkov nie je v súlade s uvedenými cieľmi, že systém Limosa neumožňuje v plnom rozsahu dosiahnuť uvedené ciele a že obmedzenia slobodného poskytovania služieb, ktoré obsahuje, nie sú v dôsledku toho v súlade so zásadami nevyhnutnosti a proporcionality.

62.

Okrem toho a po druhé požiadavky systému Limosa sú v niektorých prípadoch značne zľahčené, keďže poskytovatelia služieb – samostatne zárobkovo činné osoby vykonávajúce podstatnú časť svojej činnosti v Belgicku – podliehajú podľa vysvetlení Belgického kráľovstva iba zjednodušenému vyhláseniu, platnému dvanásť mesiacov, v rámci ktorého nie sú potrebné predchádzajúce vyhlásenia pri každom poskytnutí služby, pričom táto možnosť je vylúčená v odvetví stavebníctva.

63.

Keďže sa z tohto hľadiska takisto zdá, že systém Limosa nie je úplne v súlade so sledovanými cieľmi, je o to viac potrebné konštatovať, že existencia zjednodušeného vyhlásenia vrhá tieň pochybnosti, či v prípade „normálneho“ vyhlásenia ide o striktnú proporcionalitu, ba dokonca nevyhnutnosť.

64.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že systém Limosa, aký bol zakotvený sporným rámcovým zákonom, pokiaľ ide o samostatne zárobkovo činné osoby, nie je zlučiteľný s článkom 56 ZFEÚ, a preto sa musí vyhovieť žalobe Komisie o určenie nesplnenia povinnosti.

65.

V dôsledku toho je takisto potrebné zaviazať Belgické kráľovstvo na náhradu trov konania v súlade s článkom 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

66.

Navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: