1.

Prejednávanou žalobou o nesplnenie povinnosti Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Portugalská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 5 ods. 3 a článku 7 ods. 3 smernice 91/440/EHS ( 2 ), zmenenej a doplnenej smernicou 2001/12/ES ( 3 ) (ďalej len „smernica 91/440“), a z článku 6 ods. 1 smernice 2001/14/ES o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry, vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry a bezpečnostnej certifikácii ( 4 ), zmenenej a doplnenej smernicou 2007/58/ES ( 5 ) (ďalej len „smernica 2001/14“). Portugalská republika navrhuje zamietnuť žalobu podanú Komisiou.

2.

Prejednávaná vec sa týka jednej z viacerých žalôb o nesplnenie povinnosti ( 6 ) podaných Komisiou v rokoch 2010 a 2011 týkajúcich sa uplatňovania smerníc 91/440 a 2001/14 členskými štátmi, najmä pokiaľ ide o spravodlivý a nediskriminačný prístup železničných podnikov k infraštruktúre, konkrétne k železničnej sieti. Tieto žaloby sú nové, keďže po prvý raz poskytujú Súdnemu dvoru možnosť vyjadriť sa k liberalizácii železníc v Európskej únii a najmä vyložiť takzvaný „prvý železničný balík“.

3.

Článok 5 ods. 3 smernice 91/440 stanovuje:

„V rámci základných politických smerov určených štátom a s ohľadom na plány alebo zmluvy, vrátane finančných a investičných plánov jednotlivých štátov, môžu železničné podniky [v rámci všeobecných politických usmernení určených štátom a s ohľadom na vnútroštátne plány alebo zmluvy, ktoré sa môžu týkať viacerých rokov, vrátane investičných a finančných plánov, železničné podniky môžu najmä – neoficiálny preklad]:

…

…“

4.

Článok 7 ods. 3 tej istej smernice stanovuje:

„Členské štáty môžu manažérovi infraštruktúry, so zreteľom na články 73, 87 a 88 zmluvy, prideliť finančné prostriedky, ktoré sú v primeranom pomere k úlohám, rozsahu a finančným požiadavkám, najmä na financovanie nových investícií.“

5.

Podľa článku 6 ods. 1 smernice 2001/14:

„Členské štáty stanovia podmienky, vrátane prípadných záloh, ktoré zabezpečia, že príjmy manažéra infraštruktúry pozostávajúce z poplatkov, zisku z iných obchodných činností a financovania štátom budú za bežných obchodných podmienok a v priebehu primeraného obdobia aspoň v rovnováhe s výdavkami na infraštruktúru.

Bez toho, aby bol dotknutý prípadný dlhodobý cieľ, aby náklady na infraštruktúru všetkých druhov dopravy na základe spravodlivej a nediskriminačnej hospodárskej súťaže medzi rôznymi druhmi dopravy niesli užívatelia, pokiaľ je železničná doprava schopná súťažiť s inými druhmi dopravy, môže členský štát podľa princípov spoplatňovania uvedených v článkoch 7 a 8 od manažéra infraštruktúry vyžadovať, aby zabezpečil rovnováhu medzi príjmami a výdavkami bez štátneho príspevku.“

6.

Zákonným dekrétom 137-A/2009 z 12. júna 2009 ( 7 ) bola prijatá právna úprava uplatniteľná na verejnoprávny podnik CP Comboios de Portugal EPE (ďalej len „CP“) a jeho stanovy. Tento zákonný dekrét upravuje právnu povahu a predmet činnosti podniku CP a v prílohe I obsahuje stanovy, ktorými sa uvedený podnik riadi.

7.

Článok 2 uvedeného zákonného dekrétu znie:

„Právna povaha

[CP] je podnik konkurenčného verejného sektora s právnou subjektivitou, správnou a finančnou nezávislosťou a vlastným majetkom, ktorý podlieha dozoru a dohľadu členov vlády zodpovedných za financie a dopravu.“

8.

Článok 1 stanov podniku CP nazvaný „Názov a sídlo“ stanovuje:

„1.   [CP] je podnik konkurenčného verejného sektora s právnou subjektivitou, správnou a finančnou nezávislosťou a vlastným majetkom, ktorý má spôsobilosť na právne úkony vzťahujúcu sa na všetky práva a povinnosti nevyhnutné alebo vhodné na vykonávanie svojho predmetu činnosti.“

9.

Predmet činnosti podniku CP je vymedzený v článku 2 stanov. Podľa tohto ustanovenia:

„1.   Hlavným predmetom činnosti [podniku CP] je poskytovanie služieb železničnej dopravy cestujúcich a tovaru na železniciach, úsekoch a vetvách, ktoré tvoria alebo budú tvoriť vnútroštátnu železničnú sieť.

…

3.   Ako vedľajšiu činnosť môže [CP] vykonávať aj tieto činnosti…

4.   Pri vykonávaní predmetu činnosti vymedzeného v predchádzajúcom bode [CP] môže:

…“

10.

Podľa článku 9 uvedených stanov má CP tieto právomoci:

„1.   Správna rada vykonáva všetky riadiace a správne právomoci v súlade so zákonom a stanovami.

2.   Správnej rade najmä prináleží:

…

…“

11.

Článok 21 je súčasťou kapitoly IV nazvanej „Dozor“. Tento článok nazvaný „Usmernenia riadenia“ stanovuje:

„1.   Vláda stanoví v súlade so zákonom všeobecné ciele, ktoré má [CP] sledovať, pričom dbá na ich zlučiteľnosť so všeobecnými a odvetvovými politikami vymedzenými právnymi predpismi.

2.   Vláda sleduje vývoj stavu podniku s cieľom zabezpečiť primeranú úroveň uspokojenia spoločenských potrieb, zachovať jeho hospodárku a finančnú rovnováhu a zaručiť vykonanie vhodných politík modernizácie železničnej dopravy.“

12.

Zákonným dekrétom č. 300/2007 z 23. augusta 2007 ( 8 ) bola zmenená a doplnená právna úprava štátneho konkurenčného odvetvia a verejnoprávnych podnikov v Portugalsku. Tento zákonný dekrét najmä stanovuje:

„Článok 10

1.   Akcionárske práva štátu vykonáva generálne riaditeľstvo rozpočtu a financií pod vedením ministra financií, ktorý môže v súlade s usmerneniami stanovenými v nasledujúcom článku a po predchádzajúcej dohode delegovať túto právomoc vyhláškou vydanou spoločne s príslušnými odvetvovými ministrami.

…

3.   Práva uvedené v predchádzajúcich pododsekoch možno vykonávať nepriamo, prostredníctvom spoločností s výlučne verejným kapitálom.“

13.

Článok 37 toho istého zákonného dekrétu sa týka zakladania spoločností a nadobúdania alebo prevodu kapitálových podielov. Tento článok znie:

„1.   … vklady štátu alebo štátnych organizácií a verejnoprávnych podnikov pri založení spoločností a nadobudnutí alebo prevode kapitálových podielov musí povoliť minister financií a príslušný odvetvový minister…

…“

14.

Zákonný dekrét č. 270/2003 z 28. októbra 2003 ( 9 ) stanovuje podmienky poskytovania služieb železničnej dopravy a správy železničnej infraštruktúry. Tento zákonný dekrét upravuje najmä vyrovnanosť rozpočtu manažéra infraštruktúry v súlade s jeho článkom 63. Podľa tohto článku:

„1.   Rozpočet manažéra infraštruktúry musí zabezpečiť rovnováhu medzi:

2.   Bez toho, aby bol dotknutý prípadný dlhodobý cieľ, aby náklady na infraštruktúru všetkých druhov dopravy na základe spravodlivej a nediskriminačnej hospodárskej súťaže medzi rôznymi druhmi dopravy niesli užívatelia, manažér infraštruktúry je povinný v súlade so štruktúrou spoplatňovania stanovenou v tejto kapitole dosiahnuť rovnováhu uvedenú v odseku 1 bez štátneho príspevku, pokiaľ je železničná doprava schopná konkurovať iným druhom dopravy, najmä ak sú v ostatných druhoch dopravy zodpovedajúcim spôsobom zohľadnené náklady na ochranu životného prostredia.

3.   Na účely rovnováhy uvedenej v odseku 1 a s cieľom posúdiť prípadnú potrebu kompenzácií poskytovaných štátom za službu vo verejnom záujme týkajúcu sa správy infraštruktúry je potrebné stanoviť metódu započítania, ktorá transparente preukáže, že sa zohľadňujú len náklady spôsobené správou, údržbou, zachovávaním a poskytovaním infraštruktúry.

…

7.   Na účely ods. 1 písm. b) tohto článku sa finančné a mimoriadne náklady nepovažujú za náklady na službu vo verejnom záujme týkajúcu sa správy infraštruktúry.

8.   Mimoriadne náklady vyplývajúce zo živelných udalostí musí nahradiť štát.“

15.

Napokon zákonným dekrétom č. 104/97 z 29. apríla 1997 ( 10 ) bol zriadený podnik Rede Ferroviária Nacional, REFER EP (štátna železničná sieť, ďalej len „REFER“). Stanovy podniku REFER sú zverejnené v prílohe I uvedeného zákonného dekrétu. Článok 12 vymedzuje podľa jeho nadpisu predmet a pôsobnosť uvedených stanov takto:

„…

2.   Vláda sleduje budúci vývoj podniku s cieľom dbať na zachovanie jeho hospodárskej a finančnej rovnováhy a splnenie záväzkov prevzatých na účely výstavby, montáže a obnovy železničnej infraštruktúry podľa pravidiel, ktoré nenarušia sledovanie zodpovedajúcich politík modernizácie železníc.“

16.

Komisia vo svojej výzve z 26. januára 2008 upozornila portugalské orgány na to, že má pochybnosti o zlučiteľnosti vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa preberá prvý železničný balík, s právom Únie. Portugalské orgány v reakcii na túto výzvu predložili informácie a tvrdenia týkajúce sa dodržiavania smerníc 91/440 a 2001/14 portugalskými právnymi predpismi.

17.

Komisia listom z 9. októbra 2009 zaslala portugalským orgánom odôvodnené stanovisko, v ktorom konštatovala, že pokiaľ ide o prebratie prvého železničného balíka, Portugalská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 5 ods. 3 a článku 7 ods. 3 smernice 91/440 a z článku 6 ods. 1 smernice 2001/14.

18.

Portugalské orgány listom zo 14. decembra 2009 odpovedali na odôvodnené stanovisko a poskytli rôzne vysvetlenia. Listom z 24. júna 2010 portugalské orgány informovali Komisiu o schválení vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré zohľadňujú výhrady uvedené v odôvodnenom stanovisku Komisie týkajúce sa zlučiteľnosti portugalskej právnej úpravy na zvyšovanie výkonnosti s právom Únie a najmä s článkom 11 smernice 2001/14.

19.

Komisia sa s odpoveďou portugalských orgánov neuspokojila a rozhodla sa podať prejednávanú žalobu, ktorá bola doručená Súdnemu dvoru 29. novembra 2010.

20.

Portugalská vláda uviedla tvrdenia spochybňujúce namietané nesplnenie povinnosti a subsidiárne navrhla, aby Súdny dvor prerušil konanie do 31. decembra 2011, keď mali nadobudnúť účinnosť legislatívne a zmluvné opatrenia, ktoré podľa nej mali posilniť nezávislosť riadenia železničného podniku vo vzťahu k štátu a zmeniť právnu úpravu spoplatňovania železničnej infraštruktúry.

21.

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa má nesplnenie povinnosti posudzovať vo vzťahu ku konkrétnemu členskému štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku. ( 11 ) Tvrdenia uvedené portugalskou vládou teda treba preskúmať vo vzťahu k okamihu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a tvrdenia týkajúce neskoršieho vývoja vnútroštátnej právnej úpravy sa musia zamietnuť.

22.

Komisia tvrdí, že portugalská právna úprava, ktorá podriaďuje podnik CP dozoru a dohľadu členov vlády, je v rozpore s článkom 5 ods. 3 smernice 91/440.

23.

Komisia sa opiera najmä o to, že podľa vnútroštátnej právnej úpravy Portugalská republika údajne stanovila, že každé jednotlivé rozhodnutie o nadobudnutí alebo prevode podielov na základnom imaní spoločností zo strany podniku CP podlieha schváleniu vlády.

24.

Požiadavka predchádzajúceho povolenia vlády na vykonanie určitých druhov úkonov údajne neumožňuje konštatovať, že železničné podniky sú nezávislé alebo že majú autonómne postavenie vo vzťahu k štátu. Preto údajne nemôžu slobodne riadiť svoju vlastnú činnosť v súlade s požiadavkami práva Únie.

25.

Z uvedeného článku totiž údajne jednoznačne vyplýva, že štát nesmie ovplyvňovať jednotlivé rozhodnutia o prevode alebo nadobudnutí majetku. Hoci ten istý článok stanovuje, že takéto rozhodnutia sa musia prijímať v rámci všeobecných politických usmernení určených štátom, tieto usmernenia môžu len vymedzovať kritériá, ktoré sa majú zohľadniť v týchto rozhodnutiach.

26.

Komisia sa tiež domnieva, že zasahovanie vlády do riadenia podniku CP ide nad rámec samotného výkonu akcionárskych práv, keďže štát – akcionár údajne zasahuje prostredníctvom kontroly vykonávanej ministrami financií a dopravy na základe samostatného súboru pravidiel uplatniteľných na celý verejný sektor.

27.

Portugalská vláda spochybňuje závery Komisie, pričom tvrdí, že požiadavka povolenia ministra na nadobudnutie alebo scudzenie kapitálových podielov sa vzťahuje na všetky druhy verejnoprávnych podnikov. Takáto požiadavka údajne súvisí s úlohou štátu ako držiteľa kapitálu. Portugalská vláda dodáva, že rozhodovanie o kúpe alebo predaji kapitálových podielov sa odohráva v orgánoch spoločnosti, takže nezávislosť riadenia železničného podniku je údajne zaručená v súlade s požiadavkami článku 5 ods. 3 smernice 91/440.

28.

Na úvod poznamenávam, že smernice 91/440 a 2001/14, ktoré sú súčasťou prvého železničného balíka, nevyžadujú privatizáciu železníc. Naopak článok 3 smernice 91/440 vymedzuje „železničný podnik“ ako „každý verejnoprávny alebo súkromný podnik“. Pôvodný prevádzkovateľ odvetvia železníc teda môže byť naďalej verejnoprávnym podnikom. Oddiel II smernice 91/440 nazvaný „Nezávislosť riadenia“ však v článku 4 ods. 1 stanovuje, že „železničné podniky ma[jú]… štatút nezávislosti, v súlade s ktorým disponujú najmä s majetkom, rozpočtom a účtovníctvom oddelenými od štátu“.

29.

Tiež poznamenávam, že podľa návrhu zákona, ktorý v čase uplynutia lehoty určenej odôvodneným stanoviskom ešte nebol prijatý, Portugalská republika zrušila podmienku predchádzajúceho povolenia. Vzhľadom na dátum, z ktorého treba vychádzať pri posudzovaní namietaného nesplnenia povinnosti, však uvedená legislatívna zmena nemá vplyv na posúdenie, ktoré treba vykonať.

30.

Komisia Portugalskej republike v podstate vytýka jej systém, ktorý podmieňuje každú kúpu alebo prevod akcií pôvodným prevádzkovateľom, ktorý si zachoval úplne verejnoprávny štatút, ako to vyplýva z článku 37 ods. 1 zákonného dekrétu č. 300/2007, predchádzajúcim povolením ministra dopravy. Z dôvodu tohto predchádzajúceho povolenia vyžadovaného od železničných podnikov na vykonanie určitých úkonov tieto podniky nemožno považovať za nezávislé ani za samostatné vo vzťahu k štátu, takže nemôžu slobodne riadiť svoje vlastné činnosti.

31.

Relevantným ustanovením v tejto súvislosti je článok 5 ods. 3 smernice 91/440, podľa ktorého železničné podniky môžu najmä rozhodovať o zamestnancoch, majetku a vlastnom obstarávaní. Komisia sa domnieva, že z uvedeného ustanovenia jednoznačne vyplýva, že štát nesmie ovplyvňovať jednotlivé rozhodnutia o prevode alebo nadobudnutí majetku. S týmto názorom súhlasím.

32.

Tento výklad navyše podporuje znenie tretieho odôvodnenia smernice 91/440, ako aj znenie odôvodnenia 8 smernice 2001/12, ktorou bola smernica 91/440 zmenená a doplnená. Tieto odôvodnenia zakotvujú najmä potrebu zaručiť železničným podnikom postavenie nezávislé od štátu a slobodu riadiť svoju vlastnú činnosť.

33.

Hoci je pravda, že článok 5 ods. 3 smernice 91/440 dovoľuje členským štátom určiť všeobecné politické usmernenia, vzhľadom na cieľ nezávislosti riadenia to nič nemení na tom, že štát nesmie ovplyvňovať jednotlivé rozhodnutia o prevode alebo nadobudnutí majetku.

34.

Chcel by som dodať, že portugalská právna úprava tým, že podmienila každé jednotlivé rozhodnutie o nadobudnutí alebo prevode podielov na základnom imaní spoločností schválením vlády, podriadila verejnoprávny železničný podnik vonkajšej politickej kontrole, ktorá vôbec nezodpovedá pravidlám a prostriedkom konania a kontroly, ktoré majú k dispozícii akcionári bežnej akciovej spoločnosti. Portugalská republika si teda ponechala rozhodujúcu úlohu vo vnútorných rozhodovacích postupoch železničných podnikov, ktorá nie je zlučiteľná so slobodou rozhodovať o majetku priznanou železničnému podniku. ( 12 )

35.

Z toho vyvodzujem, že prvej výhrade Komisie treba vyhovieť.

36.

Komisia pripomína, že článok 7 ods. 3 smernice 91/440 a článok 6 ods. 1 smernice 2001/14 ukladajú členským štátom povinnosť stanoviť podmienky, ktoré zabezpečia, aby bol rozpočet manažéra infraštruktúry vyrovnaný. Komisia sa však domnieva, že príjmy pozostávajúce z poplatkov za používanie infraštruktúry, financovanie štátom a zisky z iných obchodných činností v Portugalsku nepostačujú na vyváženie rozpočtu manažéra infraštruktúry, podniku REFER.

37.

Komisia tvrdí, že napriek ustanoveniam portugalských právnych predpisov, ktoré ukladajú Portugalskej republike povinnosť sledovať vývoj podniku, ktorý je manažérom infraštruktúry, s cieľom zachovať jeho hospodársku a finančnú rovnováhu, ako aj povinnosť sledovať vývoj finančnej situácie manažéra infraštruktúry, sa situácia finančnej nerovnováhy manažéra infraštruktúry nevyvíjala priaznivo.

38.

Portugalská vláda potvrdzuje, že sa zaviazala stanoviť prostredníctvom niekoľkoročných zmlúv s manažérom infraštruktúry, podnikom REFER, úrovne služby vo verejnom záujme v oblasti správy infraštruktúry a určiť zodpovedajúcu finančnú náhradu. Tak údajne možno dosiahnuť vyrovnanosť rozpočtu podniku, ktorý stanoví určité dané úrovne prevádzkovej a technickej kvality, zatiaľ čo orgány verejnej moci sa zaviažu poskytovať príspevky zlučiteľné s nevyhnutným objemom investícií a s povahou služby vo verejnom záujme.

39.

Portugalská vláda poukazuje na to, že je plánované uzatvorenie zmlúv o službách vo verejnom záujme s podnikmi CP a REFER, s prihliadnutím po prvé na jasné vymedzenie záväzkov služby vo verejnom záujme, po druhé na potrebu racionalizovať, resp. znížiť prevádzkové náklady a po tretie na nevyhnutné, postupné a pozvoľné približovanie predmetnej služby vo verejnom záujme a s ňou súvisiacej kompenzácie z verejných prostriedkov.

40.

Portugalská vláda napokon tvrdí, že začala proces, ktorý bude viesť k prijatiu legislatívnych opatrení s cieľom jednak posilniť nezávislosť riadenia železničného podniku vo vzťahu k štátu a jednak podporiť vyrovnanosť rozpočtu manažéra infraštruktúry prijatím vhodných opatrení, najmä zmenou právnej úpravy spoplatňovania železničnej infraštruktúry a stanovením práv a povinností týkajúcich sa výstavby, údržby a financovania infraštruktúry prostredníctvom zmluvy s podnikom REFER.

41.

Z vysvetlení poskytnutých portugalskou vládou v súvislosti s druhou výhradou jednoznačne vyplýva, pričom uvedená vláda to nespochybňuje, že do uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Portugalská republika neprijala potrebné opatrenia na dodržanie povinností uvedených v článku 7 ods. 3 smernice 91/440 a článku 6 ods. 1 smernice 2001/14, ktoré ukladajú členským štátom povinnosť stanoviť podmienky, ktoré zabezpečia, aby bol rozpočet manažéra infraštruktúry vyrovnaný. Z tohto dôvodu sa domnievam, že Súdny dvor môže určiť, že došlo k nesplneniu povinnosti, bez vykonania podrobnejšej analýzy.

42.

Z toho vyvodzujem, že druhému žalobnému dôvodu Komisie treba vyhovieť.

43.

Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

44.

Vzhľadom na to, že Komisia navrhla uložiť Portugalskej republike povinnosť nahradiť trovy konania, ak sa žalobe o nesplnenie povinnosti v celom rozsahu vyhovie, bude potrebné vyhovieť tomuto návrhu.

45.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: