NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
VERICA TRSTENJAK
zo 17. februára 2011 (1)
Vec C‑325/09
Secretary of State for the Home Department
proti
Marii Diasovej
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Spojené kráľovstvo)]
„Voľný pohyb osôb – Smernica 2004/38/ES – Článok 16 – Právo na trvalý pobyt – Zohľadnenie období pobytu ukončených pred uplynutím lehoty na prebratie smernice do vnútroštátneho právneho poriadku 30. apríla 2006 – Legálnosť pobytu – Účinky pobytu, ktorý nie je legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 a ktorý nadväzuje na päťročný legálny pobyt v zmysle tohto ustanovenia“
1. V predmetnom návrhu na začatie prejudiciálneho konania Court of Appeal (ďalej len „vnútroštátny súd“) predkladá Súdnemu dvoru opätovne otázky týkajúce sa výkladu článku 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(2). Ods. 1 prvá veta tohto článku stanovuje, že občania Únie, ktorí sa legálne zdržiavali počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte, majú právo trvalého pobytu v tomto členskom štáte.
2. Prejednávaná vec úzko súvisí s prípadom Lassal, v ktorom Súdny dvor vyhlásil rozsudok 7. októbra 2010(3). Aj v prejednávanej veci ide o otázku, do akej miery sa majú v rámci článku 16 smernice 2004/38 zohľadňovať obdobia pobytu, ktoré sa skončili pred 30. aprílom 2006, keď uplynula lehota na prebratie smernice. V predmetnom spore je však nastolená ďalekosiahlejšia otázka, a to či občianka Únie môže nadobudnúť právo na trvalý pobyt aj vtedy, ak sa najprv legálne zdržiavala v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov, po ktorom nasledovalo obdobie o niečo dlhšie ako jeden rok, počas ktorého občianka Únie hoci nemala na základe vtedy platných ustanovení práva Únie právo na pobyt, vnútroštátne orgány jej vydali povolenie na pobyt, ktoré jej nebolo odňaté. Prejednávaná vec dáva Súdnemu dvoru podnet na podrobnejšie vypracovanie judikatúry týkajúcej sa článku 16 smernice.
I – Relevantná právna úprava
A – Právo Únie(4)
1. Primárne právo
3. Článok 12 ods. 1 ES znie:
„V rámci pôsobnosti tejto zmluvy a bez toho, aby boli dotknuté jej osobitné ustanovenia, akákoľvek diskriminácia na základe štátnej príslušnosti je zakázaná.“
4. Článok 18 ES stanovuje:
„1. Každý občan Únie má právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v tejto zmluve a v opatreniach prijatých na ich vykonanie.
2. Ak by sa na dosiahnutie tohto cieľa ukázalo byť nevyhnutné konanie Spoločenstva a táto zmluva neposkytuje potrebné právomoci, Rada môže prijať predpisy na uľahčenie výkonu práv uvedených v odseku 1. Rada koná v súlade s postupom uvedeným v článku 251.
3. Odsek 2 sa nevzťahuje na ustanovenia o cestovných pasoch, preukazoch totožnosti, povoleniach na pobyt alebo o iných podobných dokladoch ani na predpisy o sociálnom zabezpečení a sociálnej ochrane.“
2. Sekundárne právo
a) Smernica 2004/38
5. Odôvodnenia č. 1 až 3 smernice 2004/38 znejú:
„(1) občianstvo v Únii udeľuje každému občanovi Únie základné a individuálne právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov s výhradou obmedzení a podmienok uvedených v zmluve a opatrení prijatých na tento účel;
(2) voľný pohyb osôb predstavuje jednu zo základných slobôd vnútorného trhu, ktorý vytvára oblasť bez vnútorných hraníc, kde je sloboda zabezpečená v súlade s ustanoveniami zmluvy;
(3) občianstvo Únie by malo byť základným štatútom štátnych príslušníkov členských štátov, keď uplatňujú svoje právo na voľný pohyb a pobyt. Je preto potrebné, aby sa kodifikovali a preskúmali existujúce nástroje spoločenstva, ktoré sa oddelene zaoberajú pracovníkmi, samostatne zárobkovo činnými osobami a tiež študentmi a inými neaktívnymi osobami, aby sa zjednodušilo a posilnilo právo všetkých občanov Únie na voľný pohyb a pobyt;“
6. V odôvodneniach č. 17 a 18 smernice 2004/38 sa uvádza:
„(17) využívanie trvalého pobytu občanmi Únie, ktorí sa rozhodli dlhodobo sa usadiť v hostiteľskom členskom štáte, by posilnilo vedomie občianstva Únie a je kľúčovým prvkom v podporovaní sociálnej súdržnosti, ktorá je jedným z hlavných cieľov Únie. Právo trvalého pobytu by sa preto malo ustanoviť pre všetkých občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa zdržiavali v hostiteľskom členskom štáte v súlade s podmienkami ustanovenými v tejto smernici počas nepretržitého obdobia piatich rokov bez toho, aby podliehali opatreniu vyhostenia;
(18) aby sa už raz priznané právo trvalého pobytu stalo skutočným prostriedkom integrácie do spoločnosti hostiteľského členského štátu, v ktorom má občan Únie pobyt, toto právo by nemalo podliehať žiadnym podmienkam;“
7. Článok 7 smernice 2004/38 znie:
„Právo pobytu na viac ako tri mesiace
1. Všetci občania Únie majú právo pobytu na území iného členského štátu počas obdobia dlhšieho ako tri mesiace, ak:
a) sú pracovníci alebo samostatne zárobkovo činné osoby v hostiteľskom členskom štáte; alebo
b) majú dostatočné zdroje pre samých seba a svojich rodinných príslušníkov, aby sa nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas obdobia ich pobytu, a ak majú komplexné krytie nemocenského poistenia v hostiteľskom členskom štáte; alebo
…
3. Na účely odseku 1a) občan Únie, ktorý už nie je pracovníkom ani samostatne zárobkovo činnou osobou, si zachová štatút pracovníka alebo samostatne zárobkovo činnej osoby za nasledujúcich okolností:
a) daná osoba je dočasne práceneschopná v dôsledku choroby alebo úrazu;
b) je riadne zaregistrovaná ako nedobrovoľne nezamestnaná osoba po tom, čo bola zamestnaná viac ako jeden rok, a zaevidovala sa ako uchádzač o zamestnanie na príslušnom úrade práce;
c) je riadne zaregistrovaná ako nedobrovoľne nezamestnaná osoba po tom, čo sa jej ukončila pracovná zmluva na dobu určitú kratšiu ako jeden rok, alebo po tom, čo sa stala nedobrovoľne nezamestnaná počas prvých dvanástich mesiacov a zaevidovala sa ako uchádzač o zamestnanie na príslušnom úrade práce. V takomto prípade sa štatút pracovníka zachová aspoň šesť mesiacov;
d) daná osoba nastúpila na odborné vzdelávanie. Pokiaľ nie je nedobrovoľne nezamestnaná, zachovanie štatútu pracovníka je podmienené vzdelávaním, ktoré súvisí s predchádzajúcim zamestnaním.
…“
8. Článok 14 ods. 3 smernice stanovuje:
„Opatrenie vyhostenia nie je automatickým dôsledkom využívania systému sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu občanom Únie alebo jeho rodinnými príslušníkmi.“
9. Článok 16 smernice zakotvuje všeobecné pravidlo týkajúce sa práva trvalého pobytu. Podľa tohto článku:
„Všeobecné pravidlo pre občanov Únie a ich rodinných príslušníkov
1. Občania Únie, ktorí sa legálne zdržiavali počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte, majú právo trvalého pobytu v tomto členskom štáte. Toto právo nepodlieha podmienkami uvedeným v kapitole III.
…
3. Nepretržitosť pobytu nie je ovplyvnená dočasnou neprítomnosťou nepresahujúcou spolu šesť mesiacov ročne, ani neprítomnosťou dlhšieho trvania v dôsledku povinnej vojenskej služby, ani neprítomnosťou trvajúcou maximálne dvanásť za sebou nasledujúcich mesiacov v dôsledku vážnych dôvodov, ako sú napríklad tehotenstvo a pôrod, vážna choroba, štúdium alebo odborné vzdelávanie alebo vyslanie do iného členského štátu alebo tretej krajiny.
4. Právo trvalého pobytu po jeho získaní sa môže odobrať iba v prípade neprítomnosti v hostiteľskej krajine počas obdobia dlhšieho ako dva za sebou idúce roky.“
10. Článok 24 smernice stanovuje:
„Rovnaké zaobchádzanie
1. S výhradou takých osobitných ustanovení, ako sú výslovne uvedené v zmluve a v sekundárnom práve, všetci občania Únie, ktorí sa na základe tejto smernice zdržiavajú na území hostiteľského členského štátu, využívajú rovnaké zaobchádzanie ako so štátnymi príslušníkmi tohto členského štátu v rámci pôsobnosti zmluvy. Výhoda tohto práva sa rozširuje na rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu a ktorí majú právo pobytu alebo právo trvalého pobytu.
2. Ako výnimka z odseku 1 hostiteľský členský štát nie je povinný udeliť nárok na sociálnu pomoc počas prvých troch mesiacov pobytu ani prípadne počas dlhšieho obdobia stanoveného v článku 14 ods. 4 písm. b), ani nie je povinný pred nadobudnutím práva trvalého pobytu udeliť pomoc vo forme príspevku na výživu počas štúdia, vrátane odborného vzdelávania, pozostávajúcu zo študentských štipendií alebo študentských pôžičiek osobám iným, ako sú pracovníci, samostatne zárobkovo činné osoby, osoby, ktoré si zachovávajú takýto štatút a ich rodinní príslušníci.“
11. Článok 37 smernice uvádza:
„Priaznivejšie vnútroštátne ustanovenia
Ustanovenia tejto smernice neovplyvňujú žiadne zákony, nariadenia ani administratívne ustanovenia určené členským štátom, ktoré by boli priaznivejšie pre dané osoby, na ktoré sa vzťahuje táto smernica.“
12. Článok 38 smernice stanovuje:
„Zrušenia
1. Články 10 a 11 nariadenia (EHS) 1612/68 sa rušia s účinnosťou od 30. apríla 2006.
2. Smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS sa rušia s účinnosťou od 30. apríla 2006.
3. Odkazy na zrušené ustanovenia a smernice sa chápu ako odkazy na túto smernicu.“
13. Článok 40 ods. 1 smernice stanovuje, že členské štáty uvedú do účinnosti zákony, nariadenia a administratívne ustanovenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 30. apríla 2006.
b) Smernica 68/360
14. Podľa článku 4 ods. 1 a 2 smernice Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva(5):
„1. Členské štáty priznajú právo na pobyt na svojom území osobám uvedeným v článku 1, ktoré predložia doklady uvedené v odseku 3.
2. Ako dôkaz priznaného práva na pobyt bude vydaný doklad s názvom ‚Povolenie na pobyt pre štátneho príslušníka členského štátu EHS‘. Tento doklad musí obsahovať vyhlásenie, že bol vydaný v súlade s nariadením (EHS) č. 1612/68 a v súlade s opatreniami prijatými členskými štátmi na vykonanie tejto smernice. Text takéhoto vyhlásenia je uvedený v prílohe tejto smernice.“
15. Článok 6 ods. 1 smernice 68/360 stanovuje:
„Povolenie na pobyt
a) musí platiť na celom území členského štátu, ktorý ho vydal;
b) musí platiť najmenej päť rokov od dátumu vydania a byť automaticky predĺžiteľné.“
16. Článok 7 ods. 1 smernice č. 68/360/EHS znie:
„Platné povolenie na pobyt nemôže byť pracovníkovi odňaté výlučne z dôvodu, že už nevykonáva zamestnanie preto, že je dočasne práceneschopný z dôvodu choroby alebo úrazu, alebo preto, že je nedobrovoľne nezamestnaný, čo má riadne potvrdené príslušným úradom práce.“
B – Vnútroštátne právo
17. Podľa relevantnej vnútroštátnej právnej úpravy predstavuje príspevok k príjmu dávku pre osoby odkázané na finančnú pomoc vo veku 16 až 59 rokov, ktoré nie sú povinné prihlásiť na úrad práce na účely poberania dávok v nezamestnanosti, pretože sa napríklad nachádzajú v neskoršom štádiu tehotenstva, sú práceneschopní alebo sú osamelými rodičmi vychovávajúcimi dieťa.
18. Nárok na príspevok k príjmu upravuje Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zákon o sociálnom poistení z roku 1992, ďalej len „zákon z roku 1992“). Podľa článku 124 ods. 1 písm. b) zákona z roku 1992 sa pre vznik nároku na príspevok k príjmu vyžaduje, aby príjem dotknutého neprekročil „príslušnú sumu“. Túto sumu podľa článku 135 ods. 1 zákona z roku 1992 predstavuje suma alebo súhrn súm, ktoré sú stanovené vo vzťahu k tejto dávke. Podľa článku 135 ods. 2 zákona z roku 1992 právomoc stanoviť príslušné sumy umožňuje tiež určiť príslušnú sumu v nulovej výške.
19. Podľa článku 21 a 21AA a prílohy 7 Income Support (General) Regulations 1987 (ďalej len „nariadenie z roku 1987“) je príslušná suma pre zahraničné osoby stanovená v nulovej výške, čiže zahraničné osoby nemajú nárok na príspevok k príjmu.
20. Pojem „zahraničná osoba“ je definovaný v článku 21AA ods. 1 nariadenia z roku 1987 ako žiadateľ, ktorý nemá obvyklé bydlisko v Spojenom kráľovstve, na Normanských ostrovoch, na ostrove Man alebo v Írskej republike.
Podľa odseku 2 tohto ustanovenia má žiadateľ o príspevok k príjmu svoje obvyklé bydlisko v Spojenom kráľovstve, na Normanských ostrovoch, na ostrove Man alebo v Írskej republike iba vtedy, ak má právo na pobyt v Spojenom kráľovstve, na Normanských ostrovoch, na ostrove Man alebo v Írskej republike, ktoré nespadá pod odsek 3 tohto ustanovenia.
21. Podľa odseku 3 tohto ustanovenia sú vylúčené najmä tieto práva na pobyt:
– práva na pobyt, ktoré sú založené na oprávnení občana Únie zdržiavať sa v inom ako vlastnom štáte počas počiatočného obdobia troch mesiacov,
– práva na pobyt, ktoré sú založené na oprávnení občana Únie zdržiavať sa po uplynutí tohto obdobia, pokiaľ si hľadá zamestnanie alebo je rodinným príslušníkom takéhoto občana.
22. Odsek 4 tohto ustanovenia stanovuje, že niektoré osoby sa nepovažujú za „zahraničné osoby“, a preto majú byť zahrnuté do nároku na príspevok k príjmu. Medzi tieto osoby patria najmä občania Únie, pracovníci alebo iné ekonomicky nezávislé osoby.
II – Skutkový stav a konanie pred vnútroštátnym súdom
23. Maria Diasová je portugalská štátna príslušníčka. Nie je vydatá. V januári 1998 vycestovala spolu so svojimi dvoma deťmi do Spojeného kráľovstva, kde si okamžite našla zamestnanie. Obidve deti, s ktorými pricestovala, sú v súčasnosti dospelé osoby, ktoré s ňou už nežijú v spoločnej domácnosti.
24. Pobyt M. Diasovej v Spojenom kráľovstve možno rozdeliť do nasledujúcich časových úsekov:
– Od januára 1998 do leta 2002 (ďalej len „obdobie 1“) bola zamestnaná.
– Od leta 2002 do 17. apríla 2003 (ďalej len „obdobie 2“) bola na materskej dovolenke. Jej najmladšie dieťa sa narodilo 7. októbra 2002.
– Po skončení materskej dovolenky sa dobrovoľne rozhodla dočasne sa nevrátiť do zamestnania a namiesto toho sa od 18. apríla 2003 do 25. apríla 2004 (ďalej len „obdobie 3“) starala o svoje najmladšie dieťa. Počas tohto obdobia poberala príspevok k príjmu podľa v tom čase platných právnych predpisov(6).
– Od 26. apríla 2004 do 23. marca 2007 (ďalej len „obdobie 4“) sa vrátila do svojho zamestnania, a teda opäť pracovala.
– Od 24. marca 2007 (ďalej len „obdobie 5“) je M. Diasová opäť nezamestnaná.
25. Dňa 13. mája 2000 (teda v období 1) Home Office (ministerstvo vnútra) vydalo M. Diasovej povolenie na pobyt, ktoré znelo:
„Povolenie na pobyt vydané príslušníkovi členského štátu EHS
Toto povolenie je vydané na základe nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 a opatrení prijatých na prebratie smernice Rady z 15. októbra 1968 [smernica 68/360] do vnútroštátneho právneho poriadku.
V súlade s ustanoveniami tohto nariadenia je držiteľ povolenia oprávnený začať a pokračovať vo vykonávaní zamestnania v Spojenom kráľovstve za rovnakých podmienok ako pracovníci Spojeného kráľovstva.
Upozorňujeme Vás, že toto povolenie je potrebné predložiť imigračnému úradníkovi pri každom vstupe na územie Spojeného kráľovstva alebo pri jeho opustení.“
26. Tento dokument bol platný od dňa vydania 13. mája 2000 do 13. mája 2005. Hrubo zvýraznené pokyny upozorňovali držiteľa predovšetkým na to, že:
„Doba platnosti tohto povolenia… . [predstavuje] zároveň časové obmedzenie Vášho pobytu v Spojenom kráľovstve. Pokiaľ nebude toto časové obmedzenie zrušené, uplatní sa na každé nasledujúce povolenia vstupu, ktoré získate po neprítomnosti v Spojenom kráľovstve počas doby platnosti tohto povolenia.“
27. Dňa 26. marca 2007, teda v období 5 a po uplynutí lehoty na prebratie smernice 2004/38 30. apríla 2006, M. Diasová podala žiadosť o príspevok k príjmu. Podľa vnútroštátneho práva platného v tom čase záviselo kladné vybavenie jej žiadosti o príspevok k príjmu od toho, či v danom okamihu už mala právo na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice 2004/38.
28. Po zamietnutí žiadosti sa M. Diasová obrátila na Social Security Commissioner, ktorý rozhodol, že jej žiadosť o príspevok k príjmu je dôvodná, keďže M. Diasová má právo na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice 2004/38. Pobyt M. Diasovej počas období 1 a 2, teda od začiatku januára 1998 do 17. apríla 2003, nepochybne nemožno brať do úvahy. Na základe článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 totiž možno zohľadňovať iba pobyty, ktoré sa skončili po 30. apríli 2006, teda po uplynutí lehoty na prebratie smernice. Naproti tomu je možné zohľadniť pobyt M. Diasovej počas období 3 a 4. Hoci M Diasová nebola počas obdobia 3 zamestnaná ani ekonomicky nezávislá, povolenie na pobyt vydané vnútroštátnymi orgánmi jej zaručilo právo na pobyt. Okrem toho jej v tomto období vyplynulo právo na pobyt aj priamo z článku 18 ES.
29. Proti rozhodnutiu Social Security Commissioner podali Secretary of State a M. Diasová odvolanie na vnútroštátny súd. Vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania dospel k nasledujúcim predbežným záverom:
30. Najprv dospel k predbežnému záveru, že tak článok 16 ods. 1, ako aj článok 16 ods. 4 smernice 2004/38 sa uplatňujú na pobyty, ktoré sa skončili pred 30. aprílom 2006, pokiaľ boli v súlade s platnou právnou úpravou Spoločenstva. Keďže sa M. Diasová od začiatku januára 1998 do 17. apríla 2003 legálne zdržiavala počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov v zmysle článku 16 ods. 1 smernice v Spojenom kráľovstve, nadobudla 30. apríla 2006 právo na trvalý pobyt. Vnútroštátny súd však prerušil konanie a odložil vydanie konečného rozhodnutia o tejto otázke až do prijatia rozsudku Súdneho dvora vo veci Lassal.
31. Ďalej sa vnútroštátny súd zaoberal otázkou, či aj obdobie 3 predstavuje legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice. V tejto súvislosti zistil, že M. Diasová nebola počas tohto obdobia zamestnaná. Samotná skutočnosť, že povolenie na pobyt vydané M. Diasovej vnútroštátnymi orgánmi je pre toto obdobie platné, ešte nepostačuje k tomu, aby sa toto obdobie považovalo za legálne v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. Keďže mal vnútroštátny súd naďalej pochybnosti, rozhodol konanie prerušiť a Súdnemu dvoru položiť nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Ak občan Únie zdržujúci sa na území členského štátu, ktorého nie je štátnym príslušníkom, bol v čase pred prebratím smernice 2004/38 držiteľom povolenia na pobyt platne vydaného na základe článku 4 ods. 2 smernice 68/360, avšak po určitý čas počas doby platnosti tohto povolenia bol dobrovoľne nezamestnaný, nebol ekonomicky nezávislý a prestal spĺňať podmienky na vydanie tohto povolenia, ‚zdržiaval sa‘ tento občan ‚legálne‘ v hostiteľskom členskom štáte aj počas tohto obdobia na účely neskoršieho nadobudnutia práva na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 iba na základe skutočnosti, že bol držiteľom tohto povolenia?“
32. V prípade, že by z článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 nevyplývalo právo na trvalý pobyt, vnútroštátny súd si kladie otázku, či pre M. Diasovú môže vyplývať právo na pobyt aj priamo z článku 18 ES, a preto Súdnemu dvoru položil nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Ak päťročný nepretržitý pobyt v postavení pracovníka ukončený pred 30. aprílom 2006 nepostačuje na vznik práva na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice 2004/38, zakladá tento pobyt právo na trvalý pobyt vyplývajúce priamo z článku 18 ods. 1 ES z dôvodu právnej medzery v smernici?“
III – Konanie pred Súdnym dvorom
33. M. Diasová, Spojené kráľovstvo, Portugalská republika, Dánske kráľovstvo a Komisia podali písomné pripomienky v lehote stanovenej v článku 23 Štatútu Súdneho dvora.
34. Dňa 16. decembra 2010 sa uskutočnilo pojednávanie, na ktorom sa zúčastnili zástupcovia M. Diasovej, Spojeného kráľovstva a Európskej komisie.
IV – Hlavné tvrdenia účastníkov konania
A – O zohľadnení pobytov ukončených pred 30. aprílom 2006
35. Podľa názoru M. Diasovej, portugalskej vlády a Európskej komisie sa v rámci článku 16 ods. 1 smernice musia zohľadniť aj pobyty, ktoré sa skončili pred 30. aprílom 2006. M. Diasová tak splnila podmienky článku 16 ods. 1 smernice, keďže sa od začiatku januára 1998 do 17. apríla 2003 legálne zdržiavala počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov v Spojenom kráľovstve, čím dosiahla stupeň integrácie, ktorý je nevyhnutný na nadobudnutie práva na trvalý pobyt. M. Diasová sa odvoláva na vyjadrenia účastníka konania Child Poverty Action Group vo veci Lassal a Komisia sa odvoláva na vlastné vyjadrenia v tejto veci. Portugalská vláda poukazuje na to, že smernica 2004/38 kodifikovala právnu úpravu platnú pred nadobudnutím jej účinnosti. Podľa odôvodnenia č. 3 je cieľom tejto smernice zjednodušiť a posilniť právo na voľný pohyb a pobyt. Smernicu preto nemožno vykladať tak, že zaostáva za dovtedy platnou právnou úpravou.
36. Na pojednávaní vláda Spojeného kráľovstva uviedla, že v nadväznosti na rozsudok Lassal bude odteraz vychádzať z toho, že pobyt M. Diasovej počas období 1 a 2 má byť zohľadnený, a M. Diasová tak nadobudla právo na trvalý pobyt.
37. Dánska vláda sa domnieva, že podľa článku 16 ods. 1 smernice 2003/38 nie je možné zohľadňovať obdobia pobytu ukončené pred 30. aprílom 2006. Skutočnosť, že smernica nezohľadňuje pobyty pred 30. aprílom 2006, nepredstavuje neúmyselnú právnu medzeru v smernici, ale predstavuje cielené rozhodnutie normotvorcu Spoločenstva. Právo na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice 2004/38 je totiž novým právom, ktoré zaviedla až táto smernica.
B – O prvej otázke
38. Podľa názoru M. Diasovej a portugalskej vlády bol pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38.
39. M. Diasová sa najprv odvoláva na skutočnosť, že znenie tohto ustanovenia dovoľuje zohľadňovať tiež pobyt, ktorý – hoci nie je legálny podľa predpisov Únie –, je legálny podľa vnútroštátnych ustanovení. Vnútroštátne orgány jej vydali povolenie na pobyt podľa článku 6 smernice 68/360 ktoré bolo platné pre obdobie 3. Preto sa počas obdobia 3 zdržovala v Spojenom kráľovstve legálne. To podporuje porovnanie ustanovení smernice 68/360 s článkami 1 a 3 smernice Rady 90/364/EHS z 28. júna 1990 o práve pobytu(7). Proti tomu nemožno ani namietať, že povolenie na pobyt v zmysle článku 6 smernice 68/360 má podľa judikatúry iba deklaratórny charakter. Z judikatúry totiž iba vyplýva, že právo na pobyt založené na práve Únie nezávisí od dodržania vnútroštátneho postupu, nevyplýva však, že v opačnom prípade vnútroštátne povolenie na pobyt nemá žiadny význam. Ďalej v prejednávanej veci sa nemusia zohľadňovať ustanovenia o registrácii podľa článku 8 smernice 2004/38, ale iba ustanovenia o povolení na pobyt podľa smernice 68/360. Okrem toho z článku 16 smernice 2004/38 ani z jej odôvodnenia č. 17 nevyplýva, že pre legálny pobyt v zmysle jej článku 16 ods. 1 musia byť splnené podmienky jej článku 7. Smernica 2004/38 nesmie byť z hľadiska svojho účelu a zmyslu vykladaná reštriktívne. Nesmie sa najmä vykladať tak, aby obmedzila účinok článku 18 ES alebo cieľ podpory sociálnej súdržnosti, ktorý sleduje. Napokon neexistuje žiadna súvislosť medzi článkami 16 a 7 smernice 2004/38, čiže v rámci prvého ustanovenia sa nemožno nevyhnutne opierať o pobyt podľa druhého ustanovenia.
40. Podľa názoru portugalskej vlády M. Diasová nestratila počas obdobia 3 svoje postavenie pracovníčky. Je pravda, že bola dobrovoľne nezamestnaná. Keďže sa však pre takéto riešenie rozhodla preto, aby sa mohla starať o svoje šesťmesačné dieťa, zostala integrovaná na trhu práce v Spojenom kráľovstve. Vnútroštátne povolenie na pobyt iba potvrdilo právo vyplývajúce z jej postavenia pracovníčky.
41. Podľa názoru vlády Spojeného kráľovstva, dánskej vlády a Komisie pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 nebol legálnym pobytom v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. To, že jej pobyt sa uskutočnil na základe povolenia na pobyt vydaného vnútroštátnymi orgánmi, v tomto smere nepostačuje.
42. Po prvé dánska vláda a Komisia tvrdia, že uvedené vyplýva z odôvodnenia č. 17 smernice, podľa ktorého sa pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice musí uskutočniť v súlade s podmienkami stanovenými v tejto smernici. Ďalej podľa článku 14 ods. 2 smernice majú občania Únie právo na pobyt iba vtedy, pokiaľ splnia podmienky stanovené v článku 7 smernice. Dánska vláda ďalej poukazuje na to, že smernica konsoliduje dovtedy platné práva na pobyt upravené právom Únie. Napokon Komisia zdôrazňuje, že právo na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice je najvýhodnejšie postavenie, ktoré je možné priznať občanovi Únie z iného členského štátu, a preto si vyžaduje vysoký stupeň integrácie.
43. Po druhé vláda Spojeného kráľovstva, dánska vláda a Komisia poukazujú na to, že povolenie na pobyt vydané vnútroštátnymi orgánmi nie je relevantné. Toto povolenie iba deklaratórne priznáva, že M. Diasová má právo na pobyt v súlade s príslušnými ustanoveniami práva Únie. V prípade dobrovoľnej nezamestnanosti je totiž členský štát oprávnený odňať povolenie na pobyt. Pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 však nemožno považovať za legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 iba z toho dôvodu, že vnútroštátne orgány jej povolenie na pobyt neodňali. V opačnom prípade by členské štáty museli neustále kontrolovať, či sú naďalej splnené podmienky pre vydanie povolenia na pobyt. To by predstavovalo neprimeranú záťaž pre vnútroštátne orgány a hrozbu diskriminácie občanov Únie z iných členských štátov.
44. Po tretie podľa názoru dánskej vlády v neprospech zohľadnenia pobytu, ktorý sa uskutočnil na základe povolenia na pobyt vydaného vnútroštátnymi orgánmi, svedčí skutočnosť, že článok 8 smernice 2004/38 upravuje možnosť požadovať zaregistrovanie sa občanov Únie v prípade pobytu dlhšieho ako tri mesiace v hostiteľskom štáte. Ak by takáto registrácia bola zohľadnená na účely posúdenia legálnosti pobytu, potom by sa pojem legality vykladal rozlične v závislosti od toho, či členský štát využije alebo nevyužije možnosť priznanú článkom 8 smernice. Vláda Spojeného kráľovstva v tejto súvislosti dopĺňa, že účelom článku 8 smernice 2004/38 je získať prehľad o pohyboch do a zo zahraničia.
45. Po štvrté Komisia subsidiárne uvádza – pokiaľ by sa Súdny dvor nestotožňoval s jej názorom –, že v tomto prípade sa musí naďalej rozlišovať medzi dvoma situáciami. V prípade, že vnútroštátne orgány nevedeli, že už nie sú splnené podmienky pre právo na pobyt na základe práva Únie, strpenie ďalšieho pobytu nemôže zakladať legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. Legálny pobyt v zmysle tohto ustanovenia možno naopak predpokladať vtedy, ak vnútroštátne orgány vedome dovolili pobyt občanovi Únie nad rámec požiadaviek práva Únie.
46. Po piate Komisia dodáva, že pobyt, akým je pobyt počas obdobia 3, aj keď sa neuskutočnil legálne v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38, neprerušuje pobyt v zmysle tohto ustanovenia. Smernica neobsahuje žiadnu úpravu pre predmetný prípad, keď sa občan Únie nepretržite zdržiaval v hostiteľskom členskom štáte, pričom istý čas nespĺňal podmienky legálneho pobytu v zmysle článku 16 ods. 1 smernice. Naproti tomu článok 16 ods. 3 smernice obsahuje osobitné ustanovenie, podľa ktorého nepretržitosť pobytu nie je ovplyvnená dočasnou neprítomnosťou. Táto neprítomnosť iba „zastaví čas“. Je v súlade s chránenými záujmami uplatniť túto myšlienku aj na pobyty, akými sú pobyty počas obdobia 3. Na rozdiel od časových úsekov, v ktorých sa občan Únie vzdiali z hostiteľského členského štátu, tieto obdobia totiž neznížili dosiahnutý stupeň integrácie. Uvedené je takisto v súlade s vôľou normotvorcu Únie. Normotvorca Únie totiž buď považoval za zjavné, že obdobia dobrovoľnej pracovnej nečinnosti neprerušujú pobyt, a preto neprijal žiadnu úpravu, alebo na tento bod jednoducho zabudol. Potom by bolo potrebné s ohľadom na článok 18 ES uskutočniť výklad smernice v súlade s primárnym právom. Výklad, podľa ktorého obdobia pracovnej nečinnosti prerušujú pobyt, je totiž neprimeraný.
C – O druhej prejudiciálnej otázke
47. Pre prípad, že Súdny dvor usúdi, že M. Diasová nenadobudla právo na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice, sa M. Diasová, portugalská vláda a Komisia domnievajú, že pre M. Diasovú vyplýva právo na trvalý pobyt priamo z článku 18 ES. Smernica 2004/38 neupravuje slobodný pohyb občanov Únie obsiahlym spôsobom. Preto sa článok 18 ES priamo uplatní v prípadoch, v ktorých smernica 2004/38 nestanovuje právo na pobyt, pričom je neprimerané takéto právo nepriznať. V prípade M. Diasovej, ktorá pracovala v Spojenom kráľovstve vyše piatich rokov, je neprimerané nepriznať jej takéto právo na pobyt.
48. Podľa názoru vlády Spojeného kráľovstva a dánskej vlády z článku 18 ES priamo nevyplýva žiadne právo na trvalý pobyt pre M. Diasovú. Právo na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice 2004/38 je nové a výslovne podlieha obmedzeniam a podmienkam uvedeným v tomto ustanovení. Ak občan Únie nespĺňa podmienky uvedené v článku 16 smernice 2004/38, nejde o právnu medzeru, ktorá musí byť vyplnená priamym uplatnením článku 18 ES. Podľa článku 18 ES sa právo na pobyt totiž priznáva, iba ak sú splnené obmedzenia a podmienky stanovené v Zmluve. Oprávnenie stanovovať pravidlá a podmienky uplatniteľné na právo pobytu má preto iba normotvorca Únie. Musí pritom rešpektovať zásadu proporcionality. Nie je však neprimerané viazať právo na trvalý pobyt na podmienky stanovené v smernici 2004/38.
49. Dánska vláda dodáva, že rozsah pôsobnosti článku 18 ods. 1 ES sa musí obmedziť na pobyt upravený právom Únie. Hoci Súdny dvor rozšíril pôsobnosť článku 18 ES aj na povolenie na pobyt priznané podľa vnútroštátneho práva, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyplýva, že by takéto povolenie existovalo.
V – O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
50. Na pojednávaní vláda Spojeného kráľovstva priznala, že M. Diasová má právo na trvalý pobyt. Uviedla však, že po prvé, konanie pred vnútroštátnym súdom stále prebieha, a po druhé, Secretary of State v spore vo veci samej nevydala žiadne zodpovedajúce vyhlásenie. Dôvodom, prečo sa vnútroštátny súd v spore vo veci samej nezaoberal rozsudkom Lassal, je pravdepodobne to, že uvedený spor bol prerušený až do vydania rozsudku Súdneho dvora v prejednávanej veci. Vnútroštátny súd navyše nepovažoval prvú prejudiciálnu otázku za hypotetickú.
51. Skutočnosť, že vláda Spojeného kráľovstva v reakcii na rozsudok Lassal zmenila svoj právny názor a v súčasnosti vychádza z toho, že M. Diasovej prislúcha právo na trvalý pobyt, nemá za následok stratu príslušnosti Súdneho dvora na zodpovedanie prejudiciálnych otázok.
52. Po prvé, je potrebné poukázať na to, že prejudiciálne konanie podľa článku 267 ZFEÚ je konaním vyžadujúcim spoluprácu medzi Súdnym dvorom vnútroštátnymi súdmi, v ktorom je účastníkom konania odňatá možnosť iniciatívy.(8) Tvrdenie vlády Spojeného kráľovstva na pojednávaní pred Súdnym dvorom je teda samé o sebe irelevantné. Príslušnosť Súdneho dvora odpadá až v okamihu, keď vnútroštátny súd oznámi Súdnemu dvoru, že bolo vnútroštátne konanie ukončené.
53. Po druhé, nemožno ani vychádzať z toho, že otázky obsiahnuté v návrhu sú zjavne irelevantné pre rozhodnutie. V prejednávanej veci totiž vyvstáva otázka, aké bude mať účinky pobyt M. Diasovej počas obdobia 3, počas ktorého bola dobrovoľne nezamestnaná, no mala platné povolenie na pobyt. Odpoveď na túto otázku závisí predovšetkým od odpovede na otázku vnútroštátneho súdu, či pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 bol legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. Ďalej vnútroštátny súd vo svojom návrhu nie len že položil dve výslovne formulované prejudiciálne otázky, ale navyše sa aj pokúšal zistiť, či pobyt M. Diasovej počas období 1 a 2 podľa článku 16 ods. 1 smernice sa musí zohľadniť. Vzhľadom na konanie vo veci Lassal sa vnútroštátny súd rozhodol opätovne nepoložiť túto prejudiciálnu otázku. Keďže sa ale prejednávaná vec v porovnaní s konaním Lassal vyznačuje osobitosťami, je potrebné v rámci odpovede na túto otázku na účely prejednávanej veci zohľadniť tieto osobitosti.
54. Návrh na začatie prejudiciálneho konania je teda prípustný.
VI – Právne posúdenie
A – Úvodné poznámky
1. O práve na trvalý pobyt
55. Smernicou 2004/38 normotvorca Únie na úrovni sekundárnych právnych predpisov upravil právo občana Únie na pobyt v inom členskom štáte, ktoré v primárnom práve vyplýva zo základných slobôd a pravidiel o občianstve Únie.(9) Smernica stanovuje tri stupne práv na pobyt, a to po prvé, v článku 6 právo na pobyt počas obdobia do troch mesiacov, po druhé, v článku 7 právo na pobyt na viac ako tri mesiace, ktoré sa vzťahuje prevažne na pracovníkov a iné ekonomicky nezávislé osoby alebo osoby, s ktorými sa má zaobchádza rovnako, a po tretie, právo na trvalý pobyt.
56. Právo na trvalý pobyt, ktoré predstavuje najvyšší stupeň integrácie občana Únie v hostiteľskom členskom štáte, je upravené v článkoch 16 až 21 smernice. Toto právo je založené na myšlienke, že občanom Únie, ktorí sú po piatich rokoch legálneho a nepretržitého pobytu v hostiteľskom členskom štáte výrazne integrovaní, bude umožnené sa v tomto štáte naďalej zdržiavať, a to bez ohľadu na to, či po nadobudnutí tohto práva sú ešte pracovníkmi, ekonomicky nezávislými osobami alebo osobami, s ktorými sa podľa článku 7 zaobchádza rovnako.
57. Tieto práva na pobyt v smernici 2004/38 sú doplnené zásadou rovnosti zaobchádzania podľa článku 24 smernice.
2. O právnych otázkach relevantných v prejednávanej veci
58. V spore vo veci samej má vnútroštátny súd rozhodnúť o tom, či M. Diasová, portugalská štátna príslušníčka, ktorá sa od januára 1998 zdržiavala v Spojenom kráľovstve, má nárok na príspevok k príjmu voči vnútroštátnym orgánom. Tak by to bolo v prípade, ak by jej prislúchalo právo na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice 2004/38. Nie je dôležité, či sa M. Diasová v zmysle tohto ustanovenia legálne zdržiavala v Spojenom kráľovstve počas nepretržitého obdobia piatich rokov.
59. Ako z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, M. Diasová sa od januára 1998 nepretržite zdržiavala v Spojenom kráľovstve. Už samotný pobyt počas období 1 a 2, čiže od januára 1998 do 17. apríla 2003, presahoval päť rokov. Vzhľadom na tieto obdobia preto možno konštatovať, že M. Diasová sa k 30. aprílu 2006, teda ku dňu uplynutia lehoty na prebratie smernice 2004/38 do vnútroštátneho právneho poriadku, zdržiavala v Spojenom kráľovstve nepretržite viac ako päť rokov.
60. Vnútroštátny súd sa v prvom rade pýta, či sa podľa článku 16 smernice má zohľadňovať aj pobyt M. Diasovej v Spojenom kráľovstve počas období 1 a 2. Jej pobyt počas týchto období sa totiž uskutočnil pred 30. aprílom 2006, čiže pred uplynutím lehoty na prebratie smernice. Keďže vnútroštátny súd už rovnakú prejudiciálnu otázku položil v spore Lassal, rozhodol sa, že v prejednávanej veci ju opätovne nepoloží. V svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania však poukázal na to, že odpoveď na túto prejudiciálnu otázku položenú v spore Lassal má rozhodujúci význam aj pre rozhodnutie v prejednávanej veci.
61. Súdny dvor v svojom rozsudku Lassal konštatoval, že pobyt je legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 nielen vtedy, ak sa uskutoční na základe ustanovení samotnej smernice 2004/38, ale aj vtedy, ak podľa ustanovení práva Únie platných v čase pobytu existovalo právo na pobyt.(10) Pobyt M. Diasovej počas období 1 a 2 bol teda v zmysle článku 16 ods. 1 smernice legálny. Počas období 1 a 2 mala totiž M. Diasová ako pracovníčka podľa článku 39 ods. 3 písm. c) ES právo na pobyt na základe právnych predpisov Únie.
62. Prejednávaná vec sa však v porovnaní s prípadom Lassal vyznačuje jednou osobitosťou. Nastoľuje totiž otázku, či ďalší pobyt M. Diasovej počas obdobia 3, ktorý nadväzuje na obdobia 1 a 2, nebráni nadobudnutiu práva na trvalý pobyt. M. Diasová sa totiž po skončení svojej materskej dovolenky rozhodla nevrátiť sa na svoje pôvodné pracovisko, a bola tak v období 3, čiže od 18. apríla 2003 do 25. apríla 2004, dobrovoľne nezamestnaná. V období 4, od 26. apríla 2004 do 23. marca 2007, bola opätovne zamestnaná, a teda v zmysle článku 16 ods. 1 smernice sa legálne zdržovala v Spojenom kráľovstve.
63. Z týchto okolností možno na základe nasledujúcich hypotéz predpokladať, že M. Diasová nadobudla uplynutím lehoty na prebratie smernice 2004/38 30. apríla 2006 právo na trvalý pobyt:
– Po prvé by k tomu došlo, ak by pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 mal byť považovaný za legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice. V tomto prípade by sa M. Diasová zdržiavala legálne v Spojenom kráľovstve nielen počas období 1 a 2, ale aj počas období 1 až 4, teda od januára 2008 do uplynutia lehoty na prebratie smernice 30. apríla 2006, čiže nepretržite viac ako päť rokov.
– Po druhé by k tomu došlo, ak by pre nadobudnutie práva na trvalý pobyt bol zohľadnený pobyt M. Diasovej počas období 1 a 2 a jej pobyt počas obdobia 3 by nebránil nadobudnutiu práva na trvalý pobyt ani vtedy, ak by nebol legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38.
64. V nasledujúcej časti budem najprv skúmať, či pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 bol v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 legálny (B). Následne budem skúmať, či v situácii, akou je situácia v prejednávanej veci, bráni pobyt M. Diasovej počas obdobia 3, ktorý nie je legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice, nadobudnutiu práva na trvalý pobyt podľa tohto ustanovenia (C).
B – O legálnosti pobytu počas obdobia 3
65. Najprv vyvstáva otázka, či pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 bol v zmysle článku 16 ods. 1 smernice legálny. Smernica 2004/38 používa v článku 16 ods. 1 pojem legálny pobyt, ktorý však nedefinuje.
66. Z odôvodnenia č. 17 smernice vyplýva, že normotvorca Spoločenstva pod tým rozumie pobyt v súlade s „podmienkami ustanovenými v tejto smernici“. Súdny dvor v rozsudku Lassal konštatoval, že túto formuláciu treba chápať podľa zmyslu a účelu smernice tak, že sa ňou myslia nielen pobyty, ktoré sa uskutočnili podľa podmienok stanovených v samotnej smernici 2004/38, ale aj pobyty, ktoré sa uskutočnili podľa podmienok, ktoré sú upravené v starších ustanoveniach smernice platných v čase pobytu.(11)
67. V prejednávanej veci sa M. Diasová v prípade obdobia 3 nemôže odvolávať na to, že mala právo na pobyt ako pracovníčka (1). Za určitých okolností by prichádzalo do úvahy odvodené právo na pobyt (2). Ďalej vyvstáva otázka, či pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 sa má považovať za legálny v zmysle 16 ods. 1 smernice 2004/38 len preto, lebo počas tohto obdobia mala platné povolenie na pobyt a poberala príspevok k príjmu (3).
1. O práve na pobyt pracovníčky
68. Pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 by bol legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 v prípade, ak by bola zamestnaná aj v tomto období. Samotný vnútroštátny súd na túto otázku odpovedal záporne, a preto v tomto smere prejudiciálnu otázku ani nepoložil.
69. Zistenie vnútroštátneho súdu, podľa ktorého M. Diasová nebola v období 3 pracovníčka, sa mi zdá byť v súlade s judikatúrou Súdneho dvora. Podľa tejto judikatúry postavenie pracovníka zaniká v zásade skončením pracovného pomeru.(12) Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pracovný pomer M. Diasovej bol ukončený začatím obdobia 3, keď sa rozhodla, že po sa skončení materskej dovolenky bude ďalej starať o svojho syna a do svojho zamestnania sa nevráti. M. Diasová tak v období 3 dobrovoľne stratila postavenie pracovníčky ako takej.
70. Tomuto zisteniu neodporuje ani skutočnosť, že zamestnávateľ ponechal M. Diasovej otvorenú možnosť, že ju neskôr opätovne zamestná. Hoci sa Súdny dvor v niektorých prípadoch domnieval, že postavenie pracovníčky sa nestráca ani napriek zmene štatútu, ak medzi činnosťou pracovníčky a činnosťou, ktorá na ňu nadväzuje, existuje súvislosť,(13) samotná skutočnosť, že zamestnávateľ M. Diasovej nevylúčil možnosť, že ju opätovne zamestná, podľa môjho názoru ešte nepredstavuje dostatočnú súvislosť, ktorá by sama osebe mohla odôvodňovať ponechanie rovnakého postavenia M. Diasovej počas obdobia 3.
71. M. Diasová nemôže svoje postavenie pracovníčky opierať ani o ustanovenia sekundárneho práva. Aj keď článok 7 ods. 1 smernice 68/360(14) stanovuje, že osoby, ktoré nie sú pracovníčkami v pravom slova zmysle, je potrebné za určitých okolností klásť na rovnakú úroveň s pracovníčkami, toto ustanovenie sa uplatňuje na osoby, ktoré sa stali nedobrovoľne nezamestnanými a nie na osoby, ktoré sa stali nezamestnanými dobrovoľne.
2. O možnosti odvodeného práva na pobyt
72. Do úvahy by prichádzala aj možnosť, že právo M. Diasovej na pobyt by za určitých okolností bolo možné odvodiť z občianstva Únie jej syna. Podľa nie nespochybniteľného názoru by mohlo takéto odvodené právo na pobyt existovať vtedy, ak by najmladší syn M. Diasovej bol štátnym príslušníkom Spojeného kráľovstva a bol by odkázaný na starostlivosť svojej matky.(15) Vnútroštátny súd však v tomto smere nepoložil žiadnu prejudiciálnu otázku a ani nepoukázal na to, že najmladšie dieťa M. Diasovej je štátnym príslušníkom Spojeného kráľovstva. Za týchto okolností a vzhľadom na skutočnosť, že táto otázka nie na účely predmetného konania relevantná, sa ňou nebudem hlbšie zaoberať.
3. O význame povolenia na pobyt
73. Vnútroštátny súd kladie Súdnemu dvoru otázku, či pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 sa má považovať za legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 z toho dôvodu, že v tomto čase mala platné povolenie na pobyt vydané vnútroštátnymi orgánmi. Ako som už naznačila vo svojich návrhoch vo veci Lassal,(16) na túto otázku je podľa mňa potrebné odpovedať záporne. Aj keď znenie článku 16 smernice je dostatočne široké, aby mohlo zahŕňať aj pobyty, ktoré sú legálne podľa vnútroštátnych predpisov (a), odôvodnenie č. 17 (b) a systém viacerých stupňov smernice (c) takémuto výklad odporujú. Okrem toho právomoc členských štátov prijímať priaznivejšie ustanovenia podľa článku 37 smernice (d) ani predpisy primárneho práva (e) nevyhnutne nesvedčia v prospech výkladu, ktorý zahŕňa aj pobyty, ktoré sú podľa vnútroštátnych predpisov legálne.
a) O znení
74. Najprv je potrebné konštatovať, že znenie článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 je široké. Toto znenie neodporuje výkladu, podľa ktorého sa zohľadňujú iba pobyty na základe práva Únie, ani výkladu, podľa ktorého sú doň zahrnuté aj pobyty, ktoré sa uskutočňujú na základe vnútroštátnych predpisov.
b) O odôvodnení č. 17
75. Rozhodujúcim je zmysel a účel, ktorý normotvorca Únie sledoval zavedením článku 16 smernice 2004/38. Podľa odôvodnenia č. 17 smernica sleduje cieľ podpory sociálnej súdržnosti. Podľa odôvodnenia č. 18 má táto smernica predstavovať účinný prostriedok integrácie občana Únie do spoločnosti hostiteľského členského štátu. Možno preto poukázať na to, že rozlišovanie medzi právom pobytu založeným na práve Únie, resp. na vnútroštátnom práve, je s ohľadom na tieto ciele nevyhnutné, a samotný pobyt sa tak na základe vnútroštátnych predpisov má považovať za legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice.(17)
76. Normotvorca Únie sa však v odôvodneniach smernice neobmedzil iba na odkaz na tieto ciele. Naopak, v odôvodnení č. 17 jasne uviedol, že pre právo na trvalý pobyt je rozhodujúci pobyt uskutočnený „v súlade s podmienkami ustanovenými v tejto smernici“. Táto formulácia, ktorá bola v priebehu legislatívneho konania úmyselne vložená do odôvodnenia č. 17 smernice 2004/38,(18) musí byť zohľadnená pri skúmaní vôle normotvorcu. Podľa môjho názoru ju možno ťažko chápať inak, než tak, že normotvorca Únie zamýšľal umožniť nadobudnutie práva na trvalý pobyt iba na základe práv na pobyt upravených v smernici.
c) O viacstupňovom systéme smernice
77. Tento záver podporuje aj viacstupňový systém zavedený smernicou 2004/38, ktorý stanovuje tri po sebe nasledujúce stupne integrácie občana Únie v hostiteľskom členskom štáte, a to právo na pobyt počas obdobia do troch mesiacov ako prvý stupeň, právo na pobyt na viac ako tri mesiace ako druhý stupeň, ktorý platí prevažne pre pracovníkov alebo ekonomicky nezávislé osoby alebo osoby, s ktorými sa má zaobchádzať rovnako, a právo na trvalý pobyt ako tretí a najvyšší stupeň.(19)
78. Týmto viacstupňovým systémom sa riadi aj rozsah nárokov, ktoré občan Únie môže podľa zásady rovnakého zaobchádzania na základe článku 24 smernice uplatňovať voči orgánom hostiteľského členského štátu. V prvom stupni členský štát nie je povinný priznať žiaden nárok na rovnocenné sociálne dávky. V druhom stupni majú občania Únie obmedzený nárok na sociálne dávky. Ak občan Únie dosiahol druhý stupeň, potom využívanie systému sociálnej pomoci podľa článku 14 ods. 3 smernice nesmie viesť automaticky k vyhosteniu. Neprimerané využívanie tohto systému však môže výnimočne viesť k strate práva na pobyt. Až dosiahnutím tretieho stupňa, teda nadobudnutím práva na trvalý pobyt, získa občan Únie neobmedzený nárok na využívanie systémov sociálnych dávok. Ak dosiahol tento stupeň, jeho právo na trvalý pobyt nepodlieha žiadnej podmienke, a preto nemožno jeho nárok na využívanie systému sociálnych dávok spochybniť.(20)
79. Normotvorca Únie v rámci tohto viacstupňového systému zabezpečil rovnováhu medzi právom občana Únie na voľný pohyb v Únii a cieľom sociálnej súdržnosti na jednej strane a finančnými záujmami členských štátov na strane druhej. Čím je stupeň integrácie občana Únie v hostiteľskom členskom štáte vyšší, o to menší význam sa pripisuje finančným záujmom členského štátu. Po dosiahnutí tretieho stupňa tieto záujmy úplne ustupujú do úzadia v prospech myšlienky integrácie.(21)
80. Právom na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice teda dotknutý občan Únie získa rozsiahly nárok na využívanie systémov sociálnych dávok hostiteľského členského štátu, ktorý navyše nie je časovo obmedzený. Spresnenie pojmu legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice, ktoré sa nachádza v odôvodnení č. 17 smernice, je potrebné chápať v tomto kontexte. Podľa môjho názoru tým normotvorca Únie chcel vyjadriť, že úplné potlačenie finančných záujmov členských štátov v prospech myšlienky integrácie sa odporúča iba v prípadoch, v ktorých sa občan Únie zdržiaval v hostiteľskom členskom štáte minimálne päť rokov v súlade s podmienkami smernice 2004/38.
d) O oprávnení prijímať priaznivejšie ustanovenia
81. Voči tomu sa namieta, že podľa článku 37 smernica umožňuje členským štátom prijať priaznivejšie právne a správne predpisy, a tak sama stanovuje prípady, keď právo na pobyt vyplýva z cudzineckého práva hostiteľského členského štátu. Z tohto dôvodu sa pobyty uskutočnené na základe vnútroštátneho azylového práva majú považovať za legálne pobyty v zmysle článku 16 smernice.(22)
82. Z článku 37 smernice 2004/38 nemôžem takýto záver nijako vyvodiť. Podľa znenia tohto článku ustanovenia tejto smernice neovplyvňujú priaznivejšie právne a správne predpisy členských štátov. Takúto formuláciu normotvorca Spoločenstva väčšinou volí v prípade, ak chce vyjadriť, že smernica nebráni prijatiu priaznivejšej vnútroštátnej úpravy a že členské štáty majú v tomto smere priestor na úpravu. Pokiaľ majú členské štáty diskrečnú právomoc rozhodnúť o tom, či prijmú priaznivejšie ustanovenia, potom majú pri neexistencii požiadaviek primárneho práva tiež diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o otázku, aké právne účinky chcú spájať s právom na pobyt, ktoré je priznané iba na základe vnútroštátneho práva a ide nad rámec požiadaviek smernice 2004/38. Predovšetkým majú právomoc rozhodnúť sa, či chcú takýto pobyt zohľadňovať aj na účely nadobudnutia práva na trvalý pobyt.
83. Článok 37 smernice v situácii, aká nastala v prejednávanej veci, sa mi v každom prípade nezdá byť priamo uplatniteľný. V prejednávanej veci sa totiž M. Diasová neodvoláva na to, že jej prináleží právo podľa priaznivejších vnútroštátnych predpisov. Skôr sa odvoláva na povolenie na pobyt, ktoré musia vydať vnútroštátne orgány podľa článku 6 smernice 68/360, ako aj na to, že jej toto povolenie neodňali napriek tomu, že podmienky na vydanie takéhoto povolenia už neboli splnené.
e) O ustanoveniach primárneho práva
84. Navyše sa ako argument na zohľadnenie pobytov podľa vnútroštátneho práva odkazuje na rozsudky Súdneho dvora vo veciach Trojani(23) a Martínez Sala(24). V týchto rozsudkoch Súdny dvor vyvodil z pobytu uskutočneného podľa vnútroštátnych predpisov závery v oblasti práva Únie.(25)
85. Domnievam sa, že z týchto rozsudkov nemožno vyvodiť, že pobyt, ktorý sa neuskutočnil na základe práva pobytu v zmysle práva Únie, ale uskutočnil sa výlučne na základe povolenia na pobyt, ktoré nebolo zrušené, má byť považovaný za legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice.
86. Po prvé treba totiž poukázať na to, že Súdny dvor v týchto rozsudkoch nekonštatoval, že v takomto prípade právo na pobytu vyplýva z článku 18 ES. Skôr to poprel.(26)
87. Po druhé, hoci Súdny dvor v týchto rozsudkoch spojil účinky práva Únie s pobytom uskutočneným na základe vnútroštátneho povolenia na pobyt, resp. na základe strpenia, konštatoval v nich iba toľko, že občan Únie môže za týchto okolností opierať svoj nárok na príspevok k príjmu o zákaz diskriminácie podľa článku 12 ES (a že takéto využívanie príspevku nesmie automaticky viesť k jeho vyhosteniu). Pokiaľ bol v tejto súvislosti spomínaný článok 18 ES, týkalo sa to otázky, či oblasť pôsobnosti zákazu diskriminácie je dotknutá.(27)
88. Po tretie Súdny dvor konštatoval, že aj v takejto situácii je ponechané na rozhodnutie členského štátu, či vyhostí štátneho príslušníka, ktorý už nespĺňal podmienky na priznanie práva na pobyt a využíval príspevok k príjmu, pokiaľ tento štát dodrží obmedzenia stanovené právom Únie.(28)
89. Z vyššie uvedeného vyplýva, že podľa judikatúry neexistuje žiadne ustanovenie primárneho práva, podľa ktorého musia byť pobyty uskutočnené na základe vnútroštátneho povolenia na pobyt považované za legálne pobyty v zmysle článku 16 ods. 1 smernice. To by totiž viedlo k tomu, že pobyt uskutočnený iba na základe vnútroštátneho povolenia na pobyt by viedol k nadobudnutiu práva na trvalý pobyt. Takéto právo na trvalý pobyt nie je hostiteľský členský štát oprávnený jednostranne zrušiť, a to ani vtedy, ak by občan Únie v neprimeranej miere využíval sociálne dávky hostiteľského členského štátu. Súdny dvor však výslovne konštatoval, že členský štát je podľa ustanovení primárneho práva v takomto prípade v zásade naďalej oprávnený vyhostiť občana, pokiaľ dodrží obmedzenia stanovené právom Únie.
90. Aj výklad v súlade s primárnym právom teda nepodporuje záver, že pobyt, ktorý sa uskutočnil iba na základe vnútroštátneho povolenia na pobyt alebo na základe strpenia vnútroštátnymi orgánmi, sa má považovať za legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice.
f) Ďalšie úvahy
91. Napokon si treba uvedomiť, že výklad, podľa ktorého článok 16 ods. 1 smernice musí nevyhnutne zohľadňovať aj pobyt uskutočnený na základe ustanovení vnútroštátneho práva, sa môže obrátiť v neprospech voľného pohybu občanov Únie. Jednak existuje riziko, že orgány hostiteľského členského štátu budú prísnejšie kontrolovať, či občan Únie spĺňa podmienky práv na pobyt založených právom Únie. Ďalej existuje nebezpečenstvo, že členské štáty iba vo veľmi obmedzenej miere využijú právomoc prijímať priaznivejšie ustanovenia, ktorú im priznáva článok 37 smernice.
g) Predbežný záver
92. Na základe predchádzajúcich úvah prichádzam k záveru, že pojem legálny pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 nezahŕňa pobyt, akým je pobyt v prejednávanej veci, ktorý sa uskutočnil iba na základe povolenia na pobyt vydaného vnútroštátnymi orgánmi, ktoré nebolo odňaté.
4. Záver
93. Pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 teda podľa môjho názoru nebol legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 len preto, že M. Diasová počas tohto obdobia mala povolenie na pobyt vydané vnútroštátnymi orgánmi.
C – O účinkoch pobytu počas obdobia 3, ktorému predchádzal legálny pobyt počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov
94. Ako som už uviedla vyššie,(29) M. Diasová mohla v prejednávanej veci nadobudnúť právo na trvalý pobyt už z toho dôvodu, že sa počas obdobiach 1 a 2 legálne zdržiavala v Spojenom kráľovstve. V tejto súvislosti vyvstáva otázka, či právo na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice môže vzniknúť aj vtedy, ak na legálny pobyt počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov, a to obdobiach 1 a 2, nadväzuje viac ako ročný pobyt v období 3, ktorý nie je legálnym pobytom v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38, na ktorý následne nadväzuje ďalší pobyt v období 4, ktorý je legálny v zmysle tohto ustanovenia.
95. Ide pritom o otázku, ktorá sa odlišuje od už skúmanej otázky, či pobyt počas obdobia 3 bol legálny v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. Na tomto mieste ide o otázku, či pobyt počas obdobia 3, ktorý nebol legálny podľa článku 16 ods. 1 smernice, môže znížiť stupeň integrácie, ktorý M. Diasová dosiahla v dôsledku svojho pobytu počas období 1 a 2.
96. Na objasnenie len spresním, že táto otázka sa netýka pobytov, ktoré sa skončili po 30. apríli 2006. V tomto prípade sa totiž právo na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice nadobudne na základe nepretržitého a legálneho pobytu v trvaní viac ako piatich rokov. Ďalší pobyt, počas ktorého je dotknutý občan Únie dobrovoľne nezamestnaný, by teda bol krytý jeho právom na trvalý pobyt, v dôsledku čoho by už nikdy nemohlo – s výnimkou straty tohto práva – dôjsť k nelegálnemu pobytu v zmysle článku 16 ods. 1 smernice.
97. Na rozdiel od názoru, ktorý na pojednávaní vyjadrili Komisia a vláda Spojeného kráľovstva, táto otázka sa pravdepodobne týka pobytov, ktoré sa skončili pred 30. aprílom 2006. Skutočnosť, že podľa článku 16 smernice 2004/38 sa majú zohľadniť aj obdobia pred 30. aprílom 2006, totiž nemení nič na tom, že právo na trvalý pobyt môže vzniknúť až prebratím smernice alebo uplynutím lehoty na jej prebratie. V tomto zmysle je v prípadoch, akým je prejednávaný prípad, celkom možné, že na legálny a nepretržitý pobyt v hostiteľskom členskom štáte v trvaní viac ako piatich rokov bude nadväzovať pobyt, ktorý nie je krytý právom podľa článku 16 ods. 1 smernice.
1. O pravidlách v článkoch 16 ods. 1 a ods. 4 smernice 2004/38
98. Článok 16 ods. 1 smernice 2004/38 stanovuje ako podmienku na nadobudnutie práva na trvalý pobyt iba legálny pobyt počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte. Táto podmienka je v tomto prípade splnená.
99. Právo na trvalý podľa článku 16 ods. 4 smernice zaniká iba v prípade neprítomnosti dotknutého občana Únie v hostiteľskom členskom štáte počas obdobia viac ako dvoch rokov. Toto ustanovenie sa teda priamo uplatní len vtedy, ak je občan Únie v hostiteľskom členskom štáte neprítomný. V prejednávanej veci to tak nie je.
2. O možnosti analogického uplatnenia článku 16 ods. 4 smernice
100. Nastoľuje sa však otázka, či článok 16 ods. 4 smernice možno analogicky uplatniť v prípade, ak občan Únie sa naďalej zdržiava v hostiteľskom členskom štáte bez toho, aby sa tam zdržoval legálne v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. Domnievam sa, že pravidlo článku 16 smernice obsahuje neúmyselnú právnu medzeru, ktorú treba v určitých prípadoch vyplniť analogickým uplatnením článku 16 ods. 4 smernice (a). V prejednávanej veci to však neprichádza do úvahy (b).
a) O prípadoch, v ktorých je vhodné analogické uplatnenie článku 16 ods. 4 smernice
101. Článok 16 smernice obsahuje neúmyselnú právnu medzeru v prípade, keď sa občan Únie po legálnom pobyte počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov v zmysle odseku 1 smernice nelegálne a proti vôli hostiteľského členského štátu naďalej zdržiava v tomto štáte.
102. Po prvé z absencie príslušného ustanovenia v smernici 2004/38 nemožno vyvodiť záver, že normotvorca Únie nechcel zohľadniť takéto pobyty. Treba totiž zdôrazniť, že ustanovenia smernice boli v prvom rade formulované pre budúce situácie, teda pre pobyty po 30. apríli 2006. Ako bolo uvedené vyššie,(30) po tomto okamihu už k tomuto problému nedochádza. Viaceré skutočnosti teda naznačujú, že vo vzťahu k takýmto nelegálnym pobytom, odporujúcim vôli členského štátu a uskutočneným pred 30. aprílom 2006, existuje nedobrovoľná právna medzera.
103. Po druhé legislatívne zámery vyjadrené v článku 16 smernice podporujú analogické uplatnenie jej článku 4 v určitých prípadoch.
104. Z histórie vzniku smernice vyplýva, že normotvorca Únie článkom 16 smernice sledoval cieľ priznať občanom Únie, ktorí v hostiteľskom členskom štáte dosiahli určitý stupeň integrácie, právo na trvalý pobyt v tomto štáte.(31) Toto právo má byť priznané tak dlho, kým sa stupeň integrácie opäť nezníži.(32) Z článku 16 ods. 1 smernice možno vyvodiť, že normotvorca predpokladal, že občan Únie po legálnom pobyte v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov dosiahol potrebný stupeň integrácie odôvodňujúci právo na trvalý pobyt.(33) V článku 16 ods. 4 smernice je vyjadrené, že takáto úzka väzba k štátu pobytu sa až v dôsledku neprítomnosti v tomto hostiteľskom členskom štáte počas obdobia dlhšieho ako dva rok oslabí do tej miery, že priznanie práva na trvalý pobyt už nie je odôvodnené.(34) Po zohľadnení týchto úvah normotvorcu sa zdá byť príslušné uplatnenie článku 16 ods. 4 smernice odôvodnené vtedy, ak nastane situácia, keď stupeň integrácie, ktorý dosiahol občan Únie po legálnom pobyte v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov, sa znížil porovnateľným spôsobom, ako je to v prípade neprítomnosti trvajúcej viac ako dva roky.
105. V tejto súvislosti najprv vyvstáva otázka, či je to vôbec možné v prípade, keď občan Únie zostal v hostiteľskom členskom štáte. Proti takejto možnosti možno argumentovať tým, že ďalší pobyt v hostiteľskom členskom štáte nikdy nemôže znížiť dosiahnutý stupeň integrácie spôsobom porovnateľným ako v prípade neprítomnosti v tomto štáte. Tento názor podľa mňa však zachádza veľmi ďaleko.
106. V prvom rade sa totiž myšlienka integrácie vychádzajúca z článku 16 smernice neopiera iba o priestorové a časové okolnosti, ale aj o kvalitatívne prvky. Preto považujem konanie občana Únie odporujúce právnemu poriadku za nepochybne spôsobilé znížiť jeho stupeň integrácie v hostiteľskom členskom štáte z kvalitatívneho hľadiska. Pokiaľ sa občan Únie po legálnom pobyte v hostiteľskom členskom štáte naďalej zdržiaval v tomto štáte bez práva na pobyt založeného na vnútroštátnom práve alebo práve Únie a nejde ani o prípad strpenia pobytu zo strany vnútroštátnych orgánov, možno podľa môjho názoru túto skutočnosť úplne zohľadniť v rámci posudzovania integrácie.
107. Tento názor podporuje aj zásada rovnosti zaobchádzania. Občan Únie konajúci v súlade s právom, ktorý nezostal nelegálne na území hostiteľského členského štátu proti jeho vôli, by sa totiž v dôsledku neprítomnosti počas obdobia viac ako dvoch rokov podľa článku 16 ods. 4 smernice 2004/38 nemohol 30. apríla 2006 domáhať práva na trvalý pobyt. Nezdá sa mi odôvodnené odmeňovať občana Únie za nedostatočné rešpektovanie práva.
108. Ďalej bez zodpovedajúceho uplatnenia článku 16 ods. 4 smernice na takéto situácie by právo na trvalý pobyt bolo priznávané aj v prípadoch, ktoré mal normotvorca pri prijímaní smernice sotva na mysli. Ak by vôbec nebolo možné zohľadniť nelegálny pobyt uskutočnený proti vôli členského štátu, ktorý nadväzuje na nepretržitý päťročný pobyt v zmysle článku 16 ods. 1 smernice, potom by 30. apríla 2006 nadobudol právo na trvalý pobyt občan Únie, ktorý sa veľmi dávno, napríklad v sedemdesiatych rokoch zdržoval legálne v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov a následne nelegálne a proti vôli hostiteľského členského štátu zostal v tomto štáte.
109. Ako predbežný záver možno teda konštatovať, že analogické uplatňovanie článku 16 ods. 4 smernice prichádza do úvahy v prípadoch, keď sa občan Únie po legálnom pobyte počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov nelegálne a proti vôli hostiteľského členského štátu naďalej zdržiaval v tomto štáte.
b) O prejednávanej veci
110. V prejednávanej veci je však analogické uplatnenie článku 16 ods. 4 smernice vylúčené. S ohľadom na úvahy normotvorcu Únie vyjadrené v článku 16 smernice nepovažujem totiž uplatnenie tohto ustanovenia na pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 za odôvodnené. Jej pobyt počas tohto obdobia totiž nemožno z kvalitatívneho ani z časového hľadiska porovnávať s prípadom upraveným v článku 16 ods. 4.
i) Nemožnosť porovnávania z kvalitatívneho hľadiska
111. Po prvé pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 nemožno z kvalitatívneho hľadiska porovnávať s prípadom upraveným v článku 16 ods. 4 smernice. Pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 totiž nebol spôsobilý znížiť stupeň integrácie, ktorý dosiahla v dôsledku päťročnej činnosti ako pracovníčka v Spojenom kráľovstve, spôsobom porovnateľným, ako je to v prípade neprítomnosti v tomto hostiteľskom členskom štáte trvajúcou vyše dvoch rokov.
112. M. Diasová počas obdobia 3 totiž mala platné povolenie na pobyt. Nemožno jej teda vyčítať, že sa počas tohto obdobia nelegálne zdržiavala v Spojenom kráľovstve.
113. Proti tomu nemožno namietať, že M. Diasová v období 3 nespĺňala podmienky na vydanie povolenia na pobyt podľa článku 6 smernice 68/360. Ako M. Diasová správne poznamenala, táto skutočnosť nemala vplyv na platnosť jej povolenia na pobyt. Hoci toto povolenie na pobyt vydali vnútroštátne orgány podľa článku 6 smernice 68/360 s cieľom umožniť jej účinné vykonávanie práva na voľný pohyb pracovníkov, neznamená to ešte, že platnosť povolenia na pobyt závisela od trvalého splnenia podmienok na jeho vydanie. Podľa článku 6 ods. 1 písm. b) smernice 68/360 musí totiž povolenie na pobyt platiť najmenej päť rokov. Z článku 7 ods. 1 tejto smernice vyplýva, že povolenie na pobyt môže byť pred skončením platnosti odňaté iba za určitých podmienok. Z týchto dvoch ustanovení, skúmaných ako celok, vyplýva, že povolenie na pobyt je platné a vyvoláva účinky dovtedy, kým sa skončí jeho platnosť alebo bude odňaté vnútroštátnymi orgánmi.
114. Takémuto chápaniu neodporuje ani judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa účinku povolenia na pobyt podľa článku 6 smernice 68/360. Aj keď Súdny dvor už niekoľkokrát rozhodol, že takéto povolenia na pobyt majú iba deklaratórny účinok, podľa môjho názoru tým nechcel povedať, že takéto povolenie na pobyt nemôže mať samostatný účinok.(35) Toto konštatovanie Súdneho dvora je totiž potrebné hodnotiť v kontexte dotknutých sporov. Tieto spory sa týkali situácie, keď podmienky práva na pobyt založeného na práve Únie boli síce splnené, ale dotknutému občanovi Únie vnútroštátne orgány nijaké povolenie na pobyt nevydali. Konštatovanie Súdneho dvora, že povolenie na pobyt má iba deklaratórny účinok sa teda týkalo iba situácie, keď napriek splneniu podmienok práva na pobyt založeného na práve Únie orgány nevydali žiadne povolenie na pobyt. Súdny dvor v týchto prípadoch iba konštatoval, že práva na pobyt priznané právom Únie nezávisia od dodržania vnútroštátnych správnych postupov, ale naopak, občanom Únie vyplývajú priamo z právnych predpisov Únie. K otázke, či povolenie na pobyt vyvolá účinok aj v prípade nesplnenia podmienok na právo na pobyt priznané právom Únie, sa Súdny dvor v týchto rozsudkoch nevyjadril.
115. Po druhé treba konštatovať, že hoci pobyt počas obdobia 3 nie je legálnym pobytom v zmysle článku 16 ods. 1 smernice, a preto nemôže odôvodňovať stupeň integrácie vyžadovaný týmto ustanovením,(36) neznamená to, že pobyt v období 3, počas ktorého M. Diasová v súlade s predpismi vnútroštátneho práva platnými v tom čase poberala príspevok k príjmu, bol spôsobilý opätovne spätne znížiť stupeň integrácie dosiahnutý legálnym pobytom počas nepretržitého obdobia piatich rokov v zmysle článku 16 ods. 1 smernice.
116. Ako predbežný záver možno teda konštatovať, že pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 nemožno kvalitatívne porovnávať s prípadom neprítomnosti v hostiteľskom členskom štáte upraveným v článku 16 ods. 4 smernice. Analogické uplatnenie článku 16 ods. 4 na obdobie 3 je preto už z tohto dôvodu vylúčené.
ii) Neporovnateľná doba
117. Ďalej analogické uplatnenie článku 16 ods. 4 smernice na pobyt M. Diasovej počas obdobia 3 neprichádza do úvahy aj preto, že trvanie tohto pobytu nie je porovnateľné s trvaním upraveným v tomto ustanovení. Na to, aby sa po legálnom pobyte počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte znížil dosiahnutý stupeň integrácie, považoval normotvorca Únie v článku 16 ods. 4 smernice 2004/38 za dostačujúcu neprítomnosť v minimálnom trvaní dvoch rokov.(37) V prípade, akým je prejednávaný prípad, kde sa občianka Únie zdržiavala v hostiteľskom členskom štáte na základe platného povolenia na pobyt, musí byť podľa môjho názoru táto časová požiadavka dodržaná. Aj z tohto dôvodu v prejednávanej veci neprichádza do úvahy primerané použitie článku 16 ods. 4 smernice.
c) Predbežný záver
118. Článok 16 ods. 4 smernice 2004/38 teda nemožno analogicky uplatniť na pobyt M. Diasovej počas obdobia 3.
3. Záver
119. Záverom je potrebné konštatovať, že M. Diasová v predmetnom prípade nadobudla právo na trvalý pobyt 30. apríla 2006 už v dôsledku svojho pobytu počas období 1 a 2. Jej pobyt počas obdobia 3 nadobudnutiu tohto práva nebráni.
D – O druhej prejudiciálnej otázke
120. Druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či v prípade, ak päťročný nepretržitý pobyt pracovníčky pred 30. aprílom 2006 nepostačuje na založenie práva na trvalý pobyt podľa článku 16 ods. 1 smernice 2004/38, toto právo priamo vyplýva z článku 18 ods. 1 ES. Táto prejudiciálna otázka je položená subsidiárne pre prípad, že právo na trvalý pobyt nevyplýva z článku 16 ods. 1 smernice 2004/38. Keďže však M. Diasovej prislúcha právo na trvalý pobyt na základe článku 16 ods. 1 smernice 2004/38, nie je potrebné sa touto otázkou zaoberať.
VII – Zhrnutie
121. Po zhrnutí možno konštatovať, že pobyt občana Únie v hostiteľskom členskom štáte, ktorý sa neuskutoční na základe smernice 2004/38, resp. jej starších ustanovení, ale sa uskutoční výlučne na základe povolenia na pobyt vydaného vnútroštátnymi orgánmi, nie je legálnym pobytom v zmysle článku 16 ods. 1 tejto smernice, a teda ho nemožno zohľadniť na účely nadobudnutia práva na trvalý pobyt. Členské štáty však môžu prijať úpravu, na základe ktorej budú zohľadnené aj tieto obdobia.
122. Ak sa ale občan Únie zdržiaval v hostiteľskom členskom štáte pred 30. aprílom 2006 v súlade s podmienkami starších ustanovení smernice legálne a počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov, potom nadobudne právo na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice 2004/38 aj vtedy, ak na tento pobyt nadväzoval pobyt, ktorý – aj keď v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 nebol legálny – uskutočnil sa na základe platného povolenia na pobyt vydaného vnútroštátnymi orgánmi.
VIII – Návrh
123. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby odpovedal na prejudiciálnu otázku takto:
Článok 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS sa má vykladať tak, že občianka Únie, ktorá sa zdržiavala v hostiteľskom členskom štáte,
– najprv od januára 1998 do 17. apríla 2003, čiže počas nepretržitého obdobia viac ako piatich rokov, v súlade s predpismi sekundárneho práva platnými v tomto čase,
– následne od 18. apríla 2003 do 25. apríla 2004, čiže viac ako jeden rok, na základe povolenia na pobyt vydaného vnútroštátnymi orgánmi, ktoré nebolo odňaté, a
– a nakoniec do 30. apríla 2006 opäť v súlade s predpismi sekundárneho práva platnými v tomto čase,
uplynutím lehoty na prebratie smernice 2004/38 do vnútroštátneho právneho poriadku 30. apríla 2006 nadobudla právo na trvalý pobyt.
1 – Jazyk prednesu: nemčina.
Jazyk konania: angličtina.
2 – Ú. v. EÚ L 158, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46.
3 – Rozsudok Súdneho dvora zo 7. októbra 2010, Lassal, C‑162/09, Zb. s. I‑9217.
4 – V nadväznosti na označenia použité v ZEÚ a ZFEÚ sa pojem „právo Únie“ používa ako pojem zlučujúci právo Spoločenstva a právo Únie. Pokiaľ sa bude ďalej odkazovať na jednotlivé ustanovenia primárneho práva, budú sa uvádzať predpisy uplatňované ratione temporis.
5 – Ú. v. ES L 257, s. 13; Mim, vyd. 05/001, s. 27.
6 – Tieto vnútroštátne predpisy boli medzičasom zmenené. Pozri body 17 až 22 týchto návrhov.
7 – Ú. v. ES L 180, s. 26; Mim. vyd. 20/001, s. 3.
8 – Pozri v tomto zmysle rozsudky z 1. marca 1973, Bollmann, C‑62/72, Zb. s. 269, bod 4; z 10. júla 1997, Palmisani, C‑261/95, Zb. s. I‑4025, bod 31, a z 12. februára 2008, Kempter, C‑2/06, Zb. s. I‑411, bod 41 a nasl.
9 – Pozri odôvodnenia č. 1 a 2 smernice.
10 – Bod 40 rozsudku Lassal, už citovaný v poznámke pod čiarou 3.
11 – Už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 40.
12 – Rozsudok Súdneho dvora z 31. mája 2001, Leclere, C‑43/99, Zb. s. I‑4265, bod 55.
13 – Rozsudky z 21. júna 1988, Lair, 38/86, Zb. s. 3161, bod 37; z 26. februára 1992, Raulin, C‑357/89, Zb. s. I‑1027, bod 21, a z 26. februára 1992, C‑3/90, Zb. s. I‑1071, bod 19.
14 – Teraz článok 6 ods. 3 smernice 2004/38.
15 – Pozri v tomto zmysle návrhy generálnej advokátky E. Sharpston z 30. septembra 2010 v prebiehajúcom konaní vo veci Ruiz Zambrano, C‑34/09, body 67 až 122. Generálna advokátka J. Kokott vo svojich návrhoch z 25. novembra 2010 v prebiehajúcom konaní vo veci McCarthy (C‑434/09), body 20 až 46, naproti tomu zastávala názor, že pravidlá o občianstve Únie sa v takomto prípade neuplatnia.
16 – Pozri moje návrhy vo veci Lassal z 11. mája 2010, už citovanej v poznámke pod čiarou 3, bod 88.
17 – Pozri v tomto zmysle napríklad návrhy generálnej advokátky J. Kokott vo veci McCarthy, už citovanej v poznámke pod čiarou 15, bod 52.
18 – Táto formulácia totiž nebola obsiahnutá v pôvodnom návrhu Komisie [pozri odôvodnenie č. 14 pôvodného návrhu Komisie KOM(2001) 257 v konečnom znení, Ú. v. ES C 270 E, s. 150], bola však dodatočne prebratá v spoločnom stanovisku Rady (ES) č. 6/2004 z 5. decembra 2003 (Ú. v. EÚ 2004, C 54 E, s. 12, 13) a schválená Parlamentom. Vo svojom oznámení Parlamentu z 30. decembra 2003 týkajúcom sa spoločného stanoviska Rady Komisia vo vzťahu k zmene odôvodnenia č. 17 uviedla, že týmto doplnením sa mal spresniť pojem legálneho pobytu [SEK(2003) 1293 v konečnom znení, s. 10].
19 – Pozri bod 55 a nasl. týchto návrhov.
20 – Článok 16 ods. 4 smernice 2004/38 a odôvodnenie č. 18 tejto smernice.
21 – Pozri v tomto zmysle ILIOPOULOU, A.: Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE. In: Revue du Droit de l’Union Européenne. 2004, s. 523 a nasl., s. 540.
22 – Pozri návrhy generálnej advokátky J. Kokott vo veci McCarthy, už citované, bod 53.
23 – Rozsudok zo 7. septembra 2004, C‑456/02, Zb. s. I‑7573, body 37 až 46.
24 – Rozsudok z 12. mája 1998, C‑85/96, Zb. s. I‑2691, body 61 až 63.
25 – Pozri návrhy generálnej advokátky J. Kokott vo veci McCarthy, už citované v poznámke pod čiarou 15, bod 53.
26 – Rozsudok Trojani, už citovaný v poznámke pod čiarou 23, najmä bod 36.
27 – Tamže, už citovaný v poznámke pod čiarou 23, najmä body 36 až 44; podobne rozsudok Martínez Sala, už citovaný v poznámke pod čiarou 24, najmä body 14 a 15, ako aj 61 až 63.
28 – Rozsudok Trojani, už citovaný v poznámke pod čiarou 23, najmä bod 45.
29 – Pozri bod 63 týchto návrhov.
30 – Pozri bod 97 týchto návrhov.
31 – Pozri odôvodnenie Komisie k článku 14 pôvodného návrhu KOM(2001) 257 v konečnom znení.
32 – Tamže.
33 – Rozsudok Lassal, už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 37.
34 – Tamže, už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 55, s odkazom na odôvodnenie spoločného stanoviska Rady č. 6/2004 k prijatiu smernice 2004/38, už citované v poznámke pod čiarou 18, s. 31, k článku 16 tejto smernice.
35 – Rozsudky z 8. apríla 1976, Royer, 48/75, Zb. s. 497, body 31 až 51; z 25. júla 2002, MRAX, C‑459/99, Zb. s. I‑6591, bod 74, a z 23. marca 2006, Komisia/Belgicko, C‑408/03, Zb. s. I‑2647, bod 63.
36 – Pozri body 73 až 93 týchto návrhov.
37 – Rozsudok Lassal, už citovaný v poznámke pod čiarou 3, bod 55.