NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 15. septembra 2009 1(1)
Spojené veci C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 a C‑179/08
C‑175/08
Aydin Salahadin Abdulla
proti
Spolkovej republike Nemecko
C‑176/08
Kamil Hasan
proti
Spolkovej republike Nemecko
C‑178/08
Ahmed Adem
Hamrin Mosa Rashi
proti
Spolkovej republike Nemecko
C‑179/08
Dler Jamal
proti
Spolkovej republike Nemecko
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Bundesverwaltungsgericht (Nemecko)]
„Spoločná azylová politika – Smernica 2004/83/ES – Postavenie utečenca – Článok 2 písm. c) – Zánik – Článok 11 ods. 1 písm. e) – Okolnosti, na základe ktorých bolo priznané postavenie utečenca, zanikli – Ochrana krajiny štátnej príslušnosti – Článok 11 ods. 2 – Zmena okolností, ktorá je závažná a nemá dočasný charakter – Článok 7 – Aktéri ochrany – Články 15 a 18 – Doplnková ochrana – Reálne riziko utrpenia vážneho bezprávia – Článok 4 ods. 4 – Spôsob posúdenia – Článok 14“
I – Úvod
1. Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd), Nemecko, sa týkajú výkladu niektorých ustanovení smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (ďalej len „smernica 2004/83“)(2). Tieto návrhy sa týkajú podmienok, za akých zaniká postavenie utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83. Bundesverwaltungsgericht sa najmä snaží zistiť, či utečenec stráca postavenie utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, ak už neexistuje oprávnená obava z prenasledovania, na základe ktorej mu toto postavenie bolo priznané, a utečenec tiež nemá žiaden iný dôvod na obavy pred prenasledovaním v zmysle článku 2 písm. c) smernice. V prípade, že by Súdny dvor dospel k záveru, že postavenie utečenca za uvedených okolností nezaniká, vnútroštátny súd žiada, aby Súdny dvor rozhodol, či a v akom rozsahu sa na zánik tohto postavenia vzťahujú iné dodatočné požiadavky. Vnútroštátny súd tiež žiada objasniť, akým spôsobom treba v kontexte zániku postavenia utečenca posudzovať nové, odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie, ak predchádzajúce okolnosti, na základe ktorých bolo dotknutej osobe priznané postavenie utečenca, zanikli.
II – Právny rámec
A – Medzinárodné právo – Dohovor o právnom postavení utečencov
2. Dohovor o právnom postavení utečencov, podpísaný v Ženeve 28. júla 1951(3), nadobudol platnosť 22. apríla 1954. Znenie uplatniteľné na spor vo veci samej vyplýva z Protokolu týkajúceho sa právneho postavenia utečencov, ktorý bol prijatý 31. januára 1967 v New Yorku a nadobudol platnosť 4. októbra 1967 (ďalej len „Ženevský dohovor“).
3. Článok 1 časť A bod 2 Ženevského dohovoru stanovuje, že pojem „utečenec“ sa vzťahuje na ktorúkoľvek osobu, ktorá „sa nachádza mimo svojho štátu a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z rasových, náboženských a národnostných dôvodov alebo z dôvodu príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu svojho štátu;…“
4. Článok 1 časť C Ženevského dohovoru stanovuje, že „tento dohovor stráca platnosť pre ktorúkoľvek osobu, na ktorú sa vzťahujú podmienky uvedené v časti A, ak:
…
5. štátne občianstvo má, pretože zanikli okolnosti, pre ktoré sa jej priznalo postavenie utečenca…“
B – Právo Spoločenstva
5. Článok 2 písm. c) smernice 2004/83 stanovuje, že „‚utečenec‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý kvôli oprávnenej obave pred prenasledovaním z rasových, náboženských dôvodov, dôvodov štátnej príslušnosti, politických dôvodov, z dôvodu zastávania určitého politického názoru alebo príslušnosti k určitej sociálnej skupine, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu tejto krajiny“.
6. Článok 2 písm. e) smernice 2004/83 stanovuje, že „‚osoba oprávnená na doplnkovú ochranu‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny… ktorá nie je oprávnená ako utečenec, ale vzhľadom, ku ktorej [ktorý nespĺňa predpoklady na priznanie postavenia utečenca, ale vo vzťahu ku ktorému – neoficiálny preklad] boli preukázané podstatné dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba v prípade, ak by bola vrátená do svojej krajiny pôvodu… čelila by reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia, ako je definované v článku 15… a nemôže prijať alebo v dôsledku takéhoto rizika odmieta ochranu tejto krajiny“.
7. Článok 4 smernice 2004/83 s nadpisom „Posudzovanie skutočností a okolností“ v odseku 4 stanovuje, že „skutočnosť, že žiadateľ už bol predmetom prenasledovania alebo vážneho bezprávia alebo priamych hrozieb takéhoto prenasledovania alebo takéhoto bezprávia, je vážnou známkou oprávnenej obavy žiadateľa z prenasledovania alebo reálneho rizika utrpenia vážneho bezprávia, pokiaľ neexistujú primerané dôvody domnievať sa, že takéto prenasledovanie alebo vážne bezprávie sa nebude opakovať“.
8. Článok 7 s nadpisom „Aktéri ochrany“ stanovuje:
„1. Ochrana môže byť poskytovaná:
a) štátom alebo
b) stranami alebo organizáciami, vrátane medzinárodných organizácií kontrolujúcich štát alebo podstatnú časť územia štátu.
2. Ochrana sa spravidla poskytuje, keď aktéri uvedení v odseku 1, prijmú primerané opatrenia na zabránenie prenasledovaniu alebo utrpeniu vážneho bezprávia, inter alia, fungovaním účinného právneho systému na odhalenie, stíhanie a potrestanie činov predstavujúcich prenasledovanie alebo vážne bezprávie a žiadateľ má prístup k takejto ochrane.
3. Pri posudzovaní, či medzinárodné organizácie kontrolujú štát alebo podstatnú časť jeho územia a poskytujú ochranu ako je opísané v odseku 2, členské štáty zohľadňujú akékoľvek pokyny, ktoré môžu byť poskytnuté v príslušných aktoch Rady.“
9. Článok 11 smernice 2004/83 s nadpisom „Skončenie“ [Zánik – neoficiálny preklad] stanovuje:
„Štátny príslušník tretej krajiny… stratí postavenie utečenca, ak:…
e) nemôže ďalej odmietať ochranu štátu, ktorého štátne občianstvo má, pretože zanikli okolnosti, pre ktoré sa [mu] priznalo postavenie utečenca;
…
2. Pri zvažovaní bodov e)… odseku 1, členské štáty zohľadňujú, či zmena okolností je takého významného a nedočasného charakteru, že obava žiadateľa z prenasledovania sa viac nemôže považovať za opodstatnenú.“
10. Článok 14 smernice 2004/83 s nadpisom „Zrušenie [Odňatie – neoficiálny preklad], ukončenie alebo odmietnutie obnovenia postavenia utečenca“ stanovuje:
„1. Pokiaľ ide o žiadosti o medzinárodnú ochranu podané po nadobudnutí účinnosti tejto smernice, členské štáty zrušia [odnímu – neoficiálny preklad], ukončia alebo odmietnu obnoviť postavenie utečenca štátneho príslušníka tretej krajiny… priznané vládnym, správnym, súdnym alebo kvázi súdnym orgánom, ak táto osoba prestáva byť utečencom v súlade s článkom 11.
2. Bez toho, aby bola dotknutá povinnosť utečenca v súlade s článkom 4 odsek 1 odhaliť všetky významné skutočnosti a poskytnúť všetku príslušnú dokumentáciu, ktorú má k dispozícii, členský štát, ktorý priznal postavenie utečenca, preukáže na individuálnom základe, že dotknutá osoba prestala byť utečencom alebo nikdy nim nebola v súlade s odsekom 1 tohto článku…“
11. Článok 15 smernice 2004/83 s nadpisom „Vážne bezprávie“ stanovuje:
„Vážne bezprávie pozostáva z:
a) trestu smrti alebo popravy; alebo
b) mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo potrestania žiadateľa v krajine pôvodu alebo
c) vážneho a individuálneho ohrozenia života občana alebo osoby z dôvodu nediskriminačného násilia v situáciách medzinárodného alebo vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu.“
C – Vnútroštátne právo
12. § 3 ods. 1 zákona o konaní o azyle (Asylverfahrensgesetz) stanovuje:
„Cudzinec je utečencom v zmysle [Ženevského dohovoru], ak je v štáte svojej štátnej príslušnosti vystavený rizikám uvedeným v § 60 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov [Aufenthaltsgesetz]… “
13. § 60 ods. 1 Aufenthaltsgesetz obsahuje zoznam okolností, za ktorých nemôže byť cudzinec vyhostený.
14. Dňa 19. augusta 2007 Spolková republika Nemecko prijala zákon preberajúci smernice Európskej únie o pobyte cudzincov a azyle(4), ktorý zmenil a doplnil okrem iného § 73 ods. 1 Asylverfahrensgesetz s cieľom prebrať do vnútroštátneho práva články 11 a 14 smernice 2004/83. § 73 ods. 1 Asylverfahrensgesetz stanovuje:
„Udelený azyl a postavenie utečenca sa odnímu, akonáhle zanikli okolnosti, na základe ktorých bol udelený azyl a priznané postavenie utečenca. To platí najmä vtedy, ak vzhľadom na to, že okolnosti, na základe ktorých bol udelený azyl alebo priznané postavenie utečenca, zanikli, cudzinec nemôže naďalej odmietať ochranu štátu svojej štátnej príslušnosti. …“
III – Konanie vo veci samej a návrh na začatie prejudiciálneho konania
15. Účastníci konania na vnútroštátnom súde vycestovali v rozpätí rokov 1999 až 2002 do Nemecka, kde požiadali o udelenie azylu. Aydin Salahadin Abdulla, navrhovateľ vo veci C‑175/08, je iracký štátny občan turkménskeho pôvodu a sunitského vierovyznania. Na odôvodnenie svojej žiadosti o azyl uviedol, že zo zúfalstva zo zatknutia svojho brata dobodal nožom člena politickej strany Baas. Kamil Hasan, navrhovateľ vo veci C‑176/08, je iracký občan arabského pôvodu a sunitského vierovyznania. Na odôvodnenie svojej žiadosti o azyl uviedol, že bratranec u neho skryl dokumenty zakázanej opozičnej politickej strany a pištoľ, ktoré boli nájdené pri domovej prehliadke. Ahmed Adem a Hamrin Mosa Rashi, navrhovatelia vo veci C‑178/08, sú manželský pár irackej štátnej príslušnosti a moslimského vierovyznania. Pán Adem má arabský pôvod, zatiaľ čo pani Mosa Rashi patrí ku kurdskej etnickej skupine. Na podporu svojich žiadostí o azyl uviedli, že v dôsledku činnosti pána Adema pre opozičnú stranu (Hisb‑Al‑Schaab‑Al‑Dimoqrati) ho hľadá tajná polícia. Dler Jamal, navrhovateľ vo veci C‑179/08, je iracký štátny občan s príslušnosťou ku kurdskej etnickej skupine a moslimského vierovyznania. Na odôvodnenie svojej žiadosti o azyl uviedol, že mal problém s dvoma členmi strany Baas.(5)
16. Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, čo je súčasný Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federálny úrad pre migráciu a utečencov) (ďalej len „Bundesamt“), priznal v rokoch 2001 a 2002 navrhovateľom postavenie utečencov podľa § 51 ods. 1 zákona o cudzincoch (Ausländergesetz) (teraz § 3 ods. 1 Asylverfahrensgesetz v spojení s § 60 ods. 1 Aufenthaltsgesetz). Toto postavenie im však Bundesamt odňal v čase od januára 2005 do augusta 2005 v dôsledku zmeny pomerov v Iraku. Navrhovatelia napadli tieto rozhodnutia o zrušení postavenia utečenca na Verwaltungsgericht (správny súd). Verwaltungsgericht tieto rozhodnutia o zrušení postavenia utečenca zrušil najmä s odvolaním sa na nestabilnú politickú situáciu v Iraku.
17. Na základe odvolaní, ktoré podala Spolková republika Nemecko na vyšších správnych súdoch (Oberverwaltungsgericht a Verwaltungerichtshof), boli v období od marca do augusta 2006 rozhodnutia Verwaltungsgericht zmenené a žaloby o neplatnosť, ktoré podali navrhovatelia, boli zamietnuté. Vyššie správne súdy založili svoje rozhodnutia okrem iného na skutočnosti, že predchádzajúci režim Saddáma Husajna definitívne stratil svoju vojenskú a politickú moc v Iraku a navrhovatelia sa preto nemusia obávať prenasledovania zo strany tohto režimu. Uvedené súdy tiež dospeli k názoru, že navrhovateľom výrazne nehrozí žiadne ďalšie prenasledovanie akéhokoľvek druhu. Ďalej vyššie správne súdy rozhodli, že pokiaľ pokračujú teroristické útoky a boje medzi militantnou opozíciou a riadnymi bezpečnostnými a koaličnými silami, nie je zrejmé, v čom tieto udalosti vo vzťahu k navrhovateľom vykazujú znaky súvisiace s azylom. Podľa uvedených súdov sa na všeobecné nebezpečenstvo nevzťahuje ochrana podľa § 60 ods. 1 Aufenthaltsgesetz, ani článok 1 časť C bod 5 Ženevského dohovoru. Navyše, rozhodnutia o zrušení postavenia utečenca nevyvolali žiadne právne pochybnosti vo vzťahu k smernici 2004/83, keďže táto smernica nadobudla priamy účinok až po uplynutí lehoty na jej prebratie do vnútroštátneho práva. Uvedené súdy tiež dospeli k záveru, že smernica nemení podstatu § 60 ods. 1 Aufenthaltsgesetz.
18. Navrhovatelia podali na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, opravný prostriedok „revision“ proti rozsudkom vyšších správnych súdov.
19. Vnútroštátny súd sa domnieva, že je potrebné, aby sa podmienky v krajine pôvodu utečenca zmenili závažným a nie dočasným spôsobom, aby utečencove oprávnené obavy z prenasledovania, na základe ktorých mu bolo priznané postavenie utečenca, zanikli a aby nemal žiaden iný dôvod obávať sa prenasledovania. Ak utečenec tvrdí, že v prípade vyhostenia do krajiny pôvodu bude predmetom nového alebo odlišného prenasledovania, treba preukázať reálnu hrozbu takéhoto prenasledovania. „Ochrana štátu“ uvedená v článku 1 časti C bode 5 Ženevského dohovoru znamená to isté ako „ochrana štátu“ uvedená v článku 1 časti A bode 2 tohto dohovoru a odkazuje len na ochranu pred prenasledovaním. Podľa vnútroštátneho súdu v súlade s jeho ustálenou judikatúrou a vo svetle znenia a účelu článku 1 časti A bodu 2 Ženevského dohovoru sa ochrana podľa tohto ustanovenia ani podľa prvej vety článku 1 časti A bodu 5 dohovoru nevzťahuje na všeobecné nebezpečenstvo. Otázka, či sa cudzinec musí vrátiť do svojej krajiny pôvodu, ak čelí všeobecnému nebezpečenstvu, nemôže byť preskúmaná v kontexte zániku postavenia utečenca podľa § 73 ods. 1 Asylverfahrensgesetz, ale skôr podľa § 60 ods. 7 a § 60a ods. 1 prvej vety Aufenthaltsgesetz. Vnútroštátny súd tiež uvádza, že zánik postavenia utečenca nevyhnutne nevedie k strate práva tejto osoby na pobyt v Nemecku.
20. Vnútroštátny súd má však pochybnosti o správnosti tohto postoja vo svetle návrhu Komisie(6), ktorý viedol k prijatiu smernice 2004/83, ako aj vo svetle niektorých dokumentov vydaných Úradom Vysokého komisára OSN pre utečencov (ďalej len „UNHCR“). Komisia vo svojom návrhu okrem toho, že identifikovala potrebu posúdenia, či v krajine pôvodu nastala taká zásadná zmena politického alebo spoločenského významu, že vznikli stabilné mocenské štruktúry, dospela k záveru, že musia existovať objektívne a overiteľné dôkazy, že v danej krajine sú všeobecne dodržiavané ľudské práva, čím možno naznačila, že zánik postavenia utečenca závisí aj od ďalších podmienok. Vnútroštátny súd tiež poznamenáva, že komentár UNHCR k ustanoveniam Ženevského dohovoru upravujúcim zánik postavenia utečenca je trochu nejasný.(7)
21. V prípade, že by Súdny dvor dospel k názoru, že postavenie utečenca nezaniká podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, ak utečencova oprávnená obava z prenasledovania(8), na základe ktorej mu bolo priznané postavenie utečenca, zanikla, a utečenec takisto nemá žiaden iný dôvod obávať sa prenasledovania,(9) vnútroštátny súd žiada objasniť, či zánik postavenia utečenca predpokladá existenciu aktéra ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83 a či je ochrana dostupná v prípade, ak môže byť zabezpečená len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Vnútroštátny súd sa tiež pýta, či postavenie utečenca zaniká, ak je utečenec v prípade návratu do svojej krajiny pôvodu po zániku oprávnených obáv z prenasledovania vystavený nebezpečenstvu utrpenia vážneho bezprávia v zmysle článku 15 smernice 2004/83, čím by spĺňal predpoklady na poskytnutie doplnkovej ochrany podľa článku 18 uvedenej smernice. Podľa vnútroštátneho súdu je doplnková ochrana samostatným ochranným štatútom, ktorý treba odlišovať od postavenia utečenca. Pri zániku postavenia utečenca preto štátny príslušník tretieho štátu stráca iba svoju kvalifikáciu utečenca. Ak namiesto toho spĺňa všetky požiadavky na doplnkovú ochranu podľa článku 18 smernice 2004/83, je mu v Nemecku priznaná príslušná ochrana vo forme zákazu vyhostenia (pozri § 60 ods. 2 a 3 a § 60 ods. 7 druhú vetu Aufenthaltsgesetz) v spojení s povolením na pobyt podľa § 25 ods. 3 toho istého zákona. Vnútroštátny súd sa tiež domnieva, že zánik postavenia utečenca by nemal závisieť od toho, či – vo všeobecnosti a bez ohľadu na riziko prenasledovania – je bezpečnostná situácia v krajine pôvodu stabilná a celkové životné podmienky zabezpečujú aspoň minimálnu životnú úroveň.
22. Vnútroštátny súd uvádza, že Ženevský dohovor a smernica 2004/83 nestanovujú, kedy sú obavy z prenasledovania oprávnené alebo kedy ich už nemožno považovať za oprávnené v prípadoch zániku postavenia utečenca. Až doposiaľ vnútroštátny súd v prípadoch zániku postavenia utečenca vychádzal z toho, že obavy utečenca z prenasledovania nemožno naďalej považovať za oprávnené, ak sa v krajine pôvodu pomery výrazným spôsobom, a nie len dočasne, zmenili tak, že možno s dostatočnou určitosťou vylúčiť, že by sa perzekučné opatrenia, ktoré ho prinútili utiecť, v dohľadnej budúcnosti zopakovali, a ak utečenec po svojom návrate nebude s vysokou pravdepodobnosťou vystavený riziku nového alebo odlišného prenasledovania z akéhokoľvek iného dôvodu. Vnútroštátny súd sa domnieva, že nové okolnosti treba posúdiť pri rovnakom štandarde pravdepodobnosti ako pri priznávaní postavenia utečenca.
23. Vnútroštátny súd tiež poznamenáva, že podľa článku 4 ods. 4 smernice 2004/83 skutočnosť, že žiadateľ už bol okrem iného predmetom prenasledovania alebo vážneho bezprávia, je vážnym ukazovateľom žiadateľových oprávnených obáv z prenasledovania alebo reálneho rizika utrpenia vážneho bezprávia, ak neexistujú primerané dôvody domnievať sa, že sa takéto prenasledovanie alebo vážne bezprávie nezopakujú. Vnútroštátny súd sa však domnieva, že zužujúca formulácia „solcher Verfolgung“, ktorá sa odráža aj v anglickej („such persecution“) a francúzskej verzii („cette persécution“), naznačuje, že zmiernenie dôkazného bremena sa nevzťahuje na všetky prípady, keď bola daná osoba okrem iného predmetom prenasledovania, ale vyžaduje si vnútornú súvislosť medzi skutočnosťou, že daná osoba bola predmetom prenasledovania, a okolnosťami, za ktorých by návrat do krajiny pôvodu mohol viesť k ďalšiemu prenasledovaniu. Ak sa naopak článok 4 ods. 4 smernice 2004/83 vzťahuje aj na prípady, kde neexistuje žiadna vnútorná súvislosť, je potrebné ďalej objasniť, či sa dané ustanovenie vzťahuje aj na zánik postavenia utečenca, alebo či článok 14 ods. 2 smernice 2004/83 obsahuje osobitnú normu, ktorá preváži nad všeobecnou normou obsiahnutou v článku 4 ods. 4 uvedenej smernice.
24. Na základe uvedených úvah Bundesverwaltungsgericht rozhodnutiami zo 7. februára 2008 (veci C‑176/08 a C‑179/08) a z 31. marca 2008 (veci C‑175/08 a C‑178/08) rozhodol, že preruší konania a položí Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 11 ods. 1 písm. e) smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 vykladať v tom zmysle, že bez ohľadu na článok 1 časť C bod 5 druhú vetu Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov z 28. júla 1951 (Ženevský dohovor), postavenie utečenca zaniká, keď zanikla oprávnená obava utečenca pred prenasledovaním v zmysle článku 2 písm. c) smernice, na základe ktorej došlo k priznaniu postavenia utečenca, a keď sa už ani z iných dôvodov utečenec nemusí obávať prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) smernice?
2. V prípade, ak je potrebné na prvú otázku odpovedať záporne: Je predpokladom zániku postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice okrem iného skutočnosť, že v krajine štátnej príslušnosti utečenca
a) existuje aktér ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice, a pritom stačí, že zabezpečenie ochrany je možné iba s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek;
b) nehrozí utečencovi žiadne vážne bezprávie v zmysle článku 15 smernice 2004/83, ktoré vedie k poskytnutiu doplnkovej ochrany podľa článku 18 smernice, a/alebo
c) bezpečnostná situácia je stabilná a celkové životné podmienky zabezpečujú aspoň minimálnu životnú úroveň?
3. V situácii, keď zanikli predchádzajúce okolnosti, na základe ktorých bolo dotknutej osobe priznané postavenie utečenca, majú sa nové, odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie posudzovať
a) na základe štandardu pravdepodobnosti, ktorý sa uplatňuje pre priznanie postavenia utečenca, alebo sa v prospech dotknutej osoby uplatní iný štandard, a/alebo
b) pri zohľadnení zmiernenia dôkazného bremena podľa článku 4 ods. 4 smernice?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
25. Písomné pripomienky predložili navrhovatelia vo veci samej, Spolková republika Nemecko, Talianska republika, Cyperská republika, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Komisia Európskych spoločenstiev. Pojednávanie sa uskutočnilo 2. júna 2009.
V – Prípustnosť
26. Vnútroštátny súd uvádza, že vo veciach, ktoré prejednáva, zrušenie postavenia utečenca nespadá priamo do pôsobnosti článku 14 ods. 1 v spojení s článkom 11 smernice 2004/83, keďže žiadosti o medzinárodnú ochranu boli podané pred nadobudnutím účinnosti smernice. Vnútroštátny súd sa však domnieva, že zrušenie postavenia utečenca by sa u navrhovateľov malo posudzovať podľa nového znenia § 73 Asylverfahrensgesetz, ktorý nadobudol účinnosť 28. augusta 2007, keďže nemecký zákonodarca prebral články 14 a 11 smernice 2004/83 bez toho, aby obmedzili časovú pôsobnosť nového ustanovenia. Podľa vnútroštátneho súdu Súdny dvor v podobných prípadoch uznal svoju právomoc rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúcom sa prebratia práva na vnútroštátnej úrovni, ktoré právo Spoločenstva nevyžaduje.
27. Podľa ustálenej judikatúry v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, ktorú zakotvuje článok 234 ES, je len na vnútroštátnom súde, aby vo svetle osobitných okolností prípadu rozhodol o potrebe rozhodnutia o prejudiciálnej otázke pre vydanie vlastného rozhodnutia a zároveň o relevantnosti otázok, ktoré predloží Súdnemu dvoru. Súdny dvor môže odmietnuť návrh podaný vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zrejmé, že požadovaný výklad práva Spoločenstva nesúvisí s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, alebo pokiaľ ide o všeobecnú alebo hypotetickú otázku.(10)
28. Preto ak sa otázky položené vnútroštátnymi súdmi týkajú výkladu ustanovenia práva Spoločenstva, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť. Navyše, ak vnútroštátna legislatíva prijme rovnaké riešenia ako právo Spoločenstva, je zjavne v záujme Spoločenstva, aby sa ustanovenia alebo pojmy prevzaté z práva Spoločenstva vykladali jednotne, bez ohľadu na to, za akých okolností sa majú uplatniť, ak sa má do budúcna predísť rozdielom vo výklade.(11)
29. Pokiaľ ide uplatnenie uvedenej judikatúry na tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania, z ustanovení článku 14 ods. 1 v spojení s článkom 39 smernice 2004/83 je jasné, že článok 11 uvedenej smernice sa na navrhovateľov nevzťahuje, keďže ich žiadosti o medzinárodnú ochranu(12) boli podané pred nadobudnutím účinnosti smernice.(13) Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vyplýva, že hoci smernica 2004/83 situáciu, o ktorú ide v prejednávanej veci, priamo neupravuje, § 73 Asylverfahrensgesetz bol zmenený a doplnený s cieľom prebrať články 11 a 14 smernice 2004/83 a počínajúc 28. augustom 2007 poskytovať rovnaké riešenia, aké prijalo právo Spoločenstva, bez ohľadu na to, kedy bola v Nemecku podaná žiadosť o priznanie postavenia utečenca.
30. Vo svetle uvedenej judikatúry a skutočností a vzhľadom na to, že nič v spise nenaznačuje, že by vnútroštátny súd mal oprávnenie odchýliť sa od výkladu ustanovení smernice 2004/83, ktorý poskytne Súdny dvor, sa domnievam, že Súdny dvor má právomoc rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
VI – Prejudiciálne otázky
A – Prvá a druhá otázka
31. Vo svojich prvých dvoch otázkach, ktoré je vhodné preskúmať spoločne, vnútroštátny súd v podstate žiada o usmernenie, pokiaľ podmienky(14), ktoré musia byť splnené, aby zaniklo postavenie utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83.
1. Hlavné tvrdenia účastníkov konania
32. Navrhovatelia zastávajú názor, že na prvú otázku vnútroštátneho súdu treba odpovedať záporne. Navrhovatelia a Komisia tvrdia, že medzi podmienkami, ktoré musia byť splnené na získanie postavenia utečenca, a podmienkami potrebnými na zánik tohto postavenia, nie je zhoda. Domnievajú sa, že absencia oprávnenej obavy z prenasledovania nestačí na zánik postavenia utečenca a že musia byť splnené aj ďalšie podmienky. Podľa navrhovateľa vo veci C‑175/08 členské štáty musia podľa článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 skúmať, či zmena okolností v krajine štátnej príslušnosti utečenca je dostatočne závažná a nemá dočasný charakter. Ochrana v zmysle článku 1 časti C bodu 5 Ženevského dohovoru sa netýka len ochrany pred prenasledovaním, ale vyžaduje si aj fungujúcu vládu so základnými administratívnymi štruktúrami. V súlade s článkom 8 ods. 2 smernice sa pri overovaní dostupnosti ochrany musia zohľadniť celkové podmienky v krajine pôvodu, ako aj osobné pomery žiadateľa. Navrhovatelia vo veciach C‑176/08 a C‑179/08 sa domnievajú, že článok 1 časť C bod 5 Ženevského dohovoru nemožno vykladať tak, že je odzrkadlením článku 1 časti A bodu 2 tohto dohovoru. Článok 1 časť C bod 5 výslovne vyžaduje podmienku, aby utečenec už ďalej nemohol odmietať využívať ochranu krajiny pôvodu a aby sa preto od neho dalo rozumne očakávať, že sa do tejto krajiny vráti. Článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 vykladaný vo svetle článku 1 časti C bodu 5 Ženevského dohovoru predpokladá, že na to, aby zaniklo postavenia utečenca, sa nielenže muselo skončiť prenasledovanie v krajine pôvodu, ale dodatočné zmeny, ktoré v nej nastali, musia štátu umožňovať poskytnutie ochrany a zabezpečenie aspoň minimálnej úrovne životných podmienok pre utečencov. Nahradenie jedného režimu druhým nie je dostatočné na to, aby zaniklo postavenie utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, ak ho nesprevádza zásadná a udržateľná zmena, ktorá vedie k vytvoreniu alebo opätovnému vytvoreniu základných štruktúr zabezpečujúcich národnú ochranu. Navrhovatelia vo veci C‑178/08 sa domnievajú, že na to, aby niekto stratil postavenie utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, nestačí, že okolnosti, ktoré odôvodňovali utečencove oprávnené obavy z prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) uvedenej smernice, na základe ktorých mu bolo priznané postavenie utečenca, zanikli, a že utečenec nemá ani žiaden iný dôvod na obavy z prenasledovania v zmysle článku 2 bodu c) smernice 2004/83. V tomto smere sa navrhovatelia vo veci C‑178/08 opierajú najmä o smernice UNHCR z 10. februára 2003 o medzinárodnej ochrane: Zánik postavenia utečenca v zmysle článku 1 časti C bodu 5 a 6 Dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951.
33. Spolková republika Nemecko zastáva názor, že článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 treba vykladať tak, že osoba stráca postavenie utečenca, ak zanikli oprávnené obavy z prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) uvedenej smernice, na základe ktorých bolo priznané postavenie utečenca, a utečenec nemá ani žiaden iný dôvod obávať sa prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2004/83. Iné okolnosti, ako napríklad všeobecné nebezpečenstvo v krajine pôvode, nemožno vziať do úvahy. Hoci Spolková republika Nemecko uznáva, že znenie článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 by mohlo byť chápané tak, že na zánik postavenia utečenca vyžaduje aj ďalšiu podmienku, a síce možnosť utečenca využiť ochranu svojej krajiny pôvodu, tento členský štát sa domnieva, že výklad uvedeného ustanovenia v súlade so Ženevským dohovorom takéto riešenie neumožňuje. Spolková republika Nemecko sa domnieva, že zatiaľ čo francúzske znenie článku 1 časti C bodu 5 Ženevského dohovoru nie je jednoznačné, anglická verzia tohto ustanovenia jasne vytvára príčinnú súvislosť medzi odstránením okolností odôvodňujúcich obavy z prenasledovania a dostupnosťou ochrany v krajine pôvodu. Spolková republika Nemecko sa domnieva, že dostupnosť ochrany v krajine pôvode nie je nezávislou, dodatočnou podmienkou. Spolková republika Nemecko tiež zdôrazňuje symetriu medzi získaním postavenia utečenca a stratou tohto postavenia tak podľa smernice 2004/83, ako aj podľa Ženevského dohovoru. Vzhľadom na danú symetriu nemožno okolnosti, ktoré by neodôvodňovali priznanie postavenia utečenca, zohľadniť pri skúmaní zániku tohto postavenia. Okrem toho sa Spolková republika Nemecko domnieva, že smernica 2004/83 jasne rozlišuje medzi postavením utečenca a doplnkovou ochranou.
34. Talianska republika sa domnieva, že článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 treba vykladať tak, že osoba stráca postavenie utečenca, keď zanikli oprávnené obavy z prenasledovania, za predpokladu, že sa konkrétne posúdi možnosť objavenia sa nových okolností, ktoré odôvodňujú rovnaké obavy.
35. Cyperská republika odkazuje na zásady správneho práva, podľa ktorých môže byť správny akt, akým je aj priznanie postavenia utečenca, zrušený, ak sa zmenili okolnosti, na základe ktorých bol prijatý. Článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 treba vykladať tak, že osoba stráca postavenie utečenca, keď zanikli okolnosti odôvodňujúce obavy z prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c), a teda aj priznanie postavenie utečenca. Podľa Cyperskej republiky, ak sa osoba obáva prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2004/83 z iných dôvodov, než z akých mu bolo pôvodne priznané postavenie utečenca, musí táto osoba podať novú žiadosť o priznanie postavenia utečenca na základe týchto nových dôvodov.
36. Spojené kráľovstvo sa domnieva, že jasným zámerom normotvorcu Spoločenstva bolo, aby smernica, pokiaľ je to relevantné, odzrkadľovala ustanovenia Ženevského dohovoru. Jedinou právnou podmienkou pre stratu postavenia utečenca podľa článku 1 časti C bodu 5 Ženevského dohovoru je, aby „zanikli okolnosti, pre ktoré sa… priznalo postavenie utečenca“. Na to, aby bol niekto uznaný za utečenca, musí spĺňať podmienku oprávnených obáv z prenasledovania. Preto osoba, ktorá prestane mať oprávnené obavy z prenasledovania, stráca postavenie utečenca aj podľa Ženevského dohovoru, aj podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83. Otázka, či má osoba oprávnené obavy z prenasledovania, je skutkovou otázkou, ktorú musia posúdiť vnútroštátne orgány s ohľadom na všetky relevantné okolnosti. Relevantné skutočnosti sa môžu od prípadu k prípadu veľmi odlišovať, a právna podmienka preto musí byť formulovaná široko. Spojené kráľovstvo tvrdí, že úvahy podľa článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 sú súčasťou skutkového posúdenia oprávnených obáv z prenasledovania. Navyše, podľa Spojeného kráľovstva smernice UNHCR nezaväzujú členské štáty ako medzinárodné právo a neboli začlenené do práva Spoločenstva.
37. Komisia sa domnieva, že článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 je potrebné vykladať tak, že osoba nestráca postavenie utečenca, ak zanikli oprávnené obavy z prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) uvedenej smernice, na základe ktorých jej bolo priznané postavenie utečenca, a ak táto osoba nemá ani žiaden iný dôvod obávať sa prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2004/83. Podľa článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 musí byť zmena okolností, na základe ktorých bolo danej osobe priznané postavenie utečenca, významná a nesmie mať dočasný charakter. Významná zmena v zmysle článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 sa netýka iba okolností odôvodňujúcich obavy z prenasledovania podľa článku 2 písm. c) uvedenej smernice, ale týka sa tiež všeobecných politických a spoločenských pomerov, a najmä situácie v oblasti ľudských práv. Zmena, ktorá nie je dočasného charakteru, uvedená v článku 11 ods. 2 smernice 2004/83, sa netýka len skutočnosti, že okolnosti, ktoré odôvodňovali obavy z prenasledovania, zanikli. Týka sa najmä otázky, či nastala taká zásadná zmena, aby sa pre dotknuté osoby zabezpečilo dlhodobé riešenie. Uplatňovanie ustanovenia Ženevského dohovoru o zániku postavenia utečenca by nemalo viesť k situácii, ktorá by mohla opäť vyvolať útek a potrebu získať postavenia utečenca. Rovnako kľúčové je preskúmať, či utečenec môže skutočne opätovne využiť ochranu krajiny svojej štátnej príslušnosti. Táto ochrana musí byť účinná a dostupná. Ochrana krajiny pôvodu uvedená v článku 11 ods. 1 písm. e) a v článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 sa preto týka nielen ochrany pred prenasledovaním, na základe ktorého bolo priznané postavenie utečenca, ale tiež účinnej a dostupnej ochrany zabezpečenej fungujúcou vládou.
38. Pokiaľ ide o odpoveď na druhú otázku, navrhovateľ vo veci C‑175/08 sa domnieva, že na zánik postavenia utečenca je potrebné, aby bol prítomný aktér ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83, a že ochrana nemôže byť zabezpečená len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Skutočnosť, že štát môže zabezpečiť ochranu len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek, poukazuje na to, že zmena v krajine pôvodu nie je hlboká a udržateľná. Účinná ochrana proti novému prenasledovaniu, ani možnosť, aby utečenec žil dôstojne a v bezpečí, neexistujú, ak je utečenec vystavený riziku vážneho bezprávia v zmysle článkov 15 a 18 smernice 2004/83. Účinná ochrana utečenca neexistuje, ak krajina pôvodu nedokáže zabezpečiť aspoň minimálne životné podmienky. Navrhovatelia vo veciach C‑176/08 a C‑179/08 sa domnievajú, že vzhľadom na absenciu aktérov ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/83 je na zánik postavenia utečenca potrebná existencia irackého štátu. Navyše článok 7 ods. 2 smernice 2004/83 vyžaduje, aby iracký štát prijal primerané opatrenia na zabránenie prenasledovaniu alebo vážnemu bezpráviu a aby mal žiadateľ prístup k takejto ochrane. Navrhovatelia sa domnievajú, že ak možno ochranu zabezpečiť len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek, je to prejav oslabenosti a nestability štátu a znamená to, že neboli prijaté opatrenia v súlade s článkom 7 ods. 2 smernice 2004/83. V zmysle článku 7 ods. 2 a článku 2 písm. e) smernice 2004/83 sa doplnková ochrana podľa článkov 15 a 18 smernice vzťahuje len na osoby, ktoré nespĺňajú podmienky na priznanie postavenia utečenca. Právom na doplnkovú ochranu postavenie utečenca nezaniká; je to právne postavenie priznané tým, ktorí nespĺňajú podmienky na priznanie postavenia utečenca. Okrem toho, na zánik postavenia utečenca je potrebná stabilná bezpečnostná situácia a garancia aspoň minimálnych životných podmienok. Navrhovatelia vo veci C‑178/08 sa domnievajú, že na zánik postavenia utečenca je potrebná existencia aktéra ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83 a že nestačí, ak je túto ochranu možné zabezpečiť len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Riziko vážneho bezprávia, ktoré by viedlo k poskytnutiu doplnkovej ochrany podľa článku 18 smernice 2004/83, nestabilná bezpečnostná situácia alebo nedostatočné celkové životné podmienky, ktoré nezaručujú aspoň minimálnu životnú úroveň, sú prekážkou zániku postavenia utečenca.
39. Spolková republika Nemecko podporne zastáva názor, že na zánik postavenia utečenca je potrebná existencia aktéra ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83. Stačí, ak táto ochrana môže byť zabezpečená len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Na zánik postavenia utečenca sa nevyžaduje, aby utečenec nebol vystavený riziku vážneho bezprávia v zmysle článku 15 smernice 2004/83. Na zánik postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 nie je potrebné, aby bola v krajine štátnej príslušnosti utečenca stabilná bezpečnostná situácia a aby celkové životné podmienky zabezpečovali aspoň minimálnu životnú úroveň. Talianska republika sa domnieva, že kvázištátny aktér v podobe medzinárodných ozbrojených zložiek môže byť aktérom ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83. Postavenie utečenca nezaniká, ak je osoba vystavená hrozbe vážneho bezprávia, pričom v takom prípade sa uplatní osobitná norma. Stabilnosť bezpečnostnej situácie a životné podmienky v krajine pôvodu sú z hľadiska zániku postavenia utečenca úplne irelevantné. Cyperská republika sa domnieva, že na zánik postavenia utečenca nie je potrebné, po prvé, aby existoval aktér ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83, po druhé, aby utečenec nebol vystavený hrozbe vážneho bezprávia v zmysle článku 15 smernice 2004/83, po tretie, aby bezpečnostná situácia bola stabilná, okrem prípadu, keď bolo postavenie utečenca priznané na základe tejto situácie, alebo po štvrté, aby celkové životné podmienky zabezpečovali aspoň minimálnu životnú úroveň.
40. V prípade, že by Súdny dvor rozhodol, že na to, aby osoba stratila postavenie utečenca, musia byť najprv splnené dodatočné podmienky, Spojené kráľovstvo podporne zastáva názor, po prvé, že osoba môže stratiť postavenie utečenca, ak ochrana pred prenasledovaním môže byť zabezpečená len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Po druhé, posúdenie spĺňania predpokladov na poskytnutie doplnkovej ochrany a jej poskytnutie podľa článku 15 smernice 2004/83 nezávisia od otázky, či daná osoba spĺňa požiadavky na ochranu ako utečenec. Hrozba vážneho bezprávia preto sama osebe nie je prekážkou zániku postavenia utečenca. Po tretie, neexistuje žiadna podmienka, bez splnenia ktorej by nemohlo dôjsť k zániku postavenia utečenca, pokiaľ ide o stabilnosť bezpečnostnej situácii v štáte pôvodu alebo o požiadavku, aby životné podmienky zabezpečovali utečencovi aspoň minimálnu životnú úroveň, hoci tieto faktory môžu byť za konkrétnych okolností konkrétneho prípadu relevantné.
41. Komisia sa domnieva, že podmienka pre zánik postavenia utečenca spočívajúca v tom, že utečencove obavy z prenasledovania už nemožno považovať za oprávnené a že utečenec už ďalej nemôže odmietať ochranu svojej krajiny, môže byť splnená, aj keď je ochrana možná len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Na zánik postavenia utečenca je potrebné, aby utečenec nebol vystavený hrozbe vážneho bezprávia v zmysle článku 15 smernice 2004/83. Príslušné orgány musia pri uplatňovaní ustanovenia o zániku postavenia utečenca obsiahnutého v smernici 2004/83 zohľadniť bezpečnostnú situáciu a celkové životné podmienky.
2. Posúdenie
42. Hlavným cieľom smernice 2004/83 je zabezpečiť, aby členské štáty uplatňovali spoločné kritériá na identifikáciu osôb, ktoré skutočne potrebujú medzinárodnú ochranu, a zabezpečiť týmto osobám aspoň minimálnu úroveň výhod.(15) Pri sledovaní tohto cieľa smernica 2004/83 rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané Chartou základných práv Európskej únie. Okrem toho sa smernica 2004/83 usiluje najmä zabezpečiť plné rešpektovanie ľudskej dôstojnosti a práva na azyl, inter alia, žiadateľov o azyl.(16)
43. Z odôvodnenia č. 3 smernice 2004/83 a v podstate aj z úvah vnútroštátneho súdu obsiahnutých v jeho návrhoch na začatie prejudiciálneho konania a z pripomienok účastníkov konania pred Súdnym dvorom je zrejmé, že uvedenú smernicu treba vykladať vo svetle Ženevského dohovoru. V predmetnom odôvodnení sa uvádza, že Ženevský dohovor je „základný kameň pre medzinárodný právny režim na ochranu utečencov“. No vzhľadom na to, že znenie článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 je takmer zrkadlovým odrazom znenia článku 1 časti C bodu 5 Ženevského dohovoru o zániku postavenia utečenca,(17) len samotný text tohto dohovoru pri orientácii veľmi nepomôže. Domnievam sa, že otázka zániku postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 by preto mala byť vykladaná s ohľadom na systematiku a účel tejto smernice ako celku, pri súčasnom rešpektovaní ustanovenia článku 1 časti C bodu 5 Ženevského dohovoru.
44. Je namieste pripomenúť, že vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uviedol, že podľa nemeckého práva si utečenec môže po uplynutí určitého časového obdobia zachovať povolenie na pobyt a fakticky od neho nemožno žiadať, aby sa vrátil do krajiny svojej štátnej príslušnosti v prípade zániku postavenia utečenca. Podľa môjho názoru uvedená vnútroštátna prax nemôže ovplyvniť alebo zmeniť minimálne kritériá vyžadované pre zánik postavenia utečenca, ktoré vzniklo podľa smernice 2004/83. Členské štáty majú samozrejme možnosť uplatňovať vyšší štandard, ktorý je pre utečencov priaznivejší, za predpokladu, že je zlučiteľný so smernicou 2004/83.(18)
45. Napriek skutočnosti, že utečenec mal oprávnené obavy, že bude v krajine svojej štátnej príslušnosti prenasledovaný, z článku 11 smernice 2004/83 je zrejmé, že postavenie utečenca v zásade nie je trvalým štatútom a že štátny príslušník tretej krajiny môže za určitých okolností stratiť postavenie utečenca. Okrem toho, aj článok 11 ods. 1 písm. e), aj článok 11 ods. 1 písm. f) smernice 2004/83 umožňujú zánik postavenia utečenca bez ohľadu na vôľu utečenca.(19) Avšak vzhľadom na to, že zánik postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 si za určitých okolností môže vyžadovať, aby sa osoba, ktorá mala obavy z prenasledovania alebo ho skutočne zažila v krajine svojej štátnej príslušnosti, vrátila do tejto krajiny proti svojej vôli, musí byť znenie tohto ustanovenia vykladané opatrne, pri plnom rešpektovaní ľudskej dôstojnosti.(20)
46. Zo znenia článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 je zrejmé, že toto ustanovenie ukladá dve požiadavky, ktoré sú vnútorne prepojené a ktoré treba na účely zániku postavenia utečenca skúmať spoločne. Musí byť teda preukázané, že okolnosti, na základe ktorých bolo utečencovi priznané postavenie utečenca, zanikli a že krajina štátnej príslušnosti utečenca je schopná a súčasne ochotná poskytnúť tomuto utečencovi ochranu.
47. Všetky jazykové verzie článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 vyžadujú ako podmienku, bez ktorej nemôže dôjsť k zániku postavenia utečenca, aby bol utečenec schopný využiť ochranu krajiny svojej štátnej príslušnosti.(21) Ak by na zánik postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 stačilo preukázať, že skutočnosti, na základe ktorých bolo danej osobe priznané postavenie utečenca, zanikli, slová „ďalej odmietať ochranu štátu, ktorého štátne občianstvo má“, obsiahnuté v uvedenom ustanovení, by boli úplne zbytočné.(22)
48. A tak hoci je skutočne podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 potrebné preukázať, že utečenec už nemá oprávnené obavy z prenasledovania z dôvodov, ktoré viedli k priznaniu postavenia utečenca, to je podľa môjho názoru len neúplná analýza a nestačí na zánik postavenia utečenca. Zánik postavenia utečenca je podmienený zmenou okolností v krajine štátnej príslušnosti utečenca, ktorá utečencovi umožňuje skutočne využiť ochranu danej krajiny.(23)
49. Otázka dostupnosti ochrany v krajine štátnej príslušnosti si vyžaduje posúdenie povahy a rozsahu ochrany, ktorá musí byť dostupná pre utečenca. V tomto ohľade článok 7 ods. 2 smernice 2004/83 stanovuje, že „ochrana“ je vo všeobecnosti poskytnutá, okrem iného, ak štát prijme primerané opatrenia na zabránenie „prenasledovaniu alebo utrpeniu vážneho bezprávia“. Otázne preto je, či sa výraz „ochrana“ obsiahnutý v článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 obmedzuje na ochranu pred prenasledovaním, alebo zahŕňa aj ochranu „pred utrpením vážneho bezprávia“, čo je pojem, ktorý je súčasťou definície „osob[y] oprávnen[ej] na doplnkovú ochranu“ podľa článku 2 písm. e) uvedenej smernice.
50. Správny výklad ustanovení smernice 2004/83 týkajúcich sa postavenia utečenca, vrátane ustanovení o zániku tohto postavenia v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 si vyžaduje správne pochopenie pojmu „utečenec“, ako je vymedzený v článku 2 písm. c) uvedenej smernice. Domnievam sa, že medzi právnymi kritériami na priznanie postavenia utečenca a kritériami, ktoré musia byť splnené, aby toto postavenie zaniklo, existuje vzájomná súvislosť.
51. Podľa môjho názoru smernica 2004/83 jasne rozlišuje medzi utečencami a osobami oprávnenými na doplnkovú ochranu. To je okrem iného zrejmé z definícií obsiahnutých v článku 2 písm. c) a e) uvedenej smernice, z odlišných kritérií stanovených pre spĺňanie predpokladov na priznanie postavenia utečenca a na poskytnutie doplnkovej ochrany podľa, inter alia, kapitoly III smernice v prvom prípade a podľa kapitoly V smernice v prípade druhom, a z rozdielnej ochrany poskytovanej utečencom a osobám oprávneným na doplnkovú ochranu podľa kapitoly VII smernice. Preto posúdenie, či osoba čelí reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia v krajine svojej štátnej príslušnosti, nie je súčasťou právnych kritérií uplatniteľných pri priznávaní postavenia utečenca podľa článku 13 smernice, ani pri zániku tohto postavenia podľa článku 11 ods. 1 písm. e) uvedenej smernice. Akýkoľvek iný záver by viedol k neprijateľnému skresleniu definície „utečenca“ v článku 2 písm. c) a definície „osob[y] oprávnen[ej] na doplnkovú ochranu“ v článku 2 písm. e) smernice 2004/83, a súčasne k narušeniu celej systematiky smernice, ktorá je založená na dvoch samostatných pilieroch medzinárodnej ochrany.(24)
52. Skutočnosť, že určitá osoba stratila postavenie utečenca, však nevylučuje možnosť, že táto osoba bude v krajine svojej štátnej príslušnosti čeliť reálnemu riziku vážneho bezprávia, ako je definované v článku 15 smernice 2004/83. Za takých okolností musí mať bývalý utečenec riadnu a širokú možnosť podať žiadosť o poskytnutie doplnkovej ochrany. Preto ak vnútroštátne orgány členských štátov rozhodnú, že určitá osoba stráca postavenie utečenca v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, musia byť prijaté všetky potrebné opatrenia, aby sa zabezpečilo, že daná osoba bude mať naozajstnú možnosť požiadať o doplnkovú ochranu(25) a že jej procesné práva budú v tomto ohľade plne zabezpečené. Okrem toho musí byť doplnková ochrana priznaná podľa článku 18 smernice 2004/83, ak daná osoba spĺňa podmienky na poskytnutie doplnkovej ochrany podľa kapitol II a V smernice.
53. Takže zatiaľ čo je zrejmé, že na zánik postavenia utečenca v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 sa nevyžaduje, aby bol utečenec chránený pred rizikom utrpenia vážneho bezprávia v krajine svojej štátnej príslušnosti, článok 11 ods. 1 písm. e) a článok 7 ods. 2 uvedenej smernice jednoznačne vyžadujú, aby ochrana pred prenasledovaním bola v danej krajine sprístupnená prostredníctvom prijatia „primeraných opatrení“ na zabránenie prenasledovaniu. Tieto povinnosti si vyžadujú prítomnosť aktéra ochrany, ktorý je ochotný a súčasne schopný poskytnúť takúto ochranu. V tejto súvislosti by som chcel zdôrazniť, že požiadavka ochrany uložená v článku 11 ods. 1 písm. e) a v článku 7 ods. 2 smernice 2004/83 neexistuje v abstraktnej rovine, ale naopak má konkrétne hmatateľné a objektívne črty. Keďže na zabezpečenie ochrany musia byť prijaté naozajstné a konkrétne opatrenia, pri absencii aktéra ochrany nemožno o existencii ochrany pred prenasledovaním hovoriť.(26) Navyše, podľa môjho názoru sa nemožno domnievať, že aktér ochrany prijal primerané opatrenia na zabránenie prenasledovaniu, ak v krajine štátnej príslušnosti utečenca aktéri prenasledovania, ktorí sú definovaní v článku 6 smernice 2004/83 a ktorí môžu za určitých okolností zahŕňať aj neštátnych aktérov, hrozia(27) aktmi prenasledovania alebo sa ich dopúšťajú, a tým rozsievajú hrôzu medzi civilným obyvateľstvom alebo v jeho časti.
54. Je preto potrebné preskúmať, aká úroveň ochrany pred prenasledovaním musí byť dostupná v krajine štátnej príslušnosti utečenca, aby jeho postavenie mohlo zaniknúť v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83. V tomto kontexte musí aktér ochrany v súlade s článkom 7 ods. 2 smernice 2004/83 prijať primerané opatrenia na zabránenie prenasledovaniu „fungovaním účinného právneho systému na odhalenie, stíhanie a potrestanie činov predstavujúcich prenasledovanie.“(28) Tieto konkrétne, nezanedbateľné požiadavky predpokladajú prítomnosť aktéra ochrany, ktorý má právomoc, organizačnú štruktúru a prostriedky na udržanie – okrem iného – minimálnej úrovne práva a poriadku v krajine štátnej príslušnosti utečenca. Aktér ochrany teda musí mať objektívne primeraný stupeň schopnosti a ochoty zabrániť aktom prenasledovania, ako sú definované v článku 9 smernice 2004/83.
55. Takisto je potrebné poznamenať, že článok 11 ods. 2 smernice 2004/83 ukladá členským štátom povinnosť, aby pri posudzovaní, či zaniklo postavenie utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, vzali do úvahy, či zmena okolností, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, je významná a nemá dočasný charakter. Podľa môjho názoru účelom článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 je zabezpečiť, aby rozhodnutia o zániku postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) neboli prijímané unáhlene bez hĺbkovej analýzy situácie, ktorá panovala v krajine štátnej príslušnosti utečenca v čase, keď mu bolo priznané postavenie utečenca, a celkovej situácie(29), ktorá v tejto krajine prevláda v súčasnosti a ktorá v nej bude pravdepodobne prevládať v budúcnosti, spojenej s analýzou individuálnej situácie utečenca. Domnievam sa, že účelom článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 je zabezpečiť, aby sa osoba, ktorej bolo priznané postavenie utečenca na základe jej oprávnenej obavy z prenasledovania, neocitla v situácii, že toto postavenie zanikne proti jej vôli v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) uvedenej smernice bez toho, by bolo v krajine jej štátnej príslušnosti k dispozícii stabilné a dlhodobé riešenie, ktoré vylúči prenasledovanie.
56. Hoci nie je možné predvídať všetky eventuálne dôsledky, vzhľadom na mimoriadny dopad, ktorý môže mať zánik postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 na utečenca, k zániku môže podľa môjho názoru dôjsť len vtedy, ak je možné rozumne sa domnievať, že utečenec má v krajine svojej štátnej príslušnosti k dispozícii dlhodobé riešenie, ktoré vylúči prenasledovanie.
57. Ak je situácia v krajine nestála alebo nepredvídateľná, alebo ak v nej dochádza k závažnému porušovaniu základných ľudských práv, ktoré by mohlo dotknutého jednotlivca primäť k tomu, aby opäť žiadal o priznanie postavenia utečenca, zmenu okolností nemožno podľa môjho názoru považovať za závažnú a nemajúcu dočasný charakter, a samozrejme úroveň ochrany, ktorú predpisuje článok 7 ods. 2 smernice 2004/83, zjavne nie je dostupná alebo je neúčinná.(30)
58. Pokiaľ ide o otázku vnútroštátneho súdu, či je postačujúce, ak ochranu možno zabezpečiť len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek,(31) je potrebné uviesť, že podľa článku 7 ods. 1 smernice 2004/83 ochrana môže byť zabezpečená štátom alebo stranami alebo organizáciami, vrátane medzinárodných organizácií(32) kontrolujúcich štát alebo podstatnú časť územia štátu. Zdá sa teda, že iný subjekt ako štát môže byť aktérom ochrany(33) za predpokladu, že je vykonávaná požadovaná úroveň kontroly nad štátom a je naplnený štandard ochrany, ktorý ukladá článok 7 ods. 2 smernice 2004/83. Podľa môjho názoru, ak štát využije pomoc medzinárodných ozbrojených zložiek, možno to vnímať ako primerané opatrenie na zabránenie prenasledovaniu v krajine štátnej príslušnosti utečenca. Domnievam sa však, že ak majú byť splnené požiadavky článku 7 smernice 2004/83, môže sa štát na pomoc medzinárodných ozbrojených zložiek spoliehať len vtedy, ak tieto zložky pôsobia na základe mandátu medzinárodného spoločenstva, napríklad pod záštitou Spojených národov.
59. Nie je preto možné vylúčiť, že v krajine štátnej príslušnosti utečenca pôsobí aktér ochrany v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2004/83 napriek tomu, že štát môže túto ochranu zabezpečiť len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek. Existencia aktéra ochrany a dostupnosť, účinnosť a stály charakter ochrany, ktorú tento aktér poskytuje v krajine štátnej príslušnosti utečenca, sú skutkové otázky, ktoré musí posúdiť vnútroštátny súd vo svetle uvedených úvah.
60. Pokiaľ ide o druhú časť druhej otázky, vnútroštátny súd sa podľa môjho názoru snaží zistiť, či postavenie utečenca môže zaniknúť podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, ak dotknutej osobe v krajine jej štátnej príslušnosti aktuálne hrozí skôr vážne bezprávie, ako je vymedzené v článku 15 smernice 2004/83, než prenasledovanie. Podľa môjho názoru spĺňanie predpokladov na poskytnutie doplnkovej ochrany určitou osobou nie je súčasťou právnych kritérií, ktoré sa uplatňujú na zánik postavenia utečenca.(34)
61. V tretej časti druhej otázky sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či je na zánik postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 potrebné, aby bola v krajine štátnej príslušnosti utečenca stabilná bezpečnostná situácia a aby celkové životné podmienky zabezpečovali aspoň minimálnu životnú úroveň.
62. Stabilita bezpečnostnej situácie v krajine štátnej príslušnosti utečenca by mala byť posudzovaná ako integrálna súčasť dostupnosti ochrany pred prenasledovaním, ktorú predpisuje článok 7 ods. 2 a článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83. Musí preto existovať aktér ochrany, ktorý má právomoc, organizačnú štruktúru a prostriedky okrem iného na udržanie minimálnej úrovne práva a poriadku v krajine štátnej príslušnosti utečenca. Bezpečnostná situácia v krajine štátnej príslušnosti utečenca musí byť podľa môjho názoru taká, aby utečenec nečelil situácii, v ktorej by v dohľadnej budúcnosti mohol začať spĺňať predpoklady na priznanie postavenia utečenca.
63. Pokiaľ ide o otázku celkových životných podmienok a dostupnosti minimálnej životnej úrovne v krajine štátnej príslušnosti, hneď na úvod treba zdôrazniť, že smernica 2004/83 nepriznáva postavenie utečenca alebo doplnkovú ochranu ekonomickým migrantom. Navyše, na osoby, ktoré potrebujú súcit alebo humanitárnu podporu, nespĺňajú však predpoklady na poskytnutie medzinárodnej ochrany(35), sa smernica 2004/83 nevzťahuje. Otázka celkových životných podmienok a minimálnej životnej úrovne v krajine štátnej príslušnosti utečenca nie je podľa môjho názoru a tak, ako to uviedla Komisia vo svojich pripomienkach, samostatným relevantným kritériom pri posudzovaní zániku postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, musí však byť zohľadnená ako súčasť posúdenia, či zmenu okolností v krajine možno považovať za závažnú a nemajúcu dočasný charakter v súlade s článkom 11 ods. 2 uvedenej smernice.(36) Myslím, že je tiež namieste poznamenať, že vzhľadom na to, že články 7 a 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 vyžadujú, aby bola v krajine štátnej príslušnosti dostupná aspoň minimálna úroveň ochrany, je otázne, či daná krajina disponuje organizačnou štruktúrou a prostriedkami(37) na poskytnutie takejto ochrany, ak svojim občanom nemôže zabezpečiť aspoň minimálnu životnú úroveň.
64. Domnievam sa, že dostupnosť aspoň minimálnej životnej úrovne v krajine štátnej príslušnosti utečenca a jej význam v kontexte zániku postavenia utečenca v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 sú otázkou, o ktorej musí rozhodnúť vnútroštátny súd vo svetle vyššie uvedených úvah.
B – Tretia otázka
1. Hlavné tvrdenia účastníkov konania
65. Navrhovateľ vo veci C‑175/08 sa domnieva, že ak bolo odstránené pôvodné prenasledovanie, nastali však nové okolnosti, musí sa uplatniť zmiernenie dôkazného bremena v súlade s článkom 4 ods. 4 smernice 2004/83, keďže toto ustanovenie nerozlišuje podľa toho, kedy došlo k skoršiemu prenasledovaniu. Tým, že článok 14 ods. 2 smernice 2004/83 presúva dôkazné bremeno, pokiaľ ide o tvrdenie, že daná osoba už nespĺňa predpoklady na priznanie postavenia utečenca, na členský štát, ukladá prísnejšie podmienky pre zrušenie postavenia utečenca, než aké sa uplatňujú, keď existujú obavy z prenasledovania, ale k prenasledovaniu nedošlo. Článok 14 ods. 2 smernice 2004/83 je teda odrazom článku 4 ods. 4 tej istej smernice. Navrhovatelia vo veciach C‑176/08 a C‑179/08 tvrdia, že štandard pravdepodobnosti nie je v konaní o zrušenie postavenia utečenca rovnaký ako v konaní o priznanie tohto postavenia. V rámci konania o priznanie postavenia utečenca sa podmienky priznania tohto postavenia musia posudzovať ako celok. V tomto kontexte by sa mal uplatniť článok 4 ods. 4 smernice 2004/83. V rámci konania o zrušenie postavenia utečenca však treba nové a odlišné skutočnosti zakladajúce prenasledovanie posudzovať na základe štandardu obsiahnutého v článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, a síce na základe posúdenia pravdepodobnosti, s akou je možné rozumne očakávať, že sa osoba vráti do svojej krajiny pôvodu, keď zanikli okolnosti, na základe ktorých jej bolo priznané postavenie utečenca. Aj v tomto kontexte sa článok 4 smernice 2004/83 vzťahuje tiež na prípady, keď žiadateľ už bol predmetom prenasledovania alebo priamej hrozby prenasledovania. Článok 14 ods. 2 smernice 2004/83 nie je osobitnou normou, ktorá by nahrádzala článok 4 uvedenej smernice. Navrhovatelia vo veci C‑178/08 sa domnievajú, že ak zanikli pôvodné dôvody prenasledovania, dôkazné bremeno spočíva na členskom štáte, ktorý priznal postavenie utečenca, a tento štát musí preukázať, že utečenec nemá ani žiaden iný dôvod na obavy z prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2004/83. Štandard pravdepodobnosti, ktorý sa má uplatniť, je rovnaký ako v prípade nepriznania postavenia utečenca, to znamená, že musia existovať vážne dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba nie je vystavená riziku nového prenasledovania.
66. Podľa Spolkovej republiky Nemecko, ak zanikli okolnosti, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, nové a odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie musia byť posúdené na základe rovnakého štandardu pravdepodobnosti, aký sa uplatňuje pri priznávaní postavenia utečenca. Okrem toho by sa pri posudzovaní takýchto nových a odlišných okolností nemalo prihliadať na zmiernenie dôkazného bremena podľa článku 4 ods. 4 smernice 2004/83. Talianska republika sa okrem iného domnieva, že prípadné nové a odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie, musia byť posudzované podľa kritéria „reálneho rizika“ a že zmiernenie dôkazného bremena podľa článku 4 ods. 4 smernice 2004/83 sa neobmedzuje na prípady, keď medzi novými okolnosťami a okolnosťami, ktoré odôvodňovali priznanie postavenia utečenca, existuje súvislosť. Podľa Cyperskej republiky, ak zanikli okolnosti, na základe ktorých bolo utečencovi priznané postavenie utečenca, nové alebo odlišné okolnosti treba posudzovať v súlade s kapitolami II a III smernice 2004/83. To si vyžaduje, aby bola nová žiadosť preskúmaná v dobrej viere, bez toho, aby bolo zo žiadateľa sňaté dôkazné bremeno, s výnimkou prípadu, keď ide o domnienku obsiahnutú v článku 4 ods. 4 smernice 2004/83, ktorá platí za každých okolností. Spojené kráľovstvo sa domnieva, že ak zanikli okolnosti, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, a nové a odlišné okolnosti napredovali tak, že vyvolávajú oprávnené obavy z prenasledovania, je na žiadateľovi, aby čo najskôr predložil všetky dôkazy na podporu svojej žiadosti o medzinárodnú ochranu v súlade s článkom 4 ods. 1 smernice.
67. Komisia sa domnieva, že článok 14 ods. 2 smernice 2004/83 obsahuje relevantné pravidlá týkajúce sa konania o zrušenie postavenia utečenca. Podľa článku 14 ods. 2 smernice 2004/83 a bez toho, aby tým bola dotknutá povinnosť utečenca v súlade s článkom 4 ods. 1 uviesť všetky významné skutočnosti a predložiť všetky relevantné dôkazy, ktoré má k dispozícii, členský štát, ktorý priznal postavenie utečenca, musí v každom jednotlivom prípade preukázať, že dotknutá osoba prestala byť utečencom alebo ním nikdy nebola. Dotknutý štát teda musí preukázať, že utečenec už ďalej nemôže odmietať ochranu krajiny svojej štátnej príslušnosti. Zánik postavenia utečenca sa teda posudzuje podľa iných kritérií ako priznanie tohto postavenia. Komisia sa domnieva, že článok 4 ods. 4 smernice 2004/83, ktorý zmierňuje dôkazné bremeno pri priznávaní postavenia utečenca v prospech žiadateľa, sa nevzťahuje na zrušenie tohto postavenia, kde dôkazné bremeno spočíva na príslušnom orgáne.
2. Posúdenie
68. Svojou treťou otázkou vnútroštátny súd žiada o objasnenie, akým spôsobom treba posudzovať nové, odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie, ak predchádzajúce okolnosti, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, zanikli.
69. Aby bola vnútroštátnemu súdu poskytnutá užitočná odpoveď, považujem za potrebné objasniť, čo sa myslí uvedenými novými, odlišnými okolnosťami.
70. Myslím si, že výrazy „nové, odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie“, ktoré použil vnútroštátny súd, sa vzťahujú na úplne nové okolnosti, ktoré nemajú žiaden, ani len čiastočný súvis s predchádzajúcimi okolnosťami, na základe ktorých bolo dotknutej osobe priznané postavenie utečenca.
71. Ak sa okolnosti, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, do určitej miery zmenili, ale niektoré faktory, ktoré – hoci aj len čiastočne – súvisia s týmito okolnosťami, stále pretrvávajú, zmena okolností nemôže byť podľa môjho názoru závažná a nemajúca dočasný charakter, ako to vyžaduje článok 11 ods. 2 smernice 2004/83.
72. Navyše, ak v konaní o zánik postavenia utečenca vyjde najavo, že napriek tomu, že okolnosti, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, sa do určitej miery zmenili, ale niektoré faktory, ktoré – hoci aj len čiastočne – súvisia s týmito okolnosťami, naďalej pretrvávajú, dotknutý členský štát musí v súlade s článkom 14 ods. 2 smernice 2004/83 preukázať, že utečenec nemá oprávnenú obavu z prenasledovania založenú na týchto súvisiacich faktoroch.
73. Domnievam sa, že ak sa utečenec opiera o úplne nové, odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie, podáva novú žiadosť o priznanie postavenia utečenca, a tieto okolnosti musia byť posúdené, aby sa dalo určiť, či má táto osoba oprávnenú obavu z prenasledovania v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2004/83. Musí sa teda uplatniť rovnaký štandard pravdepodobnosti, aký sa uplatňuje pri priznávaní postavenia utečenca podľa článku 13 smernice 2004/83.
74. Skutočnosť, že osobe bolo v minulosti priznané postavenie utečenca z dôvodu jej oprávnenej obavy z prenasledovania založenej na úplne iných okolnostiach, nie podľa môjho názoru vážnym ukazovateľom aktuálnej oprávnenej obavy žiadateľa z prenasledovania v zmysle článku 4 ods. 4 smernice 2004/83.
75. Zmiernenie pravidiel posudzovania obsiahnuté v článku 4 ods. 4 smernice 2004/83 si podľa môjho názoru vyžaduje súvis, aj keď len čiastočný, medzi minulým prenasledovaním alebo priamou hrozbou takéhoto prenasledovania a novými, odlišnými okolnosťami zakladajúcimi prenasledovanie.
76. Je na vnútroštátnom súde, aby okrem iného posúdil, či sú dané okolnosti nové, alebo či súvisia s okolnosťami, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca.
VII – Návrh
77. Vzhľadom na uvedené skutočnosti je podľa môjho názoru na otázky položené v tejto veci potrebné odpovedať takto:
1. Článok 11 ods. 1 písm. e) smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany treba vykladať okrem iného vo svetle definície pojmu „utečenec“ obsiahnutej v článku 2 písm. c) uvedenej smernice. Je preto potrebné v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 preukázať, že okolnosti, na základe ktorých bolo utečencovi priznané jeho postavenie, zanikli a že krajina štátnej príslušnosti utečenca je schopná a ochotná dotknutého utečenca chrániť. Postavenie utečenca môže zaniknúť, ak má utečenec v krajine svojej štátnej príslušnosti k dispozícii dlhodobé riešenie, ktoré vylúči prenasledovanie. Ochrana poskytnutá krajinou štátnej príslušnosti spĺňa požiadavky článku 7 smernice 2004/83, ak existuje aktér ochrany, ktorý prijme primerané opatrenia na zabránenie prenasledovaniu okrem iného tým, že zabezpečí fungovanie účinného právneho systému na odhaľovanie, stíhanie a trestanie činov zakladajúcich prenasledovanie. V prípade, že túto ochranu pred prenasledovaním možno zabezpečiť len s pomocou medzinárodných ozbrojených zložiek, takúto pomoc možno považovať za primerané opatrenie na zabránenie prenasledovaniu podľa článku 7 ods. 2 smernice 2004/83 za predpokladu, že tieto zložky pôsobia na základe mandátu medzinárodného spoločenstva.
2. Otázka, či osoba spĺňa predpoklady na poskytnutie doplnkovej ochrany podľa kapitoly V smernice 2004/83, nie je súčasťou právnych kritérií, ktoré sa uplatňujú pri zániku postavenia utečenca. Ak však vnútroštátne orgány rozhodnú, že osoba stráca postavenie utečenca v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, mali by byť prijaté všetky potrebné opatrenia, aby sa zabezpečilo, že táto osoba bude mať naozajstnú možnosť požiadať o doplnkovú ochranu a že jej procesné práva budú plne garantované.
3. Bezpečnostná situácia v krajine štátnej príslušnosti utečenca musí byť taká, aby utečenec nezačal v dohľadnej budúcnosti spĺňať predpoklady na priznanie postavenia utečenca. Stabilnosť bezpečnostnej situácie v krajine štátnej príslušnosti utečenca musí vnútroštátny súd preskúmať ako integrálnu súčasť dostupnosti ochrany pred prenasledovaním, ktorú predpisujú článok 7 ods. 2 a článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83.
4. Dostupnosť aspoň minimálnej životnej úrovne v krajine štátnej príslušnosti utečenca nie je nezávislým relevantným právnym kritériom, ktoré by sa malo použiť pri posudzovaní zániku postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, musí však byť zohľadnené ako súčasť posúdenia, či zmenu okolností v krajine možno považovať za významnú a nemajúcu dočasný charakter v súlade s článkom 11 ods. 2 smernice, a či utečenec môže využiť ochranu krajiny svojej štátnej príslušnosti.
5. V situácii, keď zanikli predchádzajúce okolnosti, na základe ktorých bolo osobe priznané postavenie utečenca, úplne nové, odlišné okolnosti zakladajúce prenasledovanie podľa článku 9 smernice 2004/83 musia byť posúdené v súlade so štandardom pravdepodobnosti, ktorý sa uplatňuje pri priznávaní postavenia utečenca podľa článku 13 uvedenej smernice, a článok 4 ods. 4 smernice 2004/83 sa na takéto posúdenie nevzťahuje.
1 – Jazyk prednesu: angličtina.
2 – Ú. v. EÚ L 304, s. 12; Mim. vyd. 19/007, s. 96.
3 – Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954).
4 – Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union, BGBl. I, s. 1970. Tento zákon nadobudol účinnosť 28. augusta 2007.
5 – Navrhovatelia vo veciach C‑175/08 (Aydin Salahadin Abdulla), C‑176/08 (Kamil Hasan), C‑178/08 (Ahmed Adem a Hamrin Mosa Rashi) a C‑179/08 (Dler Jamal) budú v tomto konaní spoločne označovaní ako „navrhovatelia“.
6 – KOM(2001) 510 v konečnom znení, s. 26.
7 – Podľa vnútroštátneho súdu UNHCR vo svojej Príručke o konaniach a kritériách na určenie postavenia utečenca podľa dohovoru z roku 1951 a Protokolu týkajúceho sa právneho postavenia utečencov z roku 1967 zjavne vychádza z myšlienky, že podmienky na priznanie a zrušenie postavenia utečenca by sa mali do veľkej miery zhodovať. Naproti tomu komentár UNHCR v jeho smerniciach z 10. februára 2003 o medzinárodnej ochrane: Zánik postavenia utečenca v zmysle článku 1 časti C bodu 5 a 6 Dohovoru z roku 1951 o právnom postavení utečencov vyvolávajú dojem, že aj keď zanikli obavy z prenasledovania, zánik postavenia utečenca tiež závisí od splnenia ďalších podmienok, ktoré s prenasledovaním nesúvisia. V súlade s bodmi 15 a 16 uvedených smerníc sa okrem fyzickej bezpečnosti vyžaduje najmä existencia fungujúcej vlády a základných administratívnych štruktúr, ktoré dokladuje fungujúci právny a justičný systém, ako aj existencia primeranej infraštruktúry, ktorá obyvateľom umožňuje výkon ich práv, vrátane práva na základné živobytie. V tomto ohľade je významným ukazovateľom všeobecná situácia v oblasti ľudských práv.
8 – V zmysle článku 2 písm. c) uvedenej smernice.
9 – Tamže.
10 – Pozri okrem iného rozsudky z 15. decembra 1995, Bosman, C‑415/93, Zb. s. I‑4921, body 59 až 61; z 27. novembra 1997, Somalfruit a Camar, C‑369/95, Zb. s. I‑6619, body 40 a 41; z 13. júla 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, Zb. s. I‑6049, bod 20; zo 7. januára 2003, BIAO, C‑306/99, Zb. s. I‑1, bod 88, a zo 7. júna 2005, VEMW a i., C‑17/03 Zb. s. I‑4983, bod 34.
11 – Pozri analogicky rozsudky zo 17. júla 1997, Leur-Bloem, C‑28/95, Zb. s. I‑4161, bod 32, a zo 16. marca 2006,, Poseidon Chartering, C‑3/04 Zb. s. I‑2505, bod 16; pozri tiež rozsudok z 11. decembra 2007, ETI a i., C‑280/06, Zb. s. I‑10893, bod 23.
12 – Pozri bod 15 vyššie.
13 – Smernica 2004/83 nadobudla účinnosť 10. októbra 2004.
14 – V tejto časti návrhov budú preskúmané hmotnoprávne podmienky zániku postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83. Pokiaľ ide o procesný štandard a podmienky, ktoré musia byť splnené, aby došlo k zániku postavenia utečenca, treba odkázať na smernicu Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (Ú. v. EÚ L 326, s. 13). Pozri články 37 a 38 smernice 2005/85. V návrhoch na začatie prejudiciálneho konania nie je žiaden údaj o tom, či bola smernica 2005/85 prebratá do nemeckého práva, a teda či je rationae temporis uplatniteľná na konanie pred vnútroštátnym súdom. Je potrebné uviesť, že podľa článku 44 uvedenej smernice majú členské štáty uplatňovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu okrem iného s článkami 37 a 38 uvedenej smernice na konania o odňatí postavenia utečenca, ktoré boli začaté po 1. decembri 2007. Konania o odňatí postavenia utečenca navrhovateľom boli začaté pred uvedeným dátumom. Pozri bod 16 vyššie.
15 – Pozri odôvodnenie č. 6 smernice 2004/83.
16 – Pozri odôvodnenie č. 10 smernice 2004/83.
17 – Medzi článkom 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 a článkom 1 časťou C bodom 5 Ženevského dohovoru je niekoľko rozdielov. Po prvé, podľa článku 11 ods. 2 smernice 2004/83 musí členský štát pri posudzovaní zániku postavenia utečenca inter alia podľa článku 11 ods. 1 písm. e) uvedenej smernice vziať do úvahy, či je zmena okolností, na základe ktorých bolo utečencovi priznané postavenie utečenca, „takého významného a nedočasného charakteru, že obava žiadateľa z prenasledovania sa viac nemôže považovať za opodstatnenú“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Takáto povinnosť sa špecificky v článku 1 časti C bode 5 Ženevského dohovoru nenachádza. Po druhé, článok 1 časť C bod 5 Ženevského dohovoru obsahuje podmienku – ktorej faktický význam pre veci, ktoré práve prejednáva, vnútroštátny súd vylúčil –, že utečenec sa môže odvolať na imperatívne dôvody vyplývajúce z predchádzajúceho prenasledovania, aby odmietol ochranu krajiny svojej štátnej príslušnosti. Táto podmienka nie je v texte smernice 2004/83 špecificky obsiahnutá. Avšak azda najväčší rozdiel medzi týmito dvoma textami, ktorý sa neobmedzuje len na zánik postavenia utečenca, spočíva v tom, že smernica 2004/83 vytvára druhý pilier medzinárodnej ochrany, konkrétne doplnkovú ochranu, ktorá sa v Ženevskom dohovore nespomína.
18 – Pozri článok 3 smernice 2004/83 s nadpisom „Výhodnejšie normy“.
19 – Pre kontrast pozri článok 11 ods. 1 písm. a), článok 11 ods. 1 písm. b) a článok 11 ods. 1 písm. d) smernice 2004/83, ktoré výslovne používajú slovo „dobrovoľne“.
20 – Zdá sa, že štáty majú pomerne málo skúseností s ustanovením o zániku postavenia utečenca obsiahnutým v článku 1 časti C bode 5 Ženevského dohovoru. Podľa môjho názoru skutočnosť, že signatárske štáty Ženevského dohovoru boli v minulosti zdržanlivé pri využívaní ustanovenia o zániku postavenia utečenca obsiahnutého v článku 1 časti C bode 5, hovorí v prospech opatrného prístupu pri uplatňovaní článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83, ktorého som zástancom.
21 – Je potrebné poznamenať, že článok 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83 uvádza, že štátny príslušník tretej krajiny stráca postavenie utečenca, ak „nemôže ďalej odmietať ochranu štátu, ktorého štátne občianstvo má, pretože zanikli okolnosti, pre ktoré sa jej priznalo postavenie utečenca“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Podľa môjho názoru si podmienka, aby osoba ďalej nemohla odmietať ochranu krajiny svojej štátnej príslušnosti, vyžaduje, aby ochrana danej krajiny bola skutočne dostupná a aby bol utečenec schopný ju využiť.
22 – Pozri napríklad znenie „ако той не може повече да продължи да отказва получаването на закрила от страната, чието гражданство има“ v bulharskej jazykovej verzii; „nemůže dále odmítat ochranu země své státní příslušnosti“ v českej jazykovej verzii; „es nicht mehr ablehnen kann, den Schutz des Landes in Anspruch zu nehmen, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt“ v nemeckej jazykovej verzii; „s’il ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité“ vo francúzskej jazykovej verzii; „non possa più rinunciare alla protezione del paese di cui ha la cittadinanza“ v talianskej jazykovej verzii, „nie może dłużej kontynuować odmawiania skorzystania z ochrony państwa, którego jest obywatelem“ v poľskej jazykovej verzii; „Não puder continuar a recusar valer-se da protecção do país de que tem a nacionalidade“ v portugalskej jazykovej verzii; „nu mai poate continua să refuze solicitarea protecției țării al cărui cetățean este“ v rumunskej jazykovej verzii; a „continue to refuse to avail himself or herself of the protection of the country of nationality“ v anglickej jazykovej verzii.
23 – Pozri článok 7 ods. 2 smernice 2004/83, ktorý špecificky hovorí o individuálnom prístupe k ochrane.
24 – Dvojpilierový systém medzinárodnej ochrany zakotvený v smernici môže byť podľa môjho názoru predmetom kritiky, keďže v skutočnosti môže ohroziť alebo oslabiť postavenie utečenca. Členské štáty sa môžu od nadobudnutia účinnosti smernice rozhodnúť pre možnosť poskytnúť doplnkovú ochranu jednotlivcom, ktorým by v prípade absencie tohto druhu ochrany bolo priznané postavenie utečenca. Pozri najmä článok 15 písm. b) a c) smernice 2004/83 týkajúce sa vážneho bezprávia, ktoré sa zo skutkového hľadiska môžu do veľkej miery prekrývať s aktmi prenasledovania, ako sú vymedzené v článku 9 uvedenej smernice. Napriek takejto prípadnej kritike je existencia dvojpilierového systému medzinárodnej ochrany podľa smernice 2004/83 nepopierateľná.
25 – Ak si ju želá.
26 – Pozri prvú časť druhej otázky.
27 – Uvedená hrozba musí byť skutočná a závažná, aby u civilného obyvateľstva vyvolávala presvedčenie, že akty prenasledovania budú skutočne spáchané.
28 – Ochrana nemusí byť svojou povahou absolútna, čo je v každom prípade výsledok nedosiahnuteľný v akejkoľvek spoločnosti.
29 – Aj keď z časového hľadiska zrejme nie je relevantný vo veciach, ktoré práve prejednáva vnútroštátny súd, článok 38 ods. 1 písm. c) smernice 2005/85 od členských štátov vyžaduje, aby okrem iného zabezpečili, že v rámci konaní o odňatie postavenia utečenca „[bude môcť] príslušný orgán dostať presné a aktuálne informácie z rôznych zdrojov, ako sú v prípade potreby informácie o všeobecnej situácii v krajinách pôvodu príslušnej osoby, ktoré poskytuje UNHCR“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Uvedené konania o odňatie postavenia utečenca sa vzťahujú na zánik postavenia utečenca podľa článku 11 ods. 1 písm. e) smernice 2004/83. Pozri odôvodnenie č. 26 smernice 2005/85 v spojení s článkom 38 ods. 4 tej istej smernice. Pozri tiež odôvodnenie č. 15 smernice 2004/83, v ktorom sa uvádza, že „konzultácie s [UNHCR] môžu poskytnúť cenné usmernenie pre členské štáty pri určovaní postavenia utečenca podľa článku 1 Ženevského dohovoru“.
30 – Skutočnosti, ktoré musí vnútroštátny súd preskúmať, aby určil, či boli splnené právne požiadavky zmeny okolností a dostupnosti ochrany, sa za určitých okolností môžu značne prekrývať. Prítomnosť aktéra ochrany, ktorý má právomoc, organizačnú štruktúru a prostriedky okrem iného na udržanie minimálnej úrovne práva a poriadku v krajine štátnej príslušnosti utečenca, preto môže, ale nemusí byť indikátorom zmeny okolností, ktorá je závažná a nemá dočasný charakter.
31 – Pozri prvú časť druhej otázky.
32 – Nie však výlučne medzinárodnými organizáciami.
33 – Buď sám, alebo podľa môjho názoru v spojení so štátom.
34 – Pozri body 46 až 48 vyššie.
35 – Ako je vymedzená v článku 2 písm. a) smernice 2004/83. Pozri odôvodnenie č. 9 smernice 2004/83.
36 – Pozri článok 11 ods. 2 smernice 2004/83.
37 – Pozri bod 49 vyššie.