1.

Ľudské bytosti niekedy vytvárajú kategórie, ktoré existujú len v rovine úvah. Ak sa však určitá kategorizácia zakorení a začína žiť vlastným životom, vzniká riziko, že sa začnú diskusie, ktoré nikam nevedú. Tento výsledok je mimoriadne dramatický najmä vtedy, ak takéto kategórie majú výsostne praktický dosah, ako je to v prípade práva.

2.

V predmetnom prípade rakúsky Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší súd) prechováva pochybnosť, na ktorú ako takú neexistuje správna odpoveď. Súdny dvor má preto možnosť nájsť najsprávnejšie riešenie, aj keď to nebude jediné schodné riešenie; ide tu o sociálnu dávku, ktorej kvalifikovanie vo svetle nariadenia Rady č. 1408/71 zo 14. júna 1971 ( 2 ) pripúšťa dve alternatívy, obidve presvedčivé; dilema však spočíva nie v samotnej klasifikácii, ale v cieli, ktorý sleduje právo Spoločenstva a ktorý úzko súvisí s vytvorením občianstva Únie, ktorého obsah bol rozvinutý v judikatúre tohto Súdneho dvora.

3.

Ako vytušil princ Hamlet, prvý novoveký predstaviteľ existencializmu, rozdiel medzi byť a nebyť je číry prelud. ( 3 ) Preto je potrebné byť nadmieru precízny, ak sa má vypracovať spravodlivý návrh, ktorý bude v súlade s právom.

4.

Jörn Petersen, európsky občan nemeckej štátnej príslušnosti, vykonával pracovnú činnosť v zamestnaneckom pomere v Rakúsku, ktoré bolo zároveň krajinou jeho pobytu. V apríli 2002 požiadal rakúsky Pensionsversicherungsanstalt (inštitúcia dôchodkového poistenia) o invalidný dôchodok, a keďže bola táto žiadosť zamietnutá, podal žalobu na súde. V čase súdneho konania Arbeitsmarktservice (úrad práce) priznal pánovi Petersenovi preddavok na dávku v nezamestnanosti na základe § 23 Arbeitslosenversicherungsgesetz z roku 1977 (zákon o poistení v nezamestnanosti, ďalej len „AlVG“). Rakúska legislatíva prostredníctvom tejto dávky zabezpečuje osobám, ktoré žiadajú o priznanie invalidného dôchodku a sú nezamestnané, istý minimálny príjem na obdobie trvania konania.

5.

Po udelení tohto preddavku pán Petersen oznámil rakúskym orgánom svoj zámer presťahovať sa do Spolkovej republiky Nemecko, s nádejou, že dávka nebude pozastavená ani zmenená. Lenže 28. októbra 2003 mu správne orgány odňali dávku z dôvodu zmeny bydliska. Proti tomuto rozhodnutiu sa pán Petersen opätovne obrátil na súdy, čím sa začalo konanie, ktoré vyústilo do podania týchto prejudiciálnych otázok.

6.

Vo veci, v ktorej kladie otázky rakúsky súd, bola pracovníkovi, ktorý presunul svoje bydlisko do iného členského štátu, konkrétne do Nemecka, odňatá sociálna dávka, ktorú poberal v Rakúsku, kde realizoval svoj pracovný život. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa preto týka voľného pohybu osôb, a konkrétne voľného pohybu zamestnancov. Je vhodné začať poukázaním na relevantné ustanovenia Zmluvy ES.

„Článok 17

1.   Týmto sa ustanovuje občianstvo únie. Občanom únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo únie nenahrádza, ale dopĺňa štátnu príslušnosť jednotlivca.

2.   Občania únie požívajú práva poskytované touto zmluvou a vzťahujú sa na nich povinnosti, ktoré im táto zmluva ukladá.“

„Článok 18

1.   Každý občan únie má právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, rešpektujúc obmedzenia a podmienky stanovené v tejto zmluve a v predpisoch prijatých na ich vykonanie.

…“

„Článok 39

1.   Zabezpečí sa voľný pohyb pracovníkov v rámci spoločenstva.

2.   Voľný pohyb pracovníkov zahŕňa zrušenie akejkoľvek diskriminácie pracovníkov členských štátov na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o zamestnanie, odmenu za prácu a ostatné pracovné podmienky.

3.   S výnimkou obmedzení odôvodnených verejným poriadkom, verejnou bezpečnosťou a ochranou verejného zdravia majú pracovníci právo:

…“

„Článok 42

Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251 prijme v oblasti sociálneho zabezpečenia opatrenia, ktoré sú nevyhnutné na poskytnutie voľného pohybu pracovníkov; na tento účel uzavrie dohody, ktoré migrujúcim pracovníkom a od nich závislým osobám zabezpečia:

…“

7.

Normy sekundárneho práva, na ktoré sa odvoláva článok 42 ES, sa nachádzajú predovšetkým v nariadení č. 1408/71 ( 4 ), pričom z hľadiska tejto veci majú osobitný význam jeho články 4, 10 a 69:

„Článok 4

Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky právne predpisy, ktoré sa týkajú týchto častí sociálneho zabezpečenia::

…

…“

„Článok 10

Pokiaľ nie je v tomto nariadení ustanovené inak, peňažné dávky v invalidite, v starobe alebo pozostalostné dávky, dávky v súvislosti s pracovnými úrazmi alebo chorobami z povolania a podpora pri úmrtí, nadobudnuté podľa právnych predpisov jedného alebo viacerých členských štátov, nepodliehajú žiadnemu znižovaniu, upravovaniu, pozastaveniu, odňatiu alebo odobratiu z dôvodu, že príjemca má bydlisko na území iného členského štátu ako je štát, kde sa nachádza inštitúcia zodpovedná za vyplácanie.

…“

„Článok 69

1.   Zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba, ktorá je úplne nezamestnaná a ktorá spĺňa podmienky právnych predpisov členského štátu na nárok na dávky a ktorá odíde do jedného alebo viacerých členských štátov, aby tam hľadala zamestnanie, zachová si svoj nárok na takéto dávky za týchto podmienok a v rámci týchto obmedzení:

…“

8.

Sociálnu dávku, ktorá je predmetom sporu v tejto veci, upravuje AlVG, najmä jeho § 7, 16 a 23.

„§ 7

1.   Nárok na dávku v nezamestnanosti má osoba, ktorá:

2.   Osoba k dispozícii pre sprostredkovanie zamestnania je tá, ktorá môže a smie prijať zamestnanie (ods. 3), je práceschopná (§ 8), ochotná pracovať (§ 9) a je nezamestnaná (§ 12).

…

4.   Podmienka pracovnej schopnosti sa netýka nezamestnaných, ktorým boli priznané opatrenia týkajúce sa pracovnej rehabilitácie, ktorí splnili cieľ týchto opatrení (§ 300 ods. 1 a 3 všeobecného zákona o sociálnom poistení [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz]) a dosiahli doby poistenia vyžadované týmto opatrením.

…“

„§ 16

1.   Nárok na vyplácanie dávky v nezamestnanosti sa pozastavuje počas

…

…

3.   Na žiadosť nezamestnaného treba po konzultácii s regionálnou radou upustiť od pozastavenia vyplácania dávky v nezamestnanosti podľa odseku 1 písm. g) v prípade existencie okolností hodných osobitného zreteľa, a to až na dobu troch mesiacov počas nároku na dávku (§ 18). Okolnosti hodné osobitného zreteľa sú okolnosti, ktoré sú v záujme ukončenia nezamestnanosti, najmä ak nezamestnaný odchádza do zahraničia s cieľom preukázateľne hľadať zamestnanie alebo s cieľom predstaviť sa preukázateľne zamestnávateľovi alebo s cieľom zúčastniť sa na vzdelávaní alebo na základe okolností, ktoré sa týkajú naliehavých rodinných dôvodov.

…“

„§ 23

1.   Nezamestnaným, ktorí požiadali o priznanie:

možno až do rozhodnutia o ich žiadosti o túto dávku priznať preddavkovo dávku v nezamestnanosti alebo pomoc v hmotnej núdzi.

2.   Pre toto preddavkové priznanie dávky v nezamestnanosti alebo pomoci v hmotnej núdzi je potrebné, aby:

3.   v prípade podľa odseku 1 bodu 2 existovalo potvrdenie inštitúcie dôchodkového poistenia, že predbežne nemôže byť v lehote dvoch mesiacov po dni rozhodujúcom pre priznanie dôchodku stanovená povinnosť vyplácania dávky z vyššie uvedených dôvodov.

…

4.   Preddavok podľa odseku 1 bodu 1, resp. podľa odseku 1 bodu 2 sa poskytne vo výške prislúchajúcej dávky v nezamestnanosti (prislúchajúcej pomoci v hmotnej núdzi) až do maximálnej výšky jednej tridsatiny priemernej výšky dávok vrátane prídavkov na dieťa. Ak je regionálnemu úradu práce na základe písomného oznámenia inštitúcie sociálnej poisťovne známe, že očakávaná dávka bude nižšia, preddavok sa primerane zníži. Preddavok sa v prípade podľa odseku 1 bodu 2 poskytne spätne odo dňa rozhodujúceho pre nárok na dôchodok, ak žiadateľ o dôchodok podal žiadosť v priebehu 14 dní po vydaní potvrdenia podľa odseku 2 bodu 3.

5.   Ak regionálny úrad práce poskytol preddavok podľa odseku 1 alebo dávku v nezamestnanosti, resp. pomoc v hmotnej núdzi, prechádza nárok nezamestnaného na dávku podľa odseku 1 bodu 1 alebo odseku 1 bodu 2 na rovnakú dobu na federálny štát v prospech financovania politiky trhu práce vo výške dávky priznanej regionálnym úradom práce, s výnimkou dávok nemocenského poistenia, akonáhle regionálny úrad práce uplatní u inštitúcie sociálneho zabezpečenia prechod nároku (prechod nároku zo zákona). Prechod nároku je účinný len do výšky sumy, ktorú treba doplatiť, a musí sa uspokojiť prednostne.

6.   Príspevky nemocenského poistenia, ktoré boli vyplatené z prostriedkov poistenia v nezamestnanosti (§ 42 ods. 3) za obdobie uvedené v odseku 5, musia uhradiť inštitúcie zákonného nemocenského poistenia prostredníctvom Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger [Zväz rakúskych inštitúcií sociálnych poisťovní], a síce percentuálnou sadzbou stanovenou podľa § 73 ods. 2 ASVG z tých príspevkov, ktoré boli vrátené inštitúciami dôchodkovými poisťovňami podľa odseku 5.

7.   V prípade, ak dôchodok podľa odseku 1 nie je priznaný, považuje sa preddavok vo vyplatenom období a výške za dávku v nezamestnanosti, resp. pomoc v hmotnej núdzi, t. j. najmä nebude uhradený prípadný rozdiel a doba poskytovania dávky bude skrátená podľa § 18.“

9.

Za uvedených skutkových okolností rakúsky Verwaltungsgerichtshof zaslal 25. apríla 2007 Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

10.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zapísaný do registra kancelárie Súdneho dvora 9. mája 2007.

11.

Písomné pripomienky predložili pán Petersen, nemecká rakúska, španielska a talianska vláda a Európska komisia.

12.

Na pojednávaní, ktoré sa konalo 3. apríla 2008, sa s cieľom ústneho prednesu svojich pripomienok zúčastnili právny zástupca pána Petersena, splnomocnený zástupca rakúskej vlády a splnomocnený zástupca Európskej komisie.

13.

Predmetom nastolených otázok je voľný pohyb pracovníkov. Ako to však zvyčajne býva v tomto druhu prípadov, spor sa v konečnom dôsledku týka európskych občanov, ktorý vykonávajú slobodný pohyb. Vstupom konceptu občianstva do sporu sa tak už ten nepohybuje len v súradniciach článku 39 ES, ale do hry vstupujú iné ustanovenia Zmluvy, konkrétne články 17 ES a 18 ES, ktorých obsah zatiaľ nebol judikatúrou Súdneho dvora plne definovaný.

14.

Účastníci tohto prejudiciálneho konania potvrdili význam občianstva zakotveného v Zmluve ES pre tento spor. Pán Petersen, ako aj Komisia a nemecká a španielska vláda sa pri obhajobe svojich stanovísk odvolali na článok 18 ES; články 17 ES a 18 ES sú však normy všeobecnej povahy, ktoré sa uplatňujú v prípade neexistencie osobitných noriem. Táto okolnosť existuje v predmetnom prípade, kde pracovník vykoná voľný pohyb a uplatní článok 39 ES s cieľom vymôcť si svoje práva od členského štátu.

15.

V poslednom čase judikatúra v tejto oblasti výrazne pokročila. Počínajúc rozsudkom Martínez Sala ( 5 ), európske občianstvo zaznamenáva nevídaný posun vpred a dostalo sa do popredia tém, ktorými sa zaoberá Súdny dvor, ktorému sa od zavedenia druhej časti Zmluvy ES v roku 1992 darí vykladať vôľu zakladateľov tak, že občanovi meniacemu svoje pôsobisko priznáva širší štatút, než aký prislúcha hospodárskemu subjektu. ( 6 ) Pomaly ale isto sa ochrana Spoločenstva rozšírila na subjekty, ktoré boli tradične mimo rámca pôsobnosti Zmlúv, ako napríklad na študentov ( 7 ), žiadateľov o dávky ( 8 ) alebo štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú väzby na občana Únie. ( 9 ) Ak to mám vyjadriť názornejšie, Súdny dvor zmenil paradigmu homo œconomicus na paradigmu homo civitatis. ( 10 )

16.

Mal som možnosť vyjadriť sa k motívom, ktoré odôvodňujú tento vývoj, započatý s odvahou a zároveň s rozvahou s cieľom posilniť individuálne postavenie občana, ktorý diskusie o prekážkach vstupu a diskriminácii presúva na druhú koľaj. ( 11 ) Skrátka, ako vysvetľuje generálny advokát Jacobs vo veci Konstantinidis: „štátny príslušník Spoločenstva, ktorý odíde do iného členského štátu ako pracovník alebo samostatne zárobkovo činná osoba… má nielen právo vykonávať svoju obchodnú činnosť alebo profesiu a využívať rovnaké životné a pracovné podmienky ako štátni príslušníci hostiteľského štátu; okrem toho má právo predpokladať, že kdekoľvek v Európskom spoločenstve odíde za živobytím, bude sa s ním zaobchádzať v súlade so spoločným kódexom základných hodnôt… Inými slovami, má právo povedať ‚civis europeus sum‘ a odvolávať sa na tento status pri obrane proti akémukoľvek porušeniu jeho základných práv.“ ( 12 )

17.

Hoci sa uvedené návrhy generálneho advokáta sústreďujú na odvolávku na základné práva Únie, ich dialektika bola podľa môjho názoru Súdnym dvorom akceptovaná. ( 13 ) Rozsudky ako Carpenter ( 14 ), Baumbast ( 15 ), Bidar ( 16 ), Tas-Hagen ( 17 ) alebo Morgan ( 18 ) preukazujú snahu o ochranu jednotlivca, starosť o osobnú právnu situáciu tých, ktorí sa domáhajú určitého práva na základe Zmluvy, ktorá sa v predchádzajúcom období prejavovala len v skromnej miere. Voľný pohyb osôb tak získava vlastnú identitu, ktorá je formovaná skôr na ústavnoprávnom než zákonnom základe a mení sa na slobodu prispôsobenú dynamike základných práv. ( 19 )

18.

Pri takejto orientácii judikatúry niet divu, že rozhodnutia Súdneho dvora v oblasti voľného pohybu pracovníkov sa čoraz častejšie opierajú o články 17 ES a 18 ES. Niektorí generálni advokáti, ktorí používajú ortodoxnejšie techniky, obhajujú výlučnú použiteľnosť článku 39 ES na riešenie problémov, ktoré sa týkajú zamestnancov. Súdny dvor však podporuje možnosť aplikovať ustanovenia o občianstve a súčasne ustanovenia o pohybe pracovníkov. Je mi jasné, že takýto prístup je koherentný s judikatúrou vydanou v tejto oblasti práva, ale dosiahnutý výsledok sa vždy nejaví jasný ani presvedčivý. Tento nedostatok je možné zistiť pri nahliadnutí do niektorých nedávnych rozhodnutí Súdneho dvora.

19.

Vo veci Komisia/Nemecko ( 20 ) sa rozhodovalo o dotácii na nehnuteľnosť priznávanej daňovníkom s neobmedzenou daňovou povinnosťou k daniam z príjmov v prípade, že nehnuteľnosť sa nachádza na nemeckom území. Súdny dvor vyhlásil, že došlo k porušeniu práva Spoločenstva, pričom upresnil, že porušenie bolo dvojaké: jednak boli porušené články 39 ES a 43 ES v prípade daňovníkov vykonávajúcich hospodársku činnosť, jednak článok 17 ES v prípade jednotlivcov nevykonávajúcich žiadnu zárobkovú činnosť. ( 21 ) Generálny advokát Bot vo svojich návrhoch v uvedenej veci konštatoval iba porušenie článkov 39 ES a 43 ES. Podľa jeho názoru nie je nevyhnutné zaoberať sa dôsledkami, ktoré pre podobné prípady vyplývajú z ustanovení o občianstve. ( 22 ) Súdny dvor s týmto názorom nesúhlasil.

20.

Rozsudok Silke Gaumain-Cerri ( 23 ), v ktorom bola skúmaná požiadavka bydliska ukladaná na účely získania sociálnej pomoci pre tých, ktorí sa starajú o závislé osoby, potvrdil uplatniteľnosť nariadenia č. 1408/71, a teda aj sekundárneho práva v oblasti sociálneho zabezpečenia; hoci zoči-voči pochybnostiam o kvalifikovaní dotknutých osôb, ktorých služby pre závislé osoby úplne presne nezodpovedali pojmu „pracovník“ podľa práva Spoločenstva, musel rozšíriť okruh noriem relevantných pre daný prípad. Predtým, ako sa pustil do kvalifikovania, ktoré muselo mať vplyv na rozhodnutie, vyhlásil Súdny dvor protiprávnosť požiadavky bydliska bez toho, „… aby bolo potrebné vyjadriť sa k tomu, či sa majú dotknuté tretie osoby považovať za pracovníkov v zmysle článku 39 ES alebo nariadenia č. 1408/71… Nesporne majú totiž tieto tretie osoby v konaní vo veci samej občianstvo Únie, ktoré im priznáva článok 17 ES.“ ( 24 )

21.

Je preto irelevantné, či poskytovatelia služieb pre závislé osoby sú „pracovníkmi“, keďže ochrana práva Spoločenstva vyplýva z článku 39 ES (a z noriem sekundárneho práva, ktoré ho vykonávajú) alebo z článku 17 ES. Podobne ako vo veci Komisia/Nemecko Súdny dvor neprijal tézu generálneho advokáta, ktorý po detailnom opise pracovnej situácie osôb poskytujúcich služby závislým osobám usúdil, že sú „pracovníkmi“ v zmysle práva Spoločenstva. ( 25 )

22.

Uvedené rozsudky sa týkali jednotlivcov, ktorí sa odvolávali na normy práva Spoločenstva voči štátom svojej štátnej príslušnosti, čím bola odôvodnená aplikácia článku 17 ES, ktorého znenie sa obmedzuje na deklarovanie, že občania Únie „požívajú práva poskytované touto zmluvou a vzťahujú sa na nich povinnosti“, ktoré im Zmluva ES ukladá. Rovnako zoširoka je koncipovaný článok 18 ES, ktorý vyhlasuje právo voľne sa pohybovať a zdržiavať na území všetkých členských štátov. Toto ustanovenie, adresované predovšetkým štátnym príslušníkom uplatňujúcim svoje práva voči iným členským štátom, než ktorých sú príslušníkmi, bolo takisto postupne prepojené s článkami 39 ES, 43 ES a 49 ES.

23.

Rozsudok Baumbast umožnil nemeckému občanovi, ktorý využil slobodu pohybu v Spojenom kráľovstve, zachovať si v tomto štáte bydlisko na základe článku 18 ES. ( 26 ) Vo veci Trojani Súdny dvor usúdil, že ak francúzsky občan, ktorý sa sporadicky zdržiaval v Belgicku, nespĺňa podmienku hospodárskeho subjektu (čo bola okolnosť ponechaná na posúdenie vnútroštátnemu súdu), môže v každom prípade počítať s ochranou na základe už citovaného článku 18 ES. ( 27 ) Rozsudok Schwarz ešte viac prehĺbil tento prístup, keď vnútroštátnemu súdu zveril aplikáciu článku 49 ES alebo 18 ES, hoci v obidvoch prípadoch potvrdil existenciu porušenia. ( 28 ) Skrátka, hoci je toto oddelenie pôsobnosti článkov týkajúcich sa občianstva a tých, ktoré sa týkajú voľného pohybu, trochu koncepčne sterilné, v praxi neprináša veľké rozdiely. Súdny dvor postupuje neochvejne smerom k dosiahnutiu homogénnej úrovne ochrany pri voľnom pohybe osôb, pričom ako účinný nástroj využíva ustanovenia o občianstve.

24.

Na tomto pozadí je potrebné zrekapitulovať niektoré úvahy na vypracovanie teoretickej bázy, ktorá umožní vyriešiť tento spor a poskytne jasné usmernenia pre riešenie budúcich sporov. Prejudiciálne konanie v sebe spája osobitosť konkrétneho prípadu s požiadavkami vydávania rozhodnutí pre spoločenstvo tvorené 500 miliónmi obyvateľov, ktorí sa domáhajú tak individuálnych, ako aj univerzálnych odpovedí. Na tento účel predkladám Súdnemu dvoru metodiku pre právne normy o občianstve, ktorá vyrieši spor pána Petersena a poskytne usmernenia pre mnohé ďalšie, ktoré v Únii vyvstanú v budúcich rokoch.

25.

Súdny dvor podnietil významný zvrat v chápaní občianstva, ktoré členské štáty zaviedli v zakladajúcich zmluvách v roku 1992. Za týmto vývojom stoja dve hybné myšlienky, ktoré prinášajú kritériá umožňujúce vniesť do judikatúry koherentnosť a pragmatický význam: je to jednak prudký nástup základných práv, jednak vytvorenie demokratickej identity v európskom politickom spoločenstve.

26.

Vo svojich počiatkoch priniesol pojem občianstva, tak ako je uvedený v druhej časti Zmluvy ES, skôr symbolické ako reálne pokrytie ustanovení, ktoré zabezpečujú voľný pohyb. Vytvorenie možnosti účasti na demokratických procesoch na lokálnej úrovni alebo diplomatická či konzulárna ochrana poskytovali status, ktorý sa mal vyčerpať článkami 17 ES až 22 ES. ( 29 ) Súdny dvor to však vnímal tak, že slobody pohybu sú závažným spôsobom obmedzené. Tieto nedostatky sa často zhmotňovali v zjavnej nespravodlivosti voči adresátom práv priznaných právnym poriadkom Spoločenstva. Známe prípady ako Martínez Sala, Baumbast alebo Carpenter stavali Súdny dvor pred zložitú dilemu: ak by právne normy o voľnom pohybe aplikoval rigidne, viedlo by to k neprijateľnému výsledku pre osoby domáhajúce sa spravodlivosti; naopak, ak by rozšíril ochranu nad rámec týchto slobôd, mohol by tým rozšíriť pôsobnosť Zmlúv do oblastí s neistým osudom. Aby sa vyhol obom týmto možnostiam, použil Súdny dvor pojem občianstva uvedený v článkoch 17 ES a 18 ES s cieľom priznať slobodám sofistikovanejší obsah. ( 30 )

27.

Domnievam sa, že túto novú dialektiku treba chápať takto: pojem občianstva, ktorý sa týka právneho štatútu jednotlivca, vyžaduje od členských štátov, aby venovali osobitnú pozornosť individuálnej právnej situácii. Pri tejto úlohe zohrávajú základné práva zásadnú rolu. Ako integrálna súčasť štatútu občana posilňujú základné práva právne postavenie jednotlivca a zavádzajú rozhodujúci prvok pre skutočne spravodlivé rozhodnutie veci. Keďže európsky občan požíva základné práva ako výsady slobody, získava pre svoje nároky legitimitu vyššieho stupňa. Dokonca v niektorých prípadoch, aj keď základné právo nie je v hre, je však spôsobená zjavná nespravodlivosť, uplatňuje sa intenzívna kontrola proporcionality. ( 31 ) Takéto chápanie zaväzuje k novému výkladu slobôd pohybu, ak držitelia týchto slobôd majú štatút uznaný v článkoch 17 ES a 18 ES.

28.

Týmto spôsobom sa voľný pohyb osôb mení na pohyb slobodných občanov. To je zmena perspektívy, ktorá sa nejaví ako bezvýznamná, keďže pozornosť už nie je sústredená na pohyb, ale presúva sa na jednotlivca.

29.

Ak základné práva zavádzajú dimenziu individuality, potom demokratický prvok venuje väčšiu pozornosť podmienkam príslušnosti k politickému spoločenstvu. Pokiaľ sa slobody pohybu obmedzovali na odstránenie bariér a zákaz diskriminácie, implicitne platilo, že jednotlivec, ktorý sa premiestňuje, patrí k určitému pôvodnému spoločenstvu: k štátu svojej štátnej príslušnosti. Táto skutočnosť bola dostatočným dôvodom na to, aby zodpovednosť za vlastných štátnych príslušníkov spadala na príslušné štáty; to viedlo k tomu, že politika solidarity sa obmedzovala na tých, ktorí prinášajú zdroje a zúčastňujú sa na formovaní polis. ( 32 )

30.

Súdny dvor prekonal túto perspektívu viazanú na štát a zaviedol do acquis communautaire citlivejší prístup viac prispôsobený povahe európskeho občianstva. ( 33 ) V judikatúre badať stále nižší význam zodpovednosti a povinností štátu pôvodu v prospech zodpovednosti a povinností hostiteľského štátu. ( 34 ) Členský štát tak nemôže európskemu občanovi odoprieť ochranu z dôvodu, že formálne nemá bydlisko na jeho území, ak tento občan realizuje svoj osobný a profesionálny život v rámci hraníc tohto štátu. ( 35 ) Takisto aj keby to malo znamenať záťaž pre verejné financie, členské štáty musia poskytovať identické služby všetkým európskym občanom bez ohľadu na ich občianstvo a bydlisko, ak títo občania vykonávajú činnosť porovnateľnú s činnosťou osôb, ktoré sú naviazané na politické spoločenstvo daného štátu. ( 36 ) Tento prístup platí tým väčšmi, ak európsky občan preukáže, že nepredstavuje finančnú záťaž pre hostiteľský štát, a to bez ohľadu na zdroj jeho príjmov alebo spôsob nadobudnutia občianstva. ( 37 )

31.

Teda práve pojem príslušnosť v materiálnom zmysle slova, zbavený akýchkoľvek administratívnych požiadaviek, odôvodňuje zahrnutie európskeho občana do politického spoločenstva. ( 38 ) Prerušením väzieb identity len s jedným štátom, aby boli tieto väzby zdieľané s inými štátmi, sa vytvára spojenie v širšom priestore. V dôsledku toho sa vytvára pojem európska príslušnosť, ktorého upevnenie presadzujú Zmluvy. Bezkonkurenčne to vyjadril sudca Benjamín Cardozo v rozsudku Baldwin c. G.A.F. Seelig, odkazujúc na ústavu Spojených štátov amerických a zdôrazňujúc, že ústava „je založená na teórii, že ľud rôznych štátov sa môže buď utopiť, alebo plávať spoločne a z dlhodobého hľadiska je prosperita a spása v jednote, nie v rozdelení“. ( 39 )

32.

Preto prudký nástup základných práv na jednej strane a putá k štátu, v ktorom je občan skutočne integrovaný, na strane druhej dávajú judikatúre ústavnoprávny rozmer. Tak sa zabezpečí postavenie slobodného občana v demokratickom prostredí Únie, ktoré je súčasťou reality Únie práva, v ktorej právne normy, a najmä tie, ktoré sú obsiahnuté v Zmluvách, garantujú slobodu jednotlivca a demokratickú rovnosť. ( 40 )

33.

V nadväznosti na tento výklad navrhujem Súdnemu dvoru, aby naďalej posilňoval občianstvo, alebo aby zjemnil právne techniky ochrany, pretože v určitých prípadoch je aplikácia Zmlúv nesprávna. V tomto zmysle považujem za nevyhnutné konkretizovať presnú pôsobnosť článkov 17 ES a 18 ES, aby sa vymedzil štatút európskeho občana, najmä ak skutkové okolnosti súvisia s voľným pohybom osôb, či už sú to pracovníci alebo podnikatelia.

34.

Súdny dvor už detailne oddelil oblasť voľného pohybu pracovníkov (článok 39 ES), slobody usadiť sa (článok 43), voľného pohybu služieb (článok 49 ES). Napriek pokroku v judikatúre pretrvávajú pochybnosti o možnosti odvolať sa na tieto ustanovenia Zmluvy, či už preto, že dotknutý subjekt nie je pracovníkom v zmysle samotnej Zmluvy, alebo preto, že nevykonáva hospodársku činnosť. Za takýchto okolností by do hry vstupovali články 17 ES a 18 ES, ako ustanovenia uzatvárajúce tento systém, ktoré sa vzťahujú na premiestňujúceho sa občana, ak ten nenachádza oporu v iných ustanoveniach, alebo ak mu ju poskytujú iba obmedzene, či už pre nedostatočnú harmonizáciu v danej oblasti, alebo pre osobitosť prípadov, ktoré v tomto kontexte vznikajú.

35.

Zároveň je možné vytušiť istú redundanciu v judikatúre, ktorá má tendenciu analyzovať prípady rozlišujúc medzi blokom „občianstvo“ a blokom „slobody“, aby s nimi následne zaobchádzala rovnakým spôsobom. To je zjavné v už citovaných rozsudkoch Schwarz a Komisia/Nemecko, z ktorých sa vyvodzuje oddelenie, ale aj spojenie obsahov a výsledkov. Ak je zhoda viac materiálna ako formálna, nezdá sa mi užitočné zachovávať oddelené oblasti pôsobnosti.

36.

Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby túto vec rozhodol v súvislosti so slobodou pohybu zamestnancov a samostatne zárobkovo činných osôb (články 39 ES, 43 ES a 49 ES) pri súčasnom zohľadnení relevantných osobitostí. Ak by tu existovalo prepojenie so základnými právami alebo s demokratickými faktormi príslušnosti k politickému spoločenstvu, museli by sa slobody vykladať vo svetle článkov 17 ES a 18 ES, aby bola európskemu občanovi poskytnutá najvyššia ochrana.

37.

A naopak, ak by sa na daný prípad nedali uplatniť články 39 ES, 43 ES a 49 ES, navrhujem Súdnemu dvoru, aby v článkoch 17 ES a 18 ES rozlíšil dva stupne ochrany: ak sú splnené vyššie spomínané podmienky slobody a demokracie, poskytne sa jednotlivcovi najvyšší stupeň ochrany; ak tieto podmienky splnené nie sú, treba rozšíriť diskrečnú právomoc zákonodarcu Spoločenstva a vnútroštátnych orgánov.

38.

S takýmto zameraním by bol duch, ktorý ovláda judikatúru, získal čistejšiu právnu techniku. Súčasne by články 17 ES a 18 ES nadobudli plnohodnotný význam, dokonca aj vtedy, keď sa dotýkajú obrysov tradičných slobôd pohybu. Napokon by Súdny dvor posilnil postavenie európskeho občana tak v jeho právach, ako aj v integrovaní.

39.

Po tomto dlhom úvode je potrebné preskúmať prejudiciálne otázky, ktoré položil rakúsky Verwaltungsgerichtshof.

40.

Pán Petersen poberal sociálnu dávku, ktorá má tak vlastnosti dávky v nezamestnanosti, ako aj invalidného dôchodku. Aj keď nie je pochybnosť o tom, že ide o dávku v zmysle nariadenia č. 1408/71 ( 41 ), je nevyhnutné prikloniť sa k jednej alebo k druhej kategórii, keďže uvedený právny text priraďuje vnútroštátnym opatreniam o pozastavení nárokov alebo ich zmene pri zmene bydliska oprávneného rôzny režim. Zatiaľ čo pri invalidnom dôchodku sa pozastavenie alebo zmena dávok z tohto dôvodu nepripúšťa ( 42 ), ak je predmetom sporu dávka v nezamestnanosti, členským štátom sa priznáva väčší priestor na uváženie. ( 43 )

41.

Ak použijem spôsob uvažovania uvedený v týchto návrhoch, musím trvať na tom, že voľba jednej aj druhej kategórie vedie k rovnakému výsledku. Ak by voľba padla na invalidný dôchodok, zákaz obsiahnutý v nariadení by Verwaltungsgerichtshof ponúkal presvedčivú odpoveď. Ak sa dá naopak prednosť dávke v nezamestnanosti, pán Petersen spĺňa jednu z požiadaviek uvedených v bodoch 25 až 38 týchto návrhov, čo mu umožní požívať najvyšší stupeň ochrany Spoločenstva na základe článkov 18 ES a 39 ES.

42.

Napriek tejto zhode následkov je namieste vstúpiť do diskusie o kvalifikovaní dávky, keďže prejudiciálne otázky sa týkajú v prvom rade tejto problematiky.

43.

Nemecká, rakúska a talianska vláda, ako aj Komisia vo svojich pripomienkach obhajovali, že sporná dávka je dávkou v nezamestnanosti, ktorá spadá pod článok 4 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1408/71. Všetci sa odvolávajú na rozsudok De Cuyper ( 44 ), ktorý si zvolil účel a základ pre výpočet ako kritériá na dosiahnutie správneho kvalifikovania. ( 45 )

44.

Nemecká a rakúska vláda tak uvádzajú, že sporný preddavok má pokrývať situáciu nezamestnaného, keďže to je postavenie, ktoré sa vyžaduje na priznanie dávky. Tiež zdôrazňujú, že riziko typické pre invalidný dôchodok spočíva v skutočnostiach neznámych až do momentu vydania správneho rozhodnutia, ktorým sa dôchodok prizná. Napokon tvrdia, že o dávke sa rozhoduje v súlade s právnymi predpismi o dávkach v nezamestnanosti, s výnimkou opravného koeficientu, ktorým sa predchádza rozdielom v prípade získania invalidného dôchodku.

45.

Komisia tvrdí v zásade to isté, hoci zdôrazňuje, že keď sa vypláca invalidný dôchodok, správny orgán, do ktorého pôsobnosti dávka patrí, musí inštitúcii zodpovednej za dávky v nezamestnanosti uhradiť sumy zaplatené počas platnosti preddavku; ak dôchodok nie je priznaný, vyplatené sumy sa započítajú na dávku v nezamestnanosti, na ktorú mal žiadateľ o preddavok pôvodne nárok (keďže požiadavkou bolo, že je nezamestnaný).

46.

A na záver nemecká, rakúska a talianska vláda spolu s Komisiou relativizujú fakt, že na získanie preddavku sa od záujemcu nevyžaduje, aby si hľadal prácu, pretože tak by bola zbavená zmyslu dávka, o ktorú sa opiera osoba žiadajúca uznanie invalidity, ktorá však netuší, aký bude mať jej žiadosť výsledok, a navyše je nezamestnaná. Na zmiernenie týchto okolností bola v Rakúsku vytvorená tretia kategória so všetkými znakmi dávky v nezamestnanosti, len s jednou logickou výnimkou, pretože ťažko možno nútiť niekoho, kto žiada o invalidný dôchodok, aby sa uchádzal o prácu.

47.

Pokiaľ ide o pána Petersena a španielsku vládu, tí sa s vyššie uvedenými vládami a Komisiou rozchádzajú v tom, že spornú dávku považujú za sociálnu dávku v invalidite podľa článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1408/71.

48.

Španielske kráľovstvo na základe doslovného výkladu rozsudku De Cuyper tvrdí, že vzhľadom na to, že pán Petersen nie je spôsobilý pracovať, dávka má pokrývať jeho prípadnú invaliditu. Účelom dávky v nezamestnanosti je „umožniť dotknutým pracovníkom, aby si zabezpečili svoje potreby po nedobrovoľnej strate zamestnania, ak sú ešte schopní pracovať.“ ( 46 ) Tento posledný dôvetok, ktorý vyžaduje, aby žiadateľ o dávku v nezamestnanosti bol spôsobilý pre trh práce, vylučuje pána Petersena a mení jeho preddavok na invalidný dôchodok.

49.

Zástupca pána Petersena nenarába s rozsudkom De Cuyper a sústreďuje jeho obranu na kvalifikovanie pomoci ako dávky sociálneho zabezpečenia s odkazom na rozsudky Jauch ( 47 ) a Offermanns. ( 48 )

50.

Použité tvrdenia odzrkadľujú dilemu, pred ktorou stojí Súdny dvor, majúc k dispozícii argumenty v prospech aj neprospech každej z možností. V zásade ide o dávku sui generis, ktorú je ťažké zaradiť do klasifikácie dávok v práve Spoločenstva a ktorá sa usiluje vyriešiť nedostatok zdrojov osôb, ktoré sa domnievajú, že majú nárok na určité sociálne dávky.

51.

Existujú však závažné dôvody, prečo treba túto pomoc pokladať skôr za dávku v nezamestnanosti než za invalidný dôchodok.

52.

Je pravda, že sporný preddavok od žiadateľov nevyžaduje, aby boli schopní pracovať ( 49 ), ani aby boli k dispozícii pre služby zamestnanosti. ( 50 ) Ak sa prizná invalidný dôchodok, rozhodnutie má istým spôsobom retroaktívny účinok vo vzťahu k preddavku, pretože ho od základu mení na jednu z dávok uvedených v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1408/71 a inštitúcia zodpovedná za invalidný dôchodok odškodní orgán poverený dávkami v nezamestnanosti za vyplatený preddavok. ( 51 ) Napokon rozsudok De Cuyper vymedzil dávku v nezamestnanosti veľmi striktne, zdôrazňujúc schopnosť uchádzača pracovať. ( 52 )

53.

Na týchto základoch by sa mohlo dospieť k názoru, že sporný preddavok predstavuje invalidný dôchodok, existujú však významné dôvody, ktoré vyvracajú takýto predčasný záver.

54.

Prvý dôvod spočíva v povahe sui generis preddavku, koncipovaného ako špecifická dávka na podporu v konkrétnej situácii. Ako to opísala Komisia na pojednávaní, sporný preddavok existuje v istom „šedom právnom priestore“. Má vlastnosti jednej aj druhej kategórie, ale súčasne jej chýbajú niektoré konštitutívne prvky obidvoch typov dávok, a teda ukazuje sa byť nemožné kvalifikovať ju tak, aby na sto percent mala znaky dávky v invalidite alebo dávky v nezamestnanosti podľa práva Spoločenstva.

55.

Na pozadí tejto myšlienky treba relativizovať skutočnosť, že pán Petersen, rovnako ako ktorýkoľvek iný poberateľ preddavku, nemôže pracovať ani byť k dispozícii úradu práce počas obdobia nezamestnanosti. Rovnako ako sa preddavok odlišuje od dávky v nezamestnanosti v týchto aspektoch (ktoré predstavujú základné predpoklady vo svetle § 7 ods. 1 AIVG), takisto jej chýba základný predpoklad invalidného dôchodku, a síce finančný obsah, ktorý sa počíta podľa právnych predpisov o dávke v nezamestnanosti. ( 53 )

56.

Druhý dôvod súvisí s tým, že invalidný dôchodok pôsobí retroaktívne tak, že sa ním finančne kompenzuje suma dávky v nezamestnanosti. Uvedený preddavok sa mení, ak je žiadosti o invalidný dôchodok vyhovené, ale ak je žiadosť zamietnutá, považuje sa za dávku v nezamestnanosti v pravom zmysle slova, pričom medzi príslušnými orgánmi nedochádza ku kompenzácii žiadnych súm. ( 54 )

57.

Tiež je potrebné relativizovať význam rozsudku De Cuyper, aby bol chápaný tak, ako mu prináleží. V uvedenej veci belgický štátny príslušník poberal dávku v nezamestnanosti s tou osobitosťou, že bol oslobodený od povinnosti byť evidovaný ako uchádzač o zamestnanie, a teda aj od povinnosti zostať k dispozícii pre trh práce. ( 55 ) Toto oslobodenie, ktoré predstavovalo výnimku zo zákonom stanovených podmienok na priznanie dávok v nezamestnanosti, nebránilo Súdnemu dvoru, aby tento príspevok kvalifikoval ako dávku v nezamestnanosti. Rozsudok v bode 27 opísal tieto dávky ako dávky, pri ktorých si poberateľ zachováva schopnosť pracovať, ale konštatoval, že aj podobná dávka, hoci nespĺňa jednu z podmienok, má byť kvalifikovaná ako dávka v nezamestnanosti, čo by sa mohlo uplatniť v tejto veci, keďže rakúsky preddavok, hoci nespĺňa základnú podmienku definovania ako dávky v nezamestnanosti, má širokú škálu vlastností, ktoré ho približujú k tomuto typu dávok.

58.

Po prvé preddavok sa vypláca, pretože existuje nezamestnaný pracovník, ktorý navyše požiadal o invalidný dôchodok, čo naznačuje, že ide o osobu mimoriadne zraniteľnú. ( 56 ) Za týchto okolností sa stanovuje dávka v nezamestnanosti na ťarchu fondov sociálneho zabezpečenia v nezamestnanosti a podľa právnych noriem upravujúcich tento druh dávok. Po druhé nárok na preddavok automaticky zaniká, ak poberateľ prijme pracovné miesto počas konania o priznaní invalidného dôchodku. Rovnako ako nezamestnaný stráca nárok na dávku v nezamestnanosti, keď nastúpi do práce, tak aj poberateľ preddavku znáša rovnaké dôsledky. Po tretie systém výpočtu preddavku sa realizuje podľa právnych predpisov upravujúcich dávky v nezamestnanosti, aj keď s opravným kritériom, ktoré umožňuje vyhnúť sa nadmerným platbám pre prípad, že v budúcnosti bude priznaný invalidný dôchodok. Po štvrté invalidita poberateľa príspevku je len hypotézou, takže jedinou istotou je nezamestnanosť, a preto sa zdá byť primerané vnímať preddavok v tomto kontexte.

59.

Ale prvoradým prvkom, ktorý preváži misky váh v prospech kvalifikovania preddavku ako dávky v nezamestnanosti, je jeho účel. ( 57 ) Zo znenia a ducha rakúskej právnej úpravy vyplýva, že táto pomoc je navrhnutá na to, aby nahrádzala zamestnanecké príjmy v rámci určitého časovo obmedzeného obdobia, ktoré sa môže — aj keď sa to nevie s istotou — skončiť návratom na trh práce alebo vylúčením z neho. Takýmto spôsobom sa realizuje snaha zabezpečiť žiadateľa, ktorý je na uvedenom trhu hospodársky činný, ale súčasne — ako upozornila nemecká vláda — udržať ho psychicky dobre naladeného.

60.

Preddavok teda pokrýva dvojaké riziko: jednak to, že žiadosť o invalidný dôchodok bude zamietnutá, jednak to, že sa žiadateľ rozhodne vrátiť na trh práce a vzdá sa svojho pôvodného zámeru.

61.

Zo všetkých uvedených skutočností vyplýva, že preddavok upravený v § 23 AlVG je dávkou v nezamestnanosti v zmysle článku 4 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1408/71, aj keď táto kvalifikácia nemá rozhodujúci význam z hľadiska druhej položenej prejudiciálnej otázky, ktorá je bezpochyby kľúčová pre rozhodnutie tejto veci.

62.

Druhá otázka, ktorú položil Verwaltungsgerichtshof, logicky vyplýva z prvej a týka sa požiadavky bydliska uplatňovanej voči pánovi Petersenovi na účely poberania preddavku.

63.

Keď je pomoc kvalifikovaná ako dávka v nezamestnanosti, článok 69 nariadenia č. 1408/71 ukladá tri podmienky, aby jednotlivec mohol v čase poberania dávky v nezamestnanosti mať bydlisko v inom členskom štáte: musí byť pred presťahovaním evidovaný ako uchádzač o zamestnanie, neskôr sa musí zaevidovať v hostiteľskom štáte a musí začať pracovať v stanovenom období.

64.

Je zjavné, že pán Petersen nespĺňa žiadnu z týchto troch podmienok.

65.

Na rozdiel od Komisie a sťažovateľa sa všetky vlády, ktoré predložili pripomienky v tomto prejudiciálnom konaní, chopili tohto nespĺňania podmienok a odôvodňujú ním prerušenie vyplácania preddavku pánovi Petersenovi. Toto tvrdenie však obsahuje pascu, ktorej sa treba vyhnúť.

66.

Nemecká, rakúska, španielska a talianska vláda sa zhodujú na dvoch dôvodoch. Jednak na tom, že pán Petersen nespĺňa žiadnu z podmienok uvedených v nariadení č. 1408/71, aby mohol preniesť svoju sociálnu dávku, jednak že sa na túto vec vzťahuje už citovaný rozsudok De Cuyper.

67.

Podľa týchto štyroch vlád nie je neprimerané vyžadovať od pracovníka, ako je pán Petersen, splnenie požiadavky bydliska, keďže články 69 až 71 nariadenia č. 1408/71 poznajú viacero situácií, v ktorých je možné preniesť dávky do zahraničia, a sťažovateľ sa nenachádza v žiadnej z nich. Zdá sa, že tu existuje istý konsenzus, že nariadenie č. 1408/71 obsahuje taxatívny výpočet, mimo rámca ktorého sa nepripúšťa pomoc, ak sa poberateľ odsťahuje do iného členského štátu.

68.

Okrem toho rozsudok De Cuyper potvrdzuje tézu vlád tým, že vyhlásil zlučiteľnosť požiadavky bydliska s článkom 18 ES; v rozsudku sa uvádza, že v takom prípade, o aký ide v danej veci, môžu byť kontroly zo strany služieb zamestnanosti účinné len vtedy, ak poberateľ dávok, ktorý musí byť k dispozícii úradu práce, má bydlisko v štáte vyplácajúcom dávku.

69.

Napriek tomu sa Komisia domnieva, že klauzula bydliska porušuje článok 39 ES, a opiera sa pritom tiež o rozsudok De Cuyper; podľa jej názoru je medzi okolnosťami uvedenej veci a veci, ktorá je predmetom tohto konania, zásadný rozdiel: zatiaľ čo pán De Cuyper mal povinnosť byť k dispozícii úradu práce, preddavok pána Petersena so sebou nesie úplné oslobodenie od tejto povinnosti. Ak sa boj proti podvodom dá až na druhé miesto, také opatrenie, o aké ide v tejto veci, sa stáva neprimeraným. Preto hoci nariadenie č. 1408/71 neuvádza taký prípad, o aký ide v tejto veci, neznamená to, že takýto prípad spadá mimo rámca ochrany poskytovanej Zmluvami. Naopak, právny poriadok Spoločenstva ho chráni a zakazuje takú požiadavku bydliska, o akú ide v tejto veci.

70.

Pán Petersen skúma protiprávnosť požiadavky bydliska v dvoch rovinách: porušenie základného práva na ochranu majetku a porušenie zásady rovnosti. Nadmerné zníženie majetkových aktív v spojení s diskriminačným zaobchádzaním, ktorého predmetom je navrhovateľ v porovnaní s Rakúšanmi, ktorí sa nesťahujú do iného členského štátu, by bolo dôvodom na nezlučiteľnosť vnútroštátneho opatrenia s právom Spoločenstva.

71.

Ani Verwaltungsgerichtshof, ani účastníci konania nespochybnili, že pán Petersen má postavenie „pracovníka“. Komisia sa obmedzila na tvrdenie, že ak bude považovaný za zamestnanca, uplatní sa naňho článok 39 ES; ak to tak nebude, použije sa článok 18 ES.

72.

Prikláňam sa k tomu, aby bol sťažovateľovi priznaný štatút pracovníka, keďže sporný nárok vychádza z pracovnoprávneho vzťahu. ( 58 ) Aj keď rozsudok De Cuyper v tejto otázke vyznieva ambivalentne, mám za to, že judikatúra Súdneho dvora potvrdila uplatniteľnosť článku 39 ES, keď sporné práva mali priamu súvislosť s pracovnoprávnym vzťahom. V tejto veci je spojitosť dávky s postavením pána Petersena ako pracovníka zjavná: nezamestnanosť a invalidita, obidve spojené s predchádzajúcim pracovnoprávnym vzťahom.

73.

Aj keď má pre rozhodnutie prejudiciálnej otázky osobitný význam článok 39 ES, je potrebné venovať sa aj článku 18 ES. Ako som vysvetlil, pán Petersen je príkladom pohybu slobodných občanov, ktorý v zmysle toho, čo som uviedol v bodoch 25 až 38 týchto návrhov, priznáva osobitnú normatívnu silu individuálnemu a kolektívnemu postaveniu sťažovateľa.

74.

Pán Petersen je nezamestnaný, ktorý svojho času vzhľadom na svoje zamestnanie dosiahol dobu poistenia, na základe ktorej má právo na invalidný dôchodok. Keďže bol nezamestnaný, požiadal o preddavok, ktorý je koncipovaný ako podpora nezamestnaným, ktorí súčasne žiadajú o priznanie invalidného dôchodku. Tento preddavok sa priznáva vždy, keď sú splnené predpoklady priznania dávky v nezamestnanosti, pričom však je poberateľ oslobodený od povinnosti hľadať si prácu. Vnútroštátne normy sociálneho zabezpečenia sú v tomto smere pružné, ale vlády zúčastnené na tomto prejudiciálnom konaní žiadajú Súdny dvor o striktný výklad predpisov Spoločenstva o sociálnom zabezpečení, keďže pán Petersen nespĺňa požiadavky článkov 69 až 71 na schválenie prenosu dávok do zahraničia, takže keď navrhovateľ premiestni svoje bydlisko do iného členského štátu, preddavok musí byť zrušený.

75.

Tento scenár privádza pána Petersena k tragickej dileme, pretože nech robí, čo robí, vždy stráca. Ak spĺňa požiadavky, nepoberá preddavok. Ak spĺňa všetky požiadavky s výnimkou tej, ktorej má dovolené sa vyhnúť, takisto ho nepoberá kvôli zmene bydliska. A ak ho nepoberá, riskuje, že neskôr mu nebude priznaný invalidný dôchodok a bude vytrhnutý z trhu práce. Zostáva mu len žiadať o bežnú dávku v nezamestnanosti, hoci vzhľadom na ťažkosti, ktorými prechádza (žiadajúc o invalidný dôchodok), zrejme nemá najlepšie podmienky na to, aby získal pracovné miesto v priemerne konkurenčnom prostredí.

76.

Je irelevantné, že špecifický prípad pána Petersena sa nenachádza medzi situáciami uvedenými v nariadení č. 1408/71, lebo tento právny text nechce vylúčiť všetky ostatné možnosti, len vykonáva článok 39 ES. Každé ustanovenie sekundárneho práva sa vykladá a aplikuje vo svetle primárneho práva, z čoho vyplýva, že taká požiadavka bydliska, o akú ide vo veci samej, nemá objektívne a primerané odôvodnenie, k čomu ešte treba prirátať skutočnosť, že nikomu v tomto konaní, a čo je dôležité, ani rakúskej vláde, sa nepodarilo vysvetliť, prečo správne orgány zaujali zamietavý postoj k zmene bydliska pána Petersena. ( 59 )

77.

Napriek tomu, že európske občianstvo si vyžaduje venovať prioritnú pozornosť právnemu postaveniu jednotlivca, je zjavné, že aj keď základné práva nie sú v hre, rakúske rozhodnutie by len ťažko prešlo kontrolou proporcionality z pohľadu Spoločenstva. ( 60 ) Preto v zmysle článku 39 ES a 18 ES také opatrenie, aké bolo napadnuté v tejto veci, ktoré so sebou prináša rozdielne zaobchádzanie v závislosti od miesta bydliska poberateľa sociálnej dávky, je nezlučiteľné s právom Spoločenstva.

78.

Pán Petersen je nemecký štátny občan, ktorý vykonával podstatnú časť svojej pracovnej činnosti v Rakúsku. Po mnohých rokoch legálneho pobytu v tejto krajine sa vracia do svojej rodnej krajiny po tom, ako požiadal rakúske orgány o priznanie invalidného dôchodku a preddavku naň. Niet pochybností o tom, že navrhovateľ má priame väzby na rakúsky štát, aj keby to hneď bolo len na základe ním zaplatených príspevkov sociálneho zabezpečenia rakúskym orgánom zamestnanosti až do dosiahnutia zákonnej doby poistenia. Putá pána Petersena k Rakúsku hovoria samé za seba, a to najmä, ak sa vezme do úvahy typ dávky, ktorá mu bola zamietnutá.

79.

Ak by sa Súdny dvor priklonil ku kvalifikovaní preddavku ako invalidného dôchodku, narazí na skutočnosť, že nariadenie č. 1408/71 nedovoľuje pozastavenie alebo zmenu tohto typu sociálnych dávok z dôvodu bydliska. ( 61 ) Toto obmedzenie má svoju logiku, keďže sa snaží posilniť voľný pohyb osôb, ktoré ukončili svoj pracovný život a rozhodnú sa presídliť do iného členského štátu, či už z dôvodov klimatických, rodinných alebo citových.

80.

Ak by však Súdny dvor uprednostnil také chápanie, že pán Petersen poberá dávku v nezamestnanosti, nemožno zabudnúť na to, že preddavok je mostíkom na získanie invalidného dôchodku, ktorý ak nebude priznaný, mení pomoc na dávku v nezamestnanosti, za podmienky, že dotknutá osoba splní požiadavky článkov 69 až 71 nariadenia č. 1408/71, keď zmení bydlisko. Jedna z tých požiadaviek však spočíva v tom, aby „sa vzhľadom na dané okolnosti počítalo s priznaním dávky sociálneho zabezpečenia [ivalidného dôchodku]“. ( 62 ) Pán Petersen preto môže bývať v Nemecku a byť oslobodený od kontroly zo strany služieb zamestnanosti v rámci časovo obmedzeného obdobia: trvania konania o priznaní invalidného dôchodku.

81.

Počas tohto obdobia môžu rakúske správne orgány, ktoré predtým vyzvali pána Petersena k tomu, aby požiadal o preddavok, ktorým sa implicitne uznáva, že sa „počíta s priznaním dávky“, o ktorú požiadal, prevziať hospodárske bremeno spornej pomoci. Ak bude navrhovateľovi zamietnutá žiadosť o invalidný dôchodok, dostane sa do pôvodnej situácie. Ale počas tohto obdobia zmena bydliska pána Petersena realizovaná počas konania, na základe ktorého by mu pravdepodobne bola priznaná pomoc, ktorá by mu umožnila usadiť sa v ktoromkoľvek členskom štáte, žiadnym spôsobom neobmedzuje možnosť rakúskych orgánov konať alebo ich finančnú integritu.

82.

Väzby, ktoré preukázal pán Petersen, sú dôkazom toho, že opatrenie prijaté rakúskymi službami zamestnanosti je neprimerané. Pri posudzovaní príslušnosti pána Petersena k spoločenstvu, s ktorým bol skutočne spätý, treba článok 39 ES vykladať vo svetle článku 18 ES. Preto, ak uplatním vysoký štandard ochrany európskeho občana, uzatváram svoj návrh tým, že obidve ustanovenia boli podľa môjho názoru porušené.

83.

V súlade s predchádzajúcimi vysvetleniami navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Verwaltungsgerichtshof, odpovedal takto:

Peňažná dávka poistenia v nezamestnanosti priznávaná nezamestnaným, ktorí požiadali o invalidný dôchodok, predstavuje dávku v nezamestnanosti v zmysle článku 4 ods. 1 písm. g) nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971 o uplatňovaní systémov sociálneho zabezpečenia na zamestnancov, samostatne zárobkovo činné osoby a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa pohybujú v rámci Spoločenstva.

Články 18 ES a 39 ES vylučujú vnútroštátne ustanovenie, ktoré predpokladá pozastavenie nároku na takúto dávku, ak má nezamestnaný bydlisko v inom členskom štáte.