1.

Touto žalobou o neplatnosť Parlament namieta voľbu právneho základu rozhodnutia Rady 2006/1016/ES z 19. decembra 2006, ktorým sa Európskej investičnej banke poskytuje záruka Spoločenstva na straty z úverov a záruk za úvery na projekty mimo Spoločenstva. ( 2 )

2.

Rada Európskej únie oprela toto rozhodnutie o základ hospodárskej, finančnej a technickej spolupráce s tretími krajinami (článok 181a ES). Podľa názoru Parlamentu rozhodnutie sa malo zakladať na článku 179 ES — právny základ pre rozvojovú spoluprácu. Na podporu svojich tvrdení Parlament uvádza, že väčšina tretích krajín dotknutých rozhodnutím sú krajiny rozvojové (ďalej len „rozvojové krajiny“).

3.

Hlava XX ES má nadpis „Rozvojová spolupráca“. Jej článok 177 uvádza ciele politiky Spoločenstva v oblasti rozvojovej spolupráce takto:

„1.   Politika Spoločenstva v oblasti rozvojovej spolupráce, ktorá doplňuje politiky uskutočňované členskými štátmi, podporuje:

2.   …“

4.

Článok 178 ES stanovuje:

„Spoločenstvo má na zreteli ciele podľa článku 177 v politikách, ktoré uskutočňuje a ktoré môžu mať pravdepodobne vplyv na rozvojové krajiny.“

5.

Článok 179 ES stanovuje právny základ opatrení slúžiacich na spoluprácu pri rozvojových projektoch:

„1.   Bez toho, aby boli dotknuté ostatné ustanovenia tejto zmluvy, Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251 prijme opatrenia nevyhnutné na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 177. Takéto opatrenia môžu mať formu viacročných programov.

2.   Európska investičná banka prispeje, za podmienok stanovených v jej štatúte k uskutočňovaniu opatrení uvedených v odseku 1.

3.   …“

6.

Článok 181a ES, s nadpisom „Hospodárska, finančná a technická spolupráca s tretími krajinami“, je jediným ustanovením hlavy XXI:

„1.   Bez toho, aby boli dotknuté ostatné ustanovenia tejto zmluvy a najmä ustanovenia hlavy XX, Spoločenstvo vykoná v rámci svojich právomocí opatrenia hospodárskej, finančnej a technickej spolupráce s tretími krajinami. Takéto opatrenia sú doplnkovými k opatreniam vykonávaným členskými štátmi a sú v súlade s rozvojovou politikou Spoločenstva.

Politika Spoločenstva v tejto oblasti prispieva k dosahovaniu všeobecného cieľa zameraného na rozvoj a upevňovanie demokracie a právneho štátu a cieľa zameraného na rešpektovanie ľudských práv a základných slobôd.

2.   Rada na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom prijme kvalifikovanou väčšinou opatrenia potrebné na vykonávanie odseku 1. …

…“

7.

Odôvodnenie č. 3 rozhodnutia znie takto:

„Na účely podpory vonkajšej činnosti EÚ a bez toho, aby sa ovplyvnila kreditná pozícia EIB, by sa mala EIB ponúknuť záruka z rozpočtu Spoločenstva na operácie uskutočňované mimo Spoločenstva. EIB by sa mala nabádať, aby rozširovala svoje operácie mimo Spoločenstva bez využitia záruky Spoločenstva najmä v predvstupových krajinách a Stredomorí, ako aj v krajinách s investičným stupňom v iných regiónoch, pričom by sa mala objasniť povaha krytia zárukou Spoločenstva, ako aj krytie rizík politickej alebo štátnej povahy.“

8.

Odôvodnenie č. 8 predmetného rozhodnutia sa týka zahraničnej politiky Spoločenstva:

„Finančné operácie EIB by mali byť v súlade s politikami EÚ v oblasti vonkajších vzťahov vrátane konkrétnych regionálnych cieľov a mali by tieto politiky podporovať. Zabezpečením celkovej súdržnosti s činnosťami EÚ by financovanie EIB malo dopĺňať zodpovedajúce politiky, programy a nástroje pomoci Spoločenstva v rôznych regiónoch. Súčasťou cieľov financovania EIB vo všetkých oprávnených regiónoch by okrem toho mala byť ochrana životného prostredia a energetická bezpečnosť členských štátov. Finančné operácie EIB by sa mali uskutočňovať v krajinách, ktoré spĺňajú príslušné podmienky v súlade s dohodami EÚ na vysokej úrovni o politických a makroekonomických aspektoch.“

9.

Článok 1 rozhodnutia vo svojom odseku 1 ustanovuje:

„1.   Spoločenstvo poskytuje Európskej investičnej banke (‚EIB‘) paušálnu záruku (‚záruka Spoločenstva‘) za platby, ktoré sa EIB neuhradili, ale ktoré sú jej splatné v súvislosti s úvermi a zárukami za úvery na oprávnené investičné projekty EIB uskutočnené v krajinách, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie, ak sa uvedený úver alebo záruka za úver poskytli v súlade s podpísanou dohodou, ktorej platnosť sa neskončila ani sa nezrušila (‚finančné operácie EIB‘) a v súlade s pravidlami a postupmi EIB a na podporu príslušných cieľov vonkajšej politiky Európskej únie.

…“

10.

Článok 2 rozhodnutia, ktorý upravuje územný rozsah pôsobnosti záruky, vo svojich odsekoch 1 a 2 uvádza:

„1.   Zoznam krajín oprávnených alebo potenciálne oprávnených na financovanie EIB v rámci záruky Spoločenstva je stanovený v prílohe I.

2.   Pokiaľ ide o krajiny uvedené v prílohe I a označené ‚*‘ a o ostatné krajiny neuvedené v prílohe I, o oprávnenosti takejto krajiny na financovanie EIB so zárukou Spoločenstva rozhoduje Rada jednotlivo v každom prípade, v súlade s postupom uvedeným v článku 181a ods. 2 Zmluvy.“

11.

Článok 3 rozhodnutia sa týka súladu operácií EIB s cieľmi zahraničnej politiky EÚ. Jeho odsek 2 uvádza toto:

„2.   Spolupráca je v rámci jednotlivých regiónov rozdielna a zohľadňuje úlohu EIB, ako aj politiky Európskej únie v každom regióne.“

12.

Príloha I rozhodnutia obsahuje zoznam krajín, ktoré sú oprávnené využiť projekty pokryté zárukou Spoločenstva. Krajiny sú jednotlivo uvedené v nasledovných nadpisoch:

„A. Predvstupové krajiny

1. Kandidátske krajiny

…

2. Potenciálne kandidátske krajiny

…

B. Krajiny susedstva a partnerstva

1. Stredomorie

…

2. Východná Európa, Zakaukazsko a Rusko

…

C. Ázia a Latinská Amerika

1. Latinská Amerika

…

2. Ázia

…

D. Južná Afrika“

13.

Dňa 22. júna 2006 predložila Komisia svoj návrh Rozhodnutia Rady, ktorým sa stanovuje záruka Spoločenstva v prospech Európskej investičnej banky (ďalej len „EIB“) na straty pri úveroch a zárukách na projekty realizované mimo Spoločenstva, pričom tento návrh oprela o článok 181a ES. ( 3 )

14.

V uznesení z 30. novembra 2006 vyjadril Parlament svoj názor k tomuto návrhu a vyzval Komisiu, aby pripojila článok 179 ES ako právny základ k článku 181a ES. ( 4 )

15.

Komisia však svoj návrh v tomto bode nezmenila ( 5 ) a Rada prijala 19. decembra 2006 napadnuté rozhodnutie na základe článku 181a ES ako jediného právneho základu.

16.

Parlament podal 19. marca 2007 na Súdnom dvore žalobu a navrhol:

17.

Rada navrhuje, aby Súdny dvor:

18.

Uznesením predsedu Súdneho dvora z 10. októbra 2007 bolo vyhovené návrhu Komisie na vstup do konania ako vedľajšieho účastníka konania na podporu návrhov Rady.

19.

Všetci účastníci konania predložili svoje pripomienky v písomnej časti konania, ako aj na ústnom pojednávaní 14. mája 2008.

20.

Svojou žalobou uplatňuje Parlament jediný dôvod neplatnosti, totiž voľbu nesprávneho právneho základu pri vydaní rozhodnutia. Tým Parlament namieta porušenie Zmluvy ES v zmysle článku 230 ods. 2 ES.

21.

Podľa názoru Parlamentu rozhodnutie 2006/1016 nemôže byť založené výlučne na článku 181a ES, ale musí sa opierať aj o článok 179 ES. Na podporu tohto tvrdenia sa Parlament odvoláva na skutočnosť, ktorú Rada nepopiera, že totiž do rozsahu pôsobnosti rozhodnutia väčšinou patria tretie krajiny, ktoré sú rozvojovými krajinami.

22.

Obe strany sa zhodujú, že predmetné rozhodnutie predstavuje opatrenie finančnej spolupráce. Podľa názoru Parlamentu však článok 179 ES predstavuje na účely finančnej spolupráce s rozvojovými krajinami špeciálny právny základ, ktorý na tieto účely vylučuje uplatnenie článku 181a ES.

23.

Rada a Komisia sa domnievajú, že právny akt nie je možné založiť na článku 179 ES automaticky preto, lebo sa týka rozvojových krajín. Na rozsah pôsobnosti tohto právneho základu je možné sa odvolať iba v prípade, ak sporný právny akt sleduje ciele rozvojovej politiky, tak ako ich stanovuje článok 177 ES. Napadnuté rozhodnutie sa síce týka nepriamo aj rozvojových krajín, ale nesleduje ciele rozvojovej politiky.

24.

Podľa ustálenej judikatúry voľba právneho základu aktu musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu. ( 6 )

25.

Ak preskúmanie aktu Spoločenstva preukáže, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo že obsahuje dve zložky, a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo hlavnú zložku, zatiaľ čo druhý z nich je iba doplňujúci, musí sa akt založiť na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo hlavnú zložku. ( 7 )

26.

Skôr než sa začnem venovať obsahu a cieľom napadnutého rozhodnutia, najprv je potrebné určiť vo všeobecnosti rozsah pôsobnosti článkov 179 ES a 181a ES. Až po tom, čo dôjde k identifikácii príslušného rozsahu pôsobnosti tohto právneho základu, je možné v ďalšom kroku preskúmať, či cieľ a obsah rozhodnutia patria skutočne do rozsahu pôsobnosti oboch právnych základov, a pokiaľ áno, aké závery treba z toho vyvodiť.

27.

Článok 179 ES predstavuje právny základ opatrení rozvojovej spolupráce, zatiaľ čo článok 181a ES predstavuje právny základ „opatrení hospodárskej, finančnej a technickej spolupráce s tretími krajinami“. Prejednávaný právny spor sa v podstate týka otázky, ako je možné tieto dva právne základy voči sebe ohraničiť a či možno do rozsahu pôsobnosti článku 181a ES zahrnúť aj opatrenia tam uvedeného druhu voči rozvojovým krajinám.

28.

Najprv je potrebné povedať, že druh opatrenia sa nedá chápať ako kritérium ohraničenia. O „hospodárskej, finančnej a technickej spolupráci“ hovorí síce explicitne iba článok 181a ES, zatiaľ čo článok 179 ES hovorí iba o „opatrení“. Hospodárska, finančná a technická pomoc a spolupráca však patrí medzi typické formy rozvojovej spolupráce. ( 8 )

29.

Parlament sa domnieva, že rozsah pôsobnosti oboch právnych noriem je ohraničený samotným geografickým kritériom. Podľa tohto kritéria sa článok 179 ES týka spolupráce s rozvojovými krajinami a článok 181a ES iba spolupráce s krajinami, ktoré nie sú rozvojové.

30.

Na odôvodnenie svojho názoru uvádza Parlament najmä historický vývoj hlavy XX a XXI. Hlava XX o rozvojovej spolupráci bola vložená do Zmluvy ES Maastrichtskou zmluvou. Predtým sa opatrenia týkajúce sa rozvojových krajín opierali o článok 308 ES. Po zavedení hlavy XX sa opatrenia voči tretím krajinám, ktoré nie sú rozvojovými krajinami, aj naďalej opierali o článok 308 ES, až boli odstránené prijatím Zmluvy z Nice článkom 181a ES. Z tejto skutočnosti je zrejmé, že článok 181a ES má za úlohu vyplniť medzeru, ktorá vznikla v Zmluve v prípade spolupráce s tretími krajinami, ktoré nie sú rozvojovými krajinami.

31.

Rada a Komisia si naopak myslia, že na účely ohraničenia nie je možné uplatniť iba geografické kritérium. Je potrebné pridať aj materiálne kritérium. Opatrenie nepatrí do rozsahu pôsobnosti článku 181a ES iba v prípade, keď sa týka rozvojovej krajiny a dodatočne sleduje ciele článku 177 ES, lebo len potom je právnym základom článok 179 ES. Opatrenie voči rozvojovým krajinám, ktoré nesleduje ciele článku 177 ES, sa potom môže založiť na článku 181a ES.

32.

Pokiaľ sa vychádza iba z doslovného znenia, je pojem „tretie krajiny“ dostatočne široký, aby zahŕňal aj rozvojové krajiny.

33.

Pohľad na systematiku Zmluvy však vedie v tomto ohľade k pochybnostiam.

34.

Článok 181a ES sa totiž začína slovami „bez toho, aby boli dotknuté ostatné ustanovenia tejto zmluvy a najmä ustanovenia hlavy XX“. Z toho jasne vyplýva, že hlava XX o rozvojovej spolupráci je lex specialis a má prednosť pred článkom 181a ES.

35.

Rada síce odkazuje na skutočnosť, že aj článok 179 ES sa začína slovami „bez toho, aby boli dotknuté ostatné ustanovenia tejto zmluvy“. V tejto súvislosti je však potrebné na jednej strane poukázať na to, že článok 179 ES bol formulovaný v čase, keď článok 181a ES ešte neexistoval, keďže článok 181a ES bol pripojený do Zmluvy ES až v neskoršej zmene Zmluvy. A na druhej strane je výhrada v článku 179 ES zjavne menej špecifikovaná než tá, ktorá je obsiahnutá v článku 181a ES, ktorý výslovne uvádza hlavu XX. Výhrada v článku 179 ES je vo vzťahu k výhrade v článku 181a ES primárna.

36.

Hlava XX a právny základ článku 179 ES sú teda osobitné ustanovenia upravujúce oblasť spolupráce s rozvojovými krajinami.

37.

Je však sporné, do akej miery zasahuje lex specialis hlavy XX. Nemôžu sa opatrenia, ktoré sa týkajú rozvojových krajín, nikdy založiť na článku 181a ES? Alebo zasahuje tento lex specialis iba do takej miery, do akej siaha rozsah pôsobnosti článku 179 ES, s tým dôsledkom, že opatrenia, ktoré nepatria do rozsahu pôsobnosti článku 179 ES, sa môžu založiť na článku 181a ES?

38.

Podľa môjho názoru teleologický výklad hovorí v prospech predpokladu, že opatrenia voči rozvojovým krajinám v zásade nie sú zahrnuté do článku 181a ES. ( 9 )

39.

Iný výklad totiž v sebe skrýva nebezpečenstvo obídenia vyhlásení a hodnotových cieľov hlavy XX pomocou článku 181a ES. ( 10 ) Dôvodom je skutočnosť, že opatrenia hospodárskej, finančnej a technickej spolupráce patria medzi typické prostriedky rozvojovej pomoci. ( 11 ) Podľa článku 179 ES závisia opatrenia voči rozvojovým krajinám od predpokladu, či slúžia cieľom článku 177 ES tým, že podporujú trvalo udržateľný hospodársky a sociálny rozvoj rozvojových krajín, ich harmonickú a postupnú integráciu do svetovej ekonomiky a boj proti chudobe. V protiklade k tejto skutočnosti neviaže článok 181a ES spoluprácu na sledovanie politiky rozvojových a sociálnych cieľov.

40.

Ak by zákonodarca mohol založiť opatrenia spolupráce s rozvojovými krajinami, keď nesledujú ciele podľa článku 177 ES, na článku 181a ES, tak by došlo v konečnom dôsledku k obídeniu záväzných cieľov upravených v článku 177 ES. Zákonodarca by potom mohol hospodársku spoluprácu s rozvojovými krajinami realizovať bez zohľadnenia cieľov uvedených v článku 177 ES. ( 12 ) To by bolo v rozpore so systematikou Zmluvy. Aby sa zabránilo obchádzaniu článku 177 ES, je potrebné vychádzať z toho, že opatrenia voči rozvojovým krajinám sa nesmú opierať o článok 181a ES. ( 13 )

41.

V prejednávanom prípade sa nemusí otázka, či je článok 179 ES a článok 181a ES možné odlíšiť od seba iba prostredníctvom geografického kritéria, alebo či je okrem toho potrebné zohľadniť aj materiálne kritérium, zodpovedať úplne. Táto otázka je totiž relevantná iba vtedy, ak by napadnuté rozhodnutie nesledovalo ciele článku 177 ES. Ako ukáže následná analýza obsahu a cieľov napadnutého rozhodnutia, toto rozhodnutie sleduje, pokiaľ sa týka rozvojových krajín, ciele politiky rozvojovej spolupráce v zmysle článku 177 ES.

42.

V ďalšej časti preskúmam v prvom rade, či napadnuté rozhodnutie patrí svojím obsahom do rozsahu pôsobnosti článku 179 ES. V druhom rade doložím, že rozhodnutie, pokiaľ sa týka rozvojových krajín, sleduje ciele článku 177 ES.

43.

Obsahom rozhodnutia je podľa jeho článku 1 ods. 1 poskytnutie záruky z rozpočtu Spoločenstva pre určité operácie EIB. Z článku 1 ods. 1 vyplývajú aj predpoklady na rozsah pôsobnosti záruky. Podľa neho platí záruka pre platby, ktoré sa EIB neuhradili, ale ktoré sú jej splatné v súvislosti s úvermi a zárukami za úvery na oprávnené investičné projekty EIB (ďalej len „finančné operácie EIB“) uskutočnené v krajinách, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie. Ďalším predpokladom je skutočnosť, že k finančným operáciám EIB došlo v súlade s pravidlami a postupmi EIB a na podporu príslušných cieľov vonkajšej politiky Európskej únie.

44.

Ktoré krajiny patria do rozsahu pôsobnosti rozhodnutia a sú oprávnené prijať pomoc, vyplýva z prílohy I rozhodnutia. Tá uvádza štyri skupiny krajín, a síce „Predvstupové krajiny“, „Krajiny susedstva a partnerstva“, „Ázia a Latinská Amerika“ a „Južná Afrika“. V rámci každej skupiny sú uvedené jednotlivé krajiny.

45.

Parlament uviedol, že väčšina tam uvedených krajín sú rozvojové krajiny. Z dôvodu nedostatku definície rozvojovej krajiny na úrovni práva Spoločenstva sa Parlament odvolal na kvalifikáciu krajín, ktorú vypracovala OECD a Svetová banka. Toto rozhodnutie Rada nenapadla. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že klasifikáciám, ktoré vypravovala OECD alebo Svetová banka, priznáva právo Spoločenstva iba hodnotu indície. Pojem rozvojovej krajiny v práve Spoločenstva treba totiž určiť autonómne, takže v jednotlivých prípadoch môžu byť klasifikácie odlišné. Prípadné možné odlišnosti sú však pre posúdenie zoznamu krajín v napadnutom rozhodnutí bezvýznamné.

46.

Ide v prípade záruky upravenej napadnutým rozhodnutím o opatrenie, ktoré patrí do rozsahu pôsobnosti článku 179 ES?

47.

Ako už bolo uvedené vyššie, ( 14 ) aj opatrenie finančnej spolupráce môže patriť do rozsahu pôsobnosti článku 179 ES.

48.

Posúdenie opatrenia ako opatrenia rozvojovej pomoci nie je v rozpore s tým, že v prípade platieb EIB v prospech partnerov projektu v rozvojových krajinách nejde o nenávratné subvencie, ale o úvery.

49.

Ako uviedli Parlament a Komisia, na jednej strane dostanú partneri projektu EIB na základe záruky úveru s výhodnejšími úrokovými sadzbami, čo sa dá chápať ako opatrenie pomoci. Na druhej strane článok 179 ods. 2 ES explicitne upravuje, že EIB podporuje politiku rozvojovej pomoci Spoločenstva. Keďže činnosť EIB v podstate spočíva v poskytovaní úverov, nemôže skutočnosť, že ide o úvery, a nie o subvencie, brániť jej kvalifikovaniu ako rozvojovej pomoci.

50.

Parlament sa domnieva, že napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka rozvojových krajín, sleduje ciele článku 177 ES, najmä podporu trvalo udržateľného hospodárskeho a sociálneho rozvoja.

51.

Rada voči tomu namieta, bez toho, aby uviedla, aký cieľ rozhodnutím vo vzťahu k rozvojovým krajinám teda sleduje. Rada sa obmedzila iba na opätovné zdôrazňovanie, že cieľom rozhodnutia 2006/1016 je vytvoriť „opatrenie finančnej spolupráce s tretími krajinami pomocou finančného nástroja Spoločenstva“. V rozpore s názorom Rady je však viac než cieľ opatrenia rozhodujúci obsah. Ako vyplýva z rozhodnutia, udelenie záruky nie je samoúčelné, ale sleduje naopak aj vzdialenejšie ciele.

52.

Ciele sledované rozhodnutím vyplývajú najmä z jeho odôvodnenia č. 1 a 3. Na základe nich sa záruka poskytuje na účely podpory vonkajšej činnosti EÚ a bez toho, aby bola ovplyvnená kreditná pozícia EIB.

53.

Záruka má teda EIB umožniť uskutočniť financovanie v krajinách mimo Spoločenstva, ktoré je často riskantné, bez toho, aby sa tým ohrozila jej kreditná pozícia („kredit-rating“).

54.

Na prvý pohľad možno dôjsť k záveru, že sporné rozhodnutie nie je vonkajším opatrením zahraničnej politiky, ale oveľa skôr čisto vnútorným opatrením. Tento fakt uvádza aj Komisia, keď poukazuje na skutočnosť, že výrok napadnutého rozhodnutia opisuje finančný nástroj, ktorý sa používa v prvom rade vnútri Spoločenstva. Komisia okrem toho poukazuje na skutočnosť, že na rozdiel od finančných opatrení v oblasti zahraničných vzťahov napadnuté rozhodnutie samo nie je právnym základom pre finančné operácie EIB v tretích krajinách; právnym základom je v prvom rade článok 18-1 ods. 2 protokolu o štatúte EIB. ( 15 ) Tretie krajiny profitujú z napadnutého rozhodnutia iba nepriamo, keďže na základe záruky dostali zvýhodnené úvery. Priamo profitujú tretie krajiny z finančných operácií EIB. Rada na pojednávaní upresnila, že pre toto nepriame spojenie medzi zárukou a rozvojovými krajinami je rozhodujúcim dôvodom to, že napadnuté rozhodnutie nemožno založiť dodatočne na článku 179 ES.

55.

Tento uhol pohľadu však nie je presvedčivý. Pokiaľ by sa argumentácia Komisie domyslela do dôsledkov, museli by sme dospieť k záveru, že ani článok 179 ES, ani článok 181a ES neprichádzajú pre napadnuté rozhodnutie do úvahy, nezávisle od otázky, či sa týkajú rozvojových krajín, alebo nie. Článok 181a ES totiž poskytuje právny základ pre finančnú spoluprácu s tretími krajinami, a nie pre čisto vnútorné opatrenia.

56.

Je síce možné súhlasiť s Komisiou, že účinky záruky sa prejavujú priamo najprv iba vnútri Spoločenstva, totiž medzi EIB a rozpočtom Spoločenstva. Záruku samu osebe nie je možné preto označiť za finančnú spoluprácu s tretími krajinami. Podstatným cieľom rozhodnutia je podpora zahraničnej politiky Spoločenstva. Poskytnutie záruky nie je samoúčelné, ale je iba prostriedkom na dosiahnutie samotného cieľa Spoločenstva, čiže podpory jeho zahraničnej politiky umožnením finančnej spolupráce s tretími krajinami pomocou EIB. Osobitne zrejmé je to z toho, že podľa článku 1 ods. 1 rozhodnutia platí záruka iba pre finančné operácie EIB, ktoré boli poskytnuté na podporu zahraničnopolitických cieľov Európskej únie.

57.

S povahou opatrenia rozvojovej pomoci nie je v rozpore to, že pomocou záruky od EIB sa môžu nepriamo prejaviť účinky v rozvojových krajinách. Záruka je bezpodmienečným predpokladom, aby EIB vykonala v tretích krajinách tieto finančné opatrenia, ktoré by inak z pohľadu na jej vlastnú kreditnú pozíciu (kredit-rating) možno nemohla uskutočniť alebo by ich mohla uskutočniť za podstatne nevýhodnejších podmienok pre žiadateľov o úver od EIB v tretích krajinách. Tým sa prostredníctvom poskytnutia záruky v podstate umožňuje a odobruje angažovanie sa EIB v rozvojových krajinách.

58.

Keďže Spoločenstvo vytvorilo rozhodnutím konkrétny predpoklad na schopnosť EIB vykonávať svoje činnosti podpory, javí sa skutočnosť zabezpečenia kreditnej pozície EIB v rámci uvedeného kvalitatívneho posúdenia iba ako potrebný medzičlánok na dosiahnutie podstatného cieľa, ktorý spočíva v podpore rozvojových krajín.

59.

Sleduje napadnuté rozhodnutie, pokiaľ ide o rozvojové krajiny, aj ciele článku 177 ES, teda trvalo udržateľný hospodársky a sociálny rozvoj, integráciu rozvojových krajín do svetovej ekonomiky a boj proti chudobe?

60.

Rozhodnutie vo všeobecnosti hovorí o tom, že jeho cieľom je podpora zahraničnej politiky Spoločenstva. K zahraničnému obchodu Spoločenstva však patrí aj politika rozvojovej pomoci Spoločenstva. Odôvodnenie č. 8 napadnutého rozhodnutia zdôrazňuje, že finančné operácie EIB musia byť v súlade s politikami EÚ v oblasti vonkajších vzťahov vrátane konkrétnych regionálnych cieľov a mali by tieto politiky podporovať. Pokiaľ ide o rozvojové krajiny, konkrétnym regionálnym cieľom je trvalo udržateľný hospodársky a sociálny rozvoj. ( 16 ) Aj článok 3 ods. 2 rozhodnutia explicitne určuje, že v prípade spolupráce je potrebné postupovať odlišne podľa jednotlivého regiónu, pričom v jednotlivých regiónoch sa musí zohľadniť úloha EIB a politika Európskej únie.

61.

Napadnuté rozhodnutie uvádza v konečnom dôsledku výslovne nástroje spolupráce, ktorým majú slúžiť operácie EIB, pre ktoré platí záruka. S výnimkou jedného finančného nástroja sa tieto nástroje tiež opierajú minimálne o článok 179 ES a tým predstavujú nástroje rozvojovej spolupráce: nástroj európskeho susedstva a partnerstva ( 17 ) (opierajúci sa o články 179 ES a 181a ES), nástroj pre rozvojovú spoluprácu ( 18 ) (opierajúci sa o článok 179 ES) a nástroj stability ( 19 ) (opierajúci sa o články 179 ES a 181a ES).

62.

Rozhodnutie popri tom vo svojej preambule uvádza konkrétne vyhlásenia, ktoré ciele majú finančné operácie EIB sledovať v jednotlivých regiónoch. Pre regióny, ku ktorým patria aj rozvojové krajiny, sa uvádzajú ciele, ktoré sú typickými cieľmi rozvojovej spolupráce.

63.

V Ázii a Latinskej Amerike sa má klásť dôraz na trvalú udržateľnosť životného prostredia a projektov energetickej bezpečnosti, ako aj na pokračujúcu podporu prítomnosti EÚ v Ázii a Latinskej Amerike prostredníctvom priamych zahraničných investícií a transferu technológií a know-how (odôvodnenie č. 12). V strednej Ázii by sa EIB mala zamerať na hlavné projekty týkajúce sa zásobovania energiou a prepravy energie, ktoré majú cezhraničný význam (odôvodnenie č. 13). V Južnej Afrike by sa EIB mala zamerať na projekty infraštruktúry verejného záujmu (vrátane infraštruktúry obcí, zásobovania energiou a vodou) a na podporu súkromného sektora (vrátane malých a stredných podnikov, ďalej len „MSP“) (odôvodnenie č. 14).

64.

Finančná spolupráca s tretími krajinami, ktorá sa uskutočňuje prostredníctvom poskytnutia záruky EIB v zmysle napadnutého rozhodnutia, tým sleduje, pokiaľ ide o rozvojové krajiny, aj sociálno-ekonomické ciele článku 177 ES, najmä trvalo udržateľný hospodársky a sociálny rozvoj rozvojových krajín.

65.

V rozsahu, v akom sa napadnuté rozhodnutie týka rozvojových krajín, patrí do pôsobnosti článku 179 ES. V rozsahu, v akom sa týka krajín, ktoré nie sú rozvojovými krajinami, patrí do pôsobnosti článku 181a ES. V ďalšej časti je preto potrebné preskúmať, či bolo možné právny akt založiť na oboch právnych základoch.

66.

Právny akt je možné v zásade založiť iba na jednom právnom základe. Pokiaľ z preskúmania právneho aktu Spoločenstva vyplýva, že zahŕňa dva ciele alebo dve zložky, je potrebné založiť právny akt podľa takzvanej ťažiskovej judikatúry Súdneho dvora na takom právnom základe, ktorý si vyžadujú hlavné alebo prevládajúce ciele alebo zložky. ( 20 )

67.

Na druhej strane, ak sa výnimočne preukáže, že akt sleduje viacero cieľov zároveň alebo že obsahuje viacero zložiek, ktoré sú nerozlučne spojené tak, že jeden vo vzťahu k druhému nie je druhoradý alebo nepriamy, takýto akt sa musí založiť na odlišných právnych základoch, ktoré im zodpovedajú, za podmienky zlučiteľnosti ich konaní. ( 21 )

68.

Ako bolo preukázané, napadnuté rozhodnutie má dve zložky: jedna zložka sa týka finančnej spolupráce s rozvojovými krajinami a patrí do rozsahu pôsobnosti článku 179 ES, druhá sa týka finančnej spolupráce s ostatnými tretími krajinami a patrí do rozsahu pôsobnosti článku 181a ES.

69.

Parlament sa domnieva, že v prejednávanom prípade sa neuplatní ťažisková judikatúra Súdneho dvora. Subsidiárne tvrdí, že aj keby sa uplatnila ťažisková judikatúra, obe zložky sú nerozlučne spojené a nie sú voči sebe navzájom iba druhoradé a nepriame.

70.

Existujúca situácia sa odlišuje od doteraz rozhodnutých prípadov v dvojakom zmysle.

71.

Po prvé oba právne základy sa týkajú toho istého predmetu, a síce spolupráce s tretími krajinami. Pokiaľ ide o adresátov spolupráce, tak sa navzájom vylučujú, ako sa uvádza vyššie: článok 179 ES je voči článku 181a ES lex specialis, ktorý má voči druhej norme prednosť. Pokiaľ ide o rozvojové krajiny, článok 179 ES je správny právny základ, pokiaľ ide o krajiny, ktoré nie sú rozvojové, správnym právnym základom je článok 181a ES.

72.

Po druhé nie je možné určiť ťažisko na základe materiálneho kritéria. Napadnuté rozhodnutie sa totiž týka finančnej spolupráce s rozvojovými krajinami a krajinami, ktoré nie sú rozvojové. Ťažisko sa dá určiť nanajvýš kvantitatívne.

73.

Táto skutočnosť tvorí rozdiel aj v porovnaní s dohodami o spolupráci v sektore rybolovu a obchodu, ( 22 ) ktoré uviedla Rada. Tieto, hoci sa týkajú rozvojových krajín, sa opierajú len o vecne rozhodujúci právny základ, a nie dodatočne o článok 179 ES. V tomto prípade sa dá určiť obsahové ťažisko medzi rozvojovou politikou a politikou rybolovu, resp. obchodnou politikou. Ak ide obsahovo o politiku rybolovu a obchodu, je potrebné založiť predmetný právny akt iba na príslušnom právnom základe, a nie dodatočne na článku 179 ES, aj keď sa právny akt týka rozvojových krajín. V prípade napadnutého rozhodnutia však ide obsahovo o ten istý druh opatrenia, ktorý sa odlišuje, iba pokiaľ ide o adresátov.

74.

Pri určení kvantitatívneho ťažiska sa v prejednávanom prípade dá dospieť k záveru, že ani komponent týkajúci sa krajín, ktoré nie sú rozvojové, ani komponent týkajúci sa rozvojových krajín netvorí ťažisko.

75.

Medzi krajiny, ktoré sú spôsobilé alebo potenciálne spôsobilé prijať pomoc v zmysle rozhodnutia, patria z hľadiska počtu viac rozvojové než iné krajiny. Pokiaľ by sa vychádzalo z toho, že rozhodujúci je iba počet krajín, rozhodnutie by sa malo, dokonca pravdepodobne muselo opierať výlučne o článok 179 ES. Pri určení kvantitatívneho ťažiska sa musia zohľadniť aj najvyššie sumy záruky, ktoré rozhodnutie upravuje pre jednotlivé regióny. V tomto prípade je už teraz sporné, či je možné presne určiť rozdelenie maximálnej hranice záruky pre rozvojové krajiny, resp. pre krajiny, ktoré nie sú rozvojové. Dôvodom je skutočnosť, že vždy sa udáva iba spoločná suma pre jednotlivé regióny, a nie pre jednotlivé krajiny. Môže sa však stať, že krajiny v rámci jedného regiónu patria do dvoch kategórií. Parlament na ústnom pojednávaní uviedol, že asi polovica celkovej sumy, ktorú uvádza rozhodnutie ako najvyššiu sumu záruky, pôjde do rozvojových krajín. ( 23 )

76.

Z týchto ustanovení sa však v nijakom prípade nedá dôjsť k záveru, že rozhodnutie sa týka kvantitatívne najmä a prevažne krajín, ktoré nie sú rozvojové, a iba čisto druhorado a doplňujúco rozvojových krajín. Aj pri uplatnení ťažiskovej teórie sa následne dospeje k záveru, že napadnuté rozhodnutie sa nesmie opierať iba o článok 181a ES.

77.

Podľa môjho názoru sa čisto kvantitatívne kritérium nezdá vhodné, aby v zmysle ťažiskovej judikatúry Súdny dvor určil, či sa právny akt týka ťažiskovo článku 179 ES, alebo článku 181a ES. Nie je totiž jasné, na základe čoho je potrebné určiť kvantitatívne ťažisko. Treba vychádzať z počtu dotknutých krajín? Treba pritom zohľadniť aj veľkosť krajín alebo počet obyvateľov, aby sa zistilo, či sa opatrenie ťažiskovo týka rozvojových krajín, alebo krajín, ktoré nie sú rozvojové? Správnou metódou by bolo, ak by nerozhodoval počet krajín, ale výška súm, ktoré sú upravené v právnom akte, ktorý je k dispozícii na spoluprácu.

78.

Tieto faktory môžu za určitých okolností a podľa ich použitia a zváženia v súhrne viesť k svojvoľnému záveru. Z pohľadu zásady právnej istoty je preto sporné, či je dobré zvoliť na základe takéhoto kritéria právny základ. V situácii, aká je v tomto prípade, nie je podľa môjho názoru už z principiálnych dôvodov možné určiť ťažisko.

79.

V súhrne vedú oba názory k tomu istému výsledku: napadnuté rozhodnutie sa nesmie odvolávať iba na článok 181a ES.

80.

Z toho vyplýva, že keď sú obe zložky nerozlučne spojené, treba právny akt výnimočne založiť na oboch rozhodujúcich právnych základoch, pokiaľ sú ich konania zlučiteľné. ( 24 ) Preto je potrebné následne preskúmať, či sú konania podľa článkov 179 ES a 181a ES zlučiteľné.

81.

Uplatnenie dvojakého právneho základu je vylúčené, ak sú postupy ustanovené pre jeden alebo druhý z týchto základov nezlučiteľné a/alebo ak kumulácia právnych základov môže porušiť práva Európskeho parlamentu. ( 25 ) Túto skutočnosť je potrebné následne preskúmať.

82.

V súvislosti s pravidlami hlasovania v Rade existuje zlučiteľnosť oboch právnych základov bez akýchkoľvek ťažkostí, keďže Rada tak v prípade článku 179 ES, ako aj článku 181a ES rozhoduje kvalifikovanou väčšinou.

83.

Rozdiely existujú v oboch konaniach v súvislosti s účasťou Parlamentu. ( 26 ) Zatiaľ čo článok 181a ES predpokladá iba konzultovanie Parlamentu, v rámci článku 179 ES Parlament vykonáva zákonodarnú funkciu v spolurozhodovacom konaní spoločne s Radou.

84.

Súdny dvor už bol vyzvaný, aby rozhodol, či sú článok 133 ods. 4 ES, ktorý v nijakom prípade neupravuje formálne právo účasti Parlamentu, a článok 175 ods. 1 ES, ktorý upravuje spolurozhodovanie Parlamentu, v súvislosti s rozdielnymi právami účasti Parlamentu zlučiteľné. ( 27 ) Súdny dvor v tejto súvislosti uznal, že v prípade kombinovaného konania sa celkovo uplatní spolurozhodovacie konanie, to znamená silnejšia účasť Parlamentu. Súdny dvor zlučiteľnosť oboch konaní potvrdil argumentom, že uplatnenie týchto oboch právnych základov nepoškodí práva Parlamentu, keďže uplatnenie článku 175 ES umožňuje účasť tohto orgánu na prijatí právneho aktu v spolurozhodovacom konaní. Nakoniec teda Súdny dvor považuje obe konania za zlučiteľné.

85.

Pri zodpovedaní otázky zlučiteľnosti konaní z hľadiska príslušných modalít účasti Parlamentu zohľadňuje Súdny dvor v týchto prípadoch výlučne práva účasti Parlamentu.

86.

Vychádzajúc z tejto argumentácie, je aj v prejednávanom prípade potrebné akceptovať zlučiteľnosť oboch konaní. V prípade, keď konanie neupravuje účasť Parlamentu a spolurozhodovacie konania sú vzájomne zlučiteľné, ako už Súdny dvor rozhodol, potom to isté musí platiť aj pre zlučiteľnosť „konzultácií“ a „spolurozhodovania“, ako je to v tomto prípade. Článok 179 ES a článok 181a ES teda môžu slúžiť ako dvojaký právny základ pre jeden právny akt.

87.

Súdny dvor však určil, že dvojaký právny základ predstavuje výnimku, ktorá prichádza do úvahy iba vtedy, keď sú dva rovnocenné ciele alebo komponenty nerozlučne spojené. ( 28 )

88.

V konečnom dôsledku to znamená, že ak je právny akt deliteľný, musí dôjsť k prijatiu dvoch oddelených právnych aktov, takzvaných dvojičiek. Právny akt, ktorý sa týka rozvojových krajín, sa musí prijať na základe článku 179 ES a druhý právny akt, ktorý sa týka ostatných tretích krajín, sa musí prijať na základe článku 181a ES. Pokiaľ právny akt nie je deliteľný, je potrebné založiť ho na článku 179 ES, ako aj článku 181a ES. V prípade otázky, či je právny akt deliteľný, treba priznať zákonodarcovi určitú mieru voľnej úvahy. V prejednávanom prípade mnohé nasvedčuje tomu, že právny akt nie je prinajmenšom vo svojej terajšej podobe deliteľný, keďže upravuje globálnu maximálnu sumu na záruky pre jednotlivé oblasti, do ktorých môžu patriť tak rozvojové krajiny, ako aj krajiny, ktoré nie sú rozvojové. Táto metóda, spočívajúca v uvádzaní globálnych súm pre jednotlivé oblasti, a nie maximálnych súm pre každú krajinu, dáva EIB najvyššiu možnú flexibilitu pri výkone jej činností.

89.

Pokiaľ sa však za podstatné na posúdenie otázky zlučiteľnosti považujú aj práva účasti Rady, ako som to navrhla v mojich návrhoch vo veciach Komisia/Parlament a Rada, ( 29 ) bude treba v prejednávanom prípade zlučiteľnosť konaní zamietnuť. Rozšírením spolurozhodovania na spoluprácu s tretími krajinami, pre ktoré dohoda neupravuje žiadne spolurozhodovanie Parlamentu, by sa Rade odňalo jej výlučné zákonodarné oprávnenie existujúce v tejto oblasti, ktoré potom musí rozdeliť medzi seba a Parlament. Takýto výsledok by odporoval vedomému zámeru členských štátov pri zákonodarnom konaní. Sporné rozhodnutie by sa podľa tohto názoru nedalo paralelne založiť na rozvojovej spolupráci a spolupráci s tretími krajinami.

90.

V prípade nezlučiteľnosti konaní sa musí právny akt, ak vychádzame z tohto názoru, aspoň v závere opierať predsa len o jeden právny základ, pričom sa musí presadiť ten právny základ, ktorý upravuje spolurozhodovacie konanie. Dôvodom je skutočnosť, že pri zákonodarnom konaní predstavuje spolurozhodovacie právo Parlamentu obvyklý prípad. Okrem toho to zodpovedá aj zásade transparentnosti (článok 1 ods. 2 EÚ) a zásade demokracie (článok 6 ods. 1 EÚ), zvoliť si medzi dvoma rovnocennými do úvahy prichádzajúcimi a rovnako silno dotknutými, ale navzájom nezlučiteľnými právnymi základmi v prípade pochybnosti ten, pri ktorom sa práva účasti Parlamentu uplatnia najviac.

91.

V mojich návrhoch v právnych veciach Komisia/Parlament a Rada a Komisia/Rada som preto vychádzala z názoru, že právny akt, ktorý sleduje tak ciele článku 133 ES, ako aj článku 175 ES, je možné založiť iba na článku 175 ES. ( 30 ) V súlade s tým sa malo napadnuté rozhodnutie opierať výlučne o článok 179 ES, ktorý upravuje spolurozhodovacie konanie.

92.

V rámci predbežného záveru je potrebné uviesť, že nezávisle od skutočnosti, či sa vychádza zo zlučiteľnosti konania podľa článku 179 ES a článku 181a ES, rozhodnutie sa v konečnom dôsledku nemôže založiť iba na článku 181a ES ako na výlučnom právnom základe. Preto je potrebné z dôvodu voľby nesprávneho právneho základu toto rozhodnutie zrušiť.

93.

Parlament požaduje ponechať účinky napadnutého rozhodnutia v prípade jeho vyhlásenia za neplatné až do prijatia nového rozhodnutia. Rada a Komisia tento návrh Parlamentu podporujú.

94.

Podľa znenia článku 231 druhého odseku ES Súdny dvor môže pri vyhlásení nariadenia za neplatné uviesť, ak to považuje za potrebné, ktoré účinky nariadenia vyhláseného za neplatné sa považujú za zachované. Táto právna úprava síce platí podľa doslovného znenia pre nariadenia, avšak Súdny dvor ju analogicky uplatňuje aj na iné právne akty. ( 31 )

95.

Napadnuté rozhodnutie nadobudlo účinnosť na základe svojho článku 10 tretí deň po svojom uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie, ku ktorému došlo 30. decembra 2006. Od okamihu nadobudnutia účinnosti vykonáva EIB svoje záväzky týkajúce sa záruk v dobrej viere. Zánik záruky v prípade už dojednaných finančných operácií EIB by predstavoval podstatné riziko pre jej kreditnú pozíciu. S ohľadom na už vzniknuté záväzky preto treba účinky napadnutého rozhodnutia ponechať.

96.

Je sporné, či účinky rozhodnutia majú naďalej platiť aj pre ešte neuzatvorené projekty. Dalo by sa argumentovať, že EIB by si tým zachovala svoju kreditnú pozíciu, keby sa vzdala financovania rizikových projektov. To by však viedlo k neprimeranému obmedzeniu činností EIB a tým aj sledovania zahraničných cieľov Spoločenstva.

97.

Platnosť záruky je preto potrebné zachovať aj pre ešte neuzatvorené finančné operácie EIB. A to aj pre také, ktoré sa prijmú až do okamihu prijatia nového rozhodnutia, maximálne však do uplynutia lehoty, ktorá je na prijatie nového rozhodnutia primeraná. ( 32 ) Na prijatie napadnutého rozhodnutia potreboval zákonodarca menej než šesť mesiacov. Preto by mala byť lehota dvanástich mesiacov od vydania rozsudku na prijatie nového rozhodnutia primeraná.

98.

Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament navrhol zaviazať Radu na náhradu trov konania a Rada nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. Za uplatnenia odseku 4 toho istého ustanovenia Komisia znáša svoje vlastné trovy konania.

99.

Preto Súdnemu dvoru navrhujem, aby rozhodol takto: