I — Úvod

II — Právny rámec

A — Právna úprava Spoločenstva

B — Vnútroštátna právna úprava

III — Konanie pred podaním žaloby

IV — Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania

V — Hlavné tvrdenia účastníkov konania

A — O prvej výhrade: nesprávne prebratie článku 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71

— Požiadavky týkajúce sa písomnej zmluvy alebo dokumentu vydaného podľa smernice 91/533/EHS (článok 1 ods. 1 bod zákona z 20. decembra 2002)

— Automatická úprava odmeny v závislosti od vývoja životných nákladov (článok 1 ods. 1 bod 2 zákona z 20. decembra 2002)

— Dodržiavanie právnej úpravy práce na kratší pracovný čas a práce na dobu určitú (článok 1 ods. 1 bod 8 zákona z 20. decembra 2002)

— Dodržiavanie kolektívnych pracovných zmlúv (článok 1 ods. 1 bod 11 zákona z 20. decembra 2002)

B — O druhej výhrade: neúplné prebratie článku 3 ods. 1 písm. a) smernice 96/71

C — O tretej výhrade: nedostatok jasnosti, pokiaľ ide o spôsoby kontroly

D — O štvrtej výhrade: požiadavka mandatára ad hoc

VI — Posúdenie

A — Úvodné poznámky

1. Ratio legis smernice 96/71

2. Právny rámec posúdenia

B — Skúmanie žalobných dôvodov

O prvej výhrade

1. Pojem politiky verejného poriadku uvedený v článku 3 ods. 10 smernice 96/71

2. Ustanovenia článku 1 ods. 1 body 1, 2, 8 a 11 zákona z 20. decembra 2002

— Požiadavky týkajúce sa písomnej zmluvy alebo dokumentu vydaného podľa smernice 91/533

— Automatická úprava odmeny v závislosti od vývoja životných nákladov

— Dodržiavanie právnej úpravy práce na kratší pracovný čas a práce na dobu určitú

— Dodržiavanie kolektívnych pracovných zmlúv

O druhej výhrade

O tretej výhrade

O štvrtej výhrade

VII — O trovách

VIII — Návrh

1.

Predmetom tohto konania je žaloba o nesplnenie povinnosti podaná zo strany Komisie podľa článku 226 ES, ktorou sa Komisia domáha, aby Súdny dvor určil, že Luxemburské veľkovojvodstvo porušilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 3 ods. 1 a 10 smernice Európskeho parlamentu a Rady 96/71/ES zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb ( 2 ) (ďalej len „smernica 96/71“), ako aj článkov 49 ES a 50 ES, a to tým, že uložilo podmienky podnikom, ktoré majú sídlo v inom členskom štáte a ktoré vysielajú do Luxemburska pracovníkov v rámci poskytovania služieb.

2.

Podľa článku 49 ods. 1 ES sú obmedzenia slobodného poskytovania služieb v rámci Spoločenstva zakázané, pokiaľ ide o štátnych príslušníkov členských štátov usadených v štáte Spoločenstva inom, ako je štát, v ktorom sa nachádza adresát poskytnutej služby.

3.

Článok 50 ods. 1 ES definuje tieto služby ako plnenia poskytnuté bežne za odplatu, pokiaľ sa na ne nevzťahujú ustanovenia týkajúce sa voľného pohybu tovaru, kapitálu alebo osôb. Podľa posledného odseku článku 50 ES poskytovateľ služieb môže na účely poskytnutia svojej služby dočasne vykonávať svoju činnosť v štáte, v ktorom sa služba poskytuje, za rovnakých podmienok, aké tento štát ukladá svojim vlastným štátnym príslušníkom.

4.

Článok 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71 pod názvom „Vzťahy a podmienky zamestnania“ stanovuje:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby podniky podľa článku 1 ods. 1, bez ohľadu na rozhodné právo pre pracovnoprávne vzťahy, zaručili pracovníkom, vyslaným na územie členských štátov, nasledujúce pracovné podmienky, platné v členskom štáte vykonávania práce a zakotvené:

a/alebo

Na účely tejto smernice je termín „minimálne mzdové tarify“ v odseku 1 [v druhej zarážke — neoficiálny preklad] písm. c) definovaný podľa vnútroštátnych právnych predpisov a/alebo praxe členského štátu, na území ktorého je pracovník vyslaný.

…

10.   Táto smernica nevylučuje, aby členské štáty v súlade so zmluvou a na základe rovnosti zaobchádzania uplatňovali pre vnútroštátne podniky a na podniky ostatných štátov nasledujúce:

5.

Pri prijímaní smernice bolo prijaté vyhlásenie (vyhlásenie č. 10), podľa ktorého „slová ‚ustanovenia politiky verejného poriadku‘ sa musia považovať za také, že sa týkajú tých kogentných ustanovení, z ktorých nemožno poskytnúť výnimku a ktoré z hľadiska svojej povahy a cieľa zodpovedajú požiadavkám verejného záujmu. Tieto ustanovenia môžu zahŕňať najmä zákaz nútenej práce alebo účasť verejných orgánov na kontrole dodržiavania právnej úpravy týkajúcej sa pracovných podmienok“ [neoficiálny preklad]. ( 3 )

6.

Článok 1 luxemburského zákona z 20. decembra 2002, týkajúceho sa prebratia smernice 96/71 a kontroly uplatňovania pracovného práva (ďalej len „zákon z 20. decembra 2002“), ( 4 ) stanovuje:

„1.   Za kogentné ustanovenia vnútroštátneho práva, pokiaľ ide najmä o ustanovenia dohôd alebo zmlúv v súlade s podmienkami zákona z 27. marca 1986 o schválení Rímskeho dohovoru z 19. júna 1980 o rozhodnom práve pre zmluvné záväzky, ktoré sú ako také uplatniteľné na všetkých pracovníkov vykonávajúcich činnosť na území Luxemburského veľkovojvodstva, vrátane tých, ktorí sú vyslaní dočasne, bez ohľadu na dĺžku alebo povahu vyslania, sa považujú všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, ako aj tie ustanovenia, ktoré vyplývajú z kolektívnych zmlúv, v prípade ktorých bola vyhlásená ich všeobecná záväznosť, alebo z rozhodcovských nálezov, ktoré majú rovnakú uplatniteľnosť ako všeobecne záväzné kolektívne zmluvy, týkajúce sa:

2.   Ustanovenia prvého odseku tohto článku sa uplatňujú na pracovníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktorí pracujú pre akýkoľvek podnik, pričom tým nie je dotknutá štátna príslušnosť a formálne alebo skutočné sídlo podniku.“

7.

Článok 2 toho istého zákona stanovuje:

„1.   Ustanovenia článku 1 tohto zákona sa vzťahujú aj na podniky, s výnimkou mobilných pracovníkov obchodného loďstva, ktoré v rámci poskytovania cezhraničných služieb vysielajú pracovníkov na územie Luxemburského veľkovojvodstva.

2.   Pojem ‚vysielanie‘ v zmysle odseku 1 vyššie znamená nasledujúce činnosti vykonávané predmetnými podnikmi, ak medzi vysielajúcim podnikom a jeho pracovníkom existuje počas doby vyslania pracovnoprávny vzťah:

3.   Za vyslaného pracovníka sa považuje akýkoľvek pracovník pracujúci zvyčajne v zahraničí, ktorý vykonáva svoju prácu počas obmedzenej doby na území Luxemburského veľkovojvodstva.

4.   Pojem pracovného vzťahu je definovaný podľa luxemburského práva.“

8.

Článok 7 zákona z 20. decembra 2002 stanovuje:

„1.   Na účely uplatnenia tohto zákona podnik, vrátane toho, ktorého sídlo je zriadené mimo územia Luxemburského veľkovojvodstva alebo ktorý vykonáva prácu zvyčajne mimo luxemburského územia a ktorého jeden alebo viac pracovníkov vykonáva činnosť v Luxembursku, vrátane tých, ktorí sú dočasne vysielaní v súlade s ustanoveniami článkov 1 a 2 tohto zákona, musí pred začatím prác sprístupniť Inšpekcii práce a baní na základe žiadosti a v čo najkratšej možnej lehote podstatné informácie nevyhnutné na kontrolu a najmä:

2.   Nariadením veľkovojvodstva sa môže spresniť uplatnenie tohto článku.“

9.

Článok 8 toho istého zákona stanovuje:

„Ktorýkoľvek podnik všeobecne, zriadený a majúci sídlo v zahraničí alebo ktorý nemá stálu prevádzkareň v Luxembursku v zmysle daňového zákona, ktorého jeden alebo viacerí pracovníci vykonávajú z akéhokoľvek dôvodu činnosť v Luxembursku, je povinný uchovávať v Luxembursku u mandatára ad hoc, ktorý tam má bydlisko, dokumenty potrebné na kontrolu povinností, ktoré mu vyplývajú na základe tohto zákona, a najmä vyššie uvedeného článku 7. Uvedené dokumenty musia byť predložené v čo najkratšej lehote Inšpekcii práce a baní na základe jej žiadosti. Inšpekcia práce a baní musí byť vopred informovaná o presnom mieste uchovania dokumentov, a to doporučeným listom poslaným poštou s potvrdením prevzatia, a to samotným podnikom alebo jeho mandatárom uvedeným v predchádzajúcom ustanovení, najneskôr do začatia plánovanej platenej činnosti.“

10.

Výzvou z 1. apríla 2004 Komisia upozornila luxemburskú vládu na existenciu určitých nezhôd v zákone z 20. decembra 2002, ktorým bola prebratá smernica 96/71. Komisia uviedla nasledujúce výhrady v rámci prípadného porušenia smernice 96/71, ako aj článkov 49 ES a 50 ES:

11.

V odpovedi z 30. augusta 2004 luxemburská vláda vyhlásila, že právne ustanovenia kritizované Komisiou, týkajúce sa uplatňovania podmienok práce a zamestnávania, predstavujú ustanovenia politiky verejného poriadku v zmysle článku 3 ods. 10 smernice 96/71.

12.

Pokiaľ ide o druhú výhradu, luxemburská vláda uznala, že prebratie smernice 96/71 nebolo úplné.

13.

Pokiaľ ide o tretiu a štvrtú výhradu Komisie, luxemburská vláda uviedla, že sa domnieva, že ustanovenia článku 7 zákona z 20. decembra 2002 sú v súlade s právom Spoločenstva, pretože povinnosť určiť mandatára ad hoc s bydliskom v Luxembursku, povereného uchovávaním dokumentov potrebných na kontrolu povinností stanovených uvedeným podnikom, nie je ani požiadavkou podania predbežného vyhlásenia, ani diskriminačnou povinnosťou. Práve naopak, ide o opatrenia, bez ktorých by príslušné vnútroštátne orgány nemohli splniť svoju kontrolnú funkciu.

14.

Komisia tvrdí, že táto odpoveď nebola dostatočná, a preto sa rozhodla zaslať 18. októbra 2005 luxemburskej vláde odôvodnené stanovisko, v ktorom jej vytýka, že si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71, ako aj článkov 49 ES a 50 ES, a to tým, že:

15.

Okrem toho Komisia vyzvala Luxemburské veľkovojvodstvo, aby prijalo v lehote dvoch mesiacov opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom.

16.

Listom z 22. decembra 2005 luxemburská vláda požiadala o predĺženie tejto lehoty, aby mohla vyjadriť svoje stanovisko. K odôvodnenému stanovisku Komisie sa však nevyjadrila. Z tohto dôvodu Komisia podala žalobu.

17.

V žalobe zapísanej do registra kancelárie Súdneho dvora 20. júla 2006 Komisia navrhla, aby Súdny dvor:

18.

Luxemburská vláda vo vyjadrení k žalobe z 5. októbra 2006 navrhla, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

19.

Po doručení repliky Komisie z 10. novembra 2006 a dupliky luxemburskej vlády z 12. januára 2007 sa skončila písomná časť konania. Pojednávanie sa nekonalo.

20.

Komisia založila svoju žalobu na štyroch výhradách proti luxemburskej právnej úprave, ktorá predstavuje prebratie.

21.

Komisia vytýka Luxemburskému veľkovojvodstvu, že nesprávne vykonalo prebratie smernice 96/71, a táto prvá výhrada sa týka konkrétne štyroch ustanovení zákona z 20. decembra 2002. Podľa Komisie Luxembursko tým, že neprávom vyhlásilo, že všetky vnútroštátne ustanovenia predstavujú ustanovenia politiky verejného poriadku, uložilo povinnosti podnikom vysielajúcim pracovníkov do veľkovojvodstva, ktoré presahujú to, čo stanovuje smernica 96/71. Podľa nej sa prebratie zakladá na príliš širokom výklade pojmu „ustanovenia politiky verejného poriadku“ uvedeného v článku 3 ods. 10 smernice 96/71. Takéto ustanovenia je potrebné posudzovať vzhľadom na vyhlásenie č. 10 k smernici 96/71, ktoré spresňuje tento pojem.

22.

Táto kritika sa týka v prvom rade právnej povinnosti, podľa ktorej možno vysielať len pracovníkov, ktorí majú s podnikom uzavretú písomnú zmluvu alebo im bol vydaný dokument podľa smernice 91/533. Komisia tvrdí, že v prípade vysielania kontrola dodržiavania ustanovení smernice 91/533 prináleží výlučne orgánom štátu usadenia, ktorý prebral smernicu, a nie orgánom hostiteľského štátu.

23.

Komisia tvrdí, že luxemburská právna úprava tým, že vyžaduje automatickú úpravu odmeny v závislosti od vývoja životných nákladov, je v rozpore so smernicou 96/71, ktorá stanovuje iba úpravu minimálnej mzdy zo strany vysielajúceho štátu.

24.

Podľa Komisie hostiteľský štát nemá právo podľa smernice 96/71 zaväzovať svojou právnou úpravou v oblasti práce na kratší pracovný čas a práce na dobu určitú podniky, ktoré vysielajú pracovníkov.

25.

Komisia uvádza, že kolektívne pracovné zmluvy nemôžu byť pravidlami správneho práva, ktoré sa považujú za ustanovenia „vnútroštátneho verejného poriadku“ nezávisle od ich vecného obsahu.

26.

Luxemburská vláda odkazuje vo veľkej miere na to, čo uviedla vo svojej odpovedi z 30. augusta 2004 na odôvodnené stanovisko, podľa ktorého ustanovenia článku 1 zákona z 20. decembra 2002 predstavujú pravidlá politiky verejného poriadku, pretože ich cieľom je chrániť pracovníkov. Luxemburská vláda tvrdí, že hoci odkaz Komisie na vyhlásenie č. 10 smernice 96/71 je v zásade správny, pripomína, že uvedené vyhlásenie nebolo uverejnené v Úradnom vestníku, a preto nemôže byť výkladovým prvkom. V každom prípade luxemburská vláda tvrdí, že ustanovenia uvedené v článku 1 zákona z 20. decembra 2002 sú odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu. Napokon s cieľom podporiť svoje tvrdenie odkazuje na legislatívny postup, ktorý viedol k návrhu Komisie týkajúcemu sa smernice o službách na vnútornom trhu. ( 5 )

27.

Luxemburská vláda uznáva neúplné prebratie smernice 96/71 a odkazuje na zmenu a doplnenie zákona z 19. mája 2006.

28.

Komisia tvrdí, že jej v tejto súvislosti nebola poskytnutá žiadna informácia.

29.

Podľa Komisie článok 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 nie je formulovaný spôsobom, ktorý by bol dostatočne jasný na zabezpečenie nevyhnutnej právnej istoty podnikom, ktoré chcú vysielať pracovníkov do Luxemburska. Keďže toto ustanovenie zvyšuje riziko podnikov, že porušia zákon, predstavuje neodôvodnené obmedzenie slobodného poskytovania služieb. V každom prípade povinnosť pred začatím prác sprístupniť inšpekcii práce na základe žiadosti a v čo najkratšej možnej lehote podstatné informácie nevyhnutné na kontrolu predstavuje povinnosť predbežného vyhlásenia, ktorá nie je zlučiteľná s článkom 49 ES.

30.

Na druhej strane luxemburská vláda tvrdí, že legislatívny text je dostatočne jasný. V každom prípade znenie článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 nepredstavuje podľa nej povinnosť predbežného vyhlásenia.

31.

Komisia tvrdí, že určenie mandatára ad hoc, stanovené v článku 8 zákona z 20. decembra 2002, s bydliskom v Luxembursku, povereného uchovávaním dokumentov potrebných na kontrolu povinností stanovených uvedeným podnikom počas obdobia presahujúceho dokonca poskytovanie služieb predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb. Táto povinnosť nie je nadbytočná len vzhľadom na organizovaný systém spolupráce alebo výmeny informácií uvedený v článku 4 smernice 96/71, ale takisto aj z dôvodu vynaložených nákladov zo strany predmetných podnikov.

32.

Luxemburská vláda tvrdí, že organizovaný systém spolupráce alebo výmeny informácií, na ktorý odkazuje Komisia, neumožňuje príslušným orgánom vykonávať kontroly s požadovanou účinnosťou. Okrem toho zákon z 20. decembra 2002 nestanovuje nijakú osobitnú právnu formu na výkon funkcie mandatára ad hoc. Napokon uloženie potrebných dokumentov u mandatára ad hoc sa vyžaduje len v samotný deň začatia prác, bez ohľadu na moment vyslania.

33.

Smernica 96/71 stanovuje, že v prípade vyslaných pracovníkov sa majú uplatňovať určité kogentné podmienky práce a zamestnávania hostiteľského štátu. Prijatie týchto minimálnych podmienok práce a zamestnávania sleduje realizáciu troch rôznych cieľov: zabrániť skresľovaniu hospodárskej súťaže, zaručiť práva vyslaných pracovníkov a odstrániť prekážky a nejasnosti ovplyvňujúce slobodné poskytovanie služieb.

34.

V tejto súvislosti východiskovým bodom úvah Komisie a Rady je slobodné poskytovanie služieb uvedené v článku 49 ES, ktorý vyzýva podniky k vysielaniu pracovníkov na dočasný výkon práce na území členského štátu iného, ako je štát, na ktorého území zvyčajne vykonávajú prácu. Podľa úvah normotvorcu podpora poskytovania služieb si vyžaduje lojálnu hospodársku súťaž a opatrenia zaručujúce rešpektovanie práv pracovníkov. ( 6 ) Vzhľadom na rozdiely existujúce medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o obsah pracovných podmienok, ktoré je potrebné dodržiavať, ako aj tých, ktoré sa môžu uplatňovať v hostiteľskom štáte, sa môže zdať, že vyslaní pracovníci dostávajú nižšie odmeny a podliehajú iným pracovným podmienkam, ako sú tie, ktoré sa uplatňujú v hostiteľskom štáte. To by malo dopad na lojálnu hospodársku súťaž medzi podnikmi a zásadu rovnosti zaobchádzania medzi vnútroštátnymi a zahraničnými podnikmi, čo by sa považovalo za neprijateľné zo spoločenského hľadiska. Skutočnosť, že by sa uplatnilo „trvalé jadro“ pracovného práva hostiteľského štátu na zahraničné podniky, by umožnilo vyhnúť sa takýmto skresleniam hospodárskej súťaže.

35.

Okrem toho problémy, ktoré spôsobuje internacionalizácia pracovnoprávneho vzťahu, pokiaľ ide o uplatniteľné právo na tento pracovnoprávny vzťah, je nutné riešiť. ( 7 ) Keďže smernica definuje, ktoré vnútroštátne ustanovenia sú také, že sa musia uplatniť v oblasti vysielania pracovníkov, a sú kogentnými ustanoveniami v zmysle článku 7 Rímskeho dohovoru o rozhodnom práve pre zmluvné záväzky (ďalej len „Rímsky dohovor“), jej cieľom je umožniť stanoviť uplatniteľné pracovné podmienky a tak zvýšiť právnu istotu. ( 8 )

36.

Pokiaľ ide o právne a skutkové rámce, vzhľadom na ktoré Súdny dvor rozhodoval o zlučiteľnosti sporných luxemburských ustanovení s právom Spoločenstva, poznamenávam, že smernica 96/71 vykonala iba čiastočnú harmonizáciu v oblasti vysielania pracovníkov. ( 9 ) V prvom rade smernica 96/71 sa má pokladať za kolíznu právnu úpravu pracovného práva Spoločenstva, ktorá sa týka podrobností a podmienok pracovnoprávneho vzťahu vyslaných pracovníkov. ( 10 ) V druhom rade normatívnym cieľom smernice 96/71 nie je otázka vstupu a pobytu na území hostiteľského členského štátu, ( 11 ) takže obmedzenia slobodného poskytovania služieb v oblasti cezhraničného vysielania pracovníkov v zásade musia byť posúdené vzhľadom na relevantné ustanovenia Zmluvy ES, a teda najprv článku 49 ES.

37.

Pokiaľ ide o súdne preskúmanie zákonnosti vnútroštátneho opatrenia vzhľadom na právo Spoločenstva v rámci konania o nesplnenie povinnosti na základe článku 226 ES, z toho vyplýva, že je potrebné skúmať, či údajné nesplnenie povinnosti sa týka výlučne smernice 96/71, alebo priamo článku 49 ES. Ak sú vnútroštátne právne úpravy týkajúce sa cezhraničného vykonávania práce v rozpore so smernicou, uplatniteľnosť Zmluvy je vylúčená, hoci, keďže Zmluva predstavuje právny základ smernice, každé porušenie smernice implikuje v konečnom dôsledku porušenie Zmluvy. Ak tieto úpravy porušujú priamo Zmluvu a unikajú tak podrobnej právnej úprave smernice, ktorá vykonáva Zmluvu, jediným možným referenčným bodom je samotná Zmluva. ( 12 )

38.

Pokiaľ ide o rozdelenie dôkazného bremena, je potrebné uviesť, že v rámci konania o nesplnenie povinnosti prináleží Komisii, aby dokázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Okrem toho Komisia musí poskytnúť Súdnemu dvoru potrebné podklady, na základe ktorých môže Súdny dvor preskúmať existenciu takéhoto porušenia bez toho, aby sa Komisia mohla opierať o domnienky. ( 13 ) V tejto súvislosti prináleží napadnutému členskému štátu, aby vecne a podrobne vyvrátil poskytnuté informácie a dôsledky z toho vyplývajúce. ( 14 )

39.

Keďže Komisia vytýka nesprávne prebratie článku 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71, hlavným predmetom tejto výhrady je porušenie pravidla sekundárneho práva.

40.

Luxemburská vláda uvádza, že tým, že vyhlásila všetky ustanovenia upravujúce oblasti uvedené v článku 1 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 za kogentné ustanovenia vnútroštátneho práva, vykonala povolenie uvedené v článku 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71. Toto ustanovenie umožňuje členským štátom rozšíriť podmienky práce a zamestnávania na iné oblasti, ak tieto dodatočné podmienky predstavujú pravidlá politiky verejného poriadku. ( 15 ) Takisto umožňuje rozšíriť podmienky práce a zamestnávania stanovené vo všeobecne záväzných kolektívnych zmluvách a v arbitrážnych rozhodnutiach na iné činnosti, ako sú stavebné práce uvedené v prílohe.

41.

Členské štáty však nemôžu používať toto poverenie neobmedzene, musia v tejto súvislosti zohľadniť najmä základné slobody, ako aj účel smernice. ( 16 ) To vyplýva tak z primárnosti slobodného poskytovania služieb, ktorého výkon je súčasťou cieľov, ku ktorým chce smernica 96/71 prispieť v súlade so svojím odôvodnením č. 100, ako aj zo zásady reštriktívneho výkladu ustanovení predstavujúcich výnimky zo základných slobôd. ( 17 ) Toto stanovisko bolo zdôrazené viackrát a explicitne zo strany Súdneho dvora v spojitosti s výnimkou politiky verejného poriadku. ( 18 )

42.

Pojem politiky verejného poriadku predstavuje autonómny pojem práva Spoločenstva, ktorý sa podieľa na vymedzení pôsobnosti základných slobôd a ktorý v dôsledku toho musí byť definovaný autonómne, a nie inšpirujúc sa vnútroštátnym právnym poriadkom alebo viacerými z nich. ( 19 ) Ako taký podlieha výkladu Súdneho dvora, takže je zakázané, aby členské štáty definovali jeho rozsah jednostranne, bez toho, aby to následne preskúmali orgány Spoločenstva. ( 20 ) To však nevylučuje, aby špecifické okolnosti neumožnili odvolať sa na pojem politiky verejného poriadku, takže v určitých prípadoch treba priznať príslušným vnútroštátnym orgánom mieru voľnej úvahy v hraniciach stanovených Zmluvou. ( 21 )

43.

Bez ohľadu na tieto všeobecné zásady pojem politiky verejného poriadku môže mať však rôzne významy v závislosti od postavenia v rámci právneho poriadku Spoločenstva a funkcie predmetnej normy. ( 22 ) V danom prípade pojem politiky verejného poriadku vo vyjadrení, aké má v článku 3 ods. 10 smernice 96/71, pôsobí ako výnimka, pretože stanovuje rozšírenie trvalého jadra pravidiel minimálnej ochrany stanovených v článku 3 ods. 1 smernice 96/71 len za určitých podmienok.

44.

Pokiaľ ide o presné podmienky používania tohto povolenia, pojem politiky verejného poriadku bol spresnený pri prijímaní smernice 96/71 vyhlásením č. 10 Rady a Komisie v tom zmysle, že „ustanovenia politiky verejného poriadku [sa] musia považovať za také, že sa týkajú tých kogentných ustanovení, z ktorých nemožno poskytnúť výnimku a ktoré z hľadiska svojej povahy a cieľa zodpovedajú požiadavkám verejného záujmu [neoficiálny preklad]“.

45.

Domnievam sa, že nič nebráni výkladu článku 3 ods. 10 smernice 96/71 vo svetle tohto vyhlásenia. Pokiaľ ide o možnosť odvolávať sa na vyhlásenia týkajúce sa výkladu sekundárneho práva, ktoré sa nachádzajú v zápisnici zo stretnutia, Súdny dvor rozhodol, že spochybňovať ich je možné, iba ak obsah vyhlásenia nemá nijaký súvis so znením predmetného ustanovenia, a preto nemá právny dosah. ( 23 ) V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že vyhlásenie č. 10 nie je v protiklade s pojmom politiky verejného poriadku, ale naopak, prispieva k určeniu obsahu výnimky. Keďže „odkazuje na požiadavky verejného záujmu“, je takisto v súlade s judikatúrou týkajúcou sa vlastných obmedzení základných slobôd, ktorú Súdny dvor poskytol takisto v prípade cezhraničného vysielania. Na rozdiel od tvrdení luxemburskej vlády to, že vyhlásenie č. 10 nebolo uverejnené v Úradnom vestníku, neovplyvňuje jeho právnu relevantnosť, lebo luxemburská vláda musí uznať, že ako ústavný zástupca členského štátu zastúpeného v Rade vedela o výkladovom vyhlásení, ktoré vydala tá istá inštitúcia v rámci legislatívneho postupu. ( 24 ) V dôsledku toho je možné sa odvolávať na vyhlásenie č. 10 ako výkladovú pomôcku.

46.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy zastávam názor, že členské štáty nemôžu svojvoľne vyžadovať od poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte dodržiavanie všetkých záväzných ustanovení ich pracovného práva. ( 25 ) V záujme čo najširšej možnej realizácie voľného pohybu služieb treba dať za pravdu Komisii v tom zmysle, že možno zohľadniť iba tie podmienky práce a zamestnávania stanovené zákonom, ktoré sú nevyhnutné z hľadiska právneho poriadku členských štátov. ( 26 ) Je potrebné skúmať podrobnejšie, či je táto požiadavka v prípade sporných ustanovení dodržaná.

47.

Pokiaľ ide o dodržiavanie formy písomnej zmluvy alebo dokumentu vydaného podľa smernice 91/533, stanovenej v článku 1 ods. 1 bode 1 zákona z 20. decembra 2002, je potrebné odpovedať Komisii, že hostiteľský štát v zásade nie je povinný zabezpečiť kontrolu dodržiavania ustanovení smernice 91/533.

48.

Cieľom smernice 91/533 je harmonizácia ustanovení týkajúcich sa formy pracovných zmlúv, ktoré niektoré členské štáty prijali vzhľadom na množenie sa typov pracovnoprávnych vzťahov s cieľom ochrany pracovníkov pracujúcich za mzdu proti prípadnému porušovaniu ich práv a na zabezpečenie transparentnej organizácie pracovnoprávnych vzťahov. ( 27 ) To sa týka takisto dôkazu uvádzaného účastníkmi konania, pokiaľ ide o dodržanie povinnosti zamestnávateľa podľa ustanovení článku 2 ods. 1 v spojení s článkom 3 ods. 1 smernice 91/533 oznámiť písomne pracovníkovi pracujúcemu za mzdu podstatné prvky zmluvy alebo pracovnoprávneho vzťahu, ako aj podmienky jeho vysielania do cudziny podľa článku 4 ods. 1 smernice 91/533. Zamestnávateľ dodrží svoju dôkaznú povinnosť, keď vypracuje dokumenty obsahujúce potrebné informácie a odovzdá ich pracovníkovi pred jeho odchodom. ( 28 )

49.

Podľa posledného odôvodnenia „členské štáty musia schváliť zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou alebo zaručiť, aby sociálni partneri určili potrebné ustanovenia dohodou, pričom členské štáty majú povinnosť podniknúť potrebné opatrenia, aby mohli výsledky uložené touto smernicou kedykoľvek zabezpečiť“. Ako vyplýva zo znenia tohto odôvodnenia, povinnosť prebratia, ktorú majú členské štáty, má na mysli jednoduchý legislatívny zásah na vykonanie týchto ustanovení, vrátane kontroly ich dodržiavania. Túto povinnosť majú členské štáty v prípade vysielania pracovníkov a v tejto súvislosti podľa článku 4 ods. 1 smernice 91/533 treba dbať na to, aby pracovník vopred dostal dodatočné informácie týkajúce sa podmienok jeho vysielania. Ak vysielajúci štát už využil svoje kontrolné právomoci, potom vzhľadom na harmonizáciu stanovenú smernicou 91/533 nemôže existovať prípadná právomoc hostiteľského štátu.

50.

Takúto právomoc nemožno vyvodiť ani zo smernice 91/533. Takisto nemôže byť odôvodnená tým, že Luxembursko kvalifikovalo dodržiavanie uvedených informačných povinností ako pravidiel ochrany politiky verejného poriadku. Takáto požiadavka, ako to stanovuje článok 1 ods. 1 bod 1 zákona z 20. decembra 2002, nepatrí do trvalého jadra podmienpk práce a zamestnávania stanoveného v článku 3 ods. 1 smernice 96/71. Rozhodnutie normotvorcu neprebrať v tomto poslednom uvedenom ustanovení informačné povinnosti na základe smernice 91/533 treba rešpektovať. ( 29 )

51.

Napokon tvrdenia luxemburskej vlády týkajúce sa legislatívneho postupu vedúceho k prijatiu smernice 2006/123/ES musia byť odmietnuté ako irelevantné v rámci skúmania tejto výhrady. Sporný luxemburský zákon nemá nijakú vecnú ani chronologickú spojitosť so smernicou 2006/123/ES. Práve naopak, preberá len smernicu 96/71.

52.

Pokiaľ ide o automatickú úpravu „odmeny“ v závislosti od vývoja životných nákladov, stanovenú v článku 1 ods. 1 bode 2 zákona z 20. decembra 2002, luxemburská vláda uvádza, že jej cieľom je ochrana pracovníka a prispieva k udržaniu sociálneho zmieru v Luxembursku. Dodáva, že takáto automatická úprava je implicitne zakotvená v článku 3 ods. 1 smernice 96/71.

53.

Výhrada Komisie sa však netýka automatickej povahy tohto mechanizmu, ale nepopierateľne toho, že v luxemburskom práve sa stanovuje všeobecná úprava „odmeny“, ktorá sa týka tak skutočnej, ako aj minimálnej mzdy. V korešpondencii z 30. augusta 2004 luxemburská vláda už uviedla, že v luxemburskom práve minimálna mzda podlieha takisto všeobecnému mechanizmu úpravy. Podľa Komisie však toto nie je v súlade s tým, čo stanovuje článok 3 ods. 1 písm. c) smernice 96/71, ktorý uvádza výlučne „minimálne mzdové tarify“.

54.

Komisia správne tvrdí, že znenie luxemburského preberacieho ustanovenia sa vzďaľuje od smernice 96/71. Pri skúmaní zlučiteľnosti ustanovenia vnútroštátneho práva s právom Spoločenstva treba zohľadniť výklad, ktorý poskytujú vnútroštátne súdy v súvislosti s týmto ustanovením. ( 30 ) Znenie článku 1 ods. 1 bodu 2 zákona z 20. decembra 2002 však nie je nejednoznačné a neumožňuje výklad v rozpore s právom Spoločenstva. Keďže sa totiž zákon z 20. decembra 2002 musí vykladať podľa objektívnych kritérií v tom zmysle, že existuje všeobecné upravovanie odmeny v závislosti od vývoja životných nákladov, ktoré sa vzťahuje aj na minimálne mzdy, článok 1 ods. 1 bod 2 zákona z 20. decembra 2002 spĺňa povinnosti na úrovni Spoločenstva stanovené v článku 3 ods. 1 písm. c) smernice 96/71. Preto je potrebné zamietnuť tvrdenie Komisie ako nedôvodné.

55.

Dodržiavanie právnej úpravy práce na kratší pracovný čas a práce na dobu určitú stanovenej v článku 1 ods. 1 bode 8 zákona z 20. decembra 2002 nepatrí do žiadnej z kategórií uvedených v článku 3 ods. 1 smernice 96/71, ale naopak, presahuje trvalé jadro podmienok Spoločenstva týkajúcich sa práce a zamestnania. Keďže sa zakladá na oprávnení stanovenom v článku 3 ods. 10 smernice 96/71, musí podliehať skúmaniu vzhľadom na pojem politiky verejného poriadku v zmysle vyhlásenia č. 10, ktorého obsah prebral v podstate judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa článku 49 ES. ( 31 )

56.

Podľa ustálenej judikatúry článok 49 ES vyžaduje nielen elimináciu akejkoľvek diskriminácie voči poskytovateľovi služieb so sídlom v inom členskom štáte z dôvodu jeho štátnej príslušnosti, ale rovnako odstránenie všetkých obmedzení, dokonca ak sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať, sťažovať alebo robiť činnosť poskytovateľa so sídlom v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, menej atraktívnou. ( 32 ) Podľa tejto definície na to, aby došlo k obmedzeniu slobodného poskytovania služieb v zmysle článku 49 ES, postačuje, aby luxemburská právna úprava týkajúca sa práce na kratší pracovný čas a práce na dobu určitú bola prísnejšia ako právna úprava v platnosti vo vysielajúcom štáte a tým sa poskytovanie služieb v Luxembursku stávalo menej atraktívnym pre zahraničné podniky.

57.

Okrem toho Súdny dvor vyhlásil, že slobodné poskytovanie služieb ako jedna zo základných zásad Zmluvy môže byť obmedzené len prostredníctvom pravidiel odôvodnených naliehavými požiadavkami týkajúcimi sa verejného záujmu a uplatniteľných na všetky osoby a podniky vykonávajúce činnosť na území hostiteľského členského štátu, a to iba v takom rozsahu, v akom tento záujem nie je zabezpečený pravidlami, ktorým podlieha poskytovateľ v členskom štáte, kde je usadený. ( 33 )

58.

Podľa luxemburskej vlády článok 1 ods. 1 bod 8 zákona z 20. decembra 2002 zodpovedá snahe o dbanie na rovnosť zaobchádzania a odmeňovania medzi všetkými pracovníkmi, a preto toto ustanovenie zodpovedá legitímnemu cieľu sociálnej ochrany pracovníkov v práve Spoločenstva. Ako vyhlasuje luxemburská vláda, cieľom tejto právnej úpravy je ochrana práv pracovníkov, ktoré sú už garantované v právnom poriadku Spoločenstva smernicou 97/81/ES ( 34 ) a smernicou 99/70/ES. ( 35 ) Okrem toho toto ustanovenie len preberá zásady, ktoré pochádzajú z verejného poriadku Spoločenstva.

59.

S týmito tvrdeniami nesúhlasím. Skutočnosť, že normotvorca Spoločenstva nezopakoval v článku 3 ods. 1 smernice 96/71 normatívny cieľ už uvedených smerníc, čiže právnu úpravu práce na kratší pracovný čas a práce na dobu určitú, je v prospech teórie, podľa ktorej táto časť pracovného práva Spoločenstva nepatrí práve do verejného poriadku Spoločenstva. Okrem toho ide v tejto súvislosti o právnu úpravu, ktorá, tak ako to pripúšťa samotná luxemburská vláda, už je predmetom smerníc 97/81/ES a 99/70/ES na úrovni Spoločenstva a v dôsledku toho musí byť prebratá všetkými členskými štátmi. ( 36 ) Preto právna úprava uplatňujúca sa na poskytovateľa služieb v členskom štáte, v ktorom má pobyt, už chráni jeho záujmy. Z toho vyplýva, že luxemburská vláda sa na to, aby považovala spornú vnútroštátnu právnu úpravu za ustanovenia politiky verejného poriadku, nemôže odvolávať na naliehavé dôvody verejného záujmu.

60.

Pokiaľ ide o odkaz uvedený v článku 1 ods. 1 bode 11 zákona z 20. decembra 2002 na „kogentné ustanovenia vnútroštátneho práva v oblasti kolektívnych pracovných zmlúv“, otázka je taká, či táto právna úprava je zlučiteľná s článkom 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71. Komisia má pochybnosti týkajúce sa zákonnosti prebratia a Luxembursku v podstate vytýka vyvýšenie určitej kategórie aktov do radu kogentných ustanovení vnútroštátneho práva nezávisle od ich právnej povahy a vecného obsahu, čím sa porušuje povolenie stanovené v článku 3 ods. 10 smernice 96/71.

61.

Komisia namieta teda proti dvom aspektom tejto právnej úpravy, ktoré musia byť skúmané oddelene. Je potrebné najprv dať za pravdu Komisii, že pojem „kolektívnych pracovných zmlúv“ má odlišný význam na jednej strane od prvej vety článku 1 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 a na druhej strane od bodu 11 tohto ustanovenia. Kým v prvom prípade ide o „kolektívne zmluvy vyhlásené za všeobecne záväzné“, bod 11 odkazuje všeobecne na „kolektívne pracovné zmluvy“. V poslednom uvedenom prípade môže ísť len o kolektívne zmluvy, ktoré neboli vyhlásené za všeobecne záväzné. Z dôvodu jasného znenia článku 3 ods. 1 druhej zarážky smernice 96/71, ktorý odkazuje iba na „kolektívne zmluvy vyhlásené za všeobecne záväzné“, však tieto nemôžu ako také patriť do pôsobnosti uvedenej smernice, čo má za následok, že tieto kolektívne zmluvy nemôžu byť považované za trvalé jadro podmienok práce a zamestnávania. ( 37 )

62.

Druhý aspekt otázky sa týka toho, že určitá kategória aktov bola zaradená medzi ustanovenia politiky verejného poriadku nezávisle od ich právnej povahy a ich vecného obsahu. Domnievam sa, že na to, aby bolo možné posúdiť, či daná kolektívna právna úprava môže byť považovaná za kogentnú v zmysle vyhlásenia č. 10, je potrebné, aby dotknutý členský štát presne uviedol predmetnú kolektívnu právnu úpravu. ( 38 ) Na druhej strane všeobecný odkaz na „kolektívne pracovné zmluvy“ podľa článku 1 ods. 1 bodu 11 zákona z 20. decembra 2002 má charakteristiku neúplného aktu, zbaveného minima jasnosti a istoty. Táto jasnosť je absolútne nevyhnutná, lebo nemožno vylúčiť, že môžu existovať okolnosti, za ktorých môže byť uplatnenie kolektívnych zmlúv na vyslaných pracovníkov nezlučiteľné so slobodným poskytovaním služieb. ( 39 ) V dôsledku toho je v každom prípade potrebné skúmať, či predmetná právna úprava posudzovaná objektívne zabezpečuje ochranu vyslaných pracovníkov a či prináša predmetným pracovníkom skutočnú výhodu, ktorá sa podstatným spôsobom podieľa na ich sociálnej ochrane.

63.

Z procesného hľadiska luxemburská vláda nesplnila svoju povinnosť brániť sa vecne a v plnom rozsahu proti uvedeným výhradám, pretože vo svojom vyjadrení k žalobe odkazuje na kolektívne pracovné zmluvy, ktoré pripojila k odpovedi v liste z 30. augusta 2004. ( 40 ) Ako Komisia správne zdôraznila, v tejto súvislosti ide o kolektívne pracovné zmluvy vyhlásené za všeobecne záväzné nariadením veľkovojvodstva v zmysle prvej vety článku 1 ods. 1, a nie iných sporných „kolektívnych pracovných zmlúv“, na ktoré odkazuje článok 1 ods. 1 bod 11 zákona z 20. decembra 2002.

64.

V dôsledku toho článok 1 ods. 1 bod 11 zákona z 20. decembra 2002 nie je v súlade s článkom 3 ods. 1 a 10 smernice 96/71.

65.

Komisia vo svojej výzve zdôraznila, že článok 3 ods. 1 písm. a) smernice 96/71 stanovil členským štátom povinnosť dbať na to, aby podniky usadené v inom členskom štáte zaručili pracovníkom vyslaným na ich území dodržiavanie minimálnej doby práce a minimálnej doby odpočinku. Uviedla, že článok 1 ods. 1 bod 3 zákona z 20. decembra 2002 obmedzuje uplatnenie luxemburských pravidiel týkajúcich sa minimálnej doby odpočinku na týždenný odpočinok. Pojem „minimálnej doby odpočinku“ však zahŕňa nielen minimálnu dobu týždenného odpočinku, ale takisto, ako to stanovujú články 3 a 4 smernice 2003/88/ES, ( 41 ) aj iné doby odpočinku, ako denný odpočinok alebo prestávky pri práci.

66.

Vo svojej odpovedi luxemburská vláda už uznala neúplné prebratie smernice 96/71. ( 42 )

67.

Luxemburská vláda teda splnila svoje povinnosti až po uplynutí lehoty dvoch mesiacov stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie z 12. októbra 2005. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že nesplnenie povinnosti sa musí posudzovať podľa situácie v členskom štáte, aká bola ku koncu lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, a Súdny dvor nemôže vziať do úvahy zmeny, ktoré nastali neskôr. ( 43 ) Keďže luxemburská vláda nenamieta proti oneskorenému prebratiu, výhrada je dôvodná.

68.

Výhrada Komisie týkajúca sa neodôvodneného obmedzenia slobodného poskytovania služieb, založená na výklade povinnosti uloženej podnikom usadeným v cudzine podľa článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002„pred začatím prác sprístupniť Inšpekcii práce… na základe žiadosti a v čo najkratšej možnej lehote podstatné informácie nevyhnutné pre kontrolu“ sa netýka prebratia smernice 96/71, ale práve priamo článku 49 ES.

69.

Ako som už vysvetlila, článok 49 ES prikazuje nielen vylúčenie diskriminácií týkajúcich sa poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte z dôvodu ich štátnej príslušnosti, ale takisto zrušenie všetkých obmedzení. ( 44 ) Z ustálenej judikatúry vyplýva, že uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy hostiteľského štátu na poskytovateľov služieb môže z hľadiska svojej povahy spôsobiť zakázanie, sťaženie alebo privodenie menšej aktraktívnosti činností poskytovateľa a musí v dôsledku toho byť považovaná za obmedzenie slobodného poskytovania služieb, keďže z toho vyplývajú dodatočné náklady a správne a ekonomické výdavky. ( 45 )

70.

Právna úprava stanovená v článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 má za cieľ umožniť luxemburskej inšpekcii práce kontrolovať identitu a zákonnosť pobytu pracovníka v rámci vysielania. Podriaďuje podniky sú sídlom mimo územia Luxemburského veľkovojvodstva povinnému predbežnému správnemu konaniu, ktoré ich núti predložiť dokumenty týkajúce sa statusu podľa sociálneho a pracovného práva a právo na pobyt vyslaného pracovníka pred začatím prác, takže v každom prípade táto právna úprava implikuje pre predmetné podniky administratívne formality, ktoré môžu spôsobiť, že sa vysielanie pracovníkov do Luxemburska stane menej atraktívnym ako práca na vnútroštátnom území. Podľa rozšírenej definície judikatúry táto okolnosť postačuje na uznanie toho, že táto právna úprava je obmedzujúca. ( 46 )

71.

Okrem toho je potrebné takisto pripomenúť, že Súdny dvor priznal členským štátom možnosť overiť rešpektovanie vnútroštátnych ustanovení a ustanovení Spoločenstva v oblasti poskytovania služieb. Rovnako Súdny dvor pripustil dôvodnosť kontrolných opatrení potrebných na overenie dodržiavania samotných požiadaviek odôvodnených dôvodmi všeobecného záujmu. ( 47 ) Luxemburská vláda odôvodňuje ustanovenie článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 tak, že odkazuje na ochranu pracovníkov a takisto na potrebu vykonávať kontroly na účely boja proti zneužívaniu a cezhraničným protizákonným činnostiam. Podľa judikatúry tak sociálna ochrana pracovníkov, ako aj boj proti zneužívaniu sú považované za legitímne ciele. ( 48 )

72.

Súdny dvor však takisto rozhodol, že kontroly zo strany kontrolných orgánov musia dodržiavať hranice, ktoré stanovilo právo Spoločenstva, a nesmú spôsobovať iluzórnosť slobodného poskytovania služieb. ( 49 ) Musia najmä byť vhodné na zabezpečenie realizácie sledovaného cieľa a neprekračovať to, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. ( 50 )

73.

Čo je typické pre luxemburskú právnu úpravu, je v prvom rade právna povinnosť podnikateľov dať k dispozícii inšpekcii práce potrebné dokumenty „pred začatím prác“, čo predpokladá existenciu kontroly zneužitia, ktorá je predbežná, a to je v zásade v rozpore s právom Spoločenstva. Luxemburská vláda sa bráni tak, že skutočnosť, že podnikateľ musí dodržať svoju povinnosť oznámenia „iba na prvú žiadosť“, údajne zmäkčuje túto právnu povinnosť. Preto podľa nej neexistuje žiadna povinnosť podnikateľa, aby sám predkladal orgánom vyhlásenie.

74.

Podľa mňa však existujú okolnosti, ktoré umožňujú domnievať sa, že luxemburská právna úprava je vypracovaná ako predbežné kontrolné opatrenie na zamedzenie zneužitia. Článok 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 totiž treba vnímať v spojení s článkami 13 až 17 zákona zo 4. apríla 1974, týkajúceho sa reorganizácie Inšpekcie práce a baní ( 51 ) (ďalej len „zákon zo 4. apríla 1974“), pričom tento zákon umožňuje v prípade porušenia informačnej povinnosti zamestnávateľa nariadiť zastavenie činností vyslaného pracovníka na území veľkovojvodstva s okamžitou účinnosťou. Obnovenie práce môže povoliť inšpekcia práce až po tom, ako boli poskytnuté všetky potrebné dokumenty, ( 52 ) a v tejto súvislosti článok 28 zákona zo 4. apríla 1974 stanovuje za porušenia tohto príkazu tresty odňatia slobody a pokuty. Ak teda po prvé „povolenie“ je potrebné na obnovenie práce a po druhé nedodržanie informačnej povinnosti je postihované trestným právom, potom právnu úpravu stanovenú v článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 možno vykladať len v tom zmysle, že existuje zákaz, bez predchádzajúceho rozhodnutia, poskytovať služby v Luxembursku prostredníctvom vysielania pracovníkov. ( 53 )

75.

Je to o to závažnejšie, že znenie tohto ustanovenia nespĺňa požiadavky právnej istoty a jasnosti. Z ustálenej judkatúry vyplýva, že členské štáty na zabezpečenie úplného uplatnenia práva Spoločenstva musia nielen dať do súladu svoje vnútroštátne právo s právom Spoločenstva, ale okrem toho zabezpečiť, aby existovala istá, jasná a transparentná situácia, aby jednotlivci mohli vedieť, aké sú všetky ich práva, a odvolávať sa na ne pred vnútroštátnymi orgánmi. ( 54 ) Táto zásada sa musí a fortiori uplatniť v prípade, keď právo predmetného členského štátu ukladá povinnosti jednotlivcom a stanovuje sankcie v prípade porušenia.

76.

Je potrebné konštatovať, že nejednoznačné znenie právnej úpravy stanovuje, že vydanie povolenia patrí vo veľkej miere do voľnej úvahy správneho orgánu a že okrem toho riziko podnikov, že im budú uložené správne alebo trestné sankcie, je bezdôvodne vysoké. Takto, podľa dôkazných dokumentov, ktoré Komisia predložila Súdnemu dvoru, inšpekcia práce zjavne vykladá článok 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 tak, že tento článok si vyžaduje, aby sa úplné odovzdanie dokumentov vykonalo pred poskytovaním služieb, ( 55 ) takže na rozdiel od tvrdení luxemburskej vlády nestačí, aby dokumenty boli predložené v ten istý deň, tesne pred začatím prác. Ťažkosti s účinným prebratím článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 sa okrem toho môžu objaviť preto, lebo oznamovacia povinnosť a aj správne konanie samotné vznikajú v zásade až po „žiadosti“ inšpekcie práce, a v tejto súvislosti nevidno jasne, aká úloha prináleží podniku na začiatku tohto konania ani či podnik musí prípadne sám iniciovať túto „žiadosť“. Keďže bez takejto „žiadosti“ podnik nemôže v konečnom dôsledku využívať voľný pohyb služieb bez toho, aby sa vystavil správnym alebo trestným sankciám, toto obmedzenie má účinok úplného zákazu, čo vzhľadom na možnosť použiť menej obmedzujúce prostriedky nemožno považovať za nevyhnutné na zabezpečenie ochrany pracovníka.

77.

Napokon je podľa mňa nevyhnutné v tejto súvislosti pripomenúť, že Súdny dvor nedávno v rozsudku Komisia/Luxembursko, ( 56 ) týkajúcom sa neproporcionality povolenia ako podmienky začatia zamestnania a uplatnenia menej prísnych prostriedkov, rozhodol: „Povinnosť podniku poskytujúceho služby vopred oznámiť miestnym orgánom prítomnosť jedného alebo viacerých vyslaných pracovníkov, predpokladanú dĺžku ich pobytu a službu alebo služby, ktorých poskytovanie odôvodňuje vyslanie, by pritom predstavovala rovnako účinné, avšak menej obmedzujúce opatrenie než predmetná požiadavka. Prirodzene, tieto orgány by mohli kontrolovať dodržiavanie luxemburskej právnej úpravy v sociálnej oblasti počas doby vyslania, pričom by brali do úvahy povinnosti, ktoré musí podnik splniť podľa predpisov sociálneho práva platných v členskom štáte pôvodu.“ Za týchto okolností je vhodnejšie, aby hostiteľský členský štát obmedzil svoj zásah na overenie potrebných informácií poskytnutých poskytovateľom služieb pri začatí jeho činnosti v hostiteľskom členskom štáte a prijal sankcie, až keď sa to ukáže ako nevyhnutné. ( 57 ) V dôsledku toho luxemburská vláda tým, že v článku 7 ods. 1 zákona z 20. decembra 2002 stanovila de facto výhradu povolenia, presiahla hranice toho, čo Súdny dvor považuje za proporcionálne.

78.

Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že táto právna úprava predstavuje predbežnú kontrolu zneužitia, ktorá nie je zlučiteľná s článkom 49 ES. V dôsledku toho je táto výhrada takisto dôvodná.

79.

Medzi dodatočnými administratívnymi požiadavkami, ktorých účinkom je sťaženie vysielania pracovníkov podnikmi so sídlom v inom členskom štáte, sa nachádza aj určenie mandatára ad hoc s bydliskom v Luxembursku, stanovené v článku 8 zákona z 20. decembra 2002, ktoré predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb v zmysle článku 49 ES. ( 58 ) V dôsledku toho je potrebné skúmať, či sú obmedzenia slobodného poskytovania služieb, ktoré vyplývajú z týchto vnútroštátnych ustanovení, odôvodnené cieľom všeobecného záujmu, prípadne či sú potrebné na dosiahnutie tohto cieľa, a to primeranými prostriedkami.

80.

Luxemburská vláda vychádza z ochrany pracovníkov, boja proti zneužitiu, ako aj potreby účinnej kontroly. Ako som už vysvetlila, tak sociálna ochrana pracovníkov, ako aj boj proti zneužitiu sa považujú za legitímne ciele, ( 59 ) hoci realizácia kontrol s cieľom vykonania ochranných ustanovení vnútroštátneho práva sa považuje za zlučiteľnú s právom Spoločenstva, ak sa táto kontrola vykonáva v rámci hraníc stanovených právom Spoločenstva. ( 60 )

81.

Je potrebné najprv poznamenať, že členský štát predovšetkým nie je oprávnený vyžadovať pri poskytovaní služieb na svojom území dodržanie všetkých podmienok požadovaných pre podniky a pozbaviť tým ustanovenia Zmluvy zabezpečujúce slobodné poskytovanie služieb akéhokoľvek potrebného účinku. ( 61 )

82.

V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol v rozsudku Komisia/Taliansko, ( 62 ) že požiadavka, podľa ktorej podniky poskytujúce dočasnú prácu, ktoré si želajú dať k dispozícii pracovnú silu užívateľom usadeným v Taliansku, musia mať svoje sídlo alebo pobočku na vnútroštátnom území, sa nepovažuje za zlučiteľnú so slobodným poskytovaním služieb, keďže spôsobuje nemožnosť poskytovania služieb v uvedenom členskom štáte zo strany podnikov usadených v iných členských štátoch.

83.

Luxemburská vláda v podstate uvádza, že v článku 8 zákona z 20. decembra 2002 nič neodkazuje na presnú charakteristiku sporného mandatára ad hoc. Nevyžaduje sa, aby tento mandatár bol právnickou osobou alebo fyzickou osobou, ani že musí ísť o odmeňovaný subjekt. Jediná dôležitá vec je, že inšpekcia práce musí poznať meno subjektu, u ktorého sú požadované informácie uložené. V oblasti stavebníctva mandatár ad hoc v zmysle tohto ustanovenia môže byť buď hlavný zadávateľ, alebo vedúci pracovník, alebo príkazca prác.

84.

V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že tento výklad vôbec nevyplýva z článku 8 zákona z 20. decembra 2002. Je dokonca v rozpore s právnymi ustanoveniami. Z ich znenia jasne vyplýva, že uvedený mandatár ad hoc musí mať „bydlisko“ v Luxemburskom veľkovojvodstve, teda že tam musí mať centrum svojich činností a byť usadený zvyčajným spôsobom. Ako správne uvádza Komisia, táto charakteristika implikuje „trvalý pobyt“, alebo prinajmenšom pobyt presahujúci dĺžku trvania prác. Z toho vyplýva, že požiadavky článku 8 zákona z 20. decembra 2002 nie sú splnené, ak napríklad požadované dokumenty sú uložené u jedného z vyslaných pracovníkov.

85.

Domnievam sa, že tento záver nie je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora. V rozsudku Arblade a i. ( 63 ) Súdny dvor totiž rozhodol, že povinnosť mať k dispozícii a uchovávať určité dokumenty v bydlisku fyzickej osoby usadenej v hostiteľskom členskom štáte, ktorá ich uchováva ako mandatár alebo zástupca zamestnávateľa, ktorý ho určil, aj po tom, čo zamestnávateľ skončil s vysielaním pracovníkov do tohto štátu, možno považovať za zákonné, len ak orgány tohto štátu nemôžu vykonávať svoju kontrolnú úlohu účinne v dôsledku neexistencie takejto povinnosti.

86.

Iste, súhlasím s tvrdením luxemburskej vlády v tom zmysle, že realizácia kontrol na mieste je nevyhnutná na zabezpečenie dodržiavania vnútroštátnych ochranných ustanovení. Vytýkam jej však, že neuviedla a dostatočným spôsobom nepreukázala, že luxemburské orgány nemohli splniť svoje kontrolné povinnosti bez účasti mandatára ad hoc s bydliskom v Luxembursku. Na odôvodnenie obmedzenia slobodného poskytovania služieb takého závažného, ako je obmedzenie vo veci samej, nepostačuje totiž vyjadriť bez vážnych odôvodnení pochybnosti, alebo jednoducho výhrady, pokiaľ ide o účinnosť režimu spolupráce alebo výmeny informácií medzi členskými štátmi stanoveného v článku 4 smernice 96/71. ( 64 ) Ako všetky ostatné členské štáty, aj Luxemburské veľkovojvodstvo je povinné podieľať sa na uvedenom systéme spolupráce s cieľom kontroly dodržiavania predmetných podmienok práce a zamestnávania. V tejto súvislosti luxemburská vláda nesplnila procesnú povinnosť týkajúcu sa dokazovania.

87.

Bez ohľadu na vyššie uvedené kontrola dodržiavania právnej úpravy spojenej so sociálnou ochranou pracovníkov môže byž veľmi dobre zabezpečená menej obmedzujúcimi opatreniami. Je možné domnievať sa, že na splnenie tejto kontrolnej povinnosti postačuje určiť jedného z vyslaných pracovníkov, napríklad zástupcu, ktorý zabezpečí spojenie medzi zahraničným podnikom a inšpekciou práce a ktorý v prípade potreby dá k dispozícii potrebné dokumenty buď na stavenisku, alebo na inom jasne definovanom a prístupnom mieste na území hostiteľského členského štátu. ( 65 ) Takéto opatrenie sociálnej ochrany pracovníkov, prinášajúce menšie obmedzenie voľného pohybu osôb, by bolo zlučiteľné so zásadou proporcionality.

88.

Z tohto dôvodu som dospela k záveru, že podmienky stanovené v článku 8 zákona z 20. decembra 2002 nie sú proporcionálne a porušujú článok 49 ES. V dôsledku toho je aj štvrtý žalobný dôvod dôvodný.

89.

Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania. Keďže Luxemburské veľkovojvodstvo nemalo úspech v podstatnej časti svojich dôvodov, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.

90.

Vzhľadom na všetky tieto úvahy navrhujem: