Vec C‑366/04

Georg Schwarz

proti

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg)

„Voľný pohyb tovaru – Množstevné obmedzenia – Opatrenia s rovnakým účinkom – Vnútroštátne ustanovenie zakazujúce predaj cukroviniek bez obalu v predajných automatoch – Hygiena potravín“

Návrhy prednesené 28. júna 2005 – generálny advokát L. A. Geelhoed

Rozsudok Súdneho dvora (prvá komora) z 24. novembra 2005

Abstrakt rozsudku

Voľný pohyb tovaru – Množstevné obmedzenia – Opatrenia s rovnakým účinkom – Hygiena potravín – Smernica 93/43 – Vnútroštátne ustanovenie zakazujúce predaj cukroviniek bez obalu v predajných automatoch – Odôvodnenie – Ochrana verejného zdravia

(Články 28 ES a 30 ES; smernica Rady 93/43, článok 7)

Články 28 ES, 30 ES a článok 7 smernice 93/43 o hygiene výroby potravín neodporujú vnútroštátnemu ustanoveniu prijatému pred nadobudnutím účinnosti tejto smernice, podľa ktorého je zakázané ponúkať na predaj v predajných automatoch sladkosti vyrobené z prírodného cukru alebo zo sladidiel nahradzujúcich cukor bez obalu.

Toto ustanovenie, hoci samé osebe predstavuje v zásade opatrenie s rovnakým účinkom v zmysle článku 28 ES, totiž môže byť odôvodnené na základe článku 30 ES z dôvodu ochrany verejného zdravia v rozsahu, v akom predstavuje vhodné a primerané opatrenie na dosiahnutie sledovaného cieľa.

(pozri body 29, 33, 36, 38 a výrok)

ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)

z 24. novembra 2005 (*)

Vo veci C‑366/04,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podaný rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Rakúsko) zo 16. augusta 2004 a doručený Súdnemu dvoru 23. augusta 2004, ktorý súvisí s konaním:

Georg Schwarz

proti

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,

SÚDNY DVOR (prvá komora),

v zložení: predseda prvej komory P. Jann, sudcovia J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (spravodajca), M. Ilešič a E. Levits,

generálny advokát: L. A. Geelhoed,

tajomník: R. Grass,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

– M. Schwarz, v zastúpení: J. Dengg, M. Vavrousek a T. Hölber, Rechtsanwälte,

– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: J.‑P. Keppenne a B. Schima, splnomocnení zástupcovia,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 28. júna 2005,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 28 ES až 30 ES, ako aj článku 7 smernice Rady 93/43/EHS zo 14. júna 1993 o hygiene výroby potravín (Ú. v. ES L 175, s. 1; Mim. vyd. 13/012, s. 125, ďalej len „smernica“).

2 Tento návrh bol podaný v súvislosti so správnym konaním trestnej povahy, ktoré začal Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg proti pánovi Schwarzovi, pretože pán Schwarz uvádzal na trh v predajných automatoch cukrovinky bez obalu.

Právny rámec

Právna úprava Spoločenstva

3 Článok 28 ES zakazuje množstevné obmedzenia dovozu a všetky opatrenia s rovnakým účinkom medzi členskými štátmi.

4 Podľa článku 30 ES článok 28 ES nevylučuje zákazy alebo obmedzenia dovozu odôvodnené najmä ochranou zdravia a života ľudí a zvierat pod podmienkou, že tieto zákazy a obmedzenia nebudú prostriedkami svojvoľnej diskriminácie alebo skrytého obmedzovania obchodu medzi členskými štátmi.

5 Prvé odôvodnenie smernice uvádza, že voľný pohyb potravín je nevyhnutným predpokladom naplnenia vnútorného trhu.

6 V súlade s druhým odôvodnením smernice má ochrana ľudského zdravia prvoradý význam.

7 Podľa štvrtého odôvodnenia smernice sa musia zosúladiť všeobecné pravidlá hygieny potravín, aby sa chránilo ľudské zdravie.

8 Článok 1 smernice znie:

„1. Táto smernica stanovuje všeobecné pravidlá hygieny potravín a postupy kontroly dodržiavania týchto pravidiel.

2. Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia prijaté v rámci špecifických pravidiel hygieny výroby potravín Spoločenstva. …“

9 Článok 3 ods. 1 smernice stanovuje:

„Opracovanie, spracovanie, výroba, balenie, skladovanie, preprava, distribúcia, manipulácia a ponúkanie potravín na predaj alebo na zásobovanie sa musí vykonávať hygienickým spôsobom.“

10 Podľa článku 3 ods. 2 smernice musia prevádzkovatelia potravinárskych podnikov vo svojej činnosti určiť všetky opatrenia, ktoré sú na zabezpečenie bezpečnosti potravín rozhodujúce, a musia zabezpečiť vypracovanie, zavedenie, vykonávanie a verifikáciu vhodných bezpečnostných opatrení na základe princípov, ktoré sa používajú na vývoj systému HACCP (analýza rizík a kritické kontrolné a ovládacie body), tieto princípy sú uvedené v tomto odseku.

11 Článok 3 ods. 3 smernice znie:

„Prevádzkovatelia potravinárskych podnikov musia dodržiavať pravidlá hygieny uvedené v prílohe. …“

12 Článok 7 ods. 1 smernice stanovuje:

„Podľa zmluvy môžu členské štáty ponechať, upraviť alebo zaviesť štátne [vnútroštátne – neoficiálny preklad] hygienické pravidlá, ktoré sú detailnejšie, ako sú ustanovenia tejto smernice, za predpokladu, že tieto pravidlá:

– nie sú miernejšie ako ustanovenia uvedené v prílohe,

– neustanovujú obmedzenie, prekážku alebo bariéru pre vzájomný obchod s potravinami vyrábanými podľa tejto smernice.“

13 Príloha smernice uvádza v kapitole III tieto požiadavky uplatniteľné na pojazdné a/alebo dočasné priestory, ako aj na predajné automaty:

„1. Priestory a predajné automaty musia byť umiestnené, navrhnuté, konštruované a udržiavané v čistote a dobrom technickom stave tak, aby sa predišlo možnosti kontaminácie potravín a hromadeniu škodcov v miere, ktorá je rozumne a prakticky dosiahnuteľná.

2. Najmä tam, kde je to nevyhnutné:

…

b) povrchy prichádzajúce do styku s potravinami musia byť v dobrom stave a ľahko čistiteľné, a kde je to nevyhnutné, dezinfikovateľné. Vyžaduje to použitie hladkých umývateľných a netoxických materiálov s výnimkou, keď prevádzkovatelia potravinárskych podnikov presvedčia oprávnené orgány, že použitie iných materiálov je taktiež vhodné;

…

d) musia sa zabezpečiť primerané opatrenia na čistenie potravín;

…

h) potraviny musia byť umiestnené tak, aby sa predišlo, ako je len prakticky možné, riziku kontaminácie.“

14 Kapitola IX tejto prílohy nazvaná „Ustanovenia týkajúce sa potravín“ stanovuje v bode 3:

„Všetky potraviny, s ktorými sa narába, musia byť skladované, balené, vystavené a prepravované takým spôsobom, aby sa chránili pred kontamináciou, v dôsledku ktorej by sa mohli stať nepotraveľnými [nevhodnými na konzumáciu – neoficiálny preklad], nebezpečnými pre zdravie alebo kontaminovanými takým spôsobom, že by bolo neodôvodnené očakávať, že sa v takom stave budú aj konzumovať. Potraviny musia byť umiestnené a chránené tak, aby sa riziko kontaminácie znížilo na minimum. Musia sa vykonať dostatočné opatrenia, aby sa zabezpečila ochrana proti škodcom.“

Vnútroštátna právna úprava

15 Ustanovenia smernice boli prebrané do rakúskeho práva nariadením o hygiene potravín (Lebensmittelhygieneverordnung) z 3. februára 1998 (BGBl. II, 31/1998, v znení uverejnenom v BGBl. II, 33/1999). Ustanovenia smernice boli prebrané v takmer identickom znení.

16 § 1 ods. 1 a 2 nariadenia o hygiene sladkostí v predajných automatoch (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) z 10. februára 1988 (BGBl. 127/1988, ďalej len „nariadenie o hygiene sladkostí“) znie takto:

„1. Predajnými automatmi sladkostí v zmysle tohto nariadenia sú predajné automaty, ktoré po vhodení určitej sumy vydajú sladkosti vyrobené z cukru alebo zo sladidiel nahradzujúcich cukor. Tieto sladkosti umiestnené v uzatvorených nádobách sa vydávajú prostredníctvom distribučnej trubice ukončenej otvorom na vydávanie (výdajný otvor).

2. Predajné automaty sladkostí musia byť usporiadané alebo umiestnené tak, aby na nich priamo nesvietilo slnko. Aby nedošlo k znečisteniu, musí byť otvor na vydávanie (výdajný otvor) chránený pred zlým počasím.“

17 Podľa § 2 nariadenia o hygiene sladkostí:

„Zakazuje sa ponúkať na predaj v predajných automatoch sladkosti vyrobené z cukru alebo zo sladidiel nahradzujúcich cukor bez obalu.“

Konanie vo veci samej a prejudiciálna otázka

18 Starosta mesta Salzburg vydal proti pánovi Schwarzovi správne rozhodnutia trestnej povahy, pretože uvádzal na trh prostredníctvom predajných automatov rôzne druhy žuvačiek, ktoré neboli obalené, v rozpore s požiadavkami § 2 nariadenia o hygiene sladkostí.

19 Pán Schwarz podal proti uvedeným rozhodnutiam žalobu na Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, v ktorej tvrdí, že nariadenie o hygiene sladkostí, osobitne jeho § 2, je v rozpore s právom Spoločenstva a najmä s ustanoveniami smernice.

20 Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg usúdil, že prejednávaný spor vyžaduje výklad práva Spoločenstva, preto rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Je vnútroštátne ustanovenie prijaté pred nadobudnutím účinnosti smernice 93/43…, podľa ktorého je zakázané ponúkať na predaj v predajných automatoch sladkosti vyrobené z prírodného cukru alebo zo sladidiel nahradzujúcich cukor bez obalu, v rozpore s článkami 28 až 30 ES v spojení s článkom 7 uvedenej smernice?“

O prejudiciálnej otázke

Pripomienky predložené Súdnemu dvoru

21 Pán Schwarz tvrdí, že dôsledkom požiadavky týkajúcej sa samostatného obalu žuvačiek podľa § 2 nariadenia o hygiene sladkostí je, že sa bráni voľnému pohybu potravín, a táto požiadavka je v rozpore s článkom 7 smernice. Toto vnútroštátne ustanovenie stanovuje, že predmetné tovary určené na rakúsky trh musia byť osobitne zabalené, a teda už ich nemožno uvádzať na trh prostredníctvom predajných automatov momentálne fungujúcich v Rakúsku. V praxi z uvedeného vyplýva zákaz uvádzať na trh výrobky, ktoré nie sú rakúskymi výrobkami, pretože zahraniční výrobcovia vôbec nie sú vybavení tak, aby vyrábali balené výrobky iba pre uvedený trh.

22 Podľa pána Schwarza táto prekážka dovozu nie je odôvodnená dôvodmi uvedenými v článku 30 ES, konkrétne ochranou ľudského zdravia. Usudzuje, že ak by táto ochrana odôvodňovala prijatie opatrení, akými sú opatrenia uvedené v § 2 nariadenia o hygiene sladkostí, nebolo by možné predávať žuvačky bez obalu v predajných automatoch v Nemecku alebo v Taliansku, kde sú vonkajšie a najmä klimatické podmienky porovnateľné s podmienkami v Rakúsku. Okrem toho žalobca vo veci samej tvrdí, že aj keby boli tieto tovary zabalené, spotrebiteľ by ich musel odbaliť, obvykle holými rukami, takže riziko prípadného nakazenia prostredníctvom otvoru na vydávanie pretrváva.

23 Komisia Európskych spoločenstiev považuje ustanovenie, akým je § 2 nariadenia o hygiene sladkostí, za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu v zmysle článku 28 ES. § 2 spôsobuje, že dovoz do Rakúska výrobkov zákonne uvádzaných na trh v iných členských štátoch je nákladnejší.

24 Keďže Komisia nepozná konkrétne dôvody, ktoré viedli rakúskeho zákonodarcu k zakázaniu predaja v predajných automatoch sladkostí bez obalu, usudzuje, že sa nemôže s konečnou platnosťou vysloviť ani k existencii prípadného rizika pre ľudské zdravie, a teda ani k odôvodneniu uvedeného vnútroštátneho ustanovenia s ohľadom na článok 30 ES. Uvádza však, že hodnotenie rizika sa nemôže zakladať na čisto hypotetických úvahách, a že skutočné tvrdené riziko pre verejné zdravie sa musí javiť dostatočne preukázané na základe najnovších vedeckých poznatkov, ktoré sú dostupné v čase prijatia obmedzujúceho opatrenia.

Odpoveď Súdneho dvora

25 Treba spresniť, že článok 29 ES, na ktorý sa odvoláva vnútroštátny súd, nie je pre odpoveď na prejudiciálnu otázku relevantný. Súdny dvor sa teda obmedzí na výklad článkov 28 ES a 30 ES, ako aj smernice.

26 Smernica neupravuje požiadavku obalov potravín vydávaných prostredníctvom predajných automatov. Vnútroštátne opatrenia týkajúce sa tejto otázky teda neboli harmonizované na úrovni Spoločenstva.

27 Takéto vnútroštátne opatrenia sa teda musia posudzovať vo svetle ustanovení Zmluvy ES týkajúcich sa voľného pohybu tovarov.

28 Zákaz opatrení s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia uvedené v článku 28 ES sa týka každého opatrenia, ktoré môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Spoločenstva (pozri najmä rozsudky z 11. júla 1974, Dassonville, 8/74, Zb. s. 837, bod 5; z 12. marca 1987, Komisia/Nemecko, nazvaný „Zákon o čistote piva“, 178/84, Zb. s. 1227, bod 27; z 23. septembra 2003, Komisia/Dánsko, C‑192/01, Zb. s. I‑9693, bod 39, a z 5. februára 2004, Komisia/Taliansko, C‑270/02, Zb. s. I‑1559, bod 18).

29 Je preukázané, že § 2 nariadenia o hygiene sladkostí požaduje, aby žuvačky uvádzané na trh v Rakúsku prostredníctvom predajných automatov boli zabalené, pričom, ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vnútroštátnym súdom, tieto isté tovary môžu byť v zahraničí, okrem iného v Nemecku, uvádzané na trh bez obalu. Vyplýva z toho, že dovozcovia, ktorí chcú uviesť tieto tovary na trh v Rakúsku, ich musia zabaliť, čo spôsobuje, že dovoz do tohto členského štátu je nákladnejší. Zo spisu tiež vyplýva, že predajné automaty vyrobené pre tovary bez obalu nemožno použiť pre zabalené tovary. Vyššie uvedené vnútroštátne ustanovenie teda v zásade predstavuje opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia v zmysle článku 28 ES.

30 Patrí však do ustálenej súdnej praxe, že vnútroštátna právna úprava, ktorá predstavuje prekážku voľného pohybu tovarov, nemusí byť nevyhnutne v rozpore s právom Spoločenstva, ak je odôvodnená niektorým z dôvodov verejného záujmu uvedených v článku 30 ES alebo niektorou z imperatívnych požiadaviek chránených judikatúrou Súdneho dvora v prípade, že sa vnútroštátna právna úprava nerozdielne uplatňuje (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. februára 1979, Rewe‑Zentral, nazvaný „Cassis de Dijon“, 120/78, Zb. s. 649, bod 8, a Komisia/Taliansko, už citovaný, bod 21).

31 Keďže podľa vnútroštátneho súdu § 2 nariadenia o hygiene sladkostí je odôvodnený najmä požiadavkou ochrany verejného zdravia, ktorá je výslovne upravená článkom 30 ES, je potrebné preskúmať vo svetle tohto ustanovenia práva Spoločenstva, či vnútroštátna právna úprava, akou je uvedený § 2, nie je v rozpore s právom Spoločenstva.

32 Pokiaľ ide o otázku uvedenia potravín na trh, Súdny dvor rozhodol, že v prípade neexistencie harmonizácie prináleží členským štátom, aby rozhodli o úrovni ochrany zdravia a života ľudí s ohľadom na požiadavku voľného pohybu tovaru v rámci Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. júla 1983, Sandoz, 174/82, Zb. s. 2445, bod 16; z 25. júla 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior a Publivía, C‑1/90 a C‑176/90, Zb. s. I‑4151, bod 16; z 25. mája 1993, LPO, C‑271/92, Zb. s. I‑2899, bod 10; Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 42, a z 2. decembra 2004, Komisia/Holandsko, C‑41/02, Zb. s. I‑11375, bod 42).

33 Prijaté opatrenia však musia byť spôsobilé dosiahnuť jeden alebo viacero cieľov uvedených v článku 30 ES, v prejednávanej veci ochranu verejného zdravia, a zároveň primerané, teda nesmú ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa (pozri najmä rozsudky LPO, už citovaný, bod 12, a z 8. júna 1993, Komisia/Belgicko, C‑373/92, Zb. s. I‑3107, bod 8).

34 Z uznesenia o návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že podľa Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (rakúska agentúra pre zdravie a bezpečnosť potravín) je zákaz stanovený v § 2 nariadenia o hygiene sladkostí odôvodnený ochranou verejného zdravia, keďže v minulosti boli nezabalené výrobky znehodnotené vlhkosťou alebo hmyzom, najmä mravcami, v nádobe predajných automatov.

35 Vnútroštátny súd tiež poznamenáva, že uvedený zákaz výrazne zvyšuje bezpečnosť predmetných potravín. V tejto súvislosti uvádza, že spotrebitelia, ktorí kupujú nezabalené sladkosti v predajných automatoch, sa musia nevyhnutne dotknúť tovaru, ako aj otvoru na vydávanie holými rukami bez toho, aby si ich predtým umyli. Tento súd usudzuje, že nakazenie tohto otvoru choroboplodnými zárodkami a ich prenos zákazníkom na vyzdvihnutý tovar nie je v žiadnom prípade teoretický.

36 Treba teda uviesť, že z dôvodov relevantne uvedených Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH, ako aj vnútroštátnym súdom predstavuje zákaz stanovený § 2 nariadenia o hygiene sladkostí vhodné a primerané opatrenie v záujme ochrany verejného zdravia.

37 Navyše treba uviesť, že žiaden prvok spisu neumožňuje prijať záver, že dôvody týkajúce sa verejného zdravia uvedené v záujme odôvodnenia § 2 nariadenia o hygiene sladkostí boli zneužité a použité tak, aby boli diskriminované tovary pochádzajúce z iných členských štátov alebo nepriamo chránené niektoré vnútroštátne výroby (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. decembra 1979, Henn a Darby, 34/79, Zb. s. 3795, bod 21, ako aj Aragonesa de Publicidad Exterior a Publivía, už citovaný, bod 20).

38 So zreteľom na vyššie uvedené úvahy je potrebné na položenú otázku odpovedať tak, že články 28 ES, 30 ES a článok 7 smernice neodporujú vnútroštátnemu ustanoveniu prijatému pred nadobudnutím účinnosti tejto smernice, podľa ktorého je zakázané ponúkať na predaj v predajných automatoch sladkosti vyrobené z prírodného cukru alebo zo sladidiel nahradzujúcich cukor bez obalu.

O trovách

39 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

Články 28 ES, 30 ES a článok 7 smernice Rady 93/43/EHS zo 14. júna 1993 o hygiene výroby potravín neodporujú vnútroštátnemu ustanoveniu prijatému pred nadobudnutím účinnosti tejto smernice, podľa ktorého je zakázané ponúkať na predaj v predajných automatoch sladkosti vyrobené z prírodného cukru alebo zo sladidiel nahradzujúcich cukor bez obalu.

Podpisy

* Jazyk konania: nemčina.