NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
L. A. GEELHOED
prednesené 23. februára 2006 1(1)
Vec C‑432/04
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Edith Cresson
„Žaloba podľa článku 213 ods. 2 tretieho pododseku ES a článku 126 ods. 2 tretieho pododseku AE – Odňatie práv na dôchodok bývalého člena Komisie – Porušenie povinností vyplývajúcich z funkcie člena Komisie“
I – Úvod
1. Komisia sa touto žalobou domáha, aby Súdny dvor určil, že pani Edith Cresson sa tým, že počas funkčného obdobia členky Komisie, zamestnala a zvýhodnila dvoch svojich osobných priateľov, dopustila zvýhodňovania alebo prinajmenšom závažnej nedbanlivosti. Komisia tvrdí, že pani Cresson tým porušila svoje povinnosti vyplývajúce z článku 213 ods. 2 ES a článku 126 ods. 2 AE.(2) Žiada preto Súdny dvor, aby uložil primeranú finančnú sankciu, ako stanovuje posledný odsek uvedených ustanovení Zmlúv.
2. Táto vec je prvou svojho druhu, v ktorej sa žiada o rozhodnutie zo strany Súdneho dvora. Predchádzajúca žaloba podaná Radou proti bývalému komisárovi Bangemannovi v súvislosti s funkciou, ktorú chcel prijať po skončení svojho funkčného obdobia, bola stiahnutá.(3) Prejednávaná vec preto poskytuje Súdnemu dvoru jedinečnú príležitosť na to, aby objasnil, aké povinnosti majú členovia Komisie v zmysle článku 213 ES. Rozsudok Súdneho dvora bude okrem toho relevantný pri stanovení pravidiel pre všetky osoby, ktoré vykonávajú vysoké funkcie v orgánoch Európskej únie.
II – Právny rámec
3. Článok 213 ods. 2 ES stanovuje:
„Členovia Komisie vykonávajú svoje funkcie úplne nezávisle a vo všeobecnom záujme Spoločenstva.
Pri plnení svojich povinností nesmú žiadať ani prijímať pokyny od žiadnej vlády, ani od iného orgánu. Musia sa zdržať akéhokoľvek konania, ktoré sa nezlučuje s ich povinnosťami. Každý členský štát sa zaväzuje rešpektovať túto zásadu a neovplyvňovať členov Komisie pri plnení ich úloh.
Počas svojho funkčného obdobia členovia Komisie nesmú vykonávať inú platenú ani neplatenú pracovnú činnosť. Pri nástupe do funkcie sa slávnostne zaviažu, že počas svojho funkčného obdobia aj po jeho skončení budú rešpektovať povinnosti vyplývajúce z tejto funkcie, najmä povinnosť konať čestne a zdržanlivo pri prijímaní určitých funkcií alebo výhod po skončení funkčného obdobia. V prípade porušenia tejto povinnosti môže Súdny dvor na žiadosť Rady alebo Komisie, podľa okolností prípadu, rozhodnúť o odvolaní príslušného člena podľa článku 216, alebo o odňatí práva na dôchodok alebo iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku.“
4. Článok 216 ES stanovuje:
„Ak niektorý člen Komisie nespĺňa podmienky predpísané pre výkon funkcie alebo sa dopustil závažného pochybenia, môže ho Súdny dvor na žiadosť Rady alebo Komisie odvolať.“
III – Skutkové okolnosti predložené Komisiou
5. Pani Edith Cresson bola členkou Európskej komisie od 24. januára 1995 do 8. septembra 1999. Komisia 16. marca 1999 kolektívne odstúpila, pričom všetci jej členovia zostali vo funkcii až do 8. septembra 1999. Pani Cresson bola zodpovedná za oblasť vedy, výskumu a rozvoja, za Spoločné výskumné centrum (SVC) a ľudské zdroje, za školstvo, vzdelávanie a mládež. V čase skutkových okolností spadali tieto oddelenia Komisie pod generálne riaditeľstvá (GR) XII, XIII.D a XXII a SCV.
6. Tvrdenie Komisie, podľa ktorého sa pani Cresson počas výkonu jej funkcie dopustila zvýhodňovania, je založené na spisoch týkajúcich sa dvoch jej priateľov, pána Reného Berthelota a pána Timma Riedingera.
A – Situácia pána Berthelota
7. Krátko po nástupe do funkcie prejavila pani Cresson želanie zamestnať pána Berthelota ako osobného poradcu. Pán Berthelot, ktorý bol vyškoleným zubným lekárom, žil v tom čase neďaleko francúzskeho mesta Châtellerault, ktorého starostkou bola pani Cresson. Vzhľadom na to, že pán Berthelot mal 66 rokov a jej kabinet bol už zostavený, vedúci kabinetu oznámil pani Cresson, že nevidí žiadnu možnosť, ako by ho Komisia mohla zamestnať. Po niekoľkých mesiacoch však na žiadosť pani Cresson bolo pánovi Berthelotovi ponúknuté miesto hosťujúceho vedeckého pracovníka v GR XII od 1. septembra 1995 na počiatočnú dobu šiestich mesiacov. Napriek tomu, že podmienky zamestnania hosťujúceho vedeckého pracovníka vyžadujú, aby svoju činnosť vykonával výlučne v oddeleniach Komisie, ktoré sa venujú výskumným činnostiam, pán Berthelot pracoval iba ako osobný poradca pani Cresson. Pôvodná doba šiestich mesiacov bola nakoniec predĺžená až do konca februára 1997.
8. Od konca apríla 1996 sa na základe uplatnenia pravidla o zamedzení súbehu príjmov znížila mesačná odmena, ktorú dostával pán Berthelot ako hosťujúci vedecký pracovník, tak, aby sa zohľadnila výška dôchodku, ktorý poberal vo Francúzsku. Krátko po uplatnení tohto zníženia vydal kabinet pani Cresson na meno pána Berthelota trinásť cestovných príkazov do Châtellerault a zaslal ich správnym oddeleniam Komisie. Tieto príkazy sa týkali služobných ciest, ktoré sa údajne uskutočnili v období medzi 23. májom a 21. júnom 1996. V dôsledku toho bola pánovi Berthelotovi poskytnutá suma 6 930 eur. Od 1. septembra 1996 sa zmenilo zaradenie pána Berthelota, ktorý postúpil do vyššieho platového stupňa hosťujúcich vedeckých pracovníkov, pričom sa jeho mesačná odmena zvýšila približne o 1 000 eur. Toto zvýšenie bolo vyššie ako kompenzácia zníženia platu z dôvodu použitia pravidla o zamedzení súbehu príjmov.
9. Po skončení zmluvy s GR XII sa pánovi Berthelotovi ponúkla ďalšia zmluva na miesto hosťujúceho vedeckého pracovníka v SVC na dobu jedného roka. Celková doba jeho zamestnania v Komisii tak dosiahla dĺžku dva a pol roka, pričom právna úprava stanovuje maximálnu dobu výkonu takéhoto zamestnania na 24 mesiacov.
10. Oddelenie finančnej kontroly Komisie požiadalo 2. októbra 1997 o predloženie správ o činnosti pána Berthelota v súvislosti s uplynutím doby určenej v prvej zmluve. Správy zaslané tomuto oddeleniu boli mimoriadne stručné. V skutočnosti pozostávali zo súboru poznámok rôznych autorov, ktoré boli upravené kabinetom pani Cresson.
11. Dňa 11. decembra 1997 požiadal pán Berthelot o skončenie pracovného pomeru zo zdravotných dôvodov s účinnosťou od 31. decembra 1997. Jeho žiadosti sa vyhovelo. Pani Cresson sa následne obrátila na svojho vedúceho kabinetu, aby našiel riešenie pre predĺženie zmluvného vzťahu s pánom Berthelotom od 1. januára 1998. Toto riešenie spočívalo v jeho zamestnaní ako špeciálneho poradcu. Pán Berthelot však túto ponuku odmietol.
12. Pán Berthelot zomrel 2. marca 2000.
B – Situácia pána Riedingera
13. Pánovi Riedingerovi, komerčnému právnikovi, ponúkli oddelenia Komisie, za ktoré bola zodpovedná pani Cresson, tri zmluvy. Najmenej dve z nich boli ponúknuté na základe jej výslovnej žiadosti.
14. Predmetom týchto zmlúv boli: 1) analýza možnosti prepojenia centier výskumu vývoja ľudskej spoločnosti Strednej Európy s podobnými centrami nachádzajúcimi sa v Európskom spoločenstve; 2) sprevádzanie pani Cresson počas jej služobnej cesty do Južnej Afriky od 13. do 16. mája 1995 a spísanie správy a 3) štúdium o prípadných možnostiach vytvorenia európskeho inštitútu porovnávacieho práva.
15. Aj keď v súvislosti s týmito tromi zmluvami boli zaznamenané výdavky v rozpočte, žiadna zo zmlúv sa nevykonala a nedošlo ani k ich zaplateniu pánovi Riedingerovi.
IV – Konanie
A – Predbežné vyšetrovanie
16. Skôr ako Komisia podala na Súdny dvor žalobu podľa článku 213 ES, boli spisy pána Berthelota a pána Riedingera predmetom niekoľkých vyšetrovaní uskutočnených rôznymi subjektmi. Žaloba Komisie sa zakladá na výsledkoch týchto vyšetrovaní.
17. Prvé z nich uskutočnil výbor nezávislých expertov zriadený pod dohľadom Európskeho parlamentu. Jeho cieľom bolo vyhotovenie prvej správy, „ktorá mala určiť mieru zodpovednosti Komisie ako kolégia alebo jednotlivo niektorého, resp. niektorých z jej členov za nedávne podvody, korupciu a rodinkárstvo spomenuté v priebehu parlamentných rozpráv alebo v rámci tvrdení uvedených v týchto rozpravách“. Vo svojej správe predloženej 15. marca 1999(4) tento výbor dospel, pokiaľ ide o pána Berthelota, k záveru, že „tu ide o jednoznačný prípad zvýhodňovania. Osoba, ktorej odborná spôsobilosť nezodpovedala viacerým zamestnaniam, bola aj napriek tomu zamestnaná. Vykonaná práca bola zjavne nedostatočná z hľadiska množstva, kvality a relevantnosti. Spoločenstvo nedostalo za svoje peniaze zodpovedajúcu hodnotu“(5).
18. Po správe výboru nezávislých expertov sa Komisia, ktorá začala vykonávať funkciu 9. septembra 1999, rozhodla začať proces reforiem s cieľom zabrániť praktikám, ktoré výbor kritizoval, a zlepšiť vnútorné správne a finančné postupy. V tejto súvislosti uskutočnil OLAF (Office européen de lutte anti‑fraude, Európsky úrad pre boj proti podvodom) vlastné vyšetrovanie a 23. novembra 1999 predložil správu. Táto správa viedla k začatiu disciplinárnych konaní s niekoľkými úradníkmi a zamestnancami Komisie.
19. Dňa 20. februára 2001 sa Komisia rozhodla začať konania smerujúce k vráteniu súm, ktoré boli bezdôvodne vyplatené pánovi Berthelotovi. Toto konanie sa vedie proti jeho dedičom.
20. Ďalšie vyšetrovanie uskutočnilo GR ADMIN (Generálne riaditeľstvo personálu a administratívy) a neskôr, po svojom vytvorení 19. februára 2002, ho uskutočnil IDOC (Vyšetrovací a disciplinárny úrad Komisie), a to v prípade pána Riedingera. Uskutočnil tiež dve doplňujúce vyšetrovania v súvislosti s pánom Berthelotom, pričom jedno sa týkalo jeho úlohy v GR XII a druhé jeho poslania v SVC. V priebehu týchto vyšetrovaní sa uskutočnilo mnoho výsluchov. Pani Cresson bola predvolaná na výsluch príslušnými oddeleniami a pánom Kinnockom, komisárom povereným vnútornými reformami. Pani Cresson však dala prednosť písomnému vyjadreniu. Správa týkajúca sa pána Riedingera bola dokončená 8. augusta 2001. Správa IDOC týkajúca sa výlučne prípadu pána Berthelota bola predložená 22. februára 2002.
B – Konanie Komisie v súvislosti s pani Cresson
21. Dňa 21. januára 2003 sa kolégium komisárov rozhodlo zaslať pani Cresson oznámenie o výhradách (communication des griefs) v súvislosti s možným začatím konania podľa článku 213 ods. 2 ES. V tomto oznámení Komisia uviedla, že v prípadoch pána Berthelota a pána Riedingera porušila pani Cresson povinnosti vyplývajúce z funkcie členky Komisie. Komisia je toho názoru, že správanie pani Cresson nebolo v obidvoch prípadoch určované všeobecným záujmom, ale že jeho cieľom bola v podstate snaha zvýhodniť jej dvoch osobných priateľov. V každom prípade si neoverila, či boli v týchto dvoch prípadoch dodržané interné postupy. Komisia ju preto obvinila z porušenia povinnosti vyplývajúcich z jej postavenia, či už úmyselne, alebo prinajmenšom zo závažnej nedbanlivosti.
22. Na účel dodržania práva na obhajobu sa Komisia rozhodla umožniť pani Cresson prístup k jej spisu a vyzvať ju, aby sa vyjadrila k oznámeniu Komisie o výhradách. Potom nasledovala bohatá korešpondencia medzi poradcami pani Cresson a Komisiou týkajúca sa dosahu začatého konania a o tom, či by jej mal byť umožnený prístupu k určitým dokumentom.
23. Pani Cresson odpovedala na oznámenie o výhradách 30. septembra 2003. Predovšetkým namieta použitie článku 213 ods. 2 ES ako vhodného právneho základu pre oznámenie o výhradách. Taktiež tvrdí, že toto ustanovenie porušuje základné práva na obhajobu. Ďalej tvrdí, že skutočnosti, ktoré sú jej vytýkané, nie sú upravené týmto článkom. Uvádza, že žalobné dôvody neboli v každom prípade opodstatnené. Kritizuje nepresnosť pojmov zvýhodňovania a závažnej nedbanlivosti, tak ako sú definované v oznámení o výhradách. Nakoniec požaduje sumu 50 000 eur ako náhradu majetkovej a nemajetkovej škody, ktorú utrpela v dôsledku disciplinárneho konania začatého proti nej.
24. Na základe jej písomných pripomienok sa Komisia rozhodla zopakovať svoju ponuku, aby bola pani Cresson vypočutá priamo a osobne kolégiom komisárov. Výsluch sa uskutočnil 30. júna 2004.
25. Komisia sa rozhodla predložiť vec Súdnemu dvoru na jej zasadnutí 19. júla 2004.
C – Trestné konanie v Belgicku
26. Paralelne s vyšetrovaním a konaním v rámci Komisie bol spis týkajúci sa pána Berthelota predmetom trestného vyšetrovania belgických orgánov činných v trestnom konaní. Toto konanie bolo začaté na základe trestného oznámenia člena Európskeho parlamentu proti niekoľkým osobám vrátane pani Cresson, podozrivých z účasti na rôznych nekalých praktikách v Komisii. Komisia vstúpila do konania ako vedľajší účastník uplatňujúc si občianskoprávne nároky.
27. Vyšetrujúci sudca (juge d’instruction) skúmal, či je možné preukázať trestnú zodpovednosť pani Cresson v týchto bodoch:
– zamestnanie pána Berthelota ako hosťujúceho vedeckého pracovníka v rozpore s vnútornými pravidlami Komisie, čo by bolo možné kvalifikovať ako falšovanie a nezákonné zvýhodňovanie vo verejnej službe (faux, usage de faux et prise d’intérêt),
– záverečné správy pána Berthelota – falšovanie a podvod,
– príkazy a vyúčtovania služobných ciest pána Berthelota (décomptes de mission) – falšovanie a podvod.
28. V ďalšom štádiu tohto konania sa však kráľovská prokurátorka rozhodla neprihliadať na prvý bod obvinenia na základe toho, že prijatie do zamestnania nebolo v rozpore s právnou úpravou Spoločenstva. Taktiež sa neprihliadlo ani na druhý bod obvinenia, pretože nebol namierený proti pani Cresson. Pokiaľ ide o tretí bod obvinenia, najskôr sa vo veci konalo, no nakoniec bol tiež zamietnutý.
29. Uznesením z 30. júna 2004 poradný senát Tribunal de première instance de Bruxelles rozhodol, že v trestnom konaní proti obvineným nie je možné pokračovať (non‑lieu). Pokiaľ ide osobitne o pani Cresson, súd konštatoval, že neexistujú skutočnosti odôvodňujúce obvinenie založené na jej údajnej znalosti sporných skutočností.
D – Konanie pred Súdnym dvorom
30. Žaloba Komisie bola zapísaná do kancelárie Súdneho dvora 7. októbra 2004.
31. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– určil, že pani Cresson porušila povinnosti, ktorej jej vyplývali z článku 213 ES,
– rozhodol o úplnom alebo čiastočnom odňatí jej práva na dôchodok a/alebo všetkých iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku, pričom Komisia ponecháva na úvahu Súdneho dvora, aby určil dobu a rozsah tohto odňatia,
– zaviazal pani Cresson na náhradu trov konania.
32. Pani Cresson navrhuje, aby Súdny dvor:
– predovšetkým zamietol návrh Komisie ako neprípustný,
– subsidiárne zamietol tento návrh ako nezákonný a nedôvodný,
– nariadil Komisii predložiť úplnú zápisnicu z rokovania, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia z 19. júla 2004 o podaní návrhu na Súdny dvor, ako aj predložiť všetky dokumenty, ktoré odporkyňa žiadala vo svojej žiadosti a opätovnej žiadosti z 26. apríla a 5. októbra 2004,
– zaviazal Komisiou na náhradu všetkých trov konania.
33. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 2. júna 2005 sa v súlade s článkom 93 ods. 7 rokovacieho poriadku povolil vstup Francúzskej republiky do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu návrhov pani Cresson.
34. Súdny dvor uznesením z 9. septembra 2005 zamietol žiadosť pani Cresson smerujúcu k tomu, aby Komisia predložila určité dokumenty týkajúce sa jej rozhodnutia začať konanie proti pani Cresson v súlade s článkom 213 ods. 2 ES.
35. Komisia, pani Cresson a Francúzska republika predniesli svoje ústne vyjadrenia na pojednávaní 9. novembra 2005.
V – Tvrdenia účastníkov konania
A – Komisia
1. Článok 213 ES
36. Komisia vysvetľuje, že žaloba založená na článku 213 ods. 2 ES proti (bývalej) členke Komisie predpokladá, že porušila svoje povinnosti vyplývajúce z jej postavenia v zmysle tohto ustanovenia Zmluvy. Komisia je toho názoru, že je na nej, aby pod dohľadom Súdneho dvora určila obsah a rozsah týchto povinností. Podľa jej názoru dochádza k porušeniu týchto povinnosti v prípade, keď komisár nekoná vo všeobecnom záujme alebo sa nechá viesť osobnými, súkromnými alebo finančnými záujmami.
37. V zmysle tohto výkladu je zvýhodňovanie v rozpore s verejným záujmom, ako aj s podmienkou čestného a zdržanlivého postupu, ktorý sa spája s funkciou komisára. Komisia definuje zvýhodňovanie ako postoj alebo konanie, ktoré je v rozpore so všeobecným záujmom a s čestným výkonom verejnej služby a ktoré spočíva v poskytovaní výhod osobe (často prostredníctvom jej zamestnania), ktorá nemá zásluhy ani schopnosti alebo ktorej zásluhy a schopnosti sú zjavne nedostatočné vzhľadom na jej zamestnanie, alebo ak sú tieto výhody poskytované bez ohľadu na vykonávané zamestnanie, a to len z toho dôvodu, že sa týkajú osobného priateľa alebo inej osoby, ktorú chce dotyčný odmeniť.
38. Komisia poznamenáva, že členovia Komisie majú v niektorých prípadoch značnú voľnosť úvahy, osobitne pokiaľ ide o zloženie ich kabinetu. Okrem toho musia dodržiavať platné právne predpisy Spoločenstva o zamestnávaní a sú povinní s osobitnou starostlivosťou dbať na to, aby boli rozhodnutia v tejto veci prijímané vo všeobecnom záujme a v súlade s uplatniteľnými predpismi. Táto povinnosť sa vzťahuje na všetky administratívne štádiá nasledujúce po prijatí osoby do zamestnania vrátane napr. predlžovania zmlúv alebo povýšenia.
2. Replika na odpoveď pani Cresson na oznámenie o výhradách
39. Komisia vo svojej žalobe reaguje na odpoveď pani Cresson na oznámenie o výhradách.
40. Pani Cresson tvrdí, že žaloba Komisie sa nemôže zakladať na článku 213 ES a že postup stanovený v tomto ustanovení nemá žiadny vzťah ku skutočnostiam, ktoré sa jej vytýkajú. Neposkytuje ani účinnú súdnu pomoc. Naopak, Komisia tvrdí, že článok 213 ES predstavuje vhodný právny základ jej žaloby. Tento postup je možné porovnať s postupmi stanovenými v národných ústavách v prípadoch zneužitia právomoci pri výkone verejnej služby. V týchto prípadoch je umožnený priamy prístup k najvyššej súdnej inštancii v danej krajine, práve na účel poskytnutia ďalších záruk. Správanie a konanie členov Komisie je upravené osobitným ustanovením. Disciplinárne predpisy platné pre úradníkov Komisie sa na nich nevzťahujú. Komisia je toho názoru, že článok 213 ES zohľadňuje právo na účinnú súdnu pomoc. Článok 213 ods. 2 ES sa vzťahuje na všetky povinnosti, ktorým podliehajú komisári, a nie len na príklady vymenované v tomto ustanovení.
41. Hoci pani Cresson namieta, že správy IDOC nemôžu predstavovať základ pre oznámenie o výhradách z dôvodu nedostatočnej príslušnosti, Komisia uvádza, že správne vyšetrovanie bolo začaté pred zriadením tohto oddelenia. Oznámenie o výhradách bolo založené na tomto vyšetrovaní, ako aj na správach IDOC a OLAF. V každom prípade oznámenie o výhradách zaslala pani Cresson Komisia a nie IDOC.
42. Komisia popiera tvrdenie pani Cresson, podľa ktorého boli porušené jej práva na obhajobu. Pokiaľ ide o právo na začatie konania v primeranej lehote, Komisia poznamenáva, že článok 213 ES nestanovuje žiadnu lehotu a že pani Cresson nepreukázala, že doba, ktorá uplynula nejakým spôsobom, ovplyvnila jej právo obhajovať sa. Komisia bola pri prvom uplatnení článku 213 ES povinná konať s náležitou opatrnosťou. Po ďalšie, nie je možné tvrdiť, že postup stanovený v článku 213 ES je nespravodlivý, pretože vyžaduje, aby bol dodržaný Štatút Súdneho dvora a rokovací poriadok. Rozhodnutiu začať konanie pred Súdnym dvorom nepredchádzalo žiadne rozhodnutie, ktoré by malo negatívny dosah na jej záujmy. Konanie neovplyvnilo právo pani Cresson, aby bola informovaná o dôvodoch, na ktorých sa zakladá obvinenie. Z jej odpovede na oznámenie o výhradách je zrejmé, že si úplne uvedomovala skutočnosti, ktoré jej vytýkala Komisia, a že mala všetky možnosti, aby sa k nim vyjadrila. Pokiaľ ide o údajnú zaujatosť Komisie, tá uvádza, že nie ona, ale Súdny dvor rozhoduje o tom, či by mala byť uložená sankcia. Nakoniec, pokiaľ ide o porušenie jej práva na prístup k dokumentom, Komisia poznamenáva, že pani Cresson mala po celý čas prístup k spisu, ktorý sa jej týka.
43. Pokiaľ ide o účinky rozhodnutia v belgickom trestnom vyšetrovaní, Komisia uvádza, že výrok „le pénal tient le disciplinaire en l’état (trestné konanie bráni pokračovaniu disciplinárneho konania)“ spomenutý Súdom prvého stupňa vo veci François(6) znamená, že disciplinárne konanie treba prerušiť až do skončenia trestného konania. V každom prípade by sa táto zásada mala uplatniť nie voči Komisii, ale voči Súdnemu dvoru, pretože on je disciplinárnym orgánom v tomto kontexte. Komisia uznáva, že disciplinárny orgán je viazaný skutkovými zisteniami uskutočnenými trestným súdom. To však pani Cresson nijakým spôsobom nepomôže, pretože rozhodnutie v trestnom konaní sa nevzťahuje na skutočnosti, ktoré sú podstatou tohto konania, t. j. zvýhodňovanie, ktoré sa prejavilo zamestnaním pána Berthelota a obnovením jeho zmluvy, a postupy uskutočnené v prospech pána Riedingera. Rozhodnutie nepokračovať v trestnom stíhaní pani Cresson preto nie je právnou prekážkou tohto disciplinárneho konania.
44. Komisia spochybňuje tvrdenie pani Cresson týkajúce sa uplatniteľnosti pravidla de minimis na dotknuté sumy. Aj keby toto tvrdenie naozaj bolo platné, potom sa týka veci samej, a nie prípustnosti žaloby Komisie.
45. Pani Cresson tvrdí, že pri vyšetrovaniach vedených Komisiou došlo k niekoľkým procesným pochybeniam. Spomína porušenie rozhodnutia, ktorým sa zriaďuje IDOC, skutočnosť, že IDOC zasahoval do oblasti pôsobnosti OLAF, skutočnosť, že správy IDOC boli neúplné, skutočnosť, že disciplinárne konania sa prekrývali, a skutočnosť, že problém týkajúci sa pána Riedingera bol prejednávaný v rámci spisu pána Berthelota. Komisia odpovedá, že pani Cresson nijakým spôsobom neupresňuje, ako tieto údajné chyby ovplyvnili jej práva na obhajobu. Ďalej, pokiaľ ide o tvrdenie pani Cresson týkajúce sa vyšetrovania uskutočneného OLAF, Komisia poznamenáva, že toto oddelenie má všeobecné poverenie vyšetrovať podozrenia z podvodov a že nebolo potrebné vydať osobitné poverenie pre každý krok konania. Komisia tiež nebola povinná informovať pani Cresson o svojich kontaktoch s OLAF. Takisto ani správy z určitých stretnutí nemuseli byť podpisované vypočúvanou osobou. Nakoniec Komisia považuje tvrdenie o údajnej nezákonnosti správy výboru nezávislých expertov za irelevantné, pretože jej žaloba je založená na skutočnostiach zistených z vlastného vyšetrovania.
46. V časti, kde sa pani Cresson domáha náhrady škody, sa Komisia domnieva, že začatie konania podľa článku 213 ES nemôže predstavovať protiprávne konanie okrem prípadu, keď príslušné rozhodnutie predstavuje zneužitie právomoci alebo je nenáležité, napr. predložením prázdneho spisu.
3. Situácia pána Berthelota a pána Riedingera
47. Podstatné skutočnosti, o ktoré sa Komisia opiera, už boli zhrnuté v kapitole III týchto návrhov. Nie je teda potrebné ich opakovať, stačí len uviesť, že podľa Komisie predstavujú tieto dve veci dôkaz osobného zasahovania pani Cresson v prospech jej dvoch osobných známych. Aj keď z formálneho hľadiska konalo dotknuté oddelenie, resp. jeho kabinet, je potrebné konštatovať, že relevantné rozhodnutia je možné pripísať pani Cresson. Komisia je toho názoru, že správanie pani Cresson je vážnym porušením jej povinností vyplývajúcich z článku 213 ods. 2 ES, či už úmyselne, alebo prinajmenšom zo závažnej nedbanlivosti.
4. Sankcie
48. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor uložil sankciu, ale necháva na ňom, aby rozhodol o jej rozsahu. Jej výsledkom môže byť čiastočné alebo úplne odňatie práva na dôchodok, alebo odňatie iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku. Komisia je toho názoru, že sankcia by mala byť uložená so zreteľom na zásadu proporcionality. V tomto ohľade naznačuje, že relevantnými faktormi by mohli byť tie, ktoré sú uvedené v článku 10 prílohy IX služobného poriadku Európskych spoločenstiev. Komisia je toho názoru, že v prejednávanej veci došlo k vážnemu porušeniu povinnosti, pretože išlo o etické zásady, ktoré spochybnili dôveryhodnosť pani Cresson, aj keď už v súčasnosti nie je členkou Komisie; že si bola plne vedomá toho, že jej správanie predstavuje zvýhodňovanie, a že existujú dôveryhodné náznaky, že aspoň niektoré činy pani Cresson boli úmyselné.
B – Pani Cresson
1. Všeobecné poznámky
49. Po prvé, pani Cresson namieta proti skutočnej mašinérii, ktorá sa proti nej začala po tom, čo musela vystúpiť pred výborom Európskeho parlamentu pre rozpočtovú kontrolu (COCOBU), a po tom, čo bola podrobená vyšetrovaniu zo strany OLAF, IDOC a GR ADMIN. Tieto opatrenia sú vzhľadom na skutočnosti, ktoré sa jej vytýkajú, celkom neprimerané. Je to možné bezpochyby vysvetliť atmosférou obklopujúcou celú aféru, ktorá viedla ku kolektívnemu odstúpeniu Santerovej Komisie. Ďalej uvádza, že aféru rozpútal novinový článok zverejnený belgickým novinárom, ktorý bol v Belgicku a Francúzsku odsúdený za niekoľko trestných činov. Následne, bývalý úradník Komisie, pán Van Buitenen v snahe odhaliť údajné prípady podvodu proti záujmom Spoločenstva zaslal spis belgickým súdnym orgánom, výboru nezávislých expertov, OLAF a tlači. V júni 1999 sa spisom začal zaoberať belgický vyšetrujúci sudca a dosiahol to, že pani Cresson bola odňatá imunita.
50. Pokiaľ ide o trestné konanie v Belgicku, pani Cresson poznamenáva, že počas piatich rokov bola len raz vypočúvaná vyšetrujúcim sudcom. Uvádza, že Komisia zaslala oznámenie o výhradách v čase, keď sa z tlače dozvedela, že je obvinená. To je dôkazom úzkej väzby medzi disciplinárnym a trestným konaním. Pani Cresson zdôrazňuje, že nakoniec sa neprihliadlo na žiadne obvinenie proti nej a že trestné konanie sa skončilo rozhodnutím, podľa ktorého v ňom nie je možné pokračovať (non‑-lieu). Navyše sa Komisia proti tomuto rozhodnutiu neodvolala.
51. Pokiaľ ide o konanie pred Komisiou, až po troch rokoch po odstúpení Santerovej Komisie bola informovaná o tom, že podľa názoru Komisie sa dopustila zvýhodňovania a že to predstavuje vážne porušenie jej povinnosti ako komisárky. Konanie bolo terčom kritiky aj zo strany poradcov pani Cresson z dôvodu lehôt na odpoveď, nezávislosti Komisie, dodržiavania základných práv a chýbajúcej jasnej definície procesného rámca pre riešenie tejto veci. Pani Cresson taktiež poznamenáva, že generálny tajomník Komisie v jednej chvíli nastolil otázku koordinácie trestného a disciplinárneho konania. Pani Cresson je toho názoru, že vzhľadom na spôsob, akým sa viedlo konanie, a osobitne na skutočnosť, že počas výsluchu v kolégiu komisárov neboli pani Cresson položené žiadne otázky, mala Komisia zjavne v úmysle postúpiť spis Súdnemu dvoru.
2. Právna argumentácia
a) Neprípustnosť
52. Pani Cresson tvrdí, že vzhľadom na cieľ článku 213 ES, ktorým je umožniť uloženie prísnych sankcií členom Komisie, by toto ustanovenie malo byť vykladané striktne. Pripomína, že článok 213 ods. 2 prvý a druhý pododsek ES vyžaduje, aby členovia Komisie „vykonávali svoje funkcie úplne nezávisle a vo všeobecnom záujme Spoločenstva“. Ak tak neurobia, uplatnia sa ustanovenia článku 216 ES. Naopak, článok 213 ods. 2 tretí pododsek ES sa uplatní vtedy, ak komisár nekoná čestne a zdržanlivo pri vykonávaní externých činností počas funkčného obdobia alebo po jeho skončení. V takomto prípade je sankciou buď odvolanie podľa článku 216 ES, alebo odňatie práva na dôchodok alebo iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku. Keďže pani Cresson nie je obvinená z porušenia svojich povinností vo vzťahu k prijímaniu funkcií, ustanovenie článku 213 ods. 2 tretí pododsek ES sa na ňu nevzťahuje. Okrem článku 213 ods. 2 ES neexistuje žiadna iná právne záväzná povinnosť, ktorá by sa vzťahovala na pani Cresson. Etický kódex komisára bol prijatý až po rozhodnom čase a navyše neobsahuje žiadnu povinnosť súvisiacu so skutočnosťami, ktoré sa vytýkajú pani Cresson. Pani Cresson opäť pripomína neexistenciu písomných procesných pravidiel, ktoré by v tomto kontextu zaručovali práva na obhajobu, v dôsledku čoho je žaloba Komisie protiprávna. Článok 213 ods. 2 ES preto nemôže slúžiť ako právny základ pre rozhodnutie Komisie z 19. júla 2004 predložiť vec Súdnemu dvoru.
53. Pani Cresson tvrdí, že od okamihu, keď Komisia vstúpila do konania ako vedľajší účastník uplatňujúc si občianskoprávne nároky, uplatnila sa zásada, pokiaľ ide o rovnakú skutkovú podstatu, že „le pénal tient le disciplinaire en l’état“ („trestné konanie bráni pokračovaniu disciplinárneho konania“). Ak je skutková podstata v obidvoch konaniach rovnaká, disciplinárne konanie stráca zmysel, pokiaľ sú v trestnom konaní zamietnuté rovnaké žalobné dôvody. Pani Cresson uvádza, že aj keď belgická kráľovská prokurátorka prihliadla pôvodne na obvinenie vo veci služobných ciest pána Berthelota, neskôr dospela k záveru, že neexistuje dôvod, pre ktorý by mala pripísať zodpovednosť pani Cresson. Keďže skutková podstata výhrad je v obidvoch konaniach totožná bez ohľadu na ich právnu kvalifikáciu, predmetná žaloba je bezpredmetná a musí byť považovaná za neprípustnú. Rozhodnutie v trestnej veci pozbavilo žalobu Komisie jej podstaty.
54. Jediná námietka, ktorou sa zaoberala belgická kráľovská prokurátorka sa týkala falošných príkazov na služobné cesty vo výške 6 930 eur. Okrem skutočnosti, že belgická kráľovská prokurátorka rozhodla, že v tejto veci nie je možné pripísať zodpovednosť pani Cresson, je potrebné považovať sumu, na ktorú sa použije pravidlo de minimis non curat praetor, za relatívne nízku.
55. Z týchto rôznych dôvodov musí byť podľa žalovanej žaloba Komisie zamietnutá ako neprípustná.
b) O veci samej
56. Pani Cresson subsidiárne uvádza, že skutočnosti, ktoré sú jej vytýkané, sú neopodstatnené.
57. Pán Berthelot bol zamestnaný v súlade s uplatniteľnými predpismi, aby pracoval pre pani Cresson ako poradca. Keďže postavenie hosťujúceho vedeckého pracovníka bolo v skutočnosti považované administratívou za najvhodnejšie, pani Cresson jeho postavenie nikdy nespochybnila. Kvalifikácia pána Berthelota nebola nižšia ako kvalifikácia iných hosťujúcich vedeckých pracovníkov. Pracoval efektívne a sprevádzal pani Cresson na jej služobných cestách. On sám ukončil svoju zmluvu zo zdravotných dôvodov. Až po jeho výpovedi vznikla otázka týkajúca sa konečnej správy. Nikdy predtým sa o nej nehovorilo. Pán Berthelot vyhotovil správu na základe svojich poznámok. Tvrdenie, že správu nenapísal sám, je ohováraním. Pokiaľ ide o príkazy na služobné cesty, pani Cresson odkazuje na skutočnosti preukázané belgickou kráľovskou prokurátorkou.
58. Spis pána Riedingera je podľa pani Cresson prázdny. Každá z troch zmlúv, ktoré mu boli ponúknuté, boli vo všeobecnom záujme a pán Riedinger svoj príspevok poskytol bez toho, aby bol za to odmenený. Námietka nečestnosti bola po prvýkrát vznesená v žalobe Komisie a je nedôvodná. Zdalo by sa, že pani Cresson sa vyčíta nečestnosť, pretože navrhla uzavretie dvoch zmlúv, ktoré neviedli k vypracovaniu správy ani štúdie a za ktoré pán Riedinger nezískal odmenu.
59. Pani Cresson odkazuje subsidiárne na niekoľko vážnych procesných chýb.
60. Po prvé, pani Cresson poznamenáva, že správne vyšetrovanie bolo nesprávne začaté generálnym riaditeľom personálu a administratívy v postavení menovacieho orgánu na základe správy IDOC, zatiaľ čo malo byť začaté kolégiom komisárov.
61. Pani Cresson v tomto bode ďalej tvrdí, že Komisia v priebehu konania, ktoré viedlo k danej žalobe pred Súdnym dvorom, porušila základné práva a zásady. Po prvé, je neprijateľné začať konanie v roku 2003, sedem rokov po dotknutých skutočnostiach, vzhľadom na to, že správy, o ktoré sa Komisia opiera, boli k dispozícii už dlhý čas a vec nie je zložitá. Po druhé, aj keď Komisia (neprávom) tvrdí, že nie je disciplinárnym orgánom, vykonáva rôzne procesné úlohy, ktoré by mali zostať oddelené. Po tretie, Komisia podľahla predovšetkým tlaku Európskeho parlamentu, a preto ju nie je možné považovať za nestrannú. Po štvrté, došlo k mnohým procesným chybám vo vnútornom postupe, ktoré sa týkali okrem iného úlohy IDOC, skutočnosti, že konania vo veci pána Berthelota sa prekrývali a boli uložené neprimerané lehoty.
62. Najvážnejším procesným problémom však je, že na rozdiel od úradníkov Spoločenstva a iných pracovníkov nemá pani Cresson možnosť podať odvolanie v prípade, že by ju Súdny dvor uznal za vinnú a uložil jej sankciu. V rámci disciplinárnych konaní majú členovia Komisie menšie záruky a právnu ochranu ako úradníci Spoločenstva. To považuje pani Cresson za porušenie jej základných práv. Práva na obhajobu ministrov v členských štátoch sú v tomto ohľade viac chránené.
63. Pani Cresson zdôrazňuje podstatné rozdiely v zaobchádzaní s úradníkmi a s členmi Komisie v rámci disciplinárnych konaní. Neskôr menovaní majú menej záruk a nemajú účinnú súdnu ochranu. To považuje za porušenie jej základných práv.
64. Pani Cresson uznáva, že nemôže podať protižalobu na náhradu škody. Chcela by však zdôrazniť, aká ujma jej bola spôsobená únavným a prehnaným postupom Komisie. Navrhuje, aby Súdny dvor zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
C – Postoj Francúzskej republiky
65. Francúzska republika súhlasí s pani Cresson, že článok 213 ods. 2 ES nie je vhodným základom pre žalobu proti nej tak z vecného, ako aj z časového hľadiska. Poukazuje na to, že tento postup ide nad rámec mechanizmu kolektívnej politickej zodpovednosti Komisie, ktorá už bola uplatnená v prípade odstúpenia Santerovej Komisie. Komisia svojím kolektívnym odstúpením vyjadrila názor, že za nekalé praktiky, ktoré boli v tom čase preukázané, nesie kolektívnu zodpovednosť. V dôsledku toho neboli proti jednotlivým členom podané žiadne žaloby.
66. Francúzska republika sa stotožňuje s názorom pani Cresson, že rozhodnutie nepokračovať v trestnom konaní v Belgicku zbavuje disciplinárne konanie jeho podstaty, a v tomto kontexte spomína zistenie kráľovskej prokurátorky v danom konaní. Postoj Komisie, že belgické konanie sa netýkalo zvýhodňovania, je nejasný. Domnieva sa, že právna kvalifikácia je odlišná, alebo že je odlišná samotná skutková podstata? V každom prípade belgický súd jasne skonštatoval, že skutková podstata nebola preukázaná alebo ju nebolo možné pripísať pani Cresson. Tiež rozhodol, že zamestnanie pána Berthelota nebolo v rozpore s predpismi Spoločenstva. Obvinenie zo zvýhodňovania vznesené Komisiou je v rozpore so zisteniami belgického súdu.
67. Za týchto okolností je Francúzska republika toho názoru, že uloženie sankcie na základe článku 213 ods. 2 ES by bolo neprimerané. Takáto sankcia predpokladá vážne porušenie povinnosti. Poznamenáva, že pokiaľ ide o úradníkov Spoločenstva, sankcia spočívajúca v odňatí práva na dôchodok bola v priebehu 50 rokov uložená len raz, pričom išlo o zníženie o 35 % a týkalo sa prípadu korupcie.(7) Sankcia by bola neprimeraná tiež preto, lebo od uvedených skutočností uplynulo osem rokov. V tomto kontexte spomína rýchlosť, s akou bola podaná žaloba proti bývalému komisárovi Bangemannovi. Konanie vo veci pani Cresson by nemalo byť posudzované oddelene od praktík, ktoré v danom čase existovali v Komisii. Komisia proti nej nevzniesla žalobu v čase, keď vykonávala funkciu. Bolo by neprimerané trestať ju za konanie, ktoré sa vytýkalo Komisii ako celku.
VI – Všeobecné poznámky k článku 213 ods. 2 ES
68. Hoci sa tvrdenia v prejednávanej veci zjavne sústreďujú na obvinenie pani Cresson a na presný význam a pôsobenie článku 213 ods. 2 ES, vec kladie otázky širšieho ústavného významu pre Európsku úniu a jej orgány. Týka sa pravidiel, ktoré musia dodržiavať osoby vykonávajúce významné funkcie v orgánoch Spoločenstva, a spôsobu ich zodpovednosti v prípade, že tieto pravidla nedodržiavajú. Pre správne fungovanie orgánov Spoločenstva je dôležité, aby osoby, ktoré vykonávajú významné funkcie, boli považované nielen za kompetentné z odborného hľadiska, ale tiež za osoby, ktorých správanie je bezúhonné. Osobné kvality týchto osôb majú priamy dosah na dôveru verejnosti v orgány Spoločenstva, ich vierohodnosť, a teda aj účinnosť. Ako výbor nezávislých expertov vo svojej správe z 15. marca 1999 správne zdôraznil, len dodržiavaním základných pravidiel správneho správania „môžu osoby vo vysokých funkciách získať autoritu a dôveryhodnosť, ktorá im umožní mať vedúce postavenie, aké im prislúcha“(8).
69. Na účel posúdenia cieľa článku 213 ods. 2 ES v ústavnom rámci Spoločenstva a zatriedenia predmetného konania do správnej perspektívy je dôležité poznamenať, že existujú paralelné ustanovenia týkajúce sa iných orgánov a subjektov Spoločenstva, ktoré musia pri výkone svojich úloh zachovávať úplnú nezávislosť a nestrannosť. V tejto súvislosti odkazuje na článok 195 ods. 2 ES, pokiaľ ide o Európskeho ombudsmana, článok 247 ods. 7 ES, pokiaľ ide o Dvor audítorov, článok 11 ods. 4 Štatútu Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, pokiaľ ide o Výkonnú radu Európskej centrálnej banky, a články 6 a 47 Štatútu Súdneho dvora, pokiaľ ide o Súdny dvor a Súd prvého stupňa.
70. To, čo má Komisia a tieto orgány a subjekty, so zrejmou výnimkou Európskeho ombudsmana, spoločné, je, že konajú v kolégiu a jednotliví členovia nemôžu byť odvolaní z dôvodov súvisiacich s výkonom funkcie týchto orgánov. Keďže ako členovia týchto orgánov vykonávajú vždy najvyššiu funkciu v príslušnej oblasti a nepodliehajú žiadnej hierarchickej kontrole, musia byť stanovené zvláštne opatrenia, aby sa zabezpečilo, že v prípade zneužitia právomoci budú patrične potrestaní. K výkonu tejto funkcie neoddeliteľne patrí to, že právomoc uložiť sankcie má buď inštitúcia, ktorej členom je dotknutá osoba, alebo iný orgán s rovnocenným postavením v ústavnom rámci.(9)
71. Tým, že sa zabezpečí, aby osoby vykonávajúce verejnú službu neboli z dôvodu vykonávaných funkcií imúnne voči akejkoľvek nápravnej reakcii v prípade, keď nedodržia potrebné pravidlá osobného správania, poskytujú postupy tohto druhu základnú záruku, že dotknuté inštitúcie budú pracovať v súlade so svojím ústavným určením. Samotná existencia týchto opatrení má v tomto ohľade tiež preventívnu úlohu.
72. Je potrebné tiež zdôrazniť, že uplatnenie týchto ústavných úprav nevylučuje, aby na rovnaké správanie osôb vykonávajúcich verejnú službu boli uplatnené iné nápravné mechanizmy. Uplatnenie iných mechanizmov nie je tiež prekážkou pre uplatnenie ústavného postupu. Osobitne poukazujem na mechanizmy politickej a trestnej zodpovednosti. Pokiaľ ide o politickú zodpovednosť, Komisia je podľa článkov 197 ES a 201 ES zodpovedná Európskemu parlamentu len ako kolektívny orgán. Parlament nemá možnosť kritizovať správanie jednotlivých členov Komisie. Po zmene a doplnení zmluvy z Nice však článok 217 ods. 4 ES prikazuje jednotlivým členom, aby odstúpili v prípade, že o to požiada predseda Komisie po schválení kolégiom komisárov. Pokiaľ ide o trestnú zodpovednosť, v prípade, že predmetné správanie predstavuje trestný čin podľa vnútroštátnych právnych predpisov, dotknutá osoba vykonávajúca verejnú službu môže byť trestne stíhaná v jednom z členských štátov. V takomto prípade musia byť členovia Komisie pozbavení imunity, tak ako to stanovuje článok 20 v spojení s článkom 18 Protokolu o privilégiách a imunitách Európskych spoločenstiev z 8. apríla 1965. Uplatnenie konkrétneho mechanizmu závisí od povahy protiprávneho konania a druhu dotknutých pravidiel. Tieto mechanizmy majú rôzne ciele a z toho dôvodu sa vzájomne nevylučujú.
73. V prípade Komisie existuje priamy funkčný vzťah medzi predpísaným druhom správania členov Komisie a ich úlohou v ústavnom rámci Spoločenstva. V tomto ohľade je dôležité zdôrazniť, že okrem funkcie výkonného orgánu Spoločenstva má Komisia takisto dôležitú rozhodovaciu úlohou pri zmierovaní záujmov členských štátov, obchodu a priemyslu a občanov Spoločenstva v procese definovania politík Spoločenstva a pri navrhovaní právnych predpisov Spoločenstva. V určitých oblastiach má tiež akoby súdnu úlohu, napríklad v oblasti hospodárskej súťaže alebo pri vymáhaní povinností vyplývajúcich z práva Spoločenstva v členských štátoch podľa článkov 226 ES a 228 ES. Komisia môže tieto úlohy úspešne plniť len vtedy, ak ona sama a jej členovia sú považovaní za konajúcich úplne nestranne a nezávisle. Len za týchto podmienok bude mať autoritu potrebnú na získanie dôvery ostatných orgánov Spoločenstva, členských štátov a verejnosti.
74. S funkciou a úlohami Komisie je preto neoddeliteľne spojené to, že jednotliví komisári musia stále dodržiavať najprísnejšie pravidlá správania, aby zaručili svoju nezávislosť, nestrannosť a čestnosť. To platí nielen pre ich vonkajšie činnosti, ale tiež pre spôsob, akým konajú v rámci Komisie pri riadení oddelení, za ktoré sú zodpovední, a pri udržiavaní vzťahov s ostatnými vnútornými oddeleniami Komisie. Interná pracovná kultúra v Komisii je sama osebe určujúcim faktorom na zabezpečenie efektívnosti práce Komisie.
75. Akékoľvek nesplnenie týchto pravidiel jednotlivými členmi Komisie môže viesť k prípadnému značnému poškodeniu povesti tohto orgánu zo strany verejnosti a môže spochybniť jej dôveryhodnosť, čo nakoniec zníži jeho účinnosť. To, že nejde len o hypotetickú úvahu, dokazujú udalosti, ktoré viedli ku kolektívnemu odstúpeniu Santerovej Komisie v roku 1999.
76. Povinnosti vyplývajúce z postavenia členov Komisie sú všeobecne opísané v článku 213 ods. 2 ES. Z tohto ustanovenia vyplýva, že svoju funkciu musia vykonávať úplne nezávisle a vo všeobecnom záujme Spoločenstva. Musia sa zdržať akéhokoľvek konania, ktoré sa nezlučuje s ich povinnosťami. Pri nástupe do funkcie sa slávnostne zaviažu, že počas svojho funkčného obdobia aj po jeho skončení „budú rešpektovať povinnosti vyplývajúce z tejto funkcie, najmä povinnosť konať čestne a zdržanlivo pri prijímaní určitých funkcií alebo výhod po skončení funkčného obdobia“.
77. Čo konkrétne povinnosti uvedené v článku 213 ods. 2 ES znamenajú, je predmetom výkladu a v skutočnosti je hlavnou otázkou v prejednávanej veci. V čase, keď nastali skutočnosti vytýkané pani Cresson, neexistoval etický kódex členov Komisie, ktorý by upresňoval pravidlá, ktoré sa majú dodržiavať. Medzičasom sa takýto kódex vypracoval a vstúpil do platnosti.(10) Tento kódex obsahuje rôzne zásady týkajúce sa etických otázok súvisiacich s nezávislosťou a čestnosťou funkcie komisára a vernosti, dôveryhodnosti a transparentnosti interného fungovania Komisie. Zdá sa však, že neobsahuje hlavné zásady týkajúce sa skutkovej podstaty prejednávanej veci. Nech už je to akokoľvek, k výkonu funkcie člena Komisie a efektívnemu fungovaniu tohto orgánu neoddeliteľne patrí, že sa musia dodržiavať určité etické pravidlá. V tejto súvislosti je možné poukázať na to, že pravidlá vzťahujúce sa na úradníkov Spoločenstva sú stanovené v článkoch 10 až 12a Služobného poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev. Aj keď tieto pravidlá neplatia pre členov Komisie, je možné uznať, že predstavujú absolútne minimum, ktoré musia dodržiavať.
78. Nie je úplne možné a ani užitočné pokúsiť sa stanoviť vyčerpávajúcim spôsobom pravidlá správneho správania pri výkone verejnej služby. Vždy bude existovať situácia, keď nebude možné určiť, ktoré pravidlo bolo porušené, a aj napriek tomu bude možné konštatovať, že dané správanie je v rozpore so všeobecným záujmom. V určitom zmysle je to podobné tomu, ako raz Kenneth Clark opísal fenomén „civilizácie“: „Čo je civilizácia? Neviem. Neviem ju definovať abstraktne – zatiaľ. Myslím ale, že ju spoznám, keď ju uvidím...“.(11)
79. Výbor nezávislých expertov v tomto zmysle hovorí o „spoločnom jadre minimálnych pravidiel“, ktoré definoval prostredníctvom pojmov konajúc vo všeobecnom záujme Spoločenstva a úplne nezávisle. To si vyžaduje, aby rozhodnutia boli prijímané výlučne vo všeobecnom záujme na základe objektívnych kritérií, a nie pod vplyvom súkromných záujmov, či už vlastných, alebo tretích osôb. Taktiež z toho vyplýva čestné a zdržanlivé správanie v súlade so zásadami zodpovednosti a otvorenosti. Okrem iného to znamená, že každý osobný stret záujmov musí byť poctivo a verejne priznaný.(12)
80. Pri pokuse o definíciu pravidiel, ktoré musia osoby vykonávajúce verejnú službu dodržiavať, a teda o opísanie „spoločného jadra“, o ktorom hovorí výbor nezávislých expertov, je užitočné spomenúť tzv. sedem zásad verejného života, ktoré určil Nolanov výbor pre normy verejného života v Spojenom kráľovstve. Týmito zásadami sú: nesebeckosť, integrita, objektivita, zodpovednosť, otvorenosť, poctivosť a vodcovská schopnosť. Prvá z týchto zásad, nesebeckosť, je ďalej definovaná takto: „osoby vykonávajúce verejnú službu by mali konať výlučne vo všeobecnom záujme. Nemali by tak robiť preto, aby získali finančné alebo iné výhody pre seba, svoju rodinu alebo priateľov.“
81. Nakoniec je potrebné poznamenať, že dôraz, ktorý kladiem na potrebu, aby komisári boli schopní zaručiť po celý čas výkonu svojej funkcie ich absolútnu nezávislosť a nestrannosť ako podmienku toho, aby Komisia bola schopná vykonávať úlohy, ktoré sú jej zverené, nie je výsledkom nových poznatkov alebo zmeny hodnôt. Odkazujúc na slávnostnú prísahu, ktorú mali zložiť členovia Komisie pri nástupe do funkcie podľa článku 213 ods. 2 ES na ustanovujúcom zasadnutí Komisie vo Val Duchesse 16. januára 1958, predseda Walter Hallstein opísal podstatu povinnosti členov Komisie týmito slovami:
„En prononçant solennellement ces paroles, en notre nom à tous ainsi que l’exigent les termes du Traité, nous reconnaissons l’essentiel des obligations qui nous sont désormais communes.
Nous entendons par “l’essentiel” que nos travaux servent l’Europe – l’Europe et non quelconques intérêts particuliers qu’ils soient d’ordre national, professionnel, économique ou personnel.
C’est en cela que réside la difficulté de nôtre tâche, mais c’est aussi ce qui lui confère une insigne dignité.“(13)
Nemôže existovať jasnejší dôkaz platnosti predchádzajúcich poznámok.
VII – Posúdenie
82. Žaloba Komisie nastoľuje niekoľko právnych otázok, ktoré je možné zhrnúť do týchto štyroch skupín: prípustnosť, procesné otázky, opodstatnenosť veci a možnosť uloženia sankcie.
A – Prípustnosť
83. Pani Cresson predovšetkým tvrdí, že žaloba Komisie je neprípustná z toho dôvodu, že článok 213 ES nepredstavuje vhodný právny základ, že po rozhodnutí poradného senátu Tribunal de première instance v Bruseli nepokračovať v trestnom konaní proti pani Cresson bola predmetná žaloba pozbavená svojho obsahu a že so zreteľom na to, že predmetné sumy sú relatívne nízke, by sa mala uplatniť zásada de minimis non curat praetor.
84. Článok 213 ods. 2 ES ako taký nestanovuje žiadne konkrétne podmienky prípustnosti žaloby Komisie alebo Rady podanej na základe tohto ustanovenia. Procesné otázky, ktoré pani Cresson položila, sú však závažné a vyžadujú hlbšie preskúmanie účelu a rozsahu pôsobnosti tohto ustanovenia a jeho vzťahu k iným postupom týkajúcim sa rovnakých obvinení.
1. Článok 213 ods. 2 ES ako základ predmetnej žaloby
85. Pani Cresson rozlišuje medzi jednotlivými sankciami stanovenými v poslednej vete článku 213 ods. 2 ES. Na jednej strane tvrdí, že sankcia spočívajúca v odvolaní z funkcie je stanovená pre prípad, keď si komisár neplnil svoju povinnosť konať počas výkonu svojej funkcie vo všeobecnom záujme. Tento prípad je stanovený v článku 216 ES, na ktorý odkazuje článok 213 ods. 2 ES. Na druhej strane sankcia spočívajúca v odňatí práva komisára na dôchodok alebo iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku môže byť uložená len vtedy, keď komisár prestal vykonávať svoju funkciu. Toto opatrenie môže byť navyše prijaté len vtedy, ak komisár neprejavil dostatočnú poctivosť a zdržanlivosť pri prijímaní niektorých funkcií alebo niektorých výhod po uplynutí funkčného obdobia. Keďže podľa pani Cresson sa skutočnosti, ktoré sú jej vytýkané, netýkajú neskôr uvedeného druhu protiprávneho konania, nemôže byť žaloba Komisie založená na článku 213 ods. 2 ES.
86. Naopak, Komisia je toho názoru, že ktorákoľvek sankcia stanovená v článku 213 ods. 2 ES môže byť uložená komisárovi, ktorí vykonáva svoju funkciu, alebo bývalému komisárovi, ak sa preukázalo, že nedodržal povinnosti vyplývajúce z jeho postavenia ako komisára. Zvýhodňovanie prejavujúce sa zamestnávaním osôb v Komisii je možné považovať za porušenie týchto povinnosti.
87. Táto diskusia sa v podstate týka troch aspektov súvisiacich s rozsahom pôsobnosti článku 213 ods. 2 ES. Po prvé, je možné rozlíšiť uplatniteľnosť sankcie spočívajúcej v odvolaní z funkcie a odňatí práva na dôchodok podľa toho, či dotknutý komisár ešte vykonáva svoju funkciu, alebo nie? Po druhé, môže byť sankcia spočívajúca v odňatí práva člena Komisie na dôchodok uložená za porušenie všetkých povinnosti vyplývajúcich z postavenia komisára alebo len za porušenie povinností týkajúcich sa externých činností? Po tretie, o aké povinnosti ide v článku 213 ods. 2 ES?
88. Pokiaľ ide o prvú otázku, stačí sa vrátiť k jasnému zneniu článku 213 ods. 2 ES, ktorý v poslednej vete stanovuje, že v prípade porušenia povinnosti komisára je možné uložiť ktorúkoľvek z obidvoch sankcií. Pojem „povinnosti“ môže znamenať len rovnaký pojem, aký je použitý v predchádzajúcej vete o slávnostnom záväzku komisárov dodržiavať počas výkonu svojej funkcie, ako aj po skončení povinnosti vyplývajúcich z ich postavenia. Inými slovami, uvedené povinnosti musia komisári dodržiavať stále a nerozlišuje sa, či je žaloba na Súdny dvor podaná počas výkonu funkcie komisára, alebo po jeho skončení. Teoreticky je teda možné, že voči komisárovi, ktorý vykonáva svoju funkciu, sa článok 213 ods. 2 ES použije na odňatie jeho práva na dôchodok alebo iných dávok namiesto odvolania z funkcie.
89. Neexistuje preto žiadny dôvod na rozlišovanie medzi uplatnením článku 213 ES na úradujúcich a bývalých komisárov, tak ako to uvádza pani Cresson. V jej prípade je uloženie finančnej sankcie možné s ohľadom na skutočnosť, že nebola odvolaná z funkcie podľa článku 216 ES. Odstúpila totiž dobrovoľne spolu s ostatnými členmi Santerovej Komisie.
90. Druhé tvrdenie, že druhá sankcia stanovená v článku 213 ods. 2 ES môže byť uplatnená len vtedy, ak dotknutý komisár nekonal čestne a zdržanlivo pri prijímaní niektorých funkcií alebo niektorých výhod po uplynutí funkčného obdobia, je založený na príliš reštriktívnom výklade tohto ustanovenia. Toto konkrétne pravidlo sa musí považovať za príklad všeobecných povinností, ktoré musia komisári dodržiavať, čo vyplýva z použitia predchádzajúceho slova „najmä“. Vzhľadom na svoju podstatnú povahu je táto povinnosť výslovne spomenutá v tomto ustanovení.
91. Tretí aspekt týkajúci sa rozsahu pôsobnosti článku 213 ods. 2 ES som už rozobral v mojich úvodných všeobecných poznámkach. Každé správanie, ktoré môže spochybniť nezávislosť a nestrannosť konkrétneho člena Komisie, musí byť považované za porušenie povinnosti v zmysle tohto ustanovenia, na ktoré je možné aplikovať v ňom stanovené sankcie. Na rozdiel od tvrdenia pani Cresson, podľa ktorého by sa článok 213 ods. 2 ES mal vykladať reštriktívne vzhľadom na vážne dôsledky, ktoré môže porušenie spôsobiť, existujú všetky dôvody na široký výklad rozsahu pôsobnosti tohto ustanovenia, aby sa zabezpečil jeho odstrašujúci účinok pre každé správanie, ktoré môže mať negatívny dosah na prácu Komisie ako celku.
92. Článok 213 ods. 2 ES je teda možné použiť v prípade každého porušenia povinností vyplývajúcich z postavenia komisára bez ohľadu na to, či funkciu ešte vykonáva, alebo či jeho funkčné obdobie už skončilo. Tvrdenia pani Cresson, ktoré sú v rozpore s uvedeným, musia byť zamietnuté.
2. Účinky rozhodnutia belgického trestného súdu
93. Pani Cresson v podstate tvrdí, že keďže trestné konanie proti nej vedené v Belgicku bolo zastavené z toho dôvodu, že vyšetrujúci sudca dospel k záveru, že jej nie je možné pripísať skutkovú podstatu falšovania alebo podvodu, a Komisia sa proti tomuto rozhodnutiu neodvolala, neexistuje základ pre žalobu podľa článku 213 ods. 2 ES s rovnakou skutkovou podstatou. Na podporu svojho tvrdenia odkazuje na zásadu „le pénal tient le disciplinaire en l’état“, podľa ktorej je disciplinárny orgán viazaný skutkovými zisteniami uskutočnenými trestným súdom. Na druhej strane Komisia namieta proti tomu, že skutková podstata obidvoch vecí je rovnaká. Zatiaľ čo sa konanie v Belgicku týkalo údajného falšovania alebo podvodu, v tomto konaní ide o otázku zvýhodňovania. Taktiež uvádza, že rozhodnutie nepokračovať v trestnom konaní bolo uskutočnené na základe právnych a nie skutkových dôvodov.
94. Predovšetkým je potrebné zdôrazniť osobitnú povahu postupu stanoveného v článku 213 ods. 2 ES, ktorý síce obidvaja účastníci konania často označujú ako disciplinárny, avšak v skutočnosti sa musí od takéhoto postupu líšiť, a to vzhľadom na úroveň dotknutej verejnej služby. Keďže existuje priama súvislosť medzi správaním komisára a verejnou povesťou a fungovaním orgánu, v ktorom vykonáva funkciu, postup podľa článku 213 ods. 2 ES má ústavnú povahu. Odráža sa to v tom, že rozhodnutia, ktoré sú týmto postupom prijímané, neprijíma samotný dotknutý orgán, ale iný orgán, nestranná súdna moc Spoločenstva.
95. V tomto kontexte má Súdny dvor výlučnú príslušnosť, ktorú nemôžu ovplyvňovať rozhodnutia vnútroštátnych súdov. Keďže Súdny dvor je autoritou, ktorá musí na žiadosť Komisie alebo Rady definitívne uložiť sankciu, musí mať takisto možnosť preukázať, či správanie, z ktorého je komisár obvinený, je také, že predstavuje porušenie povinností v zmysle článku 213 ES. Hoci Súdny dvor môže na tento účel vziať do úvahy zistenie skutkovej podstaty uskutočnené vnútroštátnym súdnym orgánom, má v tomto kontexte vlastnú zodpovednosť, ktorú nie je možné žiadnym spôsobom obmedziť. Preto, ak vnútroštátny súd v rámci vnútroštátneho trestného konania proti (bývalej) členke Komisie rozhodol, že niektoré skutočnosti neboli preukázané, alebo preukázané boli, avšak nezakladajú trestnú zodpovednosť, nemôže to obmedziť právomoc Súdneho dvora preukázať a kvalifikovať rovnaké skutočnosti v inom a špecifickom kontexte postupu podľa článku 213 ods. 2 ES, čo je vecou práva Spoločenstva.
96. Z týchto dôvodov som toho názoru, že zásada známa ako „le pénal tient le disciplinaire en l’état“ sa nedá uplatniť na Súdny dvor v súvislosti s článkom 213 ods. 2 ES.
97. Aj keby sa táto zásada považovala za uplatniteľnú za okolností prejednávanej veci, súhlasím s Komisiou, že skutková podstata preskúmaná vyšetrujúcim sudcom v Belgicku a skutková podstata v prejednávanej veci nie sú úplne rovnaké. Pokiaľ ide o pani Cresson, v predchádzajúcom konaní išlo okrem iného o to, či existuje dôkaz falšovania alebo podvodu v prípade príkazov na služobné cesty pána Berthelota a vyhotovenia jeho záverečnej správy po skončení jeho prvého zmluvného obdobia. Naopak, predmetom tejto veci je obvinenie zo zvýhodňovania, ktorého sa pani Cresson dopustila zamestnaním a zaobchádzaním s pánom Berthelotom a ponukou zmluvy pánovi Riedingerovi. Ide o celkom rozdielny problém. Skutková podstata v trestnom konaní bola len vedľajším dôsledkom alebo výrazom prednostného zaobchádzania, ktoré ponúkla obidvom pánom, ako sa uvádza, pani Cresson. Nie je možné ich zameniť so samotným základným postoj zvýhodňovania, ktorý je navyše predmetom spadajúcim mimo oblasť trestného práva.
98. Ako ďalší bod by som zopakoval, že proti tomu, aby vnútroštátne trestné konanie a postup podľa článku 213 ods. 2 ES prebiehali súbežne, neboli vznesené námietky. Obidva postupy slúžia vo vnútroštátnom právnom poriadku, prípadne v právnom poriadku Spoločenstva, na rozdielne účely. Kým prvý z nich je zameraný na vynútenie si dodržiavania pravidiel, ktoré sa považujú za podstatne dôležité pre štruktúru spoločnosti na vnútroštátnej úrovni, druhý má zabezpečiť riadne fungovanie orgánov Spoločenstva na účel dosiahnutia cieľov Zmluvy. Aj keby vnútroštátne trestné konanie pokračovalo a skončilo uložením sankcie, zostával by stále priestor pre uloženie sankcií stanovených v článku 213 ods. 2 ES.
99. V dôsledku toho je potrebné zamietnuť tvrdenie pani Cresson, podľa ktorého rozhodnutie poradného senátu Tribunal de première instance v Bruseli z 30. júna 2004 nepokračovať v trestnom konaní začatom proti nej zbavuje žalobu Komisie celej jej podstaty, a že v dôsledku toho je predmetné konanie neprípustné.
3. Zásada de minimis non curat praetor
100. Pani Cresson tvrdí, že žaloba Komisie by mala byť vyhlásená za neprípustnú vzhľadom na nízku sumu, o ktorú ide v súvislosti s príkazmi na služobné cesty pána Berthelota. Komisia toto tvrdenie spochybňuje a tvrdí, že pokiaľ je vôbec možné túto zásadu uplatniť, týka sa opodstatnenosti žaloby a nie jej prípustnosti.
101. Článok 213 ods. 2 ES neobsahuje žiadne podmienky týkajúce sa závažnosti údajného porušenia povinnosti (bývalým) členom Komisie ako kritérium na podanie žaloby na Súdny dvor Komisiou alebo Radou. Rozhodnutie začať konanie podľa tohto ustanovenia Zmluvy je celkom na voľnej úvahe dotknutého orgánu. Každé rozhodnutie začať konanie podľa tohto ustanovenia proti (bývalému) členovi Komisie kolektívne prijíma kolégium komisárov. Je možné predpokladať, že takéto rozhodnutie sa neprijme ľahko.
102. Navyše, skutočnosť, že hmotná škoda spôsobená záujmom Spoločenstva môže byť malá, nie je žiadnym kritériom závažnosti pôvodného porušenia povinnosti dotknutým komisárom. Dôležité je, či predmetné správanie bolo schopné poškodiť autoritu a vierohodnosť Komisie a dôveru Komisie, ktorú v nej majú ostatné orgány, členské štáty a verejnosť. Ako z prejednávanej veci vyplýva, konanie pani Cresson viedlo k takémuto poškodeniu.
103. Skutočnosť, že suma, o ktorú bol pán Berthelot zvýhodnený, bola relatívne nízka, nemá preto žiadny dosah na prípustnosť žaloby Komisie. Ako Komisia správne poznamenáva, ide nanajvýš o aspekt, ktorý je možné zobrať do úvahy pri posudzovaní opodstatnenosti veci.
4. Záver týkajúci sa prípustnosti
104. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy som dospel k tomu záveru, že tvrdenia pani Cresson týkajúce sa neprípustnosti žaloby Komisie sú neopodstatnené.
B – Procesné otázky
105. Pani Cresson predkladá niekoľko námietok proti spôsobu, akým bolo vedené konanie pred Komisiou predtým, než bola podaná žaloba na Súdny dvor, a kritizuje nedostatok procesných záruk pri uplatnení článku 213 ods. 2 ES. Hoci námietky, zhrnuté vyššie v bodoch 51 a 60 až 62, boli prednesené podporne, je vhodné sa nimi zaoberať zo systematického hľadiska skôr, než začnem rozoberať samotnú podstatu veci.
106. Ako pani Cresson správne uvádza, neexistuje jasný procesný rámec pre prípravu rozhodnutia Komisie podať žalobu na Súdny dvor na základe článku 213 ods. 2 ES v prípade, že je toho názoru, že jeden z členov alebo bývalých členov Komisie porušil povinnosti vyplývajúce z jeho postavenia komisára. Vzhľadom na vážne osobné dôsledky, ktoré môže mať takéto rozhodnutie, je Komisia povinná konať obozretne, či už ide o zisťovanie a hodnotenie skutočností, oznámenie jej stanoviska dotknutej osobe a jej odpoveď na vznesené obvinenie. Povinnosť konať obozretne a brať plne do úvahy práva na obhajobu je osobitne naliehavá v prípadoch, keď chýba precedens a súdne schválené prípravné konania. Vo všeobecnom slova zmysle, Komisia postupovala pri príprave týchto konaní naozaj obozretne, a to tým, že pripravila oznámenie o výhradách, oznámila ich pani Cresson a poskytla jej príležitosť písomne a ústne reagovať. Považujem za dôležité zdôrazniť túto skutočnosť skôr, ako začnem preskúmavať jednotlivé námietky pani Cresson.
107. Prvú námietku pani Cresson uvádzajúcu, že správne vyšetrovanie proti nej malo byť začaté kolégiom komisárov, keďže generálny riaditeľ pre personál nebol na to príslušný, nie je možné uznať. Okrem toho, že neexistuje písané ani nepísané pravidlo, že by rozhodnutie vyšetrovať nekalé praktiky, z ktorých je podozrivý komisár, mohli uskutočniť len osoby s rovnakým postavením, generálny riaditeľ koná pod priamou zodpovednosťou člena Komisie. Opäť je potrebné zdôrazniť, že dôležité je, aby rozhodnutím začať konanie podľa článku 213 ods. 2 ES zobrala Komisia na seba úplnú zodpovednosť za skutočnosti, na ktorých zakladá svojej obvinenia.
108. Pokiaľ ide o porušenie jej základných práv, pani Cresson po prvé tvrdí, že doba siedmych rokov, ktorá uplynula od skutočnosti, z ktorých je obviňovaná, až do začatia konania proti nej v roku 2003, je neprijateľná. Pokiaľ ide o túto námietku, je potrebné poukázať na to, že článok 213 ods. 2 ES nestanovuje žiadnu lehotu, počas ktorej musí byť konanie proti (bývalému) komisárovi začaté. V prejednávanej veci bolo rozhodnutie začať konanie proti pani Cresson vyvrcholením procesu vyšetrovania a interných reforiem v rámci Komisie, o ktorých pani Cresson musela vedieť. Hoci je možné pripustiť, že doba siedmich rokov, ktorá uplynula pred začatím konania smerujúceho k uloženiu finančnej sankcie, je dôležitá, nemá vplyv na príslušnosť Komisie podať žalobu na Súdny dvor na základe článku 213 ods. 2 ES. Ak by časová lehota predstavovala dôvod neprípustnosti, tak ako to uviedla Komisia, mohlo by to zabrániť jej alebo Rade podať žalobu v prípadoch, keď boli skutočnosti preukázané oveľa neskôr, než k nim došlo. Som však toho názoru, že doba, ktorá uplynula od podstatných skutkových okolnosti veci až po rozhodnutie začať konanie podľa článku 213 ods. 2 ES, môže byť faktorom, ktorý je možné vziať do úvahy pri rozhodovaní o prípadnej sankcii. Touto otázkou sa budem zaoberať nižšie.
109. Ďalším aspektom údajného porušenia základných práv na obhajobu je, že pani Cresson bolo odmietnuté právo na spravodlivý proces tým, že počas celého konania bola Komisia v postavení vyšetrujúceho sudcu, keď sa zúčastňovala trestného konania v Belgicku a začala rôzne správne vyšetrovania, a neskôr bola v postavení prokurátora, keď podala žalobu na Súdny dvor na základe článku 213 ods. 2 ES. Okrem toho tým, že odmietla umožniť pani Cresson prístup k zápisnici z rokovania Komisie, na ktorom bolo prijaté rozhodnutie začať predmetné konanie, porušila zásadu kontradiktórnosti konania. Pokiaľ ide o prvý bod, uviedol by som, že Komisia počas celého konania vykonávala svoje právomoci zverené jej Zmluvou riadne, a to či už pri vyšetrovaní, ako aj pri rozhodnutí predložiť vec Súdnemu dvoru. Je zavádzajúce porovnávať jej konania v tomto kontexte s úlohami, ktoré sú jej cudzie. Pokiaľ ide o druhý bod, vzhľadom na to, že pani Cresson bola o obvineniach vznesených proti nej úplne informovaná v oznámení o výhradách, odmietnutie prístupu k zápisnici z rokovania Komisie z 19. júla 2004 neporušilo jej právo na spravodlivý proces.
110. V tomto bode pani Cresson ďalej tvrdí, že Komisia nebola pri rozhodovaní o začatí konania podľa článku 213 ods. 2 ES nestranná, pretože konala pod politickým tlakom Európskeho parlamentu. Tu je potrebné opäť zdôrazniť, že zatiaľ čo má Komisia svoju vlastnú zodpovednosť rozhodnúť o tom, či na základe tohto ustanovenia podá alebo nepodá žalobu na Súdny dvor, nakoniec je to Súdny dvor, ktorý rozhoduje o tom, či sú splnené podmienky na uloženie sankcie a aká sankcia je za daných okolností primeraná. Otázka, či Komisia pri podaní žaloby konala nestranne, nie je dôležitá. Táto námietka musí byť preto tiež zamietnutá.
111. Nakoniec pani Cresson tvrdí, že v súvislosti so správnym vyšetrovaním došlo k mnohým procesným chybám. Je užitočné poukázať na to, že rôzne správne vyšetrovania vedené vo veci údajného zvýhodňovania zo strany pani Cresson boli priamym dôsledkom všeobecnejších obvinení z nekalých praktík existujúcich v tom čase v Komisii. Samy osebe nepredstavovali prípravu pre začatie konania proti pani Cresson založeného na článku 213 ods. 2 ES. Túto povahu získali až neskôr, 21. januára 2003, keď sa Komisia rozhodla zaslať pani Cresson oznámenie o výhradách. Rozhodnutie začať konanie podľa článku 213 ods. 2 ES je výhradnou zodpovednosťou Komisie, ktorá koná kolektívne a prijatím tohto rozhodnutia berie na seba plnú zodpovednosť za skutočnosti, na ktorých zakladá svoju žalobu. Je potom na Súdnom dvore, aby posúdil podstatu veci na základe týchto skutočností. Z tohto hľadiska rôzne formálne – a podľa môjho názoru mimoriadne triviálne – chyby, ku ktorým údajne došlo v prípravnom štádiu, aj keby k nim naozaj došlo, nemôžu ovplyvniť pravdivosť alebo platnosť skutočností, ktoré Súdnemu dvoru predložila Komisia.
112. Hlavná námietka pani Cresson týkajúca sa práv na obhajobu je, že v kontexte predmetného konania nemá právo na odvolanie proti rozsudku Súdneho dvora. Na porovnanie uvádza situáciu vo veciach týkajúcich sa úradníkov Spoločenstva a situáciu v Belgicku týkajúcu sa vládnych ministrov, kde pre rozhodovanie vo veciach zneužitia právomoci verejného činiteľa existujú dva stupne. Je síce pravdou, že Súdny dvor v konaní založenom na článku 213 ods. 2 ES rozhoduje na prvom a poslednom stupni, avšak je otázne, či to predstavuje porušenie základných práv na obhajobu. V tejto súvislosti by som chcel znova pripomenúť osobitnú povahu postupu založeného na článku 213 ods. 2 ES, ktorý sa jednoducho nedá porovnať s disciplinárnym konaním proti úradníkovi Spoločenstva. Tento postup má ústavnú povahu a začína sa vo všeobecnom záujme obnovenia dôvery vo fungovanie Komisie. Vzhľadom na to, že ide o určitý druh ústavnej očisty, je vhodné, aby sa takéto veci rozhodovali na jedinom stupni najvyšším súdom právneho poriadku Spoločenstva a aby nezostávali nerozhodnuté dlhší čas, ako je to na tento účel nutné. Konanie pred Súdnym dvorom poskytuje navyše dostatočné záruky ochrany záujmov dotknutého komisára. Popri zárukách stanovených v Štatúte Súdneho dvora a rokovacom poriadku spočíva ďalšia záruka aj v tom, že o veciach tohto druhu rozhoduje Súdny dvor v pléne (článok 16 ods. 4 štatútu). Vzhľadom na osobitnú povahu a účel postupu stanoveného v článku 213 ods. 2 ES nie som toho názoru, že nemožnosť odvolania sa proti rozhodnutiu Súdneho dvora predstavuje porušenie základných práv žalovanej.
113. Námietky pani Cresson proti postupu Komisie pred začatím konaní v prejednávanej veci a proti postupu podľa článku 213 ods. 2 ES ako takému musia byť preto zamietnuté ako neopodstatnené.
C – Opodstatnenosť veci
114. Ďalšou otázkou, ktorú je potrebné skúmať, je, či skutočnosti, ktoré Komisia vytýka pani Cresson, predstavujú porušenie povinností vyplývajúcich z postavenia komisára v zmysle článku 213 ods. 2 ES. Pani Cresson nespochybňuje skutočnosti týkajúce sa pána Berthelota a pána Riedingera ako také. V podstate však tvrdí, že v obidvoch prípadoch boli dodržané uplatniteľné predpisy Spoločenstva.
115. Ako som už vyššie uviedol v kapitole VI týchto návrhov, funkcia člena Komisie vyžaduje, aby osoby, ktoré túto funkciu vykonávajú, spĺňali tie najvyššie normy nezávislosti, nestrannosti a čestnosti tak vo svojich vonkajších vzťahoch, ako aj pri ich konaní v rámci Komisie.
116. V prejednávanej veci, pokiaľ ide o spis pána Berthelota, je nesporné, že pani Cresson prejavila želanie zamestnať svojho osobného priateľa pána Berthelota ako osobného poradcu. Je takisto preukázané, že napriek varovaniu zo strany vedúceho jej kabinetu, že nevidí žiadnu možnosť, ako by ho Komisia zamestnala, sa pani Cresson obrátila na jedno z oddelení, za ktoré bola zodpovedná, GR XII, na účel nájdenia vhodného spôsobu, ako by ho zamestnala. Následne bola na návrh tohto oddelenia ponúknutá pánovi Berthelotovi zmluva ako hosťujúcemu vedeckému pracovníkovi na jeden rok. Zo spisu vyplýva, že jeho úlohou bolo „zúčastniť sa za úzkej spolupráce s kabinetom pani Cresson prípravy Piateho rámcového programu a špecifických programov v oblasti životných vied [a] zabezpečovať kontakty s vnútroštátnymi výskumnými spoločenstvami, a osobitne s francúzskou komunitou“. Z jeho atypickej vedeckej kvalifikácie, ako aj z jeho pracovného zaradenia blízko pani Cresson namiesto toho, aby pracoval v DG XII, je jasné, že išlo o neobvyklé riešenie, ktoré malo pánovi Berthelotovi umožniť, aby bol zamestnaný spôsobom, ktorý vopred určila pani Cresson.
117. Taktiež nie je vážne spochybnené, že pán Berthelot dostal sumu vo výške 6 930 eur ako náhradu za služobné cesty do Châtellerault, že celková dĺžka jeho zmlúv prekročila maximálne povolené hranice, a že sa pani Cresson snažila o predĺženie zmluvného vzťahu s pánom Berthelotem po jeho odstúpení zo zdravotných dôvodov.
118. Pokiaľ ide o spis pána Riedingera, je taktiež preukázané, že pani Cresson ponúkla inému osobnému priateľovi najmenej dve zmluvy na vykonanie štúdií na témy, ktoré sa nezdajú byť celkom súvisiace s politickými oblasťami, za ktoré bola zodpovedná pani Cressson. Aj napriek tomu, že sa tieto zmluvy nezrealizovali ani z nich nevznikli náklady na rozpočet Spoločenstva, nie je možné predpokladať, že v čase, keď boli ponúknuté, sa dal tento výsledok predvídať.
119. Pri posúdení týchto rôznych skutočností je dôležité, aby neboli posudzované oddelene od všeobecného kontextu, v ktorom sa stali. Pani Cresson vo svojej obhajobe zdôrazňuje, že boli dodržané predpisy Spoločenstva, napr. pokiaľ ide o zamestnanie pána Berthelota, a že jej nie je možné pripísať iné udalosti, napr. príkazy na služobné cesty pána Berthelota do Châtellerault. Dôležité je, že tieto rôzne skutočnosti odhaľujú podstatné správanie, ktoré naznačuje, že pani Cresson bola počas výkonu svojej funkcie členky Komisie ochotná využívať svoje postavenie na udeľovanie výhod osobným priateľom na úkor rozpočtu Spoločenstva. Inými slovami, je nepredstaviteľné, aby bol pán Berthelot zamestnaný Komisiou za rovnakých podmienok a aby sa s nim rovnako dobre zaobchádzalo, keby pani Cresson nevykonávala funkciu členky Komisie.
120. Na základe skutočností prednesených Súdnemu dvoru Komisiou a pani Cresson som toho názoru, že pani Cresson je Komisiou právom obviňovaná zo zvýhodňovania, tak ako to už skôr uviedol výbor nezávislých expertov vo svojej správe z 15. marca 1999, a že nie je potrebné posudzovať, či toto správanie predstavovalo závažnú nedbanlivosť. Aj keď tento postoj našiel vyjadrenie len v týchto dvoch spisoch, na ktorých je založené predmetné konanie, samotná snaha prejaviť takéto správanie vo vysokej funkcii je postačujúca na to, aby spochybnila čestnosť a nestrannosť pani Cresson pri všeobecnom výkone jej funkcie komisárky. Ku vzniku takýchto pochybností stačí len samotné podozrenie zo zaujatosti. To sa nevyhnutne prejavilo na jej úlohe pri kolektívnom rozhodovaní Komisie, pretože už nemohla zaručiť, že spĺňa podmienky, ktoré sú nevyhnutné na výkon tejto funkcie. Jej správanie mohlo ohroziť dôveru verejnosti v nezávislosť Komisie. Ako sa ukázalo, toto riziko sa naozaj prejavilo a ťažko poškodilo verejnú mienku o Komisii.
121. Dospel som preto k záveru, že prejavením zvýhodňovania, t. j. snahou využiť svoju funkciu komisárky na udelenie výhod osobným priateľom, pani Cresson porušila povinnosti, ktoré jej vyplývali z postavenia členky Komisie v zmysle článku 213 ods. 2 ES.
D – Sankcie
122. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor, pokiaľ rozhodne v neprospech pani Cresson, rozhodol o úplnom alebo čiastočnom odňatí jej práva na dôchodok a/alebo všetkých iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku, tak ako to stanovuje článok 213 ods. 2 ES. Aj keď je na úvahe Súdneho dvora, aby určil povahu a rozsah tejto sankcie, Komisia upresňuje, že každá sankcia by mala byť uložená so zreteľom na zásadu proporcionality. Ďalej uvádza, že faktory platné pri určovaní sankcií v disciplinárnom konaní proti úradníkom Komisie, uvedené v článku 10 prílohy IX Služobného poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev, môžu mať v tomto ohľade určujúcu hodnotu.
123. Hlavným prvkom pri rozhodovaní o uložení peňažnej sankcie na základe článku 213 ods. 2 ES a jej výške je miera závažnosti porušenia povinností z hľadiska povahy protiprávneho konania, ako aj z hľadiska škody spôsobenej Komisii ako inštitúcii. V mojich úvahách k podstate veci som už uviedol, že postoj zvýhodňovania zo strany člena Komisie má priamy dosah na to, ako sa vníma práca tejto osoby v rámci kolektívneho rozhodovania Komisie. Taktiež to má dosah na verejnú mienku o Komisii, ktorá bola v tomto prípade značne poškodená. Je možné takisto dodať, že obnovenie dobrej povesti a legitimity, ktorú si táto inštitúcia po roky budovala, trvá neprimerane dlho. Škoda, ktorá vznikla, je preto značná a dlhodobá.
124. V zmysle týchto úvah som ľahko dospel k záveru, že dôsledkom porušenia povinností zo strany pani Cresson má byť uloženie peňažnej sankcie, tak ako to stanovuje článok 213 ods. 2 ES. Konkrétnejšie, som toho názoru, že toto porušenie je dostatočne vážne na to, aby odôvodnilo úplné odňatie práva na dôchodok a iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku. Existuje však niekoľko faktorov, ktoré odôvodňujú len čiastočné odňatie týchto práv a dávok.
125. Prvým z nich je, ako správne uvádza pani Cresson, že od prvého správneho vyšetrovania do rozhodnutia začať proti nej konanie podľa článku 213 ods. 2 ES uplynul dosť dlhý čas. Až od tejto chvíle mohla vážne uvažovať o možnosti úplného alebo čiastočného odňatia jej práva na dôchodok. Okrem toho je možné vziať do úvahy skutočnosť, že povesť pani Cresson už bola vážne poškodená v dôsledku masmediálneho spravodajstva. Určitú váhu je možné priznať tiež skutočnosti, že postoj pani Cresson podľa všetkého nachádzal určitú oporu v administratívnej kultúre existujúcej v tom čase v Komisii.(14) Nakoniec je možné vziať do úvahy to, že ide o prvý prípad, keď má Súdny dvor rozhodnúť o žalobe založenej na článku 213 ods. 2 ES.
126. Na druhej strane, berúc do úvahy to, že je nutné reagovať na porušenie povinnosti pani Cresson vierohodným spôsobom, dochádzam k záveru, že zníženie jej práva na dôchodok a dávok vyplácaných namiesto dôchodku o 50 % odo dňa, keď Súdny dvor vyhlási rozsudok v tejto veci, by predstavovalo primeranú sankciu. Vzhľadom na skutočnosť, že od jej odstúpenia v roku 1999 plne využívala svoje právo na dôchodok, nevidím dôvod na časové obmedzenie tejto sankcie.
VIII – O trovách
127. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla, aby bola pani Cresson zaviazaná na náhradu trov konania, a pani Cresson nemala vo veci úspech, je neskôr uvedená povinná nahradiť trovy konania. V súlade s článkom 69 ods. 4 Francúzska republika, ktorá vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania na podporu pani Cresson, znáša vlastné trovy konania.
IX – Návrh
128. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– vyhlásil žalobu Komisie za prípustnú,
– určil, že prejavením postoja zvýhodňovania, t. j. snahy využiť svoju funkciu komisárky na udelenie výhod osobným priateľom, pani Cresson porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z postavenia členky Komisie v zmysle článku 213 ods. 2 ES a článku 126 ods. 2 AE,
– odňal pani Cresson 50 % jej práva na dôchodok a dávok vyplácaných namiesto dôchodku odo dňa vyhlásenia rozsudku v tejto veci,
– zaviazal pani Cresson na náhradu trov konania,
– rozhodol, že Francúzska republika znáša svoje vlastné trovy konania.
1 – Jazyk prednesu: angličtina.
2 – Keďže obidve ustanovenia sú totožné, v ostatnej časti týchto návrhov budem odkazovať len na článok 213 ods. 2 ES.
3 – Vec C‑290/99, Rada/Bangemann, vyčiarknutá z registra Súdneho dvora uznesením z 3. februára 2000, Ú. v. ES C 122, 2000, s. 17.
4 – Výbor nezávislých expertov, Prvá správa o obvineniach z podvodu, korupcie a rodinkárstva v Európskej komisii.
5 – Bod 8.1.35 uvedenej správy.
6 – Rozsudok z 10. júna 2004, François/Komisia, T‑307/01, Zb. s. II‑1669.
7 – Rozsudok Súdneho dvora z 30. mája 2002, Onidi/Komisia, T‑197/00, Zb. VS s. I‑A-69 a II‑325.
8 – Bod 1.5.4 správy.
9 – Podobné ústavné opatrenia existujú v členských štátoch pre osoby majúce vysoké postavenie vo verejnej službe, ktoré nie je možné odvolať za rozhodnutia uskutočnené pri výkone ich funkcií, ako je to napríklad v prípade prezidenta Spolkovej republiky Nemecko (článok 61 ods. 2 Grundgesetz), Francúzskej republiky (článok 68 Constitution de la République française) a Talianskej republiky (článok 90 Costituzione della Repubblica Italiana). Porovnateľne s konaním „impeachment“ v Spojených štátoch amerických, ktorý je stanovený v článku II ods. 4 Ústavy Spojených štátov amerických.
10 – Posledné znenie je obsiahnuté v dokumente SEC(2004) 1487/2.
11 – Poznámka v prvej časti známeho televízneho dokumentu BBC „Civilizácia“ z roku 1968.
12 – Bod 1.5.4 správy.
13 – „Keď slávnostne vyhlasujeme tieto slová za nás za všetkých, tak ako to vyžaduje Zmluva, uznávame podstatu povinnosti, ktoré budeme odo dneška spoločne vykonávať. Pod ‚podstatou‘ našich povinností myslíme skutočnosť, že slúžime Európe – Európe, a nie špecifickým záujmom akéhokoľvek druhu, či už sú národnej, profesijnej, hospodárskej alebo osobnej povahy. V tom spočíva zložitosť našej úlohy, avšak práve to jej dáva osobitnú dôstojnosť.“ KOM(58) PV 1, konečné znenie, z 18. apríla 1958, pozri tiež www.ena.lu.
14 – V tomto ohľade je potrebné uviesť, že prvý riaditeľ jej kabinetu ju síce naozaj varoval pred zamestnaním pána Berthelota, avšak iné oddelenia prejavili väčšiu ochotu spolupracovať na plnení jej želania.