Vec C‑111/03
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Švédskemu kráľovstvu
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Voľný pohyb poľnohospodárskych výrobkov – Smernica 89/662/EHS – Článok 5 − Veterinárne kontroly tovarov v členskom štáte určenia – Vnútroštátny systém predchádzajúceho oznamovania vzťahujúci sa na dovozcov určitých výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov“
Návrhy prednesené 12. mája 2005 – generálny advokát P. Léger
Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) z 20. októbra 2005
Abstrakt rozsudku
Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov v oblasti politiky hygieny – Veterinárne kontroly v obchode vnútri spoločenstva – Smernica 89/662 – Vnútroštátna právna úprava zachovávajúca systém povinného predchádzajúceho oznamovania pri dovozoch určitých výrobkov živočíšneho pôvodu – Neprípustnosť
(Smernica Rady 89/662, článok 5)
Členský štát si tým, že ponechal v platnosti systém povinného predchádzajúceho oznamovania pri dovozoch určitých potravinových výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov, nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 smernice 89/662 o veterinárnych kontrolách v obchode vnútri spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu.
Smernica 89/662 totiž zaviedla systém veterinárnych kontrol založený na úplnej kontrole tovaru v odosielajúcom členskom štáte, určený na to, aby nahradil v zásade kontrolu v členskom štáte určenia a aby umožnil voľný pohyb predmetných výrobkov v analogických podmienkach vnútorného trhu prostredníctvom zrušenia preverovania na vnútorných hraniciach Spoločenstva. V tejto súvislosti odôvodnenia spojené s potrebou ochrany zdravia verejnosti nemôžu odôvodniť ďalšie osobitné obmedzenia uplatňované jednostranne členským štátom pri prekročení štátnej hranice. Okrem toho predmetná vnútroštátna právna úprava nie je v súlade s požiadavkami článku 5 uvedenej smernice.
(pozri body 51 – 53, 60, 69, bod 1 výroku)
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 20. októbra 2005 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Voľný pohyb poľnohospodárskych výrobkov – Smernica 89/662/EHS – Článok 5 − Veterinárne kontroly tovarov v členskom štáte určenia – Vnútroštátny systém predchádzajúceho oznamovania vzťahujúci sa na dovozcov určitých výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov“
Vo veci C‑111/03,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 12. marca 2003,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: L. Ström van Lier a A. Bordes, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Švédskemu kráľovstvu, v zastúpení: A. Kruse, splnomocnený zástupca,
žalovanému,
ktorého v konaní podporuje:
Fínska republika, v zastúpení: A. Guimaraes-Purokoski, splnomocnená zástupkyňa, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
vedľajší účastník konania,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans, sudcovia R. Schintgen (spravodajca), R. Silva de Lapuerta, P. Kūris a G. Arestis,
generálny advokát: P. Léger,
tajomník: R. Grass,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 12. mája 2005,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Komisia Európskych spoločenstiev vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Švédske kráľovstvo si tým, že ponechalo v platnosti systém povinného predchádzajúceho oznamovania a zdravotných kontrol pri dovozoch určitých potravinových výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 smernice Rady 89/662/EHS z 11. decembra 1989 o veterinárnych kontrolách v obchode vnútri spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu (Ú. v. ES L 395, s. 13; Mim. vyd. 03/009, s. 214).
Právny rámec
Príslušná právna úprava Spoločenstva
2 Predmetom smernice 89/662 je úprava veterinárnych kontrol výrobkov živočíšneho pôvodu v obchode vnútri Spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu.
3 Podľa článku 1 uvedenej smernice sa už veterinárne kontroly výrobkov živočíšneho pôvodu, na ktoré sa vzťahuje táto smernica a ktoré sú určené na obchodovanie medzi členskými štátmi, nesmú vykonávať na vnútorných hraniciach Spoločenstva (s výnimkou ustanovení článku 6, ktorý sa týka výrobkov z tretích krajín), ale majú sa vykonávať v súlade s ustanoveniami smernice 89/662.
4 Článok 2 smernice 89/662 stanovuje, že pojem „veterinárna kontrola“ v zmysle tejto smernice znamená každú fyzickú kontrolu a/alebo každú administratívnu formalitu vzťahujúcu sa na výrobky, na ktoré sa vzťahuje uvedená smernica, a smerujúcu priamym alebo nepriamym spôsobom k ochrane verejného zdravia alebo zdravia zvierat.
5 Kapitola I uvedenej smernice, nazvaná „Kontroly pôvodu [Kontroly v mieste pôvodu – neoficiálny preklad]“, obsahuje články 3 a 4, ktoré upravujú veterinárne kontroly v odosielajúcom členskom štáte.
6 Podľa prvého z týchto dvoch ustanovení odosielajúci členský štát musí zabezpečiť, aby na obchodovanie v rámci Spoločenstva boli určené len produkty, ktoré boli získané, skontrolované, označené a etiketované v súlade so zodpovedajúcimi predpismi Spoločenstva pre dotknuté miesto určenia, a ktoré až ku konečnému príjemcovi sprevádzajú osvedčenia požadované veterinárnymi predpismi Spoločenstva. Prevádzka pôvodu vykonáva vlastnú stálu kontrolu na preverenie, či predmetné výrobky zodpovedajú týmto požiadavkám. Bez vplyvu na povinnosť kontrolovať, ktorú predpisy Spoločenstva ukladajú úradnému veterinárovi, príslušný úrad je povinný vykonávať pravidelné kontroly všetkých podnikov, ktoré vyrábajú, skladujú alebo spracúvajú predmetné výrobky s cieľom ubezpečiť sa, že tieto výrobky sú v súlade s požiadavkami Spoločenstva, ako aj prijať adekvátne opatrenia, ktoré môžu zahŕňať odobratie schválenia v prípade nesplnenia uvedených požiadaviek.
7 Podľa článku 4 smernice 89/662 odosielajúci členský štát musí prijať nevyhnutné opatrenia, aby zabezpečil dodržiavanie veterinárnych požiadaviek na všetkých stupňoch výroby, skladovania, prepravy a obchodovania uvedených výrobkov a postihovať nedodržanie veterinárnych predpisov Spoločenstva, ku ktorému by v tejto súvislosti došlo. Tento členský štát musí najmä zabezpečiť na jednej strane, aby sa výrobky získané v súlade s harmonizačnými smernicami vo veterinárnej oblasti uvedenými v prílohe A smernice 89/662 z veterinárneho hľadiska kontrolovali rovnako, ako keby boli určené na obeh vnútri Spoločenstva alebo na národný trh, a na druhej strane, aby sa výrobky nepodliehajúce harmonizácii Spoločenstva, ale uvedené v prílohe B tej istej smernice, neexpedovali na územie iného členského štátu, ak nemôžu byť predmetom obchodovania na jeho vlastnom území z dôvodov uvedených v článku 36 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 30 ES).
8 Kapitola II smernice 89/662, nazvaná „Kontroly po príchode na miesto určenia“, obsahuje články 5 až 8.
9 Článok 5 stanovuje:
„1. Členské štáty miesta určenia zavedú do platnosti tieto opatrenia:
a) Príslušný úrad môže v mieste určenia tovaru overiť prostredníctvom nediskriminačných veterinárnych kontrol na mieste [nediskriminačných náhodných veterinárnych kontrol – neoficiálny preklad], či sa rešpektujú požiadavky článku 3; pri tejto príležitosti sa môžu odoberať vzorky.
Ďalej, ak príslušný úrad tranzitného členského štátu alebo členského štátu miesta určenia má informácie, ktoré mu dovoľujú predpokladať, že sa predpisy spoločenstva nedodržali, môžu sa kontroly rovnako vykonať počas prepravy tovaru na jeho území vrátane kontroly stavu dopravných prostriedkov.
…
3. Prevádzkovatelia, ktorí majú výrobky dodané z iného členského štátu alebo ktorí rozdeľujú časti týchto produktov:
…
c) musia, ak ich o to požiada príslušný úrad, ohlasovať prísun výrobkov z iného členského štátu a podľa potreby vykonávať kontroly uvedené [z iného členského štátu, v rozsahu potrebnom na vykonanie kontrol uvedených – neoficiálny preklad] v odseku 1;
…
4. Podrobné predpisy na uplatňovanie tohto článku budú prijaté v súlade s postupom v článku 18.
…“
10 Články 7 a 8 smernice 89/662 stanovujú opatrenia, ktoré sa majú prijať, a postup, ktorý sa má dodržať, ak pri kontrole na mieste určenia zásielky príslušný orgán zistí existenciu nákazlivého ochorenia, akejkoľvek novej vážnej a nákazlivej choroby alebo akúkoľvek skutočnosť, ktorá môže znamenať nebezpečenstvo pre zvieratá alebo ľudské zdravie. Všeobecné predpisy na uplatňovanie týchto dvoch článkov sa prijmú v súlade s postupom stanoveným v článku 18 tejto istej smernice.
11 Články 9, 17 a 18 sa nachádzajú v kapitole III smernice 89/662 nazvanej „Spoločné ustanovenia“.
12 V prípade výskytu každej zoonózy, ochorenia alebo skutočnosti, ktoré by mohli viesť k vážnemu ohrozeniu zdravia zvierat alebo ľudí, článok 9 uvedenej smernice okrem iného stanovuje, že do prijatia opatrení na úrovni Spoločenstva môže členský štát miesta určenia z vážnych dôvodov ochrany zdravia rozhodnúť o uplatnení dočasných ochranných opatrení týkajúcich sa predmetných zariadení, alebo, v prípade nákazlivého ochorenia, opatrení týkajúcich sa ochranného pásma podľa predpisov Spoločenstva. Tieto opatrenia sa bezodkladne oznámia ostatným členským štátom a Komisii, ktorá čo najskôr v Stálom veterinárnom výbore preskúma situáciu a prijme nevyhnutné opatrenia; sleduje situáciu a v závislosti od vývoja situácie mení a dopĺňa alebo odvoláva prijaté rozhodnutia.
13 Podľa článku 17 smernice 89/662 v opravenom znení (Ú. v. ES L 151, 1990, s. 40):
„1. Ak sa má použiť postup stanovený týmto článkom, predseda bezodkladne postúpi záležitosť buď z vlastnej iniciatívy, alebo na žiadosť členského štátu Stálemu veterinárnemu výboru (ďalej len ako „výbor“) ustanovenému rozhodnutím 68/361/EHS.
2. Zástupca Komisie predkladá výboru návrh opatrení, ktoré sa majú prijať. Výbor vydáva stanovisko k nemu v priebehu dvoch dní. V prípade rozhodnutia, ktoré má Rada prijať na návrh Komisie, sa vyžaduje prijatie stanoviska na základe väčšiny stanovenej v článku 148 odsek 2 zmluvy [teraz článok 205 ods. 2 ES]. Vážnosť hlasov zástupcov členských štátov vo výbore sa posudzuje spôsobom stanoveným v uvedenom článku. Predseda nehlasuje.
3. Komisia prijme plánované opatrenia, ak sú v súlade so stanoviskom výboru.
4. Ak plánované opatrenia nie sú v súlade so stanoviskom výboru alebo nie je vydané vyjadrenie, Komisia bezodkladne predkladá Rade návrh opatrení, ktoré sa majú prijať.
Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou.
Ak Rada po uplynutí lehoty 15 dní odo dňa postúpenia záležitosti Rade nerozhodne, Komisia prijme navrhované opatrenia, s výnimkou toho, keď sa Rada proti tomuto opatreniu vyslovila väčšinou.“
14 Článok 18 tej istej smernice má toto znenie:
„1. Ak sa má použiť postup stanovený týmto článkom, predseda bezodkladne postúpi záležitosť buď z vlastnej iniciatívy, alebo na žiadosť členského štátu Stálemu veterinárnemu výboru (ďalej len ako „výbor“) ustanovenému rozhodnutím 68/361/EHS.
2. Zástupca Komisie predkladá výboru návrh opatrení, ktoré sa majú prijať. Výbor vydáva stanovisko k tomuto návrhu v lehote, ktorú môže stanoviť predseda podľa naliehavosti záležitosti. V prípade rozhodnutia, ktoré má Rada prijať na návrh Komisie, sa stanovisko prijíma na základe väčšiny stanovenej v článku 148 odseku 2 zmluvy. Závažnosť hlasov zástupcov členských štátov vo výbore sa posudzuje spôsobom stanoveným v uvedenom článku. Predseda nehlasuje.
3. Komisia prijme plánované opatrenia, ak sú v súlade so stanoviskom výboru.
4. Pokiaľ plánované opatrenia nie sú v súlade so stanoviskom výboru alebo sa nevydalo žiadne stanovisko, Komisia bezodkladne predkladá Rade návrh opatrení, ktoré sa majú prijať.
Rada rozhoduje kvalifikovanou väčšinou.
Ak Rada po uplynutí lehoty troch mesiacov odo dňa postúpenia záležitosti Rade nerozhodne, Komisia prijme navrhované opatrenia a bezodkladne ich zavedie, pokiaľ sa Rada proti týmto opatreniam vyslovila [nevyslovila – neoficiálny preklad] väčšinou.“
Sporná vnútroštátna právna úprava
15 Článok 8 výnosu švédskej potravinovej správy (Livsmedelsverket) o veterinárnych kontrolách potravinových výrobkov živočíšneho pôvodu v obchode vnútri Spoločenstva z 15. decembra 1998 (SLV FS 1998, č. 39) stanovuje, že dovozca alebo jeho zástupca je povinný najneskôr 24 hodín pred odhadovaným časom príchodu určitých výrobkov oznámiť to príslušnému orgánu kontroly v mieste, kde sa nachádza prvý príjemca tovaru.
16 Predmetné výrobky sú uvedené v prílohe 3 uvedeného výnosu a sú to tieto:
– mlieko a mliečne výrobky, ktoré neboli tepelne spracované (ktoré pozitívne reagujú pri teste fosfatázy),
– slepačie vajcia určené na priamu konzumáciu (triedy A a B),
– čerstvé mäso všetkých druhov živočíchov (vrátane zmrazeného mäsa),
– mäsové prípravky (vrátane, napríklad, výrobku, ktorý nebol tepelne spracovaný),
– mleté mäso,
– akýkoľvek iný výrobok, ktorý by mohol predstavovať riziko pre zdravie a vo vzťahu ku ktorému vnútroštátny zdravotnícky správny orgán preto stanovil povinnosť predchádzajúceho oznámenia pred samotnou registráciou.
17 Je nesporné, že na všetky vyššie uvedené výrobky sa vzťahuje smernica 89/662, buď priamo alebo, pokiaľ ide o mleté mäso a mäsové prípravky, na základe odkazu uvedeného v článku 10 smernice Rady 94/65/ES zo 14. decembra 1994, ktorou sa stanovujú požiadavky na výrobu mletého mäsa a mäsových prípravkov a na ich uvádzanie na trh (Ú. v. ES L 368, s. 10; Mim. vyd. 03/017, s. 93).
18 Pojem „prvý príjemca“, ktorý sa nachádza v uvedenom článku 8 už citovaného výnosu z 15. decembra 1998, je definovaný v článku 2 toho istého výnosu ako ten, kto ako prvý vo Švédsku prijíma potravinové výrobky a spracúva ich na mieste, ktoré ich preberá. Keď je súbor tovarov rozdelený počas prepravy, každý adresát jednotlivých častí súboru sa považuje za prvého príjemcu.
Konanie pred podaním žaloby
19 Komisia na základe sťažnosti, ktorú dostala, usúdila, že už citovaná švédska právna úprava je v rozpore s požiadavkami článku 5 smernice 89/662 a listom z 9. júla 1999 vyzvala Švédske kráľovstvo, aby predložilo svoje pripomienky v lehote dvoch mesiacov.
20 Keďže Komisia nebola spokojná s vysvetleniami, ktoré jej v tejto súvislosti predložila švédska vláda, Komisia tomuto členskému štátu 21. decembra 2001 zaslala odôvodnené stanovisko, ktorým ho vyzvala, aby prijal opatrenia potrebné na to, aby vyhovel tomuto stanovisku v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
21 Keďže švédska vláda odpovedala na toto odôvodnené stanovisko listom z 26. februára 2002, v ktorom zopakovala svoje predchádzajúce tvrdenia, Komisia sa rozhodla podať túto žalobu.
22 Uznesením z 23. júla 2003 predseda Súdneho dvora vyhovel návrhu Fínskej republiky na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu Švédskeho kráľovstva.
O žalobe
23 Komisia vytýka Švédskemu kráľovstvu, že si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 smernice 89/662, tým, že v roku 1998 zaviedlo a ponechalo v platnosti systém, ktorý vo vzťahu k niektorým potravinovým výrobkom živočíšneho pôvodu pochádzajúcim z iných členských štátov stanovuje na jednej strane pre dovozcov uvedených výrobkov povinné predchádzajúce oznámenie a na druhej strane zdravotné kontroly, ktoré sa majú vykonať pri dovoze tých istých výrobkov.
O predmete žaloby
24 Komisia v replike uviedla, že berie späť svoj žalobný dôvod v rozsahu, v akom je založený na existencii zdravotných kontrol pri dovoze predmetných výrobkov.
25 Za týchto podmienok je potrebné preskúmať výlučne dôvodnosť žalobného dôvodu Komisie založeného na existencii systému povinných predchádzajúcich oznámení zo strany dovozcov v prípade výrobkov uvedených v spornej švédskej právnej úprave.
O veci samej
Argumentácia účastníkov konania
26 Komisia na podporu svojej žaloby zdôrazňuje, že článok 5 smernice 89/662 predstavuje výnimku zo zásady stanovenej touto smernicou, podľa ktorej sa veterinárne kontroly musia vykonávať v členských štátoch pôvodu.
27 Keďže ide o výnimku z prvoradého cieľa tejto smernice, a to zredukovať kontrolné formality v mieste určenia tovaru, tento článok musí byť vykladaný reštriktívnym spôsobom.
28 Okrem toho, uvedený článok 5 uvádza len „náhodné“ veterinárne kontroly vykonávané „v mieste určenia tovaru“ a odsek 3 toho istého ustanovenia sa uplatňuje iba na „prevádzkovateľov, ktorí majú výrobky dodané z iného členského štátu alebo ktorí rozdeľujú časti“ takýchto výrobkov.
29 Navyše, ten istý článok 5 stanovuje v odseku 3 písm. c), že povinnosť ohlasovať prísun predmetných výrobkov je potrebný iba „podľa potreby [v potrebnom rozsahu – neoficiálny preklad]“ po vykonaní nediskriminačných náhodných kontrol, čo uvádza odsek 1 tohto článku.
30 Na jednej strane teda vytýkané vnútroštátne ustanovenie uvádza „dovozcov“, a preto by sa malo považovať za ustanovenie zavádzajúce kontroly na hraniciach, ktoré sú zakázané smernicou 89/662.
31 Na druhej strane sú kontroly vykonávané v mieste vstupu výrobkov na švédske územie diskriminačné, pretože sa týkajú, už z hľadiska svojej definície, iba dovážaných tovarov.
32 Komisia dodáva, že stanovisko švédskej vlády je v rozpore s cieľom a účinkami smernice 89/662, pretože kontroly vykonávané v odosielajúcom členskom štáte nie sú uznávané alebo považované za spoľahlivé a povinnosť oznamovania sa týka systematicky všetkých dovozcov predmetných výrobkov.
33 V súvislosti s tvrdením uvedenej vlády, podľa ktorého došlo k zisteniu vážnych nedostatkov na strane niektorých odosielajúcich členských štátov, pokiaľ ide o kontrolu týkajúcu sa prítomnosti salmonely v potravinách živočíšneho pôvodu, a že preto nepostačujú jednoduché náhodné kontroly v mieste konečného určenia týchto výrobkov na účinnú ochranu verejného zdravia, Komisia namieta, že kontrola prítomnosti salmonely v potravinách je predmetom osobitnej úpravy a že členský štát vôbec nemôže odôvodňovať nevykonávanie povinností, ktoré mu vyplývajú z práva Spoločenstva, okolnosťou, že iné členské štáty si tiež neplnia svoje povinnosti.
34 Okrem toho smernica 89/662 sama osebe poskytuje pre každý členský štát možnosť, aby prijal potrebné opatrenia v prípade, že sa zistia porušenia predpisov Spoločenstva pri odoberaní vzoriek. Konkrétne článok 8 ods. 1 tejto smernice stanovuje postup v takomto prípade. Navyše, článok 9 ods. 1 smernice umožňuje prijať ochranné opatrenia, ak boli zistené riziká pre zdravie ľudí.
35 Švédska vláda, podporovaná fínskou vládou, namieta proti tvrdeniam Komisie.
36 Požiadavka predchádzajúceho oznámenia určitých výrobkov, uvedená v článku 8 už citovaného výnosu z 15. decembra 1998, je podložená potrebou efektívnej organizácie náhodných kontrol, ktoré výslovne stanovuje smernica 89/662 v členskom štáte určenia, čím sa zabezpečuje disponibilita výrobkov na účely preverenia a umožňuje plánovanie dozoru zo strany príslušných orgánov. Kontrola v konečnom mieste určenia nie je ľahko praktizovateľná, keďže predmetné výrobky sa ťažko lokalizujú a rýchlo sa dostávajú k spotrebiteľovi.
37 Takáto povinnosť vôbec neznamená, že by mal vnútroštátny orgán oprávnenie kontrolovať každú zásielku, ktorá vstúpi na švédske územie.
38 Navyše právna úprava spochybňovaná Komisiou neuvádza nevyhnutne dovozcu, ale prevádzkovateľa, ktorému sú ako prvému vo Švédsku dodané potravinové výrobky a ktorý ich spracúva na mieste, ktoré ich prevezme (napríklad v rámci spracovateľského priemyslu alebo veľkoobchodu, mraziarne alebo skladu potravín).
39 Cieľom tejto právnej úpravy je dať príslušnému vnútroštátnemu orgánu možnosť vykonávať kontroly, keď existujú dôvody pre podozrenie, že právna úprava Spoločenstva nebola v skoršom štádiu dodržaná. Osobitne náhodné kontroly v mieste konečného určenia nie sú dostatočné na ochranu verejného zdravia, z dôvodu skonštatovania vážnych nedodržaní požiadaviek uložených odosielajúcim členským štátom, pokiaľ ide o prítomnosť salmonely v potravinách živočíšneho pôvodu. Všetky členské štáty totiž nedosiahli tú istú úroveň ochrany v danej oblasti a kontaminácie vo Švédsku sú takmer výlučne z výrobkov „z iných krajín“.
40 Vnútroštátne opatrenie uvedené v žalobe Komisie ďalej nepredstavuje žiadnu prekážku v obchode, pretože dovozy mäsa pochádzajúceho z iných členských štátov sa od roku 1997 zvyšujú.
41 Napokon, sporná švédska právna úprava je v súlade s článkom 5 ods. 3 písm. c) smernice 89/662, ktorý prenecháva členským štátom právomoc uplatňovať oznamovanie výrobkov pochádzajúcich z iného členského štátu a vyhradzuje im v tejto súvislosti určitú mieru voľnej úvahy. Konkrétnejšie, táto smernica neobsahuje definíciu miesta určenia, ktoré je uvedené v jej článku 5 ods. 1 písm. a). Zákonodarca Spoločenstva okrem toho neurčil okamih, kedy sa má uskutočniť oznámenie, ani v akých časových intervaloch sa má uskutočňovať. Uvedená smernica takisto nedefinuje, čo znamená pojem „prevádzkovatelia“.
Posúdenie Súdnym dvorom
42 Na účely posúdenia dôvodnosti žaloby Komisie, ako je vymedzená v bode 25 tohto rozsudku, je potrebné najprv uviesť, že smernica 89/662 tak, ako vyplýva z jej názvu a jej prvého odôvodnenia, predstavuje jedno z opatrení určených na dosiahnutie vnútorného trhu.
43 Na to, aby sa dosiahol voľný pohyb poľnohospodárskych výrobkov, čo predstavuje podľa druhého odôvodnenia uvedenej smernice „základn[ú] črt[u] spoločnej organizácie trhu“, táto smernica má za cieľ odstránenie „veterinárnych prekážok pri rozvoji obchodovania s príslušnými výrobkami [živočíšneho pôvodu – neoficiálny preklad] vnútri spoločenstva“.
44 Vzhľadom na konečný cieľ, ktorým je podľa štvrtého odôvodnenia zabezpečiť, aby sa veterinárne kontroly vykonávali len v mieste odoslania, smernica 89/662 stanovuje, ako vyplýva z jej piateho odôvodnenia, že „dôraz by sa mal klásť na kontroly vykonávané v mieste odoslania“ tovarov „a na organizáciu kontrol v mieste určenia“, pričom toto riešenie by malo za následok podľa šiesteho odôvodnenia zrušenie možnosti veterinárnych kontrol na hraniciach vnútri Spoločenstva a zahŕňa zvýšenie dôvery k veterinárnym kontrolám, ktoré sa vykonávajú v odosielajúcich členských štátoch.
45 Takisto článok 1 smernice 89/662 stanovuje, že veterinárne kontroly výrobkov živočíšneho pôvodu uvedených v nej sa už nemajú vykonávať na hraniciach. Okrem toho táto smernica obsahuje základné rozlišovanie medzi kontrolami v mieste pôvodu a v mieste určenia, pričom spresňuje vo svojom siedmom odôvodnení, že v členskom štáte určenia môžu byť veterinárne kontroly v zásade vykonávané iba náhodne v mieste určenia tovaru.
46 Z tohto hľadiska uvedená smernica potom, ako definuje široko pojem „veterinárna kontrola“, ktorý zahŕňa každú fyzickú kontrolu a/alebo každú administratívnu formalitu vzťahujúcu sa na predmetné výrobky a smerujúcu priamym alebo nepriamym spôsobom k ochrane verejného zdravia alebo zdravia zvierat, upravuje podrobne v článkoch 3 a 4 kontroly v mieste pôvodu.
47 Pokiaľ ide o kontroly v mieste určenia, článok 5 tej istej smernice stanovuje, že príslušný vnútroštátny orgán môže preveriť veterinárnymi kontrolami, či sa rešpektujú požiadavky článku 3, ale s výslovnou podmienkou, že kontroly budú vykonané na mieste určenia tovaru a budú len náhodné a nediskriminačné. V prípade, že príslušný orgán tranzitného členského štátu alebo určenia členského štátu miesta určenia má informácie, ktoré mu dovoľujú predpokladať, že sa predpisy Spoločenstva nedodržali, môžu sa kontroly rovnako vykonať počas prepravy tovaru na jeho území, avšak s vylúčením akejkoľvek kontroly na hraniciach. Odsek 4 uvedeného článku 5 stanovuje, že podrobné predpisy na uplatňovanie tohto článku budú prijaté v súlade s postupom v článku 18 smernice 89/662.
48 Okrem toho, články 7 a 8 tejto smernice stanovujú postup, ktorý musí členský štát určenia dodržať v prípade, ak sa zistí pri kontrole vykonanej v mieste určenia zásielky alebo počas prepravy, že jeden výrobok živočíšneho pôvodu môže mať podstatný dosah na cieľ ochrany zdravia verejnosti. Osobitne, tieto ustanovenia zaväzujú príslušné orgány členského štátu určenia, aby sa bez meškania skontaktovali s orgánmi odosielajúceho členského štátu. V prípade potreby je možné vyzvať Komisiu, aby prijala potrebné opatrenia určené na dosiahnutie zhodného postupu medzi členskými štátmi, ktoré musia byť potvrdené alebo zmenené podľa postupu práva Spoločenstva upraveného v článku 17 smernice 89/662. Podrobné predpisy na uplatňovanie vyššie uvedených článkov 7 a 8 sa prijmú v súlade s postupom stanoveným v článku 18 tej istej smernice.
49 Napokon, v súlade s článkom 9 uvedenej smernice sa prípadné rôznorodé ochranné opatrenia, prijaté v naliehavej situácii členským štátom v prípade vážneho nebezpečenstva, nahradia režimom ochranných opatrení Spoločenstva, ktorého rysy stanovuje tento článok, pričom podrobné predpisy na jeho uplatňovanie sa prijmú v súlade s postupom stanoveným v článku 18.
50 Z prvkov pripomenutých v bodoch 42 až 49 tohto rozsudku vyplýva, že sporná švédska právna úprava musí byť považovaná za nezlučiteľnú s požiadavkami smernice 89/662.
51 Systém harmonizovaných veterinárnych kontrol zavedený touto smernicou, založený na úplnej kontrole tovaru v odosielajúcom členskom štáte, je totiž určený na to, aby nahradil v zásade kontrolu v členskom štáte určenia, a musí umožňovať voľný pohyb predmetných výrobkov v analogických podmienkach vnútorného trhu. V tejto súvislosti odôvodnenia spojené s potrebou ochrany zdravia verejnosti nemôžu odôvodniť ďalšie osobitné obmedzenia uplatňované jednostranne členským štátom pri prekročení štátnej hranice, akým je povinnosť predchádzajúceho oznamovania uložená dovozcom výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov predmetnou švédskou právnou úpravou.
52 Keďže je cieľom uvedenej smernice podrobne upraviť veterinárne kontroly, ktoré sa majú vykonať pri odosielaní tovarov, pričom majú byť v najvyššej možnej miere obmedzené kontroly v mieste určenia, a o to viac zrušiť preverovania na vnútorných hraniciach Spoločenstva s cieľom postupného vytvorenia vnútorného trhu, táto smernica musí byť chápaná tak, že jasne a presne obmedzila právomoc členských štátov pri vykonávaní zdravotných kontrol, ktoré sa ešte môžu vykonávať v mieste určenia.
53 V tomto kontexte článok 5 smernice 89/662 nemôže povoľovať, na rozdiel od tvrdenia švédskej vlády, takú vnútroštátnu právnu úpravu, proti ktorej namieta Komisia v rámci tohto konania.
54 Všeobecne teda uvedený článok 5 musí byť vykladaný striktným spôsobom ako výnimka z podstatného cieľa smernice 89/662, ktorým je zníženie kontrol a formalít v mieste určenia výrobkov živočíšneho pôvodu.
55 Toto ustanovenie uvádza, ako vyplýva aj z jeho znenia, iba „náhodné a nediskriminačné“ veterinárne kontroly vykonávané „na miestach určenia tovaru“, ktoré majú „overiť…, či sa rešpektujú požiadavky článku 3“.
56 Okrem toho sa odsek 3 vzťahuje iba na „prevádzkovate[ľov], ktorí majú výrobky dodané z iného členského štátu alebo ktorí rozdeľujú časti týchto produktov“ a podľa toho istého odseku písm. c) uvedení prevádzkovatelia „musia, ak ich o to požiada príslušný úrad, ohlasovať prísun výrobkov z iného členského štátu a podľa potreby vykonávať kontroly [z iného členského štátu, v rozsahu potrebnom na vykonanie kontrol – neoficiálny preklad]“, ktoré sú opísané v predchádzajúcom bode tohto rozsudku.
57 Naopak, právna úprava, proti ktorej namieta Komisia, po prvé výslovne uvádza „dovozcov“, pojem, ktorí nie je totožný s tým, ktorý je uvedený v článku 5 ods. 3 prvej vete smernice 89/662 a ktorý nielen implikuje, že len výrobky pochádzajúce zo zahraničia, s výnimkou tých, ktoré pochádzajú zo Švédska, podliehajú spornej formalite, ale je takisto spôsobilý viesť ku kontrolám pri prekročení štátnej hranice, čo je zakázané touto smernicou. V každom prípade znenie spornej švédskej právnej úpravy vôbec nezaručuje, že kontroly budú vykonávané na samotnom mieste určenia tovaru, ako to vyžaduje článok 5 smernice 89/662, a švédska vláda navyše poukázala na praktické ťažkosti, ktoré údajne sprevádzajú kontrolu v konečnom mieste určenia.
58 Povinnosť predchádzajúceho oznamovania zriadená uvedenou právnou úpravou má ďalej všeobecný charakter a nemožno vylúčiť, že by viedla k preverovaniam väčšieho rozsahu ako jednoduchá náhodná kontrola, ktorú povoľuje článok 5.
59 Napokon tá istá právna úprava nedodržiava prísne podmienky uvedené v článku 5 ods. 3 písm. c) smernice 89/662, ktoré jasne preukazujú, že povinnosť oznamovať prísun výrobkov pochádzajúcich z iného členského štátu nemôže byť systematická, ale je spojená s osobitnou žiadosťou v tomto zmysle zo strany príslušných orgánov jedine za predpokladu, že toto opatrenie je nevyhnutné na vykonanie kontrol, ktoré sú uvedené v odseku 1 toho istého článku.
60 Za týchto podmienok nemožno na švédsku právnu úpravu, proti ktorej namieta Komisia, hľadieť tak, že je v súlade s požiadavkami článku 5 smernice 89/662.
61 Je potrebné dodať, že je možné, že uvedená právna úprava obsahuje vážne riziko dvojitej kontroly, vykonávanej navyše v okamihu samotného vstupu výrobku na vnútroštátne územie, čo svedčí takisto o evidentnom nedostatku dôvery, pokiaľ ide o primeraný charakter kontrol, ktoré už boli vykonané v mieste odoslania.
62 Vysvetlenia predložené švédskou vládou, pokiaľ ide o dôvod existencie vnútorného ustanovenia spochybneného Komisiou, teda zabezpečiť účinnosť zdravotných kontrol na zabránenie tomu, aby potravinové výrobky infikované salmonelou mohli vstúpiť do Švédska, sú v protiklade s cieľom smernice 89/662, ktorým je podporovať voľný pohyb poľnohospodárskych výrobkov, kladúc dôraz na kontroly vykonávané v členskom štáte pôvodu.
63 Tento cieľ uvedenej smernice nemôže byť realizovaný a jeho účinky dosiahnuté, keby členské štáty mohli voľne ísť nad rámec požiadaviek, ktoré táto smernica stanovuje, a preto zachovanie alebo prijatie vnútroštátnych opatrení iných ako tie, ktoré sú výslovne uvedené, musia byť považované za nezlučiteľné s účelom tejto smernice.
64 Okrem toho, na jednej strane smernica 89/662 obsahuje vo svojich článkoch 7, 8 a 9 ustanovenia umožňujúce členskému štátu určenia prijať opatrenia v prípade rizika veľkého dosahu najmä na zdravie verejnosti, ale tieto ustanovenia sprevádzajú procesné zábezpeky spôsobilé zaradiť ich do právneho rámca Spoločenstva, prípadne majú len dočasnú povahu, kým sa čaká na prijatie spoločných opatrení.
65 Na druhej strane, ako uviedol generálny advokát v bodoch 14, 77 a 78 svojich návrhov, Švédske kráľovstvo, tak ako napokon aj Fínska republika, dostali v rámci pristúpenia k Európskej únii dodatočné zábezpeky, pokiaľ ide o kontrolu salmonely pri dodávkach určitých výrobkov živočíšneho pôvodu, ktoré sú im určené.
66 V každom prípade z ustálenej judikatúry vyplýva, že členský štát nemá v žiadnom prípade poukazovať na prípadné porušenie práva Spoločenstva iným členským štátom, aby tak odôvodnil nesplnenie svojej vlastnej povinnosti. Takisto členský štát nemôže v žiadnom prípade jednostranne prijímať nápravné alebo obranné opatrenia určené na vyhnutie sa takémuto porušeniu, ale je povinný konať v rámci postupov a opravných prostriedkov upravených v tejto súvislosti Zmluvou (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 25. septembra 1979, Komisia/Francúzsko, 232/78, Zb. s. 2729, bod 9; zo 14. februára 1984, Komisia/Nemecko, 325/82, Zb. s. 777, bod 11; z 9. júla 1991, Komisia/Spojené kráľovstvo, C‑146/89, Zb. s. I‑3533, bod 47, a z 23. mája 1996, Hedley Lomas, C‑5/94, Zb. s. I‑2553, bod 20).
67 Navyše tvrdenie švédskej vlády, podľa ktorého dovozy mäsa pochádzajúceho z iných členských štátov neboli ovplyvnené uplatňovaním sporného vnútroštátneho opatrenia, musí byť zamietnuté vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora, z ktorej vyplýva, že nerešpektovanie povinnosti uloženej ustanovením práva Spoločenstva samo osebe predstavuje nesplnenie povinnosti a že úvaha, že toto nerešpektovanie nemalo negatívne následky, nie je relevantná (pozri rozsudok z 26. júna 2003, Komisia/Francúzsko, C‑233/00, Zb. s. I‑6625, bod 62).
68 Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné žalobu Komisie považovať za dôvodnú.
69 V dôsledku toho je potrebné skonštatovať, že Švédske kráľovstvo si tým, že ponechalo v platnosti systém povinného predchádzajúceho oznamovania pri dovozoch určitých potravinových výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 smernice 89/662.
O trovách
70 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Švédske kráľovstvo na náhradu trov konania a Švédske kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania. V súlade s článkom 69 ods. 4 prvým pododsekom toho istého rokovacieho poriadku Fínska republika, ktorá vstúpila do konania ako vedľajší účastník, znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Švédske kráľovstvo si tým, že ponechalo v platnosti systém povinného predchádzajúceho oznamovania pri dovozoch určitých potravinových výrobkov živočíšneho pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 smernice Rady 89/662/EHS z 11. decembra 1989 o veterinárnych kontrolách v obchode vnútri spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu.
2. Švédske kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
3. Fínska republika znáša svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
* Jazyk konania: švédčina.