NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PHILIPPE LÉGER
prednesené 27. apríla 2004 (1)
Vec C‑257/01
Komisia Európskych spoločenstiev,
ktorú v konaní podporuje Holandské kráľovstvo,
proti
Rade Európskej únie,
ktorú v konaní podporuje Španielske kráľovstvo
„Spravodlivosť a vnútorné záležitosti – Vízová politika – Kontrola a dozor na hraniciach – Vykonávacie právomoci vyhradené Radou Európskej únie – Článok 202 ES – Článok 1 rozhodnutia Rady (ES) 1999/468/ES – Osobitné a odôvodnené prípady – Pojmy“
1. V tejto veci je Súdny dvor po prvýkrát vyzvaný, aby posúdil a preskúmal obmedzenia oprávnenia Rady Európskej únie vyhradiť si pre seba vykonávacie právomoci. Komisia Európskych spoločenstiev v súlade s článkom 230 ES navrhuje zrušenie nariadenia Rady (ES) č. 789/2001 z 24. apríla 2001, ktorým sa Rade vyhradzujú vykonávacie právomoci vo vzťahu k určitým podrobným ustanoveniam a praktickým postupom pri preverovaní žiadostí o víza(2) a nariadenia Rady (ES) č. 790/2001 z 24. apríla 2001, ktorým sa Rade vyhradzujú vykonávacie právomoci vo vzťahu k určitým podrobným ustanoveniam a praktickým postupom na vykonávanie hraničných kontrol a dozoru(3) (ďalej len „napadnuté nariadenia“).
I – Právny rámec
2. Po preskúmaní právneho rámca týkajúceho sa udelenia vykonávacích právomocí, preskúmam oblasti, v ktorých si Rada v tomto prípade vyhradila takéto právomoci.
A – Vyhradenie si vykonávacích právomocí Radou
3. Podľa súčasného stavu práva Spoločenstva sa vykonávacích právomocí v rámci Spoločenstva týkajú dve ustanovenia Zmluvy ES, menovite články 202 ES a 211 ES.
4. Oddiel 2 časti Zmluvy upravujúcej inštitúcie, nazvaný „Rada“ v tretej zarážke článku 202 ES stanovuje:
„Na dosiahnutie cieľov stanovených touto zmluvou a v súlade s jej ustanoveniami Rada:
...
– zverí Komisii v aktoch, ktoré prijme, právomoci k vykonávaniu pravidiel stanovených Radou. Rada môže výkon týchto právomocí určitým spôsobom vymedziť. Rada si tiež môže v špecifických prípadoch vyhradiť výkon vykonateľných [vykonávacích – neoficiálny preklad] právomocí priamo pre seba. Vyššie uvedené postupy musia byť v súlade so zásadami a pravidlami, ktoré Rada jednomyseľne stanoví vopred na návrh Komisie a po obdržaní stanoviska Európskeho parlamentu.“
5. Oddiel 3 časti Zmluvy upravujúcej inštitúcie, ktorý má názov „Komisia“, v článku 211 ES štvrtej zarážke stanovuje:
„Na zabezpečenie riadneho fungovania a rozvoja spoločného trhu Komisia:
…
– vykonáva právomoci, ktoré na ňu preniesla Rada na vykonávanie pravidiel stanovených Radou.“
6. Okrem toho rozhodnutie Rady (ES) 1999/468/ES ustanovuje postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu(4) (ďalej len „druhé rozhodnutie o komitológii“).
7. Prvý odsek článku 1 rozhodnutia stanovuje, že: „Okrem osobitných a odôvodnených prípadov, keď základný právny akt vyhradzuje Rade právo uplatňovať určité vykonávacie právomoci priamo, takéto právomoci sa prenesú na Komisiu v súlade s príslušnými ustanoveniami v základnom právnom akte. Tieto ustanovenia špecifikujú základné prvky takto prenesených právomocí.“
B – Príslušná oblasť: hlava IV Zmluvy
8. Napadnuté nariadenia boli prijaté na základe určitých ustanovení hlavy IV Zmluvy nazvanej „Vízová, azylová, prisťahovalecká a iné politiky, ktoré sa týkajú voľného pohybu osôb“. Tento nový nadpis zhŕňa rozličné ustanovenia, ktoré sa už v Zmluve ES nachádzajú(5) a tiež zahŕňa do rámca Spoločenstva oblasti, ktoré predtým podliehali režimu medzivládnej spolupráce.
9. Schengenská dohoda a Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda(6), uzatvorený 19. júna 1990 (ďalej len „CAAS“), umožnili piatim členským štátom podnietiť skutočné zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach Európskeho spoločenstva, ako to obhajovala Komisia vo svojej Bielej knihe o dokončení vnútorného trhu.(7) Schengenská dohoda a CAAS nasledovali po dvojstranných a viacstranných iniciatívach medzi uvedenými členskými štátmi v tejto oblasti.
10. Kapitoly 2 a 3 hlavy II CAAS stanovujú hlavné pravidlá týkajúce sa prekračovania vonkajších hraníc a víz. Praktické postupy pre uplatnenie uvedených pravidiel sú uvedené, čo sa týka hraničných kontrol, v Spoločnej príručke(8) (ďalej len „MC“) a, čo sa týka víz, v Spoločných konzulárnych pokynoch pre diplomatické misie a konzulárne úrady(9) (ďalej len „ICC“). Uvedené dokumenty musia byť pravidelne aktualizované Výkonným výborom(10) z dôvodu ich povahy ako pokynov určených úradníkom pre ich každodenný postup.
11. Článok 2 ods. 1 protokolu, ktorým sa začleňuje Schengenské acquis(11) do rámca Európskej únie(12), stanovuje po prvé, že CAAS, vrátane rozhodnutí Výkonného výboru, sa má vzťahovať na 13 členských štátov uvedených v článku 1 protokolu od dátumu nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy(13) a po druhé, že Rada nahradí Výkonný výbor pri výkone jeho funkcií.
12. Po tomto začlenení časti schengenského acquis do rámca Spoločenstva zahrnulo rozhodnutie (ES) 1999/436/ES(14) MC a ICC, ako aj všetky rozhodnutia Výkonného výboru týkajúce sa MC a ICC do rámca Spoločenstva.(15) Bolo určené, že právnym základom pre rozhodnutie Výkonného výboru o konečných zneniach MC a ICC a príloh k nim boli články 62 ES a 63 ES.(16) Zmeny, doplnenia a aktualizácie uvedených dokumentov mali byť od uvedeného okamihu uskutočňované v súlade s postupmi stanovenými právom Spoločenstva.
13. Osobitne na účely poskytnutia rámca pre zmeny a doplnenia MC a ICC a príloh k nim prijala Rada napadnuté nariadenia. Článok 62 body 2 a 3 ES(17) a článok 62 bod 2 písm. a) a b) ES a článok 67 ods. 1 ES(18) predstavujú právny základ pre uvedené nariadenia.
14. Článok 62 ES znie:
„Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 67 do piatich rokov od nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy prijme:
1) opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby v súlade s článkom 14 neboli pri prekročení vnútorných hraníc kontrolované osoby, či už sú to občania únie alebo štátni príslušníci tretích krajín;
2) opatrenia o prekročení vonkajších hraníc členských štátov, ktoré stanovia:
a) pravidlá a postupy, ktoré majú členské štáty dodržiavať pri uskutočňovaní kontrol osôb na takýchto hraniciach;
b) vízové predpisy pri predpokladanom pobyte najviac troch mesiacov, vrátane:
i) zoznamu tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekročení vonkajších hraníc a krajín, ktorých štátni príslušníci sú od vízovej povinnosti oslobodení;
ii) postupy a podmienky vydávania víz členskými štátmi;
iii) jednotný formát pre víza;
iv) pravidlá o jednotných vízach;
3) opatrenia na stanovenie podmienok, za ktorých sa štátni príslušníci tretích krajín môžu do troch mesiacov voľne pohybovať na území členských krajín.“
15. Článok 67 ES stanovuje:
„1. Počas prechodného obdobia piatich rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy sa Rada uznáša jednomyseľne na návrh Komisie alebo z podnetu členského štátu, a po porade s Európskym parlamentom.
2. Po tomto období piatich rokov:
– sa Rada uznáša na návrh Komisie; Komisia preskúma každú žiadosť členského štátu na predloženie návrhu Rade,
– po porade s Európskym parlamentom Rada jednomyseľne rozhodne so zreteľom na všetky oblasti alebo časť oblastí pokrytých touto hlavou, ktoré sú upravené podľa postupu uvedeného v článku 251, a upravené vzhľadom na ustanovenia týkajúce sa právomocí Súdneho dvora.
3. Odlišne od odsekov 1 a 2 Rada po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy prijme kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie, a po porade s Európskym parlamentom, opatrenia uvedené v článku 62 ods. 2) písm. b) body (i) a (iii).
4. Odlišne od odseku 2 Rada prijme opatrenia uvedené v článku 62 ods. 2) písm. b) body (ii) a (iv) po uplynutí piatich rokov od nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy v súlade s postupom uvedeným v článku 251.“
C – Napadnuté nariadenia
16. Účelom nariadenia č. 789/2001 je vyhradiť vykonávacie právomoci Rade na účely zmeny, doplnenia a aktualizácie určitých ustanovení ICC a príloh k nim. Odôvodnenie č. 6 nariadenia odkazuje na článok 17 CAAS(19), podľa ktorého určité zmeny a doplnenia ICC vyžadujú prijatie vykonávacích rozhodnutí Výkonným výborom. Tiež stanovuje, že, keďže Rada nahradila Výkonný výbor a keďže sa majú odteraz inštitucionálne pravidlá uplatňovať na ICC a MC, je vhodné určiť na úrovni Spoločenstva postup pre prijímanie uvedených rozhodnutí.
17. Odôvodnenie č. 8 nariadenia č. 789/2001 vysvetľuje dôvody, prečo by mali byť v oblasti žiadostí o víza vykonávacie právomoci vyhradené Rade:
„[Keďže] členské štáty hrajú v oblasti rozvoja vízovej politiky mimoriadne významnú úlohu, uvedomujúc si citlivosť tejto oblasti, najmä čo sa týka politických vzťahov s tretími krajinami, Rada si počas prechodného päťročného obdobia uvedeného v článku 67 ods. 1 zmluvy vyhradzuje právo jednomyseľne prijímať, meniť a dopĺňať a aktualizovať vyššie spomínané podrobné ustanovenia a praktické postupy, pričom Rada ešte prehodnotí podmienky, za ktorých by sa po uplynutí uvedeného päťročného obdobia takéto vykonávacie právomoci zverili Komisii.“
18. Článok 1 nariadenia č. 789/2001 vymenúva ustanovenia ICC a príloh k nim, ktoré môže Rada jednomyseľne zmeniť a doplniť.
19. Nariadenie tiež v článku 2 zavádza postup, akým majú členské štáty oboznamovať generálneho tajomníka Rady o zmenách a doplneniach určitých častí príloh ICC, ktoré si želajú uskutočniť.
20. Napokon tie časti ICC a príloh k nim, ktoré nesmú byť zmenené a doplnené podľa jedného z postupov stanovených v nariadení č. 789/2001, sú uvedené v hlave IV Zmluvy, najmä v článkoch 62 bodoch 2 a 3 ES a 67 ES.
21. Účelom nariadenia č. 790/2001, ktoré je svojou štruktúrou rovnaké ako nariadenie č. 789/2001, je vyhradiť vykonávacie právomoci Rade na účely zmeny, doplnenia a aktualizácie určitých ustanovení MC a príloh k nej. Odôvodnenie č. 3 nariadenia odkazuje na článok 8 CAAS,(20) ktorý v súvislosti s hraničnými kontrolami stanovuje postupy na zmeny, doplnenia a aktualizáciu MC a príloh k nej.
22. Odôvodnenie č. 5 nariadenia č. 790/2001 vysvetľuje, prečo sú vykonávacie právomoci v oblasti hraničných kontrol vyhradené Rade:
„Odkedy majú členské štáty zvýšenú úlohu, čo sa týka rozvíjania hraničnej politiky, čo odráža citlivosť tejto oblasti, najmä pokiaľ ide o politické vzťahy s tretími krajinami, Rada si vyhradzuje právo počas prechodného obdobia piatich rokov, uvedeného v článku 67 ods. 1 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, jednomyseľne prijímať, meniť a dopĺňať a aktualizovať vyššie uvedené podrobné ustanovenia a praktické postupy až dovtedy, kým Rada preskúma podmienky, za akých by takéto vykonávacie právomoci boli zverené Komisii po skončení tohto prechodného obdobia.“
23. Články 1 a 2 nariadenia č. 790/2001 špecifikujú dva typy konaní stanovených v nariadení č. 789/2001 a stanovujú, že postup v hlave IV Zmluvy má byť použitý pre všetky ostatné zmeny, doplnenia a aktualizácie rozličných častí MC a príloh k nej. Teda článok 1 vymenúva ustanovenia MC a príloh k nej, ktoré môžu byť zmenené a doplnené jednomyseľným rozhodnutím Rady. Článok 2 nariadenia č. 790/2001 zavádza postup, ktorým majú členské štáty oboznámiť generálneho tajomníka Rady o takých zmenách a doplneniach, ktoré si v určitých častiach príloh MC želajú uskutočniť.
II – Konanie a tvrdenia účastníkov konania
24. Komisia návrhom podaným do kancelárie Súdneho dvora 3. júla 2001 podala žalobu podľa článku 230 ES proti Rade. Žiada Súdny dvor, aby zrušil napadnuté nariadenia a zaviazal Radu na náhradu trov konania.
25. Rada namieta, že žaloba by mala byť zamietnutá ako nedôvodná a Komisia by mala byť zaviazaná na náhradu trov konania.
26. Uzneseniami predsedu Súdneho dvora z 10. októbra a 8. novembra 2001 bolo Španielskemu kráľovstvu a Holandskému kráľovstvu povolené vstúpiť do konania, a to Španielskemu kráľovstvu na podporu Rady a Holandskému kráľovstvu na podporu Komisie.
27. Komisia predkladá dva žalobné dôvody na podporu svojej žaloby. Podľa napadnutých nariadení si Rada vyhradila vykonávacie právomoci v rozpore s článkom 202 ES a článkom 1 druhého rozhodnutia o komitológii spôsobom, ktorý predstavuje zneužitie, a bez toho, aby takéto rozhodnutie primerane odôvodnila.(21)
28. Subsidiárne Komisia tvrdí, že postup podľa článku 2 napadnutých nariadení, ktoré členským štátom priznáva oprávnenie zmeniť a doplniť ICC a MC a oboznámiť o takých zmenách a doplneniach sekretariát Rady, porušuje článok 202 ES.
III – O údajnom porušení článku 202 ES a článku 1 druhého rozhodnutia o komitológii Radou
A – Tvrdenia účastníkov konania
29. Komisia poznamenáva, že za normálnych okolností vykonáva vykonávacie právomoci a že Rada si môže vyhradiť také právomoci iba výnimočne a za predpokladu, že uvedie dôvody preukazujúce, že existuje osobitná situácia, ktorá také vyhradenie opodstatňuje. Rada takú osobitosť nepreukázala a uviedla „všeobecné“ odôvodnenie, ktoré je príliš vágne a mohlo by práve tak pokrývať akúkoľvek časť alebo celú hlavu IV Zmluvy.(22) Navyše Rada neposkytla ani žiadne vysvetlenie povahy a obsahu vykonávacích právomocí, ktorých sa dve napadnuté nariadenia týkajú, a ani nezdôvodnila z toho vyplývajúcu potrebu, aby Rada uvedené právomoci vykonávala sama.
30. Pri bližšom posúdení jednotlivých dôvodov predložených Radou, ktoré v tomto prípade považuje za nepodložené, Komisia tvrdí, že je ťažké zistiť, čo sa myslí „mimoriadne významn[ou] úloh[ou] členských štátov“ v odôvodneniach napadnutých nariadení. Podľa jej tvrdenia je jediným možným významom to, že v kontexte dočasných výnimiek z metódy Spoločenstva priznáva hlava IV Zmluvy členským štátom právo iniciatívy súbežne s právom iniciatívy Komisie. Taký význam by však neobsahoval výhradu vykonávacích právomocí v prospech Rady.(23)
31. Obdobne Komisia tvrdí, že citlivosť vízovej politiky a hraničnej politiky v žiadnom prípade neznamená, že existuje dostatočný dôvod na to, aby si Rada vyhradila vykonávacie právomoci.(24)
32. Napokon Komisia tvrdí, že argument Rady zdôrazňujúci súvislosť medzi citlivosťou a politickými vzťahmi s tretími štátmi je tiež nepodložený. Pripomína, že Zmluva jej v rámci takých vzťahov v obchodných záležitostiach zveruje inštitucionálnu rolu.(25) Teda určité aspekty vízovej politiky spadali, s článkom 100c Zmluvy do rámca Spoločenstva od čias Zmluvy o Európskej únii a Rada už Komisii zverila vykonávacie právomoci, najmä v oblastiach, v ktorých je prvoradým pravidlom zachovanie tajnosti informácií.(26)
33. Holandská vláda podporuje tvrdenia Komisie a dodáva, že nie je zjavné, prečo sú rozhodnutia, ktorých sa napadnuté nariadenia týkajú, tak politicky citlivé, že nemôžu byť zverené Komisii.(27)
34. Rada, podporovaná Španielskym kráľovstvom, v podstate namieta, že vyhradenie si vykonávacích právomocí bolo legitímne a riadne odôvodnené v súlade s požiadavkami článku 202 ES. Výhrada vykonávacích právomocí sa osobitne týka zmien a doplnení určitých „podrobných ustanovení a praktických postupov“ stanovených v ICC a MC a nie zmien a doplnení iných aspektov vízovej politiky alebo hraničnej politiky.(28) Nemožno teda tvrdiť, že odôvodnenie je všeobecné.
35. Dôvody, ktoré viedli Radu k tomu, aby si vyhradila vykonávacie právomoci, boli vysvetlené v odôvodnení č. 8 nariadenia č. 789/2001 a v odôvodnení č. 5 nariadenia č. 790/2001. Uvedené odôvodnenia uvádzajú, že členské štáty hrajú v oblasti rozvoja vízovej politiky a hraničnej politiky mimoriadne významnú úlohu, ktorá odráža citlivosť uvedených oblastí, najmä pokiaľ ide o politické vzťahy s tretími štátmi.
36. Podľa Rady citlivosť záležitostí, ktorých sa týkajú zmeny a doplnenia, možno ľahko rozpoznať z obsahu ICC a MC a ako príklad uvádza predmetné zmeny a doplnenia v určitých častiach oboch dokumentov. Teda časť II ICC stanovuje kritériá pre určenie členského štátu zodpovedného za rozhodovanie o žiadostiach o víza. Rada namieta, že zmeny takých kritérií by zjavne mohli mať vplyv na zaťaženie, ktoré v tomto smere nesú rôzne členské štáty.(29) Pokračuje s príkladom citlivosti v časti V ICC a najmä v bode 2.3, ktorý stanovuje postup v prípade, keď žiadosť o víza nemôžu spracovať iba orgány členského štátu, ktorý žiadosť prijal, ale musí byť predmetom predchádzajúcej konzultácie s ústrednými orgánmi ostatných členských štátov.
37. V priebehu písomnej časti konania Rada opakovane tvrdila, že tvrdenie, že vízová politika a hraničná politika zahŕňa „politické vzťahy s tretími krajinami“ nevyžaduje ďalšie zdôvodnenie. Táto výhrada vykonávacích právomocí je teda podľa názoru Rady v súlade s článkom 202 ES a článkom 1 druhého rozhodnutia o komitológii a je aj odôvodnená. Je tiež časovo obmedzená na prechodné obdobie piatich rokov, na ktoré odkazuje hlava IV Zmluvy.
B – Posúdenie
38. Je nesporné, že vo všeobecnosti platí, že vykonávacie právomoci prináležia Komisii a že tieto právomoci možno uplatňovať aj v rámci novej hlavy IV Zmluvy. Je tiež nesporné, že Rada môže vykonávať uvedené právomoci v osobitných a odôvodnených prípadoch.
39. V tejto veci je vhodné preskúmať rozhodnutie Rady, ktorým si v rámci napadnutých nariadení vyhradila vykonávacie právomoci. Preto budem najskôr identifikovať podmienky, za ktorých môže Rada vykonávať vykonávacie právomoci. Potom určím rozsah preskúmania uvedených podmienok Súdnym dvorom. Napokon uplatním rozsah preskúmania na výhradu vykonávacích právomocí v tomto prípade.
1. Podmienky, za ktorých si Rada môže vyhradiť vykonávacie právomoci
40. Podľa súčasného stavu práva Spoločenstva Zmluva, v znení zmien a doplnení uskutočnených Jednotných európskym aktom, stanovuje, že vykonávacie právomoci má vykonávať Komisia, ale že Rada sa môže rozhodnúť vykonávať ich v osobitných prípadoch sama.
41. Podľa systému zavedeného Zmluvou pred jej zmenou a doplnením Jednotným európskym aktom mohla Rada podľa článku 155 Zmluvy ES (teraz článok 211 ES) zveriť Komisii vykonávacie právomoci.(30) Použitie uvedenej právomoci bolo na rozhodnutí Rady a nebolo povinné.(31) Generálny advokát Dutheillet de Lamothe veľmi správne opísal postavenie v rámci Spoločenstva, pokiaľ ide o vykonávacie právomoci: „1. Rada nemá z inštitucionálneho hľadiska len všeobecné a základné zákonodarné právomoci, ale má tiež právomoc vydávať vykonávacie ustanovenia potrebné pre uplatňovanie všeobecných pravidiel, ktoré sama vydá. 2. Táto vykonávacia právomoc môže byť vykonávaná samotnou Radou, alebo môže byť zverená Komisii.“(32)
42. So zmenami uskutočnenými Jednotným európskym aktom bola do článku 202 ES vložená tretia zarážka, na základe ktorej majú byť vykonávacie právomoci vykonávané Komisiou s tým, že Rade je umožnené vyhradiť si právo vykonávať také právomoci priamo iba v osobitných prípadoch.(33)
43. Následne dve rozhodnutia Rady nazývané „rozhodnutia o komitológii“ upresnili postupy na výkon vykonávacích právomocí zverených Komisii. Článok 1 rozhodnutia 87/373/EHS,(34) „prvé rozhodnutie o komitológii“, opakoval presné znenie Zmluvy, na základe ktorého nemôže Rada, okrem osobitných prípadov, vykonávať vykonávacie právomoci. Druhé rozhodnutie o komitológii, ktoré mení, dopĺňa a ruší prvé rozhodnutie, konkrétnejšie upravuje podmienky, za ktorých si môže Rada vykonávacie právomoci vyhradiť, zahŕňajúc požiadavku na uvedenie odôvodnenia. Začína odkazom na všeobecné pravidlo a na výnimku zakotvenú v Zmluve. Potom uvádza, že Rada si môže vyhradiť vykonávacie právomoci v osobitných a odôvodnených prípadoch, keď tak stanovuje základný právny akt. Druhé rozhodnutie o komitológii teda k podmienke osobitosti pridáva potrebu uviesť dôvody výhrady právomocí zo strany Rady. Rozhodnutie však ďalej nevysvetľuje, čo sa myslí uvedenými podmienkami.(35)
44. V súlade s tým treba poznamenať, že podľa súčasného znenia práva Spoločenstva Rada nemôže vykonávať vykonávacie právomoci inak ako výnimočne a keď dokáže, že ide o osobitný prípad a keď uvedie dôvody pre svoje rozhodnutie. Musíme sa pýtať, čo sa myslí „osobitným prípadom“.
45. Po prvé, podľa môjho názoru, obmedzenie vyhradenia si vykonávacích právomocí Radou na osobitné prípady znamená, že Rada si nemôže tieto právomoci všeobecne vyhradiť.
46. K výhrade právomocí nemôže dôjsť vo vzťahu k celej oblasti, ale iba vo vzťahu k jednému alebo viacerým konkrétnym aspektom oblasti, na ktoré musí Rada upriamiť pozornosť v základnom právnom akte. Akt, ktorým Rada uskutočňuje takú výhradu, preto musí odkazovať na konkrétne oblasti, v ktorých sa výhrada uplatňuje.
47. Skutočnosť, že situácia musí byť osobitná, tiež vyžaduje, aby sa výhrada právomocí uplatňovala na stanovené časové obdobie. Rade by nebolo umožnené vyhradiť si uvedené právomoci na dobu neurčitú. Výnimočná povaha rozhodnutia vyhradiť si právomoci znamená, že nemôže byť časovo neobmedzené.
48. Teda Rada musí v akte, ktorým sa rozhoduje vyhradiť si vykonávacie právomoci špecifikovať konkrétnu oblasť, v ktorej má jej výhrada pôsobiť, berúc do úvahy vyššie uvedené obmedzenia.
49. Možno vidieť, že požiadavka na odôvodnenia má uložiť prísnejší rámec pre výhradu vykonávacích právomocí. Podľa môjho názoru uvedené zahŕňa vysvetlenie dôvodu, ktorý opodstatňuje takú výhradu právomocí Radou.
50. Súdny dvor vo svojom už citovanom rozsudku vo veci Komisia/Rada už mal príležitosť nepriamo sa vyjadriť k postupom pre výhradu vykonávacích právomocí uplatnenú Radou. Žaloba sa týkala zrušenia časti nariadenia o koordinácii a propagácii v odvetví rybolovu, ktoré kombinovalo výkon rozhodovacích právomocí Komisie s použitím postupu riadiaceho výboru, čo bolo, podľa názoru Komisie, v rozpore s jej výlučnou právomocou v rozpočtových záležitostiach. V uvedenom prípade Súdny dvor vyslovil, že právomoc Komisie vo vzťahu k rozpočtu nie je spôsobilá zmeniť rozdelenie právomocí vyplývajúce z rozličných ustanovení Zmluvy, ktoré oprávňujú Radu a Komisiu prijímať všeobecne záväzné alebo individuálne akty.(36)
51. Súdny dvor tiež uviedol že „po zmenách a doplneniach článku 145 uskutočnených Jednotným európskym aktom si môže Rada vyhradiť právo vykonávať vykonávacie právomoci priamo iba v osobitných prípadoch a musí podrobne stanoviť dôvody takého rozhodnutia“(37).
52. Teda už v roku 1989 Súdny dvor vyslovil, že Rada si môže vyhradiť vykonávacie právomoci iba výnimočne a za predpokladu, že také konanie podrobne odôvodní. Druhé rozhodnutie o komitológii teda v znení článku 1 odrážalo rozhodnutie Súdneho dvora. Je opodstatnené preskúmať rozsah pôsobnosti uvedeného ustanovenia.
53. Treba mať na zreteli, že článok 253 ES zakotvuje všeobecnú povinnosť odôvodnenia, ktorá sa uplatňuje na všetky akty prijaté inštitúciami. Napadnuté nariadenia podliehajú uvedenej povinnosti.(38) Keďže sú však vykonávacie právomoci vyhradené iba vo výnimočných prípadoch, odôvodnenie musí byť podrobné. Podľa môjho názoru je účelom požiadavky podrobného odôvodnenia zaviesť prísnejší rámec pre výnimočný výkon vykonávacích právomocí zo strany Rady a poskytnúť vysvetlenie pre zmenu pravidla a výnimky v oblasti vyhradenia právomocí.
54. Preto právo Spoločenstva stanovuje povinnosť uviesť podrobné dôvody, na základe ktorej musí Rada uviesť odôvodnenie v akte, ktorým si vyhradzuje vykonávacie právomoci. Vzhľadom na skutočnosť, že dôvody musia byť uvedené podrobne, však odôvodnenie nemôže len uviesť skutkové a právne dôvody, ktoré Radu viedli k prijatiu takého rozhodnutia(39), ale musí tiež vysvetliť, prečo je dôležité, aby uvedené právomoci výnimočne vykonávala skôr Rada ako Komisia.
55. Akákoľvek výhrada právomoci v prospech Rady, ktorá nespĺňa uvedené zákonné požiadavky, podľa môjho názoru narúša inštitucionálnu rovnováhu priznania a výkonu vykonávacích právomocí, ako to vyplýva zo Zmluvy.
2. Preskúmanie podmienok, za ktorých si Rada vyhradzuje vykonávacie právomoci, Súdnym dvorom
56. Je teraz vhodné zvážiť rozsah preskúmania rozhodnutia Rady vyhradiť si vykonávacie právomoci, ktoré môže Súdny dvor uskutočniť. Preskúmanie Súdnym dvorom sa musí vzťahovať na dve kumulatívne podmienky označené vyššie: osobitosť a odôvodnenosť.
57. Právo Spoločenstva priznáva Rade oprávnenie voľnej úvahy vyhradiť si vykonávacie právomoci v osobitných prípadoch, ktoré musí podrobne odôvodniť. Podľa môjho názoru je na Rade, v rámci jej oprávnenia voľnej úvahy, aby určila, čo sa má považovať za takéto osobitné prípady, na ktoré odkazuje Zmluva a druhé rozhodnutie o komitológii. Z toho dôvodu ani Súdny dvor, ani žiadna iná inštitúcia Spoločenstva nemôže určiť namiesto Rady, ktoré sú uvedené osobitné prípady, v ktorých môže Rada sama vykonávať uvedené vykonávacie právomoci.
58. Také rozhodnutie však nemôže byť vyňaté zo súdneho preskúmania.(40) Pretože v prípade, „ak majú inštitúcie Spoločenstva takú právomoc voľnej úvahy, má rešpekt k právam zaručeným právnym poriadkom Spoločenstva… zásadný význam“.(41)
59. Obdobne ako Komisia z uvedeného vyvodzujem, že preskúmanie zo strany Súdneho dvora sa preto musí vzťahovať na to, či je výkon uvedeného oprávnenia voľnej úvahy zo strany Rady v súlade s právom Spoločenstva.(42) Súdny dvor sa musí svojím preskúmaním najmä uistiť, že Rada, pri výkone svojho oprávnenia voľnej úvahy, nepopiera podstatu a účel pravidla, že vykonávacie právomoci sú zverené Komisii.
60. Treba pripomenúť, že preskúmavacia právomoc Súdneho dvora sa líši v závislosti od jednotlivých oblastí. V tomto prípade spadajú napadnuté nariadenia do právomoci politického uváženia inštitúcie.(43) Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je súdne preskúmanie obmedzené v prípadoch, keď sa týka výkonu právomoci voľnej úvahy dotknutej inštitúcie. V rozličných oblastiach Súdny dvor vyslovil, že jeho preskúmanie sa nemôže týkať ani hodnotenia hospodárskych skutočností či okolností a ani hospodársko-politických rozhodnutí(44), vo svetle ktorých boli napadnuté akty prijaté.(45)
61. Podľa môjho názoru to isté platí aj pri politických záležitostiach.(46) Súdny dvor má právomoc overiť zákonnosť aktov, ale nemá právomoc vykonať celkové preskúmanie dôvodov ich prijatia.(47) Uvedené preskúmanie pokrýva preskúmanie toho, či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu, porušeniu podstatných procesných náležitostí alebo k zneužitiu právomocí. Preskúmanie zo strany Súdneho dvora toho, či bola dokázaná osobitosť situácie, ktorá je jednou z podmienok pre výhradu vykonávacích právomocí, je preskúmaním toho, či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu. V tomto prípade musí byť preskúmanie vykonané s prihliadnutím na uvedené úvahy.
3. Preskúmanie vyhradenia si vykonávacích právomocí Radou v tomto prípade Súdnym dvorom
62. Teraz preskúmam, či Rada prekročila alebo neprekročila hranice svojej právomoci voľnej úvahy, keď sa rozhodla vyhradiť si vykonávacie právomoci na účely zmeny a doplnenia ICC a MC a príloh k nim.
63. Tak Komisia, ako aj Rada odkazujú na odôvodnenie č. 8 nariadenia č. 789/2001 a odôvodnenie č. 5 nariadenia č. 790/2001, ktoré, ako tvrdia, predstavujú dôvody a opodstatnenie vyhradenia si vykonávacích právomocí Radou.
64. Na úvod by som mal poukázať na to, že ak by sa aj výhrada vykonávacích právomocí týkala iba určitých konkrétnych aspektov ICC a MC, požiadavka osobitosti uložená právom Spoločenstva sa netýka ustanovení, ktoré majú byť zmenené a doplnené, ale konkrétneho rámca, v akom sa taká výhrada právomocí objavuje. Skutočnosť, že Rada si vyhradila vykonávaciu právomoc iba ohľadom zmien a doplnení určitých aspektov napadnutých nariadení, nemá žiaden vplyv na požiadavku dodržiavať zásadu osobitosti. Teda podľa práva Spoločenstva to nie sú zmeny a doplnenia, ktoré musia byť osobité ale situácia, v ktorej si Rada vyhradzuje vykonávacie právomoci.
65. Z odôvodnenia č. 8 nariadenia č. 789/2001 v spojení s odôvodnením č. 5 nariadenia č. 790/2001 je jasné, že odôvodnenia sú svojím obsahom takmer rovnaké. Dôvod uvedený Radou pre vyhradenie si vykonávacích právomocí v oblasti vízovej politiky je rovnaký ako dôvod uvedený v oblasti hraničnej politiky. Pri čítaní uvedených odôvodnení sa teda zdá, že ide o štandardnú formu znenia, pri ktorej jedinou zmenou je dotknutý predmet. Uvedená podobnosť však podľa môjho názoru nemusí vylučovať, že obsah môže postačovať pre určenie osobitosti situácie odôvodňujúcej vyhradenie si právomocí.
66. Po ďalšom prečítaní identických častí odôvodnení napadnutých nariadení vidím, že Rada, poznamenávajúc, že vykonávacie opatrenia musia byť prijaté na účely zmeny, doplnenia a aktualizácie určitých ustanovení ICC a MC a príloh k nim, uvádza, že „je preto namieste stanoviť v akte Spoločenstva postup, akým by mali byť také vykonávacie opatrenia prijaté“(48).
67. Stanovením všeobecného postupu v konkrétnej oblasti, či už v súvislosti so žiadosťami o víza podľa nariadenia č. 789/2001 alebo v súvislosti s hraničnými kontrolami a dozorom podľa nariadenia č. 790/2001, Rada nevzala do úvahy požiadavku Zmluvy, že k vyhradeniu si vykonávacích právomocí má dochádzať v osobitných prípadoch.
68. Rada sa rozhodla zaviesť všeobecný rámec pre výkon vykonávacích právomocí vo vzťahu k príslušným zmenám a doplneniam ICC a MC. Ako bolo možné vidieť vyššie, je to v rozpore so samotnou požiadavkou osobitosti, ak sa má vyhradenie právomocí vzťahovať na celú oblasť. V tomto prípade sa všeobecný postup uprednostňovaný Radou vzťahuje na všetky zmeny a doplnenia, ktoré vyžadujú vykonávacie opatrenia v oblastiach žiadostí o víza a hraničných kontrol.
69. Napokon uvedený prístup je v rozpore s inštitucionálnou rovnováhou zavedenou po prijatí Jednotného európskeho aktu a uznaním výnimočnej povahy vyhradenia si vykonávacích právomocí Radou, pretože umožňuje Rade prijať príslušné vykonávacie opatrenia v uvedených dvoch oblastiach všeobecne a nie iba vo výnimočných prípadoch.
70. Teda rozhodnutie Rady vyhradiť si vykonávacie právomoci v napadnutých nariadeniach porušuje článok 202 ES a článok 1 druhého rozhodnutia o komitológii, pretože nepreukazuje osobitosť situácie, v ktorej majú byť vykonávacie právomoci vyhradené. Z toho vyplýva, že žalobný dôvod Komisie je dôvodný. Preto nie je potrebné posudzovať druhý žalobný dôvod.
71. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že napadnuté nariadenia musia byť zrušené.
C – O trovách
72. Radu je potrebné zaviazať na náhradu trov konania v súlade s článkom 69 ods. 2 rokovacieho poriadku. Podľa článku 69 ods. 4 rokovacieho poriadku musia Španielske kráľovstvo a Holandské kráľovstvo ako vedľajší účastníci konania znášať svoje vlastné trovy konania.
IV – Návrh
73. S prihliadnutím na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:
1. zrušil nariadenie Rady (ES) č. 789/2001 z 24. apríla 2001, ktorým sa Rade vyhradzujú vykonávacie právomoci vo vzťahu k určitým podrobným ustanoveniam a praktickým postupom pri preverovaní žiadostí o víza;
2. zrušil nariadenie Rady (ES) č. 790/2001 z 24. apríla 2001, ktorým sa Rade vyhradzujú vykonávacie právomoci vo vzťahu k určitým podrobným ustanoveniam a praktickým postupom na vykonávanie hraničných kontrol a dozoru;
3. zaviazal Radu Európskej únie na náhradu trovu konania, a
4. rozhodol, že Španielske kráľovstvo a Holandské kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
1 – Jazyk prednesu: francúzština.
2 – Ú. v. ES L 116, s. 2; Mim. vyd. 19/004, s. 99.
3 – Ú. v. ES L 116, s. 5; Mim. vyd. 19/004, s. 102.
4 – Rozhodnutie z 28. júna 1999 (Ú. v. ES L 184, s. 23; Mim. vyd. 01/003, s. 123).
5 – Pozri článok 100c Zmluvy ES (zrušený Amsterdamskou zmluvou), ktorej obsah bol prebratý do článku 62 ES.
6 – Schengenské acquis – Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach (Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19; Mim. vyd. 19/002, s. 9).
7 – KOM/85/310, konečné znenie.
8 – MC je manuálom určeným úradníkom, ktorí uskutočňujú kontroly na vonkajších hraniciach. Obsahuje tak normatívne ustanovenia ako aj praktické pokyny (Ú. v. ES C 313, 2002, s. 97).
9 – ICC je určené konzulárnym úradníkom pre použitie pri každodennom vybavovaní žiadostí o víza. Obsahuje ustanovenia z CAAS, ako aj praktické pokyny a je do neho zahrnutých množstvo rozhodnutí Výkonného výboru (Ú. v. ES C 313, 2002, s. 1).
10 – Hlava VII CAAS zriaďuje Výkonný výbor, ktorý je orgánom, v ktorom má každá zmluvná strana CAAS jedného zástupcu, ktorý je ministrom. Výbor svoje rozhodnutia prijíma jednomyseľne.
11 – Schengenské acquis obsahuje Schengenskú dohodu, CAAS a všetky akty prijaté na ich základe.
12 – Protokol je Amsterdamskou zmluvou pripojený k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o založení Európskeho spoločenstva.
13 – Teda 1. máj 1999.
14 – Rozhodnutie Rady z 20. mája 1999, ktorým sa v súlade s príslušnými ustanoveniami Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva a Zmluvy o Európskej únii stanovuje právny základ pre všetky ustanovenia alebo rozhodnutia, ktoré tvoria schengenské acquis (Ú. v. ES L 176, s. 17; Mim. vyd. 19/001, s. 152).
15 – V hlave IV Zmluvy.
16 – Rozhodnutie z 28. apríla 1999 [SCH/Com-ex (99) 13] (Ú. v. ES L 239, 2000, s. 317; Mim. vyd. 19/002, s. 282).
17 – Nariadenie č. 789/2001 sa týka zmien a doplnení ICC a príloh k nim.
18 – Nariadenie č. 790/2001 sa týka zmien a doplnení MC a príloh k nej.
19 – „Výkonný výbor stanoví spoločné pravidlá týkajúce sa preskúmania žiadostí o vízum, dbá na ich správnu aplikáciu a prispôsobuje ich novým situáciám a okolnostiam.“
20 – „Výkonný výbor urobí potrebné rozhodnutia týkajúce sa praktických podrobností vykonávania kontrol a ochrany hraníc.“
21 – Žaloba, bod 11.
22 – Žaloba, bod 25.
23 – Tiež zvýraznené holandskou vládou, podľa ktorej je takáto formulácia nejasná a predstavuje len všeobecné odôvodnenie (body 22 a 23 jej návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania).
24 – Žaloba, bod 31 a nasl.
25 – Tamže, bod 32.
26 – Pozri, na uvedené účely, nariadenie Rady (ES) č. 1683/95 z 29. mája 1995 stanovujúce jednotný formát víz (Ú. v. ES L 164, s. 1; Mim. vyd. 19/002, s. 13).
27 – Návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania, bod 25.
28 – Vyjadrenie k žalobe, bod 13.
29 – Vyjadrenie k žalobe, bod 16.
30 – Rozsudok z 24. októbra 1989, Komisia/Rada, 16/88, Zb. s. 3457, body 10 a 12.
31 – Rozsudok zo 17. decembra 1970, Köster, 25/70, Zb. s. 1161, bod 9.
32 – Návrhy generálneho advokáta vo veci Internationale Handelsgesellschaft, (rozsudok zo 17. decembra 1970, 11/70, Zb. s. 1125), Zb. s. 1145.
33 – Stojí za povšimnutie, že článok 211 ES nebol Jednotným európskym aktom zmenený ani doplnený.
34 – Rozhodnutie Rady z 13. júla 1987 stanovujúce postupy pre výkon vykonávacích oprávnení zverených Komisii [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 197, s. 33).
35 – V uvedenom smere pozri návrh Zmluvy o ústave pre Európu, prijatý konsenzom Európskym konventom 13. júna a 10. júla 2003, predložený predsedovi Európskej rady v Ríme – 18. júla 2003, ktorá uvedené podmienky reprodukuje v článku 36 nazvanom „Vykonávacie akty“ s použitím pojmov, ktoré sú podľa môjho názoru trochu špecifickejšie, pretože článok stanovuje že: „Ak sú potrebné jednotné podmienky na vykonávanie právne záväzných aktov Únie, tieto akty zveria vykonávacie právomoci Komisii alebo v osobitných, náležito odôvodnených prípadoch... Rade“, s. 35. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
36 – Bod 16.
37 – Rozsudok Komisia/Rada, už citovaný, bod 10. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
38 – Pozri rozsudok z 15. mája 1997, Siemens/Komisia, C‑278/95 P, Zb. s. I‑2507, bod 17, a rozsudok Súdu prvého stupňa zo 6. februára 1998, Interporc/Komisia, T‑124/96, Zb. s. II‑231, bod 53. Je ustálenou judikatúrou, že odôvodnenie slúži dvojakému účelu. Po prvé umožňuje dotknutým osobám poznať dôvody pre prijaté opatrenie na účely ochrany ich práv a po druhé umožňuje Súdnemu dvoru vykonať jeho kontrolu zákonnosti opatrenia.
39 – Inými slovami „podstatný cieľ sledovaný inštitúciou“ (pozri rozsudok z 19. novembra 1998, Spojené kráľovstvo/Rada, C‑150/94, Zb. s. I‑7235, bod 26).
40 – Najmä odvtedy, čo Rada zaviedla systém kontrol a protiváh známy ako komitológia vo vzťahu k výkonu vykonávacích právomocí Komisiou. Uvedený systém, ktorý sa stal časťou inštitucionálneho rámca a bol potvrdený Súdnym dvorom, dáva ešte väčšiu váhu princípu, že, podľa súčasného znenia práva Spoločenstva, rovnováha inštitúcií vyžaduje, aby boli vykonávacie právomoci vykonávané Komisiou v súlade s požiadavkami uvedenými v článku 1 druhého rozhodnutia o komitológii.
41 – Rozsudok z 21. novembra 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Zb. s. I‑5469, bod 14.
42 – Žaloba, bod 21.
43 – Mal by som poukázať na to, že článok 7 ES stanovuje, že: „Každý orgán koná v medziach právomocí, ktoré mu zveruje táto zmluva.“ Čo sa týka právomoci každej z inštitúcií, súdy nemôžu nahrádzať zákonodarcu pri jeho politickom rozhodovaní. Pozri v tomto zmysle HAMILTON, A: Federalist No 78: „It can be of no weight to say that the courts, on the pretense of a repugnancy, may substitute their own pleasure to the constitutional intentions of the legislature. This might as well happen in the case of two contradictory statutes; or it might as well happen in every adjudication upon any single statute. The courts must declare the sense of the law; and if they should be disposed to exercise will instead of judgment, the consequence would equally be the substitution of their pleasure to that of he legislative body“.
44 – Pozri v tomto zmysle článok 33 ESUO, ktorý oprávňoval Súdny dvor normálnym spôsobom sankcionovať každé porušenie ustanovení Zmluvy alebo akéhokoľvek pravidla práva vzťahujúceho sa na jej uplatňovanie, ale ktorý obmedzil jeho preskúmavacie právomoci iba na kritiku zjavného nesúladu s takými ustanoveniami alebo pravidlami, v prípade ktorých preskúmanie zahŕňalo prešetrenie hodnotenia celkovej ekonomickej situácie. Pozri, najmä v oblasti ochranných opatrení, rozsudok z 11. februára 1999, Antillean Rice Mills a i./Komisia, C‑390/95 P, Zb. s. I‑769, a rozhodnutie Súdu prvého stupňa vo vzťahu k dumpingu v rozsudku zo 17. júla 1998, Thai Bicycle/Rada, T‑118/96, Zb. s. II‑2991).
45 – V rozsudku z 11. júla 1985, Remia a i./Komisia, 42/84, Zb. s. 2545, Súdny dvor vyslovil, že „Hoci ako všeobecné pravidlo platí, že Súdny dvor podniká podrobné preskúmanie otázky, či sú splnené podmienky na uplatnenie článku 85 ods. 1 alebo nie, je jasné, že pri stanovovaní prípustnej doby trvania konkurenčnej doložky zahrnutej v zmluve o predaji podniku musí Komisia zhodnotiť komplikované ekonomické záležitosti. Súdny dvor preto musí obmedziť svoje preskúmanie takého zhodnotenia na overenie toho, či boli dodržané príslušné procesné pravidlá, či je rozhodnutie riadne odôvodnené, či boli skutkové okolnosti správne zistené a či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu alebo k zneužitiu právomocí“ (bod 34).
46 – Pozri judikatúru Súdneho dvora k spoločnej poľnohospodárskej politike a najmä rozsudok z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C‑331/88, Zb. s. I‑4023, a takisto aj k spoločnej obchodnej politike, rozsudok zo 14. júla 1988, Fediol/Komisia, 187/85 Zb. s. 4155, v ktorom Súdny dvor uviedol, že čo sa týka „možných hraníc súdneho preskúmania rozhodnutia, treba poznamenať, že Súdny dvor už vyslovil [pozri najmä rozsudok zo 4. októbra 1983, Fediol/Komisia, 191/82, Zb. s. 2913, (‚od Súdneho dvora sa vyžaduje, aby vykonával kontrolu nad právomocou voľnej úvahy priznanou orgánu verejnej moci‘, bod 30)] že, hoci oprávnenie voľnej úvahy bolo Komisii v predmetnej záležitosti zverené, od Súdneho dvora sa vyžaduje, aby overil, či Komisia dodržala procesné záruky priznané sťažovateľom predmetnými ustanoveniami práva Spoločenstva alebo nie, a či sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia skutočností alebo nie“ (bod 6).
47 – V rozsudku zo 17. decembra 1981, Ludwigshafener Walzmühle Erling a i./Rada a Komisia, 197/80 až 200/80, 243/80, 245/80 a 247/80Zb. s. 3211, Súdny dvor vyslovil, že „pri určovaní ich politiky v tejto oblasti požívajú príslušné inštitúcie Spoločenstva širokú právomoc voľnej úvahy nielen pri určení skutkového základu ich konania, ale tiež pri definícii cieľov, ktoré treba sledovať v rámci ustanovení Zmluvy a výberu primeraných prostriedkov konania“ (bod 37).
48 – Odôvodnenie č. 7 nariadenia č. 789/2001 a odôvodnenie č. 4 nariadenia č. 790/2001.