EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli23. 1. 2026
COM(2026) 18 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
o priebežnom hodnotení programu Fiscalis pre spoluprácu v oblasti zdaňovania na obdobie 2021 – 2027
{SWD(2026) 9 final}
1.Úvod
Program Fiscalis je jednou z hlavných iniciatív spolupráce na podporu vykonávania daňovej politiky Európskej únie. Pomáha členským štátom vyvíjať a prevádzkovať rozsiahle celoeurópske IT systémy v oblasti daní. Poskytuje rámec na zlepšenie fungovania vnútorného trhu prostredníctvom posilnenia spolupráce medzi zúčastnenými krajinami, ich daňovými orgánmi a úradníkmi. Podporuje vykonávanie právnych predpisov EÚ v oblasti daní a boj proti daňovým podvodom, daňovým únikom a agresívnemu daňovému plánovaniu prostredníctvom výmeny informácií, podpory administratívnej spolupráce a posilňovania administratívnych kapacít zúčastnených krajín.
Program Fiscalis bol zriadený nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/847 z 20. mája 2021, ktorým sa zriaďuje program pre spoluprácu v oblasti zdaňovania (ďalej len „nariadenie o programe“). Podľa článku 15 ods. 2 nariadenia o programe je Komisia povinná vykonať priebežné hodnotenie najneskôr štyri roky po začatí vykonávania programu a oznámiť závery priebežných […a záverečných] hodnotení vrátane svojich pripomienok Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov.
Súčasný program Fiscalis (na obdobie 2021 – 2027) je v súlade s pôvodným cieľom posilniť spoluprácu medzi daňovými orgánmi. V návrhu programu Fiscalis Komisia uznala úspechy predchádzajúcich iterácií programu a zároveň konštatovala, že by sa mal dosiahnuť ďalší pokrok v podpore spolupráce medzi daňovými orgánmi. Vo výslednom nariadení, ktoré Rada a Parlament prijali po dohode o viacročnom finančnom rámci (VFR) na obdobie 2021 – 2027, sa na program Fiscalis vyčlenilo 269 miliónov EUR v bežných cenách, čo je viac ako 223,2 milióna EUR vyčlenených na obdobie 2014 – 2020. Hlavnými príjemcami programu sú daňové správy členských štátov EÚ. Okrem nich sa na programe môžu zúčastniť kandidátske a potenciálne kandidátske krajiny s cieľom podporiť konvergenciu a ciele programu.
Z programu sa financujú tri hlavné typy činností, a to 1. európske elektronické systémy potrebné na vykonávanie daňových právnych predpisov EÚ; 2. spoločné aktivity umožňujúce daňovým správam a iným zainteresovaným stranám stretávať sa a spolupracovať a 3. akcie na budovanie kapacít pozostávajúce z kurzov elektronického vzdelávania a iných online a prezenčných podujatí. Od spustenia programu v roku 2021 sa prostredníctvom neho podporilo 30 špecifických európskych elektronických systémov spolu so súvisiacimi aplikáciami a ich údržbou, čo predstavuje viac ako 80 % rozpočtu ku koncu roka 2024. Okrem toho program Fiscalis uľahčil uskutočnenie 225 spoločných aktivít vrátane činností štruktúrovanej spolupráce, ako sú projektové skupiny a odborné tímy, ako aj stretnutia, semináre, workshopy, pracovné návštevy a nástroje administratívnej spolupráce, napríklad mnohostranné kontroly. V rámci pôsobnosti programu sa organizujú aj iniciatívy v oblasti odbornej prípravy a budovania kapacít vrátane kurzov elektronického vzdelávania, školení v oblasti IT a podujatí zoskupených v rámci Programu spoločných vzdelávacích podujatí (CLEP).
2.Zistenia vyplývajúce z priebežného hodnotenia
V tejto správe sa uvádzajú zistenia vyplývajúce z priebežného hodnotenia programu Fiscalis na obdobie 2021 – 2027 podľa článku 15 nariadenia o programe. Správa vychádza z pracovného dokumentu útvarov Komisie, v ktorom sa podrobne skúma doterajšie vykonávanie a výkonnosť programu Fiscalis (2021 – 2024). V priebežnom hodnotení sa uplatňujú kritériá lepšej právnej regulácie na posúdenie účinnosti, efektívnosti, súdržnosti, pridanej hodnoty EÚ a relevantnosti programu.
1.1.Koncepcia hodnotenia
Toto priebežné hodnotenie je výslovne zamerané na spoločné komponenty európskych elektronických systémov. Zároveň obsahuje aj aktualizáciu analýzy spoločných aktivít v porovnaní s predchádzajúcimi hodnoteniami 1 . V tejto súvislosti je hodnotenie zamerané na aspekty, ktoré sú v rámci súčasného programu nové alebo prešli zmenami, ako napríklad rámec pre monitorovanie a hodnotenie a odborné tímy, ktoré boli takisto podrobnejšie preskúmané, keďže sú relatívne novým doplnkom spoločných aktivít zavedeným v rámci programu Fiscalis 2020.
Z metodického hľadiska je toto hodnotenie kombináciou sekundárneho výskumu s hĺbkovými poznatkami z výskumu prípadových štúdií a s doplnením o cielený a všeobecný výskum pokrývajúci celý rozsah podpory programu. Boli vypracované štyri samostatné prípadové štúdie, ktorých predmetom sú konkrétne európske elektronické systémy. Predmetom piatej prípadovej štúdie bol systém riadenia vzdelávania (ďalej len „LMS“). Tento prístup odráža zásadu proporcionality vzhľadom na to, že na európske elektronické systémy sa vynakladá najväčší podiel výdavkov, a riešia sa ním medzery v dôkazoch z predchádzajúcich cyklov hodnotenia.
Preto boli vybrané tieto prípadové štúdie:
·analýza transakčných sietí (TNA), ktorá je automatizovanou platformou na odhaľovanie cezhraničných podvodov v oblasti DPH, ako sú MTIC (podvody v rámci Spoločenstva založené na chýbajúcom obchodnom subjekte) a karuselové podvody, tým, že umožňuje výmenu údajov medzi vnútroštátnymi daňovými orgánmi v reálnom čase a ich spracovanie,
·centrálny register podľa smernice DAC6, ktorý je centralizovaným systémom na výmenu informácií o cezhraničných daňových opatreniach s cieľom zabezpečiť dodržiavanie požiadaviek daňového výkazníctva a zabrániť vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam,
·VIES-on-the-Web (VoW), čo je webové rozhranie integrované so systémom výmeny informácií o DPH (VIES), ktorý bol spustený v roku 2001 a umožňuje výmenu informácií týkajúcich sa DPH medzi daňovými správami členských štátov,
·kontrolný systém pohybu tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (EMCS), ktorý je systémom EÚ na sledovanie pohybu tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (ako je alkohol, tabak a energetické výrobky) s cieľom zvýšiť účinnosť a bezpečnosť monitorovania pohybu tohto tovaru cez hranice,
·systém LMS, čo je platforma spustená v roku 2021 ako centrálne miesto pre kurzy elektronického vzdelávania vytvorené v rámci programov Colníctvo a Fiscalis a pre organizovanie podujatí v rámci programu CLEP.
Zber údajov na účely hodnotenia programu zahŕňal existujúcu dokumentáciu, ako sú politické a programové dokumenty, výročné správy o pokroku programu Fiscalis a údaje z rámca pre monitorovanie a hodnotenie, ktoré boli preskúmané s cieľom poskytnúť základné pochopenie a kontext. Kľúčové informácie a nedostatky boli systematicky mapované s cieľom usmerniť ďalší postup zberu údajov. Na zber údajov pre prípadové štúdie aj posúdenie programu sa použili tri rôzne metódy:
1.sekundárny výskum: zahŕňal preskúmanie širokého spektra príslušných zdrojov sekundárnych údajov a informácií;
2.uskutočnenie 84 rozhovorov so zástupcami:
a)vnútroštátnych daňových orgánov;
b)Európskej komisie;
c)hospodárskych subjektov a externých dodávateľov;
3.tri samostatné cielené prieskumy:
a)jeden pre národných koordinátorov programu Fiscalis v rámci vnútroštátnych daňových orgánov zúčastnených krajín, ktorý priniesol 27 odpovedí;
b)online používateľské prieskumy ako súčasť dvoch prípadových štúdií:
I)o nástroji VIES-on-the-Web, 1 248 odpovedí
II)a o systéme LMS, 62 odpovedí.
Celkovo bolo cieľom v rámci hodnotenia zhromaždiť kvalitatívne aj kvantitatívne údaje a údaje o vykonávaní programu aj o jeho vplyve.
1.2.Účinnosť
Zistenia vyplývajúce z hodnotenia do veľkej miery potvrdili kľúčové závery záverečného hodnotenia programu Fiscalis 2020, v ktorom sa dospelo k záveru, že program prispel k lepšiemu fungovaniu vnútorného trhu EÚ tým, že podporil boj proti daňovým podvodom, daňovým únikom a agresívnemu daňovému plánovaniu. Túto skutočnosť potvrdili aj národní koordinátori programu Fiscalis, s ktorými sa počas hodnotenia viedli konzultácie, pričom zdôraznili, že európske elektronické systémy, spoločné aktivity a činnosti v oblasti budovania odbornej spôsobilosti majú stále pozitívny vplyv. Vo všeobecnosti viaceré ukazovatele rámca pre monitorovanie a hodnotenie, ktoré zhromaždilo GR TAXUD, naznačujú zlepšenie ochrany základu dane členských štátov prostredníctvom zníženia daňových podvodov a daňových únikov 2 .
Priebežné hodnotenie potvrdzuje zásadnú úlohu podpory programu Fiscalis pre spoločné komponenty európskych elektronických systémov, ktorou prispieva k bezpečnej, spoľahlivej a účinnej interakcii medzi daňovými orgánmi navzájom a medzi nimi a hospodárskymi subjektmi, čím sa zlepšuje administratívna a prevádzková kapacita daňových orgánov.
Od začiatku cyklu financovania v roku 2021 sa z programu podporil vývoj, zavádzanie, údržba a aktualizácia centrálnych komponentov 30 európskych elektronických systémov a počet IT projektov vo „fáze realizácie“ dosiahol alebo prekročil ciele stanovené pre jednotlivé roky od roku 2021. Dôležitým prvkom je vyššia účinnosť európskych elektronických systémov, ktoré poskytujú daňovým orgánom funkčné digitálne prostredie a umožňujú im tak úzko spolupracovať, pričom zabezpečujú spoločný výklad, uplatňovanie a vykonávanie daňových právnych predpisov EÚ.
Európske elektronické systémy ponúkajú nové a vylepšené platformy, ktoré uľahčujú a urýchľujú interakciu a podporujú priamu spoluprácu a hľadanie spoločných riešení. Napríklad jedným z najviac oceňovaných aspektov systému TNA je to, že je veľmi účinný pri odhaľovaní podvodov v oblasti DPH. To vedie k úspore nákladov, keďže poskytuje možnosť rýchlej interakcie medzi daňovými orgánmi prostredníctvom posielania správ a/alebo zdieľania dokumentov v systéme namiesto toho, aby sa museli spoliehať na pomalšie a viac zaťažujúce formálne postupy dvojstrannej spolupráce.
Spoločné aktivity financované z programu sa stretli s veľkým uznaním zo strany účastníkov. Tí oceňovali ich vysokú kvalitu a relevantnosť pre každodennú prácu daňových správ. V súlade so zisteniami z predchádzajúceho hodnotenia, aj z konzultácií uskutočnených v rámci tohto hodnotenia vyplýva, že úradníci zúčastnených správnych orgánov zistili, že opatrenia financované v rámci programu považuje veľká väčšina daňových správ za užitočné. Táto pozitívna spätná väzba sa neobmedzuje len na jeden typ aktivity. Veľmi oceňované sú odborné tímy aj iné formy spolupráce. To svedčí o tom, že program plní rôznorodé potreby svojej cieľovej skupiny.
Budovanie IT kapacít a spoločné aktivity sa ukázali ako účinné prostriedky na posilnenie nástrojov a zručností, ktoré majú daňové orgány členských štátov k dispozícii, čím sa posilňujú ich schopnosti a zlepšuje ich prevádzková výkonnosť. Vytvorenie príležitostí na nadväzovanie kontaktov pre daňových úradníkov je jedným z kľúčových cieľov spoločných aktivít, čo uznalo aj 80 % alebo viac daňových úradníkov v zúčastnených krajinách. Spoločné aktivity financované z programu Fiscalis zahŕňali niekoľko nástrojov posilnenej spolupráce vrátane pracovných návštev, mnohostranných kontrol a účasti na administratívnych zisťovaniach. Tieto činnosti, ktoré umožňujú priamu dvojstrannú alebo mnohostrannú interakciu medzi daňovými úradníkmi rôznych daňových správ, sa považujú za ukážkové príklady plodnej spolupráce s podporou programu.
Systém LMS zavedený na súčasné obdobie financovania slúži na lepšie šírenie vzdelávacích materiálov ako bolo možné predtým, vďaka čomu sa môžu dostať k širšej cieľovej skupine a poskytnúť im lepší používateľský zážitok. Väčšina používateľov systému LMS a daňových správ, s ktorými sa počas hodnotení uskutočnili konzultácie, potvrdzuje, že nový systém LMS prináša pridanú hodnotu nad rámec iniciatív členských štátov, uľahčuje zisťovanie informácií o vzdelávacích aktivitách a zvyšuje angažovanosť.
Program svojimi aktivitami prispel k jednotnému vykonávaniu daňového práva EÚ, a tým k lepšiemu fungovaniu vnútorného trhu EÚ. Podpora spoločných komponentov európskych elektronických systémov z programu Fiscalis predstavuje základný prvok daňovej politiky EÚ a jej vykonávania. Keďže väčšina najnovších daňových politík a právnych predpisov EÚ si vyžaduje digitálne riešenie, budovanie IT kapacít je nevyhnutným predpokladom na realizáciu nových iniciatív a opatrení.
1.3.Efektívnosť
V hodnotení sa zistili viaceré výhody, ktoré daňové úrady a hospodárske subjekty získali vďaka európskym elektronickým systémom. Automatizácia procesov viedla k výraznému zvýšeniu efektívnosti, keďže umožnila daňovým správam prejsť na prostredie bez dokladov v papierovej forme a vďaka tomu ušetriť a presmerovať zdroje z analógových úloh na produktívnejšie, strategické úlohy, napríklad odhaľovanie podvodov. Dobrým príkladom toho, ako veľmi účinné boli európske elektronické systémy pri odhaľovaní daňových podvodov, je systém TNA 3 , ktorého používanie viedlo aj k značným úsporám nákladov daňových orgánov. Tieto systémy mali navyše niekoľko nepriamych pozitívnych účinkov, napríklad skrátenie čakacích lehôt a odradenie od podvodov, čím sa uľahčuje zlepšovanie obchodnej činnosti a chránia sa daňové príjmy EÚ. Hospodárske subjekty takisto dosiahli výrazné úspory pri prideľovaní zdrojov a nákladov na overovanie údajov týkajúcich sa DPH, najmä vďaka nástroju VIES-on-the-Web a systému EMCS. Treba priznať, že vzhľadom na to, že sa toto hodnotenie zameralo predovšetkým na posúdenie účinnosti a efektívnosti vybraných IT systémov (európskych elektronických systémov) s podporou programu Fiscalis (prostredníctvom hĺbkových prípadových štúdií), nezhromaždilo sa v rámci neho podstatné množstvo nových dôkazov týkajúcich sa efektívnosti ostatných činností (nesúvisiacich s európskymi elektronickými systémami).
Získaná spätná väzba a preskúmaná dokumentácia potvrdzujú, že závery záverečného hodnotenia programu Fiscalis 2020 týkajúce sa efektívnosti činností nesúvisiacich s európskymi elektronickými systémami podporované v rámci programu zostávajú v platnosti, konkrétne, že spoločné a vzdelávacie aktivity sú vo všeobecnosti nákladovo efektívne. Ich podiel na celkovom rozpočte programu Fiscalis je malý, ale prinášajú významnú pridanú hodnotu, keďže umožňujú národným daňovým správam spolupracovať a budovať svoje kapacity a kompetencie v príslušných záujmových oblastiach; v mnohých prípadoch podporujú aj účinné a efektívne využívanie európskych elektronických systémov. Spätná väzba od príjemcov (vnútroštátnych daňových orgánov) potvrdzuje, že spoločné aktivity sa naďalej považujú za veľmi účinné a relevantné. Keďže sa zároveň nezmenili spôsoby financovania (s jedinou výnimkou modelu riadenia grantov), tieto činnosti možno stále považovať za celkovo nákladovo efektívne. Vzhľadom na to, že nedošlo k žiadnym významným zmenám v spôsobe realizácie spoločných a vzdelávacích aktivít, nič nenasvedčuje tomu, že by sa efektívnosť činností nesúvisiacich s európskymi elektronickými systémami akokoľvek znížila v porovnaní s predchádzajúcimi iteráciami programu Fiscalis.
Štruktúra riadenia akcií programu je podľa všetkého v určitých ohľadoch vcelku efektívna s pomerne jasnou štruktúrou rozhodovania stanovenou v kľúčových dokumentoch. Celkovo systém funguje dobre, ale úroveň skúseností a kapacít je rozdielna, čo viedlo k určitým problémom na začiatku vykonávania v súvislosti s využívaním nástroja eGrants zavedeného v rámci súčasného viacročného finančného rámca a s úlohou koordinátora grantov. Na posilnenie materiálov a usmernení týkajúcich sa riadenia grantov, ktoré už Komisia sprístupnila, by sa mohli vnútroštátne správne orgány povzbudzovať, aby v rámci existujúcich spoločných aktivít, počas ktorých sa stretávajú príslušní úradníci, identifikovali a navzájom si vymieňali osvedčené postupy.
Rámec pre monitorovanie a hodnotenie programu Fiscalis, zavedený v roku 2022 na súčasné obdobie financovania – s celkovým cieľom zabezpečiť „účinné posúdenie pokroku programu pri dosahovaní jeho cieľov“ 4 – možno považovať za zlepšenie v porovnaní s jeho predchodcom. Prvým meradlom úspešnosti rámca pre monitorovanie a hodnotenie pri monitorovaní dosiahnutého pokroku je rozsah, v akom ukazovatele poskytli užitočné informácie pre toto hodnotenie, a najmä pre posúdenie kritéria účinnosti. Celkovo sa v rámci ukazovateľov rámca pre monitorovanie a hodnotenie každoročne zhromažďuje množstvo údajov, ktoré sa týkajú viacerých aspektov súvisiacich s programom. Informácie sa zhromažďujú z existujúcich zdrojov (napr. pokiaľ ide o IT systémy) alebo prostredníctvom špecializovaného zberu údajov vrátane každoročného prieskumu medzi daňovými orgánmi. Hoci sa pri posudzovaní skutočne použilo niekoľko ukazovateľov, ako aj výsledky ročného prieskumu, rozsah, v akom tieto informácie poskytli prehľad o pokroku a dosiahnutých výsledkoch, je do istej miery obmedzený a líši sa v závislosti od typu ukazovateľov.
1.4.Súdržnosť
Vonkajšia súdržnosť programu Fiscalis je stále vysoká a v súlade so zisteniami z predchádzajúcich hodnotení, hoci kontext politiky a programovania EÚ sa výrazne zmenil a zahŕňa najmä opatrenia po skončení pandémie, ako je Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti a Európska zelená dohoda. Súdržnosť vyplýva najmä zo všeobecného zosúladenia daňovej politiky EÚ s ostatnými oblasťami politiky EÚ. Napriek tomu je povzbudivé, že všetky identifikované iniciatívy vykazovali malé riziko prekrývania s programom Fiscalis a značný priestor na vzájomné posilnenie. V prípade identifikovaných iniciatív je obzvlášť zrejmý prierezový cieľ digitalizácie.
Zameranie hodnotenia na obmedzený počet digitálnych systémov bez hĺbkového skúmania konkrétnych spoločných aktivít (ktoré boli podrobne hodnotené v predchádzajúcich štúdiách) znamená, že niektoré príklady nemuseli byť zachytené. Zistili sa však konkrétne príklady synergií s Európskou zelenou dohodou, Mechanizmom na podporu obnovy a odolnosti a Nástrojom technickej podpory, a to v oblasti digitalizácie a environmentálnej dane. Vzhľadom na účasť kandidátskych krajín zapojených do procesu rozširovania možno v programe Fiscalis pozorovať silnejšie prepojenia medzi rôznymi programami. Ich cieľom je posilniť synergie a komplementárnosť, napríklad medzi spoločnými aktivitami a projektmi technickej pomoci.
Napriek úplnej súdržnosti s viacerými ďalšími politikami a iniciatívami EÚ sa v hodnotení zistilo obmedzené prepojenie so zložkou Hercule Programu Únie pre boj proti podvodom a s Programom pre jednotný trh. Treba preskúmať príležitosti, ktoré zostali nevyužité z dôvodu „pasívnej súdržnosti“, a možnosť vytvorenia budúceho mechanizmu na koordináciu a posilnenie synergií medzi rôznymi iniciatívami.
Významné synergie medzi rôznymi činnosťami v rámci programu Fiscalis, t. j. podporou IT systémov a spoločnými aktivitami, sú zjavné. Spoločné aktivity zohrávajú rozhodujúcu úlohu pri podpore vývoja systémov a v niektorých prípadoch aj pri ich prevádzke. V tejto súvislosti je príznačný prípad systému TNA 5 : okrem podpory vývoja IT systému sa z programu Fiscalis financuje odborný tím systému TNA, ktorý združuje jeho používateľov a zohráva dôležitú úlohu pri určovaní spôsobu jeho vývoja a integrácie do činností daňových orgánov. Na základe spätnej väzby získanej od úradníkov Eurofiscu vrátane členov odborného tímu je veľmi nepravdepodobné, že by členské štáty boli schopné samy prideliť ľudské zdroje potrebné na tento účel bez financovania z programu Fiscalis. Podobná dynamika prevládala aj v prípade IT systémov skúmaných v ostatných prípadových štúdiách a v rôznych oblastiach činnosti programu.
Pokiaľ ide o budovanie kapacít, väčšina kurzov elektronického vzdelávania slúži buď na podporu vykonávania a uplatňovania právnych predpisov EÚ, alebo používania konkrétnych IT systémov financovaných z programu. V súčasnosti je k dispozícii viac ako 900 kurzov elektronického vzdelávania v 29 jazykoch 6 , ktoré sú určené odborníkom v oblasti colníctva a daní vo verejnom a súkromnom sektore. Priebežné hodnotenie obsahuje dôkazy o jednoznačných synergiách a komplementárnosti programu s programom Colníctvo. Jedným z príkladov je systém LMS, známy aj ako „vzdelávací portál EÚ pre clá a dane“ 7 , ktorý podporuje spoluprácu a výmenu informácií a zručností medzi odborníkmi v oblasti colníctva a daní, vnútroštátnymi správnymi orgánmi, obchodom a akademickou obcou s cieľom vytvoriť konkurenčnú výhodu v celej Európe a optimalizovať skúsenosti s odbornou prípravou. Navyše projekty, ktoré sa začínajú súbežne s aktuálnou hodnotiacou správou a poskytujú na portáli vzdelávacie materiály pre daňové a colné orgány týkajúce sa projektov Nástroja technickej podpory, aktu o núdzovej situácii na vnútornom trhu a jeho odolnosti (IMERA) a Úradu Európskej únie pre duševné vlastníctvo (EUIPO), svedčia o rastúcom potenciáli pre synergie činností zameraných na budovanie odbornej spôsobilosti.
Ako sa zistilo v predchádzajúcich hodnoteniach, akcie financované z programu Fiscalis celkovo prinášajú pridanú hodnotu nielen samy osebe, ale pôsobia súdržne na podporu jednotného vykonávania a prijímania daňovej politiky EÚ, pričom oba aspekty sú nevyhnutné na dosiahnutie cieľov programu. Týmto spôsobom sa jednotlivé oblasti činnosti programu dopĺňajú a vzájomne posilňujú, a preto sú vnútorne veľmi súdržné.
1.5.Pridaná hodnota EÚ
Spätná väzba, ktorú poskytli národné daňové správy prostredníctvom prieskumu o celkovej pridanej hodnote programu Fiscalis, je prevažne pozitívna. Väčšina respondentov uviedla, že program 1. buduje dôveru a vedie k zbližovaniu medzi zúčastnenými daňovými správami; 2. pomáha účinnejšie, konzistentnejšie a jednotnejšie uplatňovať pravidlá EÚ a 3. znamená, že právne predpisy EÚ sa vykonávajú „do veľkej miery“ súdržnejšie, než by bolo možné bez programu Fiscalis. Odpovede boli trochu diferencovanejšie, pokiaľ ide o otázku, či program prináša pridanú hodnotu nad rámec iniciatív na vnútroštátnej úrovni, bez duplicity a prekrývania; napriek tomu sa viac ako 90 % respondentov domnieva, že sa tak deje vo väčšej alebo menšej miere. V odpovediach na doplňujúce otázky respondenti uviedli, že program Fiscalis významným spôsobom ovplyvnil efektívnosť a medzinárodnú spoluprácu, najmä prostredníctvom vývoja a zavedenia IT systémov ako VIES a projektov ako „DPH v digitálnom veku“, ktoré spomenuli viacerí respondenti.
Program vytvára vysokú pridanú hodnotu tým, že financuje digitalizáciu v oblasti daní, podporuje spoluprácu medzi rôznymi daňovými správami v rámci krajín zúčastnených na programe, zabezpečuje budovanie kapacít vo verejnom a súkromnom sektore a uľahčuje spoluprácu s krajinami zapojenými do procesu rozširovania.
Závery záverečného hodnotenia programu Fiscalis 2020 sú stále v plnej miere platné. Program, ako aj všetky druhy systémov a aktivít, ktoré financuje, poskytujú vysokú pridanú hodnotu EÚ. Program Fiscalis podporuje vykonávanie daňovej politiky a právnych predpisov EÚ, keďže umožňuje spoluprácu, koordináciu a výmenu informácií medzi národnými daňovými správami, čo je nevyhnutné na účinné, efektívne a konzistentné uplatňovanie daňovej politiky EÚ, a tým pomáha zlepšovať fungovanie vnútorného trhu a plniť rôzne ciele daňovej politiky, ako sa uvádza ďalej (pozri bod 2.6 Relevantnosť). Bez tohto programu by boli národné daňové správy v podstate ponechané samy na seba pri uplatňovaní pravidiel a mechanizmov daňovej politiky EÚ, čo by s veľkou pravdepodobnosťou malo negatívny vplyv na všetky uvedené aspekty.
1.6.Relevantnosť
Posúdenie relevantnosti programu bolo zamerané na zistenie toho, do akej miery sú ciele programu v súlade s potrebami a výzvami daňovej politiky EÚ, najmä pokiaľ ide o digitalizáciu, spoluprácu medzi správnymi orgánmi a odbornú prípravu. Hodnotenie v skratke ukázalo, že 1. základné problémy a potreby, na ktoré sa program zameriava, sú stále prítomné; 2. relevantnosť európskych elektronických systémov pre každodenné operácie daňových orgánov aj hospodárskych subjektov je vysoká a stále rastie a 3. veľmi relevantné sú aj spoločné aktivity a odborná príprava.
Zainteresované strany, s ktorými sa uskutočnili konzultácie v rámci tejto štúdie, celkovo neposkytli žiadnu negatívnu spätnú väzbu týkajúcu sa rozsahu, v akom program reaguje na potreby a priority politiky EÚ v oblasti daní, ani spätnú väzbu, ktorá by poukazovala na nedostatky alebo oblasti, v ktorých by dochádzalo k nesúladu medzi nimi. Niektoré zainteresované strany poznamenali, že koncepcia programu Fiscalis je dostatočne flexibilná na to, aby bolo možné poskytnúť podporu na riešenie akýchkoľvek nových alebo vznikajúcich priorít, a najmä na financovanie digitálnych riešení, ktoré môžu byť potrebné.
Konkrétne, pokiaľ ide o IT systémy (t. j. spoločné komponenty európskych elektronických systémov), 86 % respondentov súhlasilo (takmer polovica z nich „úplne“), že zodpovedajú ich potrebám. Zvyšných 14 % odpovedalo neutrálne; nikto nevyjadril nesúhlas. To potvrdzuje, že podpora programu pre spoločné komponenty európskych elektronických systémov je celkovo vhodná na daný účel, ale naznačuje, že by sa mohla zlepšiť informovanosť o úlohe programu v rámci týchto systémov.
Podľa vnútroštátnych daňových orgánov, ktoré odpovedali na prieskum, spoločné aktivity veľmi presne zodpovedajú ich potrebám. Takmer všetci respondenti s týmto tvrdením súhlasili a viac ako 70 % s ním súhlasilo „úplne“. Niektorí respondenti vysvetlili, že spoločné aktivity majú pozitívny vplyv na daňové správy a že bez nich by existovalo vyššie riziko nesúladu s právnymi predpismi EÚ a nižšia miera daňovej harmonizácie v rámci EÚ. Pokiaľ ide o akcie zamerané na budovanie odbornej spôsobilosti/odbornú prípravu, opäť prevažná väčšina (86 %) respondentov súhlasila (z nich o niečo viac ako polovica „úplne“), že tieto činnosti zodpovedajú potrebám daňových správ EÚ (zvyšok odpovedal neutrálne). To potvrdzuje, že aj takéto akcie sú vhodné na daný účel, aj keď možno nie v takom rozsahu ako spomenuté spoločné aktivity.
Medzi akcie na budovanie odbornej spôsobilosti, ktoré boli označené za obzvlášť dobre zodpovedajúce potrebám, patrili kurzy elektronického vzdelávania (jeden respondent ich opísal ako „vynikajúce“ z hľadiska úplnosti a hĺbky, interaktivity, spôsobov sledovania pokroku účastníkov a využitia moderných vzdelávacích technológií) a konkrétnejšie odborná príprava a workshopy pre nováčikov v rámci Programu spoločných vzdelávacích podujatí (CLEP) a školenia o systéme TNA a centrálnom elektronickom systéme informácií o platbách (CESOP) v rámci programu CLEP. Prípadová štúdia o systéme LMS obsahuje ďalšie dôkazy o relevantnosti tohto systému, ktorý bol spustený v roku 2021 ako jednotné úložisko pre aktivity odbornej prípravy a budovania kapacít vykonávané v rámci programu Fiscalis (a programu Colníctvo). Bol vytvorený predovšetkým s cieľom riešiť ťažkosti, s ktorými sa stretávali pracovníci daňovej správy pri vyhľadávaní a získavaní vzdelávacích materiálov. Táto centralizovaná platforma s možnosťou vyhľadávania vyriešila problém rozptýlených zdrojov a zlepšila informovanosť o odbornej príprave EÚ a jej využívanie, najmä v prípade koordinátorov odbornej prípravy, ktorí začleňujú kurzy do vnútroštátnych učebných osnov.
Ciele programu Fiscalis a politické priority EÚ sú zosúladené a zameriavajú sa na posilnenie vnútorného trhu, budovanie uhlíkovo neutrálneho kontinentu, zvládanie rastu digitalizácie a elektronického obchodu a prispievanie k rovnosti a sociálnej spravodlivosti prostredníctvom boja proti daňovým podvodom.
3.Závery a získané poznatky
V nasledujúcej časti sú uvedené hlavné zistenia hodnotenia vo forme ponaučení. V relevantných prípadoch sa aj poukazuje na oblasti, v ktorých je potrebné zvážiť zlepšenie pri budúcom vykonávaní programu.
Z hodnotenia vyplýva, že program Fiscalis je naďalej úspešný. Široká škála aktivít v rámci programu znamená, že prostredníctvom jednotlivých akcií programu sa dosiahol značný pokrok, čo rôznym spôsobom prispelo k dosahovaniu cieľov programu. Okrem toho – a to je veľmi dôležité – sa jednotlivé činnosti nielen vzájomne posilňovali, ale boli aj úzko prepojené: akcie v oblasti IT, spolupráce a budovania kapacít často pôsobia ako vzájomné katalyzátory, ktoré zabezpečujú zosúladenie pracovných metód a priorít a postupné budovanie kolegiálnych vzťahov a dôvery medzi daňovými úradníkmi z rôznych krajín. Najmä politiky, ktoré sa opierajú o ambiciózne IT systémy, by nebolo možné realizovať bez platformy pre príslušných úradníkov, ktorá by im umožnila vytvoriť spoločnú víziu a prístup k dosiahnutiu spoločných cieľov, a to aj v prípravnej fáze.
Ponaučenie 1 – o pretrvávajúcom význame programu Fiscalis
Program Fiscalis sa ukázal ako dostatočne prispôsobivý na to, aby zostal v súlade s potrebami zainteresovaných strán a širším politickým prostredím. Vyplýva to z koncepcie programu, ktorá zabezpečuje, aby sa jeho ciele aj výber akcií riadili politikami, ktoré podporuje. Program je v prvom rade v súlade s daňovou politikou EÚ. Keďže daňová politika EÚ je úzko koordinovaná so širšími politikami a iniciatívami, ako je napríklad prechod na čistú energiu a dekarbonizácia, digitálna transformácia a rozširovanie EÚ, má pozitívny vplyv na verejnosť a podniky, pretože podporuje dobudovanie jednotného trhu EÚ, odstraňuje cezhraničné prekážky a podporuje spoluprácu medzi vnútroštátnymi správnymi orgánmi. Patrí sem nielen program Colníctvo, ktorý takisto riadi GR TAXUD, ale aj Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, úzko súvisiaci Nástroj technickej podpory a Európska zelená dohoda.
Ponaučenie 2 – o vykonávaní a plnení cieľov
Koncepcia programu Fiscalis je založená na potrebách a je flexibilná, pričom praktické povinnosti sa prideľujú podľa operačných potrieb. Vďaka tomu je možné v rámci programu úspešne realizovať veľmi širokú škálu činností, od komplexných IT projektov cez veľký počet štruktúrovaných a ad hoc spoločných aktivít až po vývoj a vydávanie spoločných vzdelávacích materiálov. Hoci sú dosiahnuté výsledky a vplyvy rôzne v závislosti od povahy a rozsahu konkrétnych financovaných akcií, z hľadiska dosahovania cieľov program splnil alebo prekročil pôvodné očakávania/ciele vo všetkých oblastiach a zainteresované strany vnímajú program a jeho činnosti prevažne pozitívne. Úspešná realizácia umožnila daňovým orgánom a (v relevantných prípadoch) hospodárskym subjektom bezpečnú a spoľahlivú interakciu.
Zistilo sa, že všetky tri hlavné „druhy“ akcií programu významne prispievajú k dosiahnutiu konkrétnych cieľov, ktorými sú súdržná daňová politika a vykonávanie daňového práva EÚ, podpora operačnej spolupráce medzi daňovými orgánmi a zlepšenie administratívnych kapacít daňových orgánov. Takisto sa dospelo k záveru, že programy majú veľký význam v kontexte rozširovania. Bolo to zrejmé zo všeobecnej spätnej väzby získanej od vnútroštátnych správnych orgánov a z údajov z monitorovania programu, ako aj zo zistení prípadových štúdií o konkrétnych IT systémoch a systéme LMS.
Ponaučenie 3 – o nákladoch a prínosoch financovaných akcií
Keďže prínosy a náklady programu sú do veľkej miery špecifické pre konkrétne akcie, skúmali sa najmä na základe hĺbkových prípadových štúdií. Zistilo sa, že štyri skúmané európske elektronické systémy rôznymi spôsobmi v závislosti od ich funkcií a oblastí daňovej politiky prinášajú významné hmatateľné prínosy a úspory nákladov daňovým orgánom, Európskej komisii a v relevantných prípadoch aj hospodárskym subjektom, napríklad keď využívajú IT systémy na účely dodržiavania predpisov. Medzi tieto prínosy patrí 1. zvýšenie efektívnosti vďaka digitalizácii/automatizácii pôvodne analógových úloh; 2. zvýšenie produktivity vďaka možnosti bezproblémovo zdieľať viac a kvalitnejších informácií; 3. skrátenie čakacej doby vďaka okamžitej dostupnosti informácií a 4. priame a nepriame vplyvy na zníženie miery podvodov. Ako príklad možno uviesť IT systém TNA, na ktorý sa z programu Fiscalis v rokoch 2021 až 2023 vynaložili náklady na centrálnej úrovni EÚ vo výške menej ako 7 miliónov EUR a ktorý viedol k identifikácii 10 000 podvodných obchodníkov, čím pomohol odhaliť podozrivé transakcie v hodnote takmer 34 miliárd EUR. Z kontrafaktuálnych analýz vo všeobecnosti vyplynulo, že združovanie zdrojov na vývoj systémov na úrovni EÚ viedlo k vytvoreniu systémov, ktoré nielen lepšie plnili svoje funkcie, ale boli aj nákladovo efektívnejšie, než by mohli dosiahnuť členské štáty samostatne. Ako už bolo spomenuté, spoločné aktivity a činnosti zamerané na budovanie kapacít čiastočne prispeli k vytvoreniu prostredia potrebného na fungovanie a používanie IT systémov podľa plánu, ako aj k zabezpečeniu spoločného výkladu daňových právnych predpisov EÚ a spoločného prístupu k nim. Relatívne nízke náklady na tieto spoločné aktivity a činnosti zamerané na budovanie kapacít sa považovali za malú cenu vzhľadom na dosiahnutý pákový efekt, vďaka ktorému sa zvýšila účinnosť IT systémov a daňovým orgánom sa poskytli digitálne nástroje na spoluprácu pri dosahovaní cieľov vnútorného trhu.
Ponaučenie 4 – o konzistentnosti programu a synergiách s inými iniciatívami
V hodnotení sa zistilo, že program Fiscalis je plne v súlade s celou škálou iných iniciatív Komisie, pokiaľ ide o zosúladenie cieľov a komplementárnosť činností a výstupov. V prípade niektorých programov sa našli konkrétne prepojenia (pozri ponaučenie 1), zatiaľ čo v prípade iných programov to platilo v menšej miere alebo vôbec, konkrétne v prípade zložky Hercule Programu Únie pre boj proti podvodom, Programu pre jednotný trh a nástroja predvstupovej pomoci/technickej pomoci a výmeny informácií.
Napriek minimálnemu riziku prekrývania s programom Fiscalis a priestoru na vzájomné posilnenie aj v prípade absencie praktickej koordinácie môžu existovať nevyužité príležitosti na identifikáciu a využitie synergií. Naďalej by sa mali skúmať synergie a komplementárnosť s inými programami, aby sa zvýšila relevantnosť programu Fiscalis, a to aj v súvislosti s aktivitami zameranými na budovanie odbornej spôsobilosti/odbornú prípravu a iniciatívami súvisiacimi s procesom rozširovania. Tieto synergie by mali pokračovať a ďalej sa posilňovať, aby sa upevnili výhody súčinnosti s inými politikami a iniciatívami.
Ponaučenie 5 – o komunikácii a informovanosti o programe a jeho viditeľnosti
Rôzne druhy činností financovaných z programu Fiscalis sú úzko prepojené a pôsobia v súčinnosti pri dosahovaní požadovaných cieľov. Ale aj keď je všeobecne známe, že IT systémy programu sú podporované z finančných prostriedkov EÚ, mnohí daňoví úradníci a iné zainteresované strany nevedia, že sú súčasťou programu Fiscalis. To obmedzuje výmenu informácií a údajov medzi zainteresovanými stranami a vedie k neúplnému vnímaniu pridanej hodnoty programu. V blízkej budúcnosti by sa informovanosť o úlohe IT systémov v programe mohla riešiť dôslednejším budovaním značky. Postupom času by sa tak vytvorila silnejšia asociácia medzi jednotlivými oblasťami činností, ktoré dostávajú finančné prostriedky, a zvýšila by sa viditeľnosť programu.
Ponaučenie 6 – o postupnom zlepšovaní systému LMS
Prostredníctvom prípadovej štúdie o systéme LMS sa pri hodnotení zistilo, že platforma ako celok je vysoko kvalitná 8 a prináša významnú pridanú hodnotu za primerané náklady. Hoci zistenia boli vo všeobecnosti pozitívne, v prípadovej štúdii bolo uvedených aj niekoľko oblastí, ktoré je potrebné postupne zlepšovať. Medzi ne patrilo 1. zdokonalenie dizajnu a funkčnosti systému LMS, pokiaľ ide o funkciu vyhľadávania, väčšiu personalizáciu pre prihlásených používateľov a pridanie ďalších jazykových verzií; 2. začlenenie relevantných vzdelávacích materiálov od vnútroštátnych správnych orgánov a iných organizácií a 3. sústredené komunikačné úsilie na zvýšenie využívania platformy. Prebiehajú diskusie s viacerými útvarmi Komisie (napr. SG REFORM, GROW, EUIPO) s cieľom zabezpečiť, aby používali platformu LMS.
Ponaučenie 7 – o rámci pre monitorovanie a hodnotenie
Nový rámec pre monitorovanie a hodnotenie prijatý na súčasné programové obdobie už znamenal krok smerom k zvládnuteľnejšiemu a účelnejšiemu rámcu. Pretrvávajú však problémy vrátane niekoľkých, ktoré sa vyskytli v predchádzajúcom rámci pre monitorovanie a hodnotenie, napríklad nadmerný počet ukazovateľov, zaťažujúce procesy pre národné orgány a Komisiu a obmedzená užitočnosť vypracovaných správ a analýz. Možnosti zlepšenia zahŕňajú 1. minimalizáciu množstva primárnych údajov, ktoré sa majú zbierať, čo by pomohlo riešiť únavu z konzultácií (v niektorých prípadoch spojenú s mnohonásobnými žiadosťami o spätnú väzbu); 2. ďalšie využitie existujúcich údajov na identifikáciu informatívnejších ukazovateľov alebo referenčných hodnôt a 3. zníženie počtu ukazovateľov, najmä na úrovni výstupov, kde je korelácia s výkonnosťou programu často nízka a je ťažké porovnávať jednotlivé akcie. V súvislosti s posledným bodom sa od budúceho viacročného finančného rámca plánuje ďalšie zefektívnenie vykazovania výkonnosti. Základom bude zjednodušený rámec na sledovanie rozpočtových výdavkov a vykazovanie výkonnosti jednoduchším, konzistentnejším a menej zaťažujúcim spôsobom.