EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli28. 2. 2025
COM(2025) 67 final
2025/0037(NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o pozícii, ktorá sa má v mene Európskej únie zaujať vo Výbore zmluvných strán Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v súvislosti so zmenami rokovacieho poriadku výboru, pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia
DÔVODOVÁ SPRÁVA
1.Predmet návrhu
Tento návrh sa týka rozhodnutia o pozícii, ktorá sa má v mene Únie zaujať vo Výbore zmluvných strán 1 Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (ďalej len „Istanbulský dohovor“ alebo „dohovor“) v súvislosti s plánovaným prijatím návrhu predsedníčky Výboru zmluvných strán na zmenu rokovacieho poriadku Výboru zmluvných strán Istanbulského dohovoru [ICCP(2025)1 prov]. Návrhom sa do pravidiel hlasovania (článok 20) zavádza doložka o konsenze a doložka o preskúmaní a zmena pravidla o účastníkoch bez hlasovacieho práva (článok 2). Nutnosť zmeniť rokovací poriadok vyplynula z pristúpenia Európskej únie k Istanbulskému dohovoru.
2.Kontext návrhu
2.1.Istanbulský dohovor
Istanbulským dohovorom sa vytvára komplexný a harmonizovaný súbor pravidiel na predchádzanie násiliu na ženách a domácemu násiliu a boj proti nemu v Európe aj mimo nej. Dohovor nadobudol platnosť 1. augusta 2014.
Európska únia dohovor podpísala v júni 2017 a 28. júna 2023 ukončila postup pristúpenia, čím dohovor pre EÚ nadobudol platnosť 1. októbra 2023. Európska únia pristúpila k dohovoru, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré patria do jej výlučnej právomoci, konkrétne záležitosti týkajúce sa inštitúcií a verejnej správy Únie 2 a záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia 3 ; pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia, Írsko a Dánsko nie sú výkonom právomoci Únie viazané 4 . Dohovor podpísali všetky členské štáty EÚ, pričom k 5. februáru 2025 ho ratifikovalo 22 z nich, a preto tieto štáty majú právo hlasovať vo Výbore zmluvných strán 5 . V súčasnosti má dohovor 39 zmluvných strán vrátane EÚ a 22 členských štátov.
2.2.Výbor zmluvných strán dohovoru
Výbor zmluvných strán je politickým orgánom monitorovacieho mechanizmu Istanbulského dohovoru a skladá sa zo zástupcov zmluvných strán dohovoru. Podľa článku 67 ods. 2 dohovoru má Výbor zmluvných strán za úlohu zvoliť členov Skupiny expertov pre opatrenia na boj proti násiliu na ženách a domácemu násiliu (ďalej len „GREVIO“). V súlade s článkom 68 ods. 12 dohovoru môže Výbor zmluvných strán na základe správ a záverov skupiny GREVIO prijať odporúčania adresované zmluvným stranám, ktoré sa týkajú vykonávania dohovoru. Dohliada aj na vykonávanie uvedených odporúčaní po uplynutí trojročného obdobia vykonávania 6 . Výbor zmluvných strán okrem toho skúma zistenia osobitných vyšetrovaní, ktoré mu skupina GREVIO odovzdala v súlade s článkom 68 ods. 15 dohovoru. Výbor zmluvných strán takisto volí členov svojho predsedníctva – predsedu a dvoch podpredsedov 7 .
V súlade s článkom 67 ods. 3 dohovoru prijal Výbor zmluvných strán na svojom prvom zasadnutí 4. mája 2015 svoj rokovací poriadok (ďalej len „rokovací poriadok“) 8 . V článku 20 rokovacieho poriadku, ktorý sa týka hlasovania, sa stanovuje, že „[k]aždý člen výboru má jeden hlas“ a že kvórum požadované pre rozhodnutia výboru je „dvojtretinová väčšina odovzdaných hlasov“. Rovnaké kvórum sa vyžaduje aj na zmenu rokovacieho poriadku (článok 25). Do dnešného dňa je praxou Výboru zmluvných strán prijímať odporúčania a závery na základe konsenzu.
2.3.Plánovaná zmena rokovacieho poriadku Výboru zmluvných strán
Sekretariát Výboru zmluvných strán navrhol 28. augusta 2023 zmeny rokovacieho poriadku s cieľom zohľadniť vplyv pristúpenia Únie na fungovanie výboru, a to najmä pokiaľ ide o hlasovacie práva. Sekretariát Výboru zmluvných strán poskytol zmluvným stranám možnosť vyjadriť sa. Únia v súlade s rozhodnutiami Rady (EÚ) 2024/1669 a 2024/1680 prijatými 22. apríla 2024 navrhla niekoľko alternatívnych zmien rokovacieho poriadku
9
. Na 16. zasadnutí tohto výboru 31. mája 2024 predložili svoje návrhy EÚ a Spojené kráľovstvo. Počas následných rokovaní sa niekoľko členských štátov, ktoré nie sú členmi EÚ, vyjadrilo proti návrhu EÚ. Keďže nebolo možné dosiahnuť dohodu, tento výbor rozhodol, že jej predsedníčka uskutoční neformálne diskusie s cieľom nájsť kompromisné riešenie. V nadväznosti na neformálne konzultácie predsedníčka predložila v novembri 2024 nový návrh [IC-CP(2024)12 prov], o ktorom sa rokovalo na 17. zasadnutí výboru 17. decembra 2024. Podľa návrhu by sa súčasné pravidlá hlasovania mali naďalej uplatňovať, ale mali by byť doplnené doložkou o konsenze a doložkou o preskúmaní. Viaceré členské štáty, ktoré nie sú členmi EÚ, chceli, aby sa hlasovacie práva EÚ v dohovoroch Rady Európy riešili horizontálne pre všetky dohovory, ktorých je EÚ zmluvnou stranou, ale revidovaný návrh boli schopné akceptovať ako dočasné riešenie. Žiadna zmluvná strana nevyjadrila v súvislosti s novým návrhom žiadne obavy, okrem niekoľkých menších formulačných návrhov. Sekretariát Výboru zmluvných strán 13. februára 2025 poskytol revidovaný návrh predsedníčky Výboru zmluvných strán týkajúci sa zmien rokovacieho poriadku Výboru zmluvných strán Istanbulského dohovoru [dokument IC-CP(2025)1prov] (ďalej len „pripravovaný akt“). Sekretariát vyzval zmluvné strany, aby návrh schválili písomným postupom. Ďalej bolo oznámené, že ak sa sekretariátu do 30. apríla 2025 písomne nepredložia námietky, pripravovaný akt sa bude považovať za prijatý.
3.Pozícia, ktorá sa má zaujať v mene Únie
Predsedníčka navrhuje prijať nový článok 20 (Hlasovanie) rokovacieho poriadku s týmito pozmeňujúcimi návrhmi:
Po prvé, v článku 20 ods. 1 sa navrhuje doložka o konsenze, v ktorej sa uvádza, že výbor vynaloží všetko úsilie na to, aby pokračoval vo svojej praxi prijímania rozhodnutí na základe konsenzu. Iba ak to nie je možné, uskutoční sa v súlade s ustanoveniami predmetného článku hlasovanie.
V dôsledku toho sa odseky 1 až 6 článku 20 prečíslujú na odseky 2 až 7. K týmto odsekom sa nenavrhujú žiadne ďalšie pozmeňujúce návrhy.
Po druhé, v článku 20 ods. 8 sa zavádza doložka o preskúmaní, v ktorej sa uvádza, že výbor preskúma uplatňovanie týchto článkov najneskôr tri roky po ich prijatí a v prípade potreby skôr, a to na podnet predsedu alebo na žiadosť najmenej troch zmluvných strán dohovoru. V prípade potreby by sa mal tento článok zmeniť, aby sa vyriešili všetky obavy a nedostatky v súlade s postupom podľa článku 25.
Po tretie, navrhuje sa, aby sa odkaz na Európsku úniu vypustil zo zoznamu zástupcov uvedeného v článku 2.2 písm. b) rokovacieho poriadku, ktorí sa môžu zúčastňovať na zasadnutiach Výboru zmluvných strán bez hlasovacieho práva alebo nároku na úhradu výdavkov. Toto pravidlo je obsolétne, pretože Európska únia sa stala plnoprávnym členom Výboru zmluvných strán.
Navrhuje sa, aby pozíciou EÚ bolo, že by nemala namietať proti prijatiu revidovaného návrhu na zmenu rokovacieho poriadku, ako sa uvádza v dokumente IC-CP(2025)1prov. Návrh by znamenal, že súčasné pravidlá hlasovania v podstate zostanú v platnosti. Únia by preto mala jeden hlas, nadôvažok k hlasom členských štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru. Mali by sa akceptovať aj dva ďalšie prvky uvedené v článku 20: doložka o konsenze kodifikuje existujúcu prax vo Výbor zmluvných strán a doložka o preskúmaní obsahuje zámer preskúmať rokovací poriadok v do troch rokov, a to bez toho, aby bol prejudikovaný akýkoľvek konkrétny výsledok.
4.Právny základ
4.1.Procesnoprávny základ
4.1.1.Zásady
V článku 218 ods. 9 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa stanovujú rozhodnutia, ktorými sa určujú „pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie v rámci orgánu zriadeného dohodou, keď je tento orgán vyzvaný prijať akty s právnymi účinkami s výnimkou aktov dopĺňajúcich alebo meniacich inštitucionálny rámec danej dohody.“
Pojem „akty s právnymi účinkami“ zahŕňa akty, ktoré majú právne účinky na základe pravidiel medzinárodného práva, ktorým sa riadi predmetný orgán. Zahŕňa aj nástroje, ktoré nemajú záväzný účinok podľa medzinárodného práva, ale „môžu rozhodujúcim spôsobom ovplyvniť obsah právnej úpravy prijatej normotvorcom EÚ“ 10 .
4.1.2.Uplatnenie na tento prípad
Výbor zmluvných strán je orgán zriadený Istanbulským dohovorom. Novonavrhnuté zmeny rokovacieho poriadku, ktoré má Výbor zmluvných strán prijať, predstavujú akt s právnymi účinkami. Pripravovaný akt bude záväzný podľa medzinárodného práva v súlade s článkom 67 ods. 3 dohovoru. Pripravovaným aktom sa nedopĺňa ani nemení inštitucionálny rámec dohovoru. Procesnoprávnym základom navrhovaného rozhodnutia je preto článok 218 ods. 9 ZFEÚ.
4.2.Hmotnoprávny základ
4.2.1.Zásady
Hmotnoprávny základ rozhodnutia podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ závisí predovšetkým od cieľa a obsahu pripravovaného aktu, v súvislosti s ktorým sa zaujíma pozícia v mene Únie. Ak pripravovaný akt sleduje dva ciele alebo obsahuje dve zložky a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno určiť ako hlavnú, zatiaľ čo druhý cieľ alebo druhá zložka je len vedľajšia, rozhodnutie podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ musí byť založené na jedinom hmotnoprávnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka.
Ak pripravovaný akt sleduje viacero cieľov zároveň alebo obsahuje viacero zložiek, ktoré sú nerozlučne spojené bez toho, aby jeden cieľ alebo zložka boli oproti ostatným vedľajšie, hmotnoprávny základ rozhodnutia podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ bude musieť výnimočne zahŕňať viaceré zodpovedajúce právne základy.
4.2.2.Uplatnenie na tento prípad
Hlavným cieľom pripravovaného aktu je zmeniť rokovací poriadok po pristúpení Únie k Istanbulskému dohovoru. Pokiaľ ide o hmotnoprávny základ, EÚ pristúpila k Istanbulskému dohovoru, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré patria do jej výlučnej právomoci, konkrétne pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa inštitúcií a verejnej správy Únie 11 a záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia 12 . Pristúpenie EÚ k Istanbulskému dohovoru bolo rozdelené na dve samostatné rozhodnutia Rady, aby sa zohľadnilo osobitné postavenie Dánska a Írska, pokiaľ ide o hlavu V ZFEÚ. V dôsledku toho sa rozhodnutie, ktorým sa stanovuje pozícia, ktorá sa má v mene Únie prijať vo Výbore zmluvných strán v súvislosti s pripravovaným aktom, má rozdeliť na dve paralelné rozhodnutia. Právny základ tohto rozhodnutia sa týka záležitostí súvisiacich s justičnou spoluprácou v trestných veciach, azylom a zákazom vyhostenia alebo vrátenia. Hmotnoprávny základ navrhovaného rozhodnutia preto obsahuje tieto ustanovenia: článok 82 ods. 2, článok 84 a článok 78 ods. 2.
4.3.Záver
Právnym základom navrhovaného rozhodnutia by mali byť článok 82 ods. 2, článok 84 a článok 78 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ.
2025/0037 (NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o pozícii, ktorá sa má v mene Európskej únie zaujať vo Výbore zmluvných strán Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v súvislosti so zmenami rokovacieho poriadku výboru, pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia
RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 82 ods. 2, článok 84 a článok 78 ods. 2 v spojení s článkom 218 ods. 9,
so zreteľom na návrh Európskej komisie,
keďže:
(1)Únia uzavrela Dohovor Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (ďalej len „dohovor“) rozhodnutím Rady (EÚ) 2023/1075 13 , pokiaľ ide o inštitúcie a verejnú správu Únie, a rozhodnutím Rady 2023/1076 14 , pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, azylu a zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, pričom pre Úniu nadobudol tento dohovor platnosť 1. októbra 2023. K dnešnému dňu má dohovor 39 zmluvných strán vrátane Únie a 22 členských štátov.
(2)Výbor zmluvných strán (ďalej len „výbor“) je orgánom monitorovacieho mechanizmu dohovoru. Výbor prijal podľa článku 67 ods. 3 dohovoru svoj rokovací poriadok (ďalej len „rokovací poriadok“). V rokovacom poriadku sa stanovuje, že každá zmluvná strana dohovoru má jeden hlas. Pristúpenie Únie k dohovoru si vyžaduje určité úpravy rokovacieho poriadku, najmä pokiaľ ide o hlasovacie práva.
(3)Sekretariát výboru navrhol v auguste 2023 určité zmeny rokovacieho poriadku s cieľom zohľadniť vplyv pristúpenia Únie na fungovanie výboru. Požiadal zmluvné strany dohovoru, aby predložili návrhy znenia. Únia zaujala pozíciu k navrhovaným zmenám 22. apríla 2024 15 a navrhla alternatívne zmeny rokovacieho poriadku. Na 16. zasadnutí výboru 31. mája 2024 nebolo možné dosiahnuť dohodu o navrhovaných zmenách a výbor rozhodol, že jeho predsedníčka uskutoční neformálne konzultácie s cieľom nájsť riešenie prijateľné pre všetkých členov výboru.
(4)V nadväznosti na neformálne konzultácie predsedníčka predložila revidovaný návrh v novembri 2024 [IC-CP(2024)12 prov]. Podľa tohto návrhu by sa súčasné pravidlá hlasovania mali naďalej uplatňovať, ale mali by sa doplniť klauzulou o konsenze (ustanovujúcou, že výbor vynaloží všetko úsilie na to, aby pokračoval vo svojej praxi prijímania rozhodnutí konsenzom) a doložkou o preskúmaní (v ktorej sa uvádza, že výbor preskúma uplatňovanie pravidiel do troch rokov od prijatia zmien).
(5)Sekretariát Výboru zmluvných strán 13. februára 2025 poskytol revidovaný návrh predsedníčky Výboru zmluvných strán na zmenu rokovacieho poriadku Výboru zmluvných strán Istanbulského dohovoru [dokument IC-CP(2025)1prov] (ďalej len „pripravovaný akt“). Sekretariát vyzval zmluvné strany, aby návrh schválili písomným postupom. Ďalej bolo oznámené, že ak sa sekretariátu do 30. apríla 2025 písomne nepredložia námietky, pripravovaný akt sa bude považovať za prijatý.
(6)Je vhodné stanoviť pozíciu, ktorá sa má v mene Únie zaujať, keďže zmeny rokovacieho poriadku budú pre Úniu právne záväzné.
(7)Prijatie revidovaného návrhu na zmenu rokovacieho poriadku by malo viesť k tomu, že súčasné pravidlá hlasovania by v podstate zostali v platnosti, pričom Únia by mala okrem hlasov členských štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru, aj sama jeden hlas. Doplnenie doložky o konsenze a doložky o preskúmaní by malo byť pre Úniu prijateľné. Doložka o konsenze kodifikuje existujúcu prax vo výbore a doložka o preskúmaní vyjadruje zámer prehodnotiť rokovací poriadok najneskôr tri roky po prijatí zmien, a to bez toho, aby bol prejudikovaný akýkoľvek konkrétny výsledok tohto preskúmania.
(8)Pokiaľ ide o rokovací poriadok, v ktorom sa uvádza zoznam účastníkov, ktorí nie sú členmi Výboru zmluvných strán, odkaz na Európsku úniu by sa mal vypustiť, keďže sa stal zastaraným.
(9)Pozíciou Únie by preto malo byť, že nebude namietať proti prijatiu zmien rokovacieho poriadku, ako sa uvádza v dokumente IC-CP(2025)1 prov.
(10)Írsko nie je viazané rozhodnutím Rady (EÚ) 2023/1076, a preto sa nezúčastňuje na prijatí tohto rozhodnutia.
(11)V súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve o Európskej únii a Zmluve o fungovaní Európskej únie, sa Dánsko nezúčastňuje na prijatí tohto rozhodnutia, nie je ním viazané ani nepodlieha jeho uplatňovaniu,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Pozícia, ktorá sa má zaujať v mene Únie vo Výbore zmluvných strán zriadenom podľa článku 67 dohovoru, je nenamietať proti prijatiu revidovaného návrhu predsedníčky Výboru zmluvných strán na zmenu rokovacieho poriadku Výboru zmluvných strán Istanbulského dohovoru [IC-CP(2025)1 prov].
Článok 2
Toto rozhodnutie nadobúda účinnosť dňom jeho prijatia.
V Bruseli
Za Radu
predseda/predsedníčka