EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli1. 12. 2025
COM(2025) 733 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
o priebežnom hodnotení Nástroja finančnej podpory na vybavenie na colné kontroly na roky 2021 – 2027
{SWD(2025) 385 final}
1.Úvod a súvislosti
Colná únia EÚ, ktorá bola vytvorená v roku 1968, patrí do výlučnej právomoci Európskej únie. To znamená, že colné právne predpisy môže prijímať len EÚ, zatiaľ čo za ich vykonávanie sú zodpovedné členské štáty. Postupom času sa úloha colných orgánov rozšírila nad rámec tradičného výberu príjmov (vrátane ciel, DPH na dovážaný tovar a prípadne spotrebných daní). Colné orgány v súčasnosti plnia mnohé ďalšie úlohy a sledujú širšie ciele, ako je zaisťovanie bezpečnosti, ochrany, zdravia a prosperity ľudí a podnikov v EÚ. Fyzické kontroly vykonávané colnými úradníkmi na hraničných priechodoch (vrátane pozemných hraníc, letísk, námorných prístavov a poštových centier) a analýza vzoriek odobratých počas týchto kontrol v colných laboratóriách sa musia vykonávať harmonizovaným spôsobom, aby sa predchádzalo vstupu nezákonného alebo nebezpečného tovaru do EÚ a zároveň sa uľahčoval legitímny obchod. Colní úradníci, hraničné priechody a colné laboratóriá potrebujú moderné a spoľahlivé vybavenie, aby mohli svoje úlohy vykonávať efektívne a účinne. Nástrojom finančnej podpory na vybavenie na colné kontroly (ďalej len „Nástroj na vybavenie na colné kontroly“ alebo „nástroj“) sa rieši potreba finančnej podpory pre členské štáty na nákup takéhoto vybavenia.
Nástroj na vybavenie na colné kontroly ( 1 ) je súčasťou Fondu pre integrované riadenie hraníc spolu s Nástrojom na riadenie hraníc a víza ( 2 ) v rámci okruhu 4 (Migrácia a riadenie hraníc) rozpočtu EÚ. Nástroj je novým programom financovania EÚ v oblasti colnej politiky ( 3 ) v rámci viacročného finančného rámca na roky 2021 – 2027 s rozpočtom 1,006 miliardy EUR na toto obdobie. Poskytujú sa z neho granty colným orgánom členských štátov na nákup, údržbu a modernizáciu vybavenia na colné kontroly.
Cieľom nástroja je prispieť k primeraným a rovnocenným výsledkom colných kontrol s dlhodobým cieľom dosiahnuť harmonizované presadzovanie colných predpisov vo všetkých členských štátoch. Cieľom programu je zabezpečiť, aby colné úrady boli primerane vybavené najmodernejším vybavením na kontroly. Tým sa zníži nerovnováha vo vykonávaní colných kontrol členskými štátmi v dôsledku rozdielnych kapacít. Zabezpečenie dostupnosti rovnocenného vybavenia na kontroly pomáha aj predchádzať tomu, aby bol tovar odklonený do najslabších miest systému colných kontrol ( 4 ). Nástroj na vybavenie na colné kontroly podporuje colné orgány v tom, aby konali ako jeden a dosiahli svoje poslanie:
§ochraňovať finančné a hospodárske záujmy EÚ a jej členských štátov,
§zabezpečiť ochranu a bezpečnosť v rámci EÚ,
§chrániť EÚ pred nezákonným obchodovaním pri súčasnom uľahčovaní legitímnej obchodnej činnosti.
V článku 13 nariadenia o Nástroji na vybavenie na colné kontroly sa vyžaduje, aby Komisia vykonala priebežné hodnotenie nástroja a posúdila jeho výkonnosť z hľadiska účinnosti, efektívnosti, ucelenosti, relevantnosti, synergií a pridanej hodnoty EÚ. V tejto správe sa uvádzajú priebežné výsledky nástroja za referenčné obdobie 2021 – 2024 a vychádza sa z hodnotenia Komisie ( 5 ) podporeného externou štúdiou ( 6 ). Hodnotenie sa týka všetkých 27 členských štátov.
Účelom priebežného hodnotenia je posúdiť pokrok pri dosahovaní cieľov nástroja a identifikovať oblasti na zlepšenie s cieľom zabezpečiť, aby program splnil svoj účel. Priebežné hodnotenie umožňuje Komisii vykonať úpravy vykonávania Nástroja na vybavenie na colné kontroly na základe získaných skúseností a využiť získané poznatky v budúcich politikách.
2.Kľúčové prvky a súčasný stav vykonávania
Nástroj na vybavenie na colné kontroly bol spustený v roku 2021 prijatím nariadenia o nástroji a jeho nadobudnutím účinnosti. Vykonáva ho GR TAXUD v rámci priameho riadenia prostredníctvom viacročných pracovných programov. Jeho jedinými príjemcami sú colné orgány členských štátov EÚ. Ako sa stanovuje v prvom (2021 – 2022) a druhom (2023 – 2024) viacročnom pracovnom programe, boli vyhlásené dve výzvy na predkladanie návrhov, a to v októbri 2021 a decembri 2023. Prvá výzva mala rozpočet 271,5 milióna EUR a druhá 284 miliónov EUR. Spolu predstavujú približne 55 % finančných prostriedkov pridelených na nástroj na roky 2021 – 2027.
Členské štáty boli oprávnené predkladať žiadosti týkajúce sa dvoch tém: hraničných priechodov a colných laboratórií. Po vyhodnotení žiadostí v rámci prvej výzvy bol vyčerpaný celý rozpočet, pričom s členskými štátmi bolo podpísaných 24 dohôd o grante týkajúcich sa hraničných priechodov a 18 týkajúcich sa colných laboratórií. Pridelené finančné prostriedky umožnili členským štátom nákup, údržbu alebo modernizáciu viac ako 1 300 kusov vybavenia na colné kontroly pre viac ako 210 hraničných priechodov a vyše 500 kusov vybavenia pre viac ako 30 colných laboratórií.
Po vyhodnotení žiadostí v rámci druhej výzvy Komisia podpísala s členskými štátmi 24 dohôd o grante týkajúcich sa hraničných priechodov a 22 týkajúcich sa colných laboratórií. Jedna žiadosť (z Bulharska týkajúca sa hraničných priechodov) bola v polovici roka 2025 stále v štádiu dokončovania. Spolu s týmto posledným neudeleným grantom sa v plnej miere využil aj rozpočet druhej výzvy. Hodnota projektov vybraných v rámci týchto dvoch výziev je znázornená na ilustrácii 1.
Ilustrácia 1: Rozdelenie rozpočtových prostriedkov podľa témy výzvy a členského štátu
Projekty môžu trvať až 36 mesiacov, pričom v odôvodnených prípadoch je možné ich predĺžiť. V čase priebežného hodnotenia bol program stále v počiatočných fázach vykonávania. Do polovice roka 2025 bolo úplne dokončených 13 projektov z celkového počtu 42 v rámci prvej výzvy. Ďalších 13 projektov malo byť dokončených v roku 2025, ďalších 12 v roku 2026 a štyri v roku 2027. Projekty z druhej výzvy, ktoré sa začali koncom roka 2024 alebo 2025, sa budú realizovať do roku 2027 až 2028 ( 7 ) .
Nástroj na vybavenie na colné kontroly bol navrhnutý tak, aby sa pri tvorbe politiky využíval prístup založený na údajoch. Údaje, ako sú dostupné vybavenie na colné kontroly, spôsoby dopravy, riziká a hrozby pre každý hraničný priechod a colné laboratórium, sa získavajú od členských štátov vždy pri predložení žiadosti a vo výročných a v záverečných správach o realizácii projektu. Tieto údaje sú podkladom pre rozhodnutia o prioritách politiky a prideľovaní finančných prostriedkov a umožňujú monitorovanie a hodnotenie na úrovni projektov a programov.
3.Hlavné zistenia priebežného hodnotenia
Táto časť obsahuje zhrnutie hodnotenia. Viac podrobností je uvedených v súvisiacom pracovnom dokumente útvarov Komisie.
3.1. Účinnosť
Činnosti plánované v rámci Nástroja na vybavenie na colné kontroly sa vo všeobecnosti začali vykonávať v súlade s očakávaniami, a to s dvoma viacročnými pracovnými programami a dvoma výzvami na predkladanie návrhov. Z Nástroja na vybavenie na colné kontroly získalo finančné prostriedky všetkých 27 členských štátov: 22 v rámci oboch výziev, dva len v rámci prvej výzvy a tri len v rámci druhej výzvy. Dopyt po finančných prostriedkoch mierne prekročil rozpočet v oboch výzvach: o necelé 1 % v prípade prvej výzvy a o 8 % v prípade druhej výzvy.
Koncepcia Nástroja na vybavenie na colné kontroly sa ukázala ako primeraná a vhodná na daný účel. Viac ako 90 % opýtaných vnútroštátnych colných správ súhlasilo s tým, že rozpočet Nástroja na vybavenie na colné kontroly postačuje na vyplnenie medzier vo výkonnosti a dosiahnutie zmeny v colných kontrolách v ich členskom štáte. Skutočnosť, že dopyt po spolufinancovaní bol v takom úzkom súlade s dostupným rozpočtom, takisto dokazuje, že výška dostupných finančných prostriedkov je dostatočná na uspokojenie hlavných potrieb členských štátov. Rozhodnutia požiadať o financovanie z Nástroja na vybavenie na colné kontroly však nie sú založené výlučne na existujúcich potrebách, keďže členské štáty musia zvážiť aj iné dôležité faktory, ako je ich prevádzková a finančná kapacita na nákup a používanie vybavenia (vrátane svojho rozpočtu na spolufinancovanie, vyškoleného personálu, infraštruktúry a očakávaných obchodných tokov na hraničných priechodoch).
Oneskorenia pri realizácii
Vo veľkej väčšine projektov v rámci prvej výzvy boli zaznamenané oneskorenia pri ich realizácii: trvanie 20 zo 42 dohôd o grante ( 8 ) bolo predĺžené alebo sa v súčasnosti čaká na predĺženie. Viac ako polovica (53 %) vnútroštátnych colných správ uviedla, že pokrok v rámci nástroja bol v ich krajinách pomalší, ako sa očakávalo. Tieto oneskorenia majú vplyv tak na celkovú výkonnosť nástroja (napr. oneskorenia pri zlepšovaní výkonnosti colnej únie), ako aj na kapacitu Komisie v oblasti finančného plánovania (keďže oneskorenia projektov spomaľujú prideľovanie finančných prostriedkov EÚ).
Najvýznamnejším faktorom, ktorý bráni pokroku projektov podporovaných z Nástroja na vybavenie na colné kontroly, sú ťažkosti pri dokončovaní vnútroštátnych postupov verejného obstarávania. Vnútroštátne colné orgány uviedli ako faktory, ktoré spomalili verejné obstarávanie vybavenia, tieto problémy: ťažkopádne postupy, ktoré si vyžadujú viacnásobné povolenia a schválenia, nedostatok odborných znalostí a ľudských zdrojov v oddeleniach pre verejné obstarávanie, neistota v súvislosti s tým, či a ako vylúčiť určitých dodávateľov z dôvodu obáv týkajúcich sa kybernetickej bezpečnosti, nedostatok uchádzačov, odvolania alebo sťažnosti neúspešných uchádzačov a rozpočtové obmedzenia. Tieto oneskorenia spolu s dopytom len nepatrne prevyšujúcim dostupný rozpočet v rámci oboch výziev naznačujú, že colné orgány členských štátov majú obmedzenú absorpčnú kapacitu pre projekty tohto rozsahu.
V niekoľkých projektoch zohrávali významnú úlohu úvahy týkajúce sa kybernetickej bezpečnosti. Keďže v posledných rokoch sa objavili a zintenzívnili obavy, vynakladalo sa úsilie na posúdenie rizikových profilov výrobcov a v prípade potreby na obmedzenie účasti vysokorizikových uchádzačov v postupoch verejného obstarávania citlivých zariadení. Cieľom je zabezpečiť, aby finančné prostriedky EÚ (aj z nástroja) získavali len bezpečné riešenia. Niekoľko členských štátov však poukázalo na praktické ťažkosti, keďže vnútroštátne právne predpisy poskytujú rôzne stupne účinnosti pri riešení týchto obáv. Na úrovni EÚ sa bezpečnosť a ochrana kybernetickej bezpečnosti vybavenia riešila prostredníctvom osobitných usmernení Komisie vydaných v rámci výzvy na rok 2022 a opätovne potvrdených v roku 2023 prostredníctvom práce koordinačnej skupiny pre Nástroj na vybavenie na colné kontroly. Druhá výzva obsahovala dodatočné požiadavky a usmernenia na zaistenie bezpečnosti a kybernetickej bezpečnosti vybavenia financovaného v rámci nástroja. Zahŕňali povinnosť prijímajúcich členských štátov zapojiť vnútroštátne bezpečnostné služby a poskytnúť podpornú dokumentáciu preukazujúcu súlad s požiadavkami na bezpečnosť. Napriek tomu sa táto otázka na úrovni EÚ zatiaľ nerieši harmonizovaným spôsobom, pričom postupy verejného obstarávania sa niekedy rušia, opätovne začínajú a/alebo upravujú tak, aby boli v súlade s vnútroštátnymi pravidlami verejného obstarávania a bezpečnostnými prioritami.
Komplexná invázia Ruska na Ukrajinu ovplyvnila aj niektoré projekty podporované z Nástroja na vybavenie na colné kontroly v krajinách hraničiacich s Ukrajinou, Bieloruskom alebo Ruskom, čo spôsobilo oneskorenia alebo si vyžiadalo presun plánovaného vybavenia na iné miesta v dôsledku značných zmien v obchodných tokoch.
Nové výsledky
Napriek uvedeným oneskoreniam a prekážkam pri vykonávaní začal Nástroj na vybavenie na colné kontroly prinášať hmatateľné výstupy. Podľa údajov, ktoré predložili členské štáty, do konca roka 2024 bolo s použitím finančných prostriedkov z nástroja zakúpených, prešlo údržbou alebo bolo zmodernizovaných 907 kusov vybavenia. V prípade hraničných priechodov predstavuje vybavenie uvedené do prevádzky 41 % všetkého vybavenia v rámci prvej výzvy; v prípade laboratórií predstavuje 64 %.
Kvantitatívne meranie výsledkov a vplyvu nástroja je však v tejto počiatočnej fáze naďalej zložité. Z doterajších skúseností vyplýva, že všetky ukazovatele výsledkov uvedené v rámci pre monitorovanie a hodnotenie Nástroja na vybavenie na colné kontroly ( 9 ) sú ovplyvnené významnými výzvami a obmedzeniami týkajúcimi sa úplnosti, kvality a porovnateľnosti podkladových údajov. Hlavný ukazovateľ výsledkov, ktorým sa meria percentuálny podiel hraničných priechodov, ktoré sú v plnom súlade so spoločným zoznamom vybavenia, ktoré by malo byť k dispozícii pre každý typ hraničného priechodu, vykazoval do konca roka 2024 pomalý pokrok (10,67 % oproti cieľovej hodnote 60 %). Ukazovateľ, ktorým sa meria percentuálny podiel členských štátov, ktoré splnili svoje záväzky (na základe východiskových hodnôt alebo cieľových hodnôt, ktoré si samy stanovili, napr. počet alebo hodnota zaistení rôznych druhov tovaru alebo látok, počet vykonaných kontrol alebo miera pozitívnej lustrácie), takisto vykazuje obmedzený pokrok (od 10 % do 21 % v závislosti od cieľa v porovnaní s cieľom 60 %). Z týchto výsledkov takisto vyplýva, že stanovené cieľové hodnoty môžu byť nerealistické a príliš ambiciózne, keďže opisujú ideálny scenár a dostatočne sa v nich nezohľadňujú špecifiká jednotlivých hraničných priechodov a colných kontrol. Keďže vplyv projektov sa prejaví až po dlhšom čase, ukazovatele vplyvu ( 10 ) pre tento nástroj nebolo zatiaľ možné vypočítať.
V rámci konzultácie so zainteresovanými stranami väčšina členských štátov (74 % respondentov) odpovedala, že na základe doterajších skúseností a očakávaní do konca programového obdobia Nástroj na vybavenie na colné kontroly „významne“ prispeje k svojmu špecifickému cieľu „prispievať k primeraným a rovnocenným výsledkom colných kontrol“. Zvyšok očakával „určitý“ príspevok (16 %) alebo nevedel odpovedať (10 %). Vnútroštátne colné správy takisto uviedli, že vybavenie, ktoré sa doteraz nakúpilo a uviedlo do prevádzky, sa používalo účinne a na zamýšľané účely. Väčšina respondentov zaznamenala výrazné zlepšenie výkonnosti hraničných priechodov (najmä pokiaľ ide o presnosť detekcie, ale aj rýchlosť, kapacitu a počet kontrol) a colných laboratórií. Pokiaľ ide o inovácie, 91 % respondentov súhlasilo s tým, že nástrojom sa podporuje a uľahčuje nákup inovatívneho a špičkového vybavenia. 87 % respondentov súhlasilo s tým, že pri vykonávaní nástroja sa náležite zohľadňujú bezpečnostné a environmentálne aspekty.
Prideľovanie finančných prostriedkov do oblastí s najvyššou prioritou
V hodnotení sa skúmalo, ako sa posudzujú potreby a ako sa zohľadňujú pri určovaní, ako budú finančné prostriedky pridelené. GR TAXUD určilo v každom viacročnom pracovnom programe prioritné oblasti na riešenie osobitných potrieb. Tieto priority však boli široké a vnútroštátnym colným orgánom sa ponechávala možnosť požiadať o akékoľvek oprávnené vybavenie. Z prípadových štúdií vykonaných na účely tohto hodnotenia vyplýva, že niektoré členské štáty, ale nie všetky, sa zamerali na najvyššie riziká. Okrem toho záujem nepatrne prevyšoval dostupný rozpočet na výzvy v rámci nástroja a to znamenal, že v podstate neexistovala súťaž o financovanie. V dôsledku toho nebolo potrebné, aby Komisia uprednostňovala návrhy alebo pracovné balíky najviac zosúladené s kľúčovými potrebami alebo rizikami. Viacúčelový charakter vybavenia, ktoré by sa v zásade mohlo použiť na boj proti rôznym hrozbám a rizikám, vysvetľuje aj skutočnosť, že sa neuprednostňovali určité návrhy. Členské štáty v podstate získali spolufinancovanie na akékoľvek vybavenie, o ktoré sa rozhodli požiadať, pokiaľ bolo v rámci nástroja oprávnené. Okrem toho existujú problémy s dostupnými údajmi na posúdenie potrieb vrátane toho, aké vybavenie je v súčasnosti k dispozícii na každom hraničnom priechode, v porovnaní s tým, čo by v ideálnom prípade malo byť k dispozícii na základe objemu obchodu a rizikových profilov. V dôsledku toho sa v rámci Nástroja na vybavenie na colné kontroly v podobe, v akej sa doteraz vykonával, nemusí vždy zabezpečiť, aby sa najzávažnejšie nedostatky a potreby na úrovni EÚ riešili čo najúčinnejšie a najefektívnejšie.
Je ťažké určiť vhodný stupeň usmerňovania a normatívnosti. K efektívnejšiemu prideľovaniu zdrojov a lepšiemu riešeniu výziev, ktorým čelí EÚ ako celok, by v zásade mohol viesť centralizovanejší prístup zhora nadol, v rámci ktorého sa rozhodnutia o nákupe vybavenia a miestach uvedenia do prevádzky prijímajú na úrovni EÚ. Vnútroštátne právomoci v oblasti colných kontrol však obmedzujú rozsah usmerňovania, ktoré by bolo politicky a právne uskutočniteľné. Poskytovanie možnosti zapojiť sa všetkým členským štátom pomáha zabezpečiť širokú podporu nástroja. Rozhodnutie o nákupe vybavenia je komplexný proces a okrem samotnej potreby vybavenia si vyžaduje zohľadnenie viacerých faktorov: existujúcej infraštruktúry, dostupných priestorov, geografickej polohy, dostatku kvalifikovaného personálu, rozpočtových obmedzení, vzorcov obchodovania atď. Niektoré z týchto faktorov možno riadne posúdiť len z perspektívy členského štátu alebo prostredníctvom inšpekcií na mieste, ktoré vykonáva Komisia a v rámci ktorých sa hraničné priechody alebo colné laboratóriá posudzujú ako celok.
3.2. Efektívnosť
V rámci hodnotenia sa potvrdilo, že vykonávanie nástroja je vo veľkej miere efektívne. Vnútroštátne colné správy uviedli vysokú spokojnosť s usmerneniami GR TAXUD, riadením programu a včasnosťou podpory. Spätná väzba k postupom podávania žiadostí o grant a udeľovania grantov bola takisto vo všeobecnosti pozitívna. Žiadatelia nepredložili žiadne významné sťažnosti s výnimkou administratívnej záťaže spojenej s prípravou žiadostí v rámci nástroja, ktorú viaceré členské štáty považovali za mimoriadne zaťažujúcu.
Táto kritika postupu podávania žiadostí sa týka predovšetkým modelu údajov a konkrétnejšie požadovaných rozsiahlych kvantitatívnych údajov. Tieto údaje zahŕňajú: i) komplexný súpis vybavenia členského štátu na colné kontroly, ktoré je k dispozícii na hraničných priechodoch a v colných laboratóriách; ii) štatistiku obchodovania; iii) informácie o rizikách a iv) ukazovatele výkonnosti. V súlade s prístupom založeným na údajoch zakotveným v nariadení o Nástroji na vybavenie na colné kontroly je účelom získavania týchto údajov objektívne určiť nedostatky a potreby, aby sa financovanie z nástroja mohlo zodpovedajúcim spôsobom zacieliť, ako aj uľahčiť monitorovanie a hodnotenie nástroja.
Väčšina vnútroštátnych colných správ však považovala poskytovanie údajov na požadovanej úrovni podrobnosti a presnosti za náročné a zaťažujúce. Získavanie údajov a podávanie správ si často vyžadovalo značné manuálne úsilie, keďže údaje sa zvyčajne museli zhromaždiť z viacerých zdrojov a kategórie neboli vždy zosúladené s vnútroštátnymi postupmi a rámcami. V niektorých prípadoch neboli údaje k dispozícii vôbec. Niekoľko členských štátov spochybnilo relevantnosť a užitočnosť údajov. Hoci vo všeobecnosti chápali, že podpora z nástroja musí vychádzať z jasného pochopenia skutočných potrieb a rizík, a v zásade podporovali úsilie Komisie, mnohé pochybovali o tom, či súčasné údajové hárky prispievajú k tomuto cieľu.
V dôsledku toho existujú problémy s úplnosťou, kvalitou, so spoľahlivosťou a s porovnateľnosťou údajov týkajúcich sa nástroja v jednotlivých členských štátoch a kategóriách. Predstavuje to prekážku úplného uplatňovania a využívania potenciálu modelu údajov. Obmedzenia colných údajov EÚ sa netýkajú len Nástroja na vybavenie na colné kontroly. Komisia navrhla zriadenie špecializovaného Colného dátového centra EÚ na účely: i) konsolidovania údajov, ktoré sú v súčasnosti rozptýlené v mnohých zdrojoch; ii) umožnenia lepšej analýzy údajov a iii) umožnenia lepších procesov riadenia a kontroly rizík.
V dôsledku toho existuje značný potenciál na zjednodušenie modelu údajov. Rámec by sa mohol zefektívniť tak, aby sa zameriaval na prvky, v prípade ktorých možno získavať spoľahlivé a porovnateľné údaje s minimálnym dodatočným úsilím a potom ich použiť na identifikáciu skutočných potrieb a monitorovanie pokroku. Mala by sa vykonať revízia zameraná na podrobnosť a presnosť údajov, ktoré sa majú získavať v súvislosti s ukazovateľmi, pričom by sa mali zohľadniť všetky zistené metodické nezrovnalosti a iné špecifiká, ktoré zatiaľ neboli zohľadnené. Mali by sa preskúmať cieľové hodnoty ukazovateľov stanovené na začiatku vykonávania programu s cieľom zabezpečiť, aby boli všetky dosiahnuteľné a hlavne realistické.
3.3. Ucelenosť
Návrh Nástroja na vybavenie na colné kontroly je vnútorne ucelený: jeho jednotlivé prvky spoločne účinne prispievajú k dosahovaniu cieľov. Nástroj na vybavenie na colné kontroly je navrhnutý ako pomerne jednoduchý nástroj, z ktorého sa poskytuje finančná podpora na jednu hlavnú činnosť: nákup, údržba a modernizácia vybavenia na colné kontroly vnútroštátnymi colnými správami 27 členských štátov. Táto podpora sa poskytuje na základe jasnej a vhodnej intervenčnej logiky. Podporné činnosti (vrátane zasadnutí a výstupov koordinačnej skupiny pre Nástroj na vybavenie na colné kontroly a usmernení a technickej a administratívnej podpory, ktoré žiadateľom poskytuje GR TAXUD) sú v súlade s logikou a cieľmi nástroja.
Z vonkajšieho hľadiska je nástroj navrhnutý tak, aby bol maximálne súdržný s inými programami a fondmi EÚ. Podporuje komplementárnosť a synergie s: programom Colníctvo ( 11 ), Nástrojom finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku ( 12 ), Programom EÚ pre boj proti podvodom, programom Horizont Európa, Nástrojom technickej podpory, Fondom pre vnútornú bezpečnosť a Mechanizmom na podporu obnovy a odolnosti.
Konkrétne Nástroj na vybavenie na colné kontroly a Program EÚ pre boj proti podvodom, ktorý riadi úrad OLAF, sa zreteľne dopĺňajú, pričom sa nimi riešia odlišné, ale vzájomne prepojené ciele. Pred vytvorením Nástroja na vybavenie na colné kontroly ako samostatného nástroja zohrával kľúčovú úlohu pri podpore príjemcov, ktorí sa snažili získať finančné prostriedky na pohraničné vybavenie, program Hercule úradu OLAF. Od vzniku nástroja sa v rámci Programu pre boj proti podvodom prerozdelili jeho zdroje iným príjemcom (napr. iným orgánom presadzovania práva) a na iné druhy nástrojov a technológií.
Miera, do akej to viedlo ku skutočným synergiám a komplementárnosti, sa do istej miery líši. Čiastočne je to spôsobené rozdielnou úrovňou informovanosti. Z vyplnených dotazníkov vyplynulo, že takmer všetci úradníci zaoberajúci sa Nástrojom na vybavenie na colné kontroly v rámci vnútroštátnych colných správ poznajú program Colníctvo, zatiaľ čo informovanosť o niektorých ďalších iniciatívach je výrazne nižšia, a to aj napriek usmerneniam a informáciám, ktoré poskytla Komisia. Vzhľadom na to sa väčšina príkladov synergií, ktoré respondenti a účastníci rozhovorov vyzdvihli, týkala aspektov programu Colníctvo, ako je odborná príprava, zasadnutia, výmena odborných znalostí a fóra, ako je skupina odborníkov pre colné laboratóriá, európska sieť colných laboratórií a skupina colných odborníkov pre východnú a juhovýchodnú pozemnú hranicu. Uviedli však len niekoľko príkladov komplementárneho využívania nástroja spolu s inými nástrojmi EÚ. Niekoľko členských štátov napríklad uviedlo, že využili Program pre boj podvodom na získanie finančných prostriedkov na položky, na ktoré sa Nástroj na vybavenie na colné kontroly nevzťahuje, ale ktoré dopĺňajú vybavenie financované z tohto nástroja (napr. videorekordéry, IT vybavenie a vozidlá). Celkový vplyv synergií s Nástrojom finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku zatiaľ nie je zrejmý.
Mnohé členské štáty zatiaľ neposkytli vybavenie financované z nástroja iným pohraničným orgánom. Často je to z dôvodu osobitnej povahy vybavenia, ktoré je určené na colné účely a na prevádzku ktorého sú potrební vyškolení zamestnanci.
3.4. Pridaná hodnota EÚ
V hodnotení sa posudzovalo, či nástroj priniesol zmenu pre hlavných príjemcov, konkrétne vnútroštátne colné orgány, nad rámec toho, čo by sa mohlo dosiahnuť len prostredníctvom vnútroštátnych opatrení a financovania. Jedným z dôvodov vytvorenia nástroja bola nerovnováha medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o finančné zdroje na vybavenie na colné kontroly, čo znamená, že mnohé colné orgány by bez dodatočného externého financovania neboli schopné zmobilizovať dostatočné zdroje na vybavenie. Oprávnené na financovanie z nástroja sú však všetky členské štáty, aj keď by ich colné orgány samy boli schopné takéto vybavenie nakúpiť.
Z údajov získaných v rámci hodnotenia vyplýva, že členské štáty možno na základe ich situácie vo všeobecnosti rozdeliť do dvoch skupín. Prvú skupinu tvoria krajiny, ktorým financovanie z nástroja jednoznačne umožnilo nákup vybavenia, ktorý by z iných zdrojov nebol možný. Do tejto skupiny patrí väčšina colných orgánov, pričom takmer dve tretiny (61 %) respondentov uviedli, že bez podpory z nástroja by neboli schopní obstarať vybavenie, o ktoré žiadali v žiadostiach o grant. Iba 9 % zastávalo opačný názor, zatiaľ čo zvyšných 29 % malo buď neutrálny postoj, alebo neodpovedalo.
Vysoká miera „doplnkovosti“ sa zistila v šiestich hĺbkových prípadových štúdiách vykonaných v súvislosti s desiatimi grantmi na základe prvej výzvy na predkladanie návrhov v rámci nástroja. Naopak, zostávajúce štyri prípadové štúdie sa týkali potrieb v oblasti vybavenia, v prípade ktorých vnútroštátni úradníci uznali, že by boli uspokojené aj bez financovania z nástroja. Úlohou nástroja v týchto členských štátoch bolo urýchliť uvádzanie potrebného vybavenia do prevádzky alebo zvýšiť politický profil vybavenia na colné kontroly a motivovať colné orgány, aby sledovali vyššie ambície. Zisteniami sa celkovo potvrdzuje, že financovanie z Nástroja na vybavenie na colné kontroly bolo zväčša doplnkové, hoci v niektorých prípadoch jednoducho nahradilo vnútroštátne financovanie.
Väčšina členských štátov buď „rozhodne súhlasila“ (29 %), alebo „skôr súhlasila“ (55 %) s tvrdením, že koordinačná skupina pre Nástroj na vybavenie na colné kontroly je účinným fórom pre spoluprácu v EÚ. Odborné znalosti, poradenstvo a šablóny, ktoré sa vymieňali v koordinačnej skupine, prispeli k zníženiu vnútroštátnych nákladov na vypracovanie špecifikácií verejného obstarávania, riadenie obstarávania a rokovanie s dodávateľmi. Ocenili to najmä menšie členské štáty s menšími kapacitami.
Príklady operačnej spolupráce vyplývajúcej z Nástroja na vybavenie na colné kontroly sú však stále veľmi obmedzené. Napriek spolufinancovaniu z prostriedkov EÚ a všeobecnému nadšeniu z užšej spolupráce sa rozhodnutia o nákupe a používaní vybavenia stále vo veľkej miere prijímajú na vnútroštátnej úrovni. Je to v súlade s: i) modelom vykonávania nástroja (keď vybavenie obstarávajú členské štáty) a ii) colnými politikami v širšom zmysle (keď sú za analýzu rizík a kontroly zodpovedné jednotlivé colné orgány).
3.5. Relevantnosť
V hodnotení sa skúmalo, do akej miery nástroj zodpovedá vyvíjajúcim sa potrebám a prioritám EÚ, jeho schopnosť prispôsobiť sa zmenám, a to, do akej miery spĺňa potreby zainteresovaných strán.
Colná stratégia EÚ ( 13 ) a akčný plán v colnej oblasti ( 14 ) poskytujú zastrešujúci rámec na posilnenie colnej únie. Stanovujú sa v nich kľúčové priority, ako je modernizácia presadzovania colných predpisov, posilnenie analýzy a riadenia rizík, zlepšenie výmeny údajov a podporovanie spolupráce medzi členskými štátmi. V týchto stratégiách sa zdôrazňuje hodnota: i) vytvorenia odolnejšieho colného systému založeného na údajoch; ii) posilnenia mechanizmov kontroly založených na riziku a iii) vybavenia colných orgánov potrebnou infraštruktúrou a technológiami na zlepšenie presadzovania práva aj na umožnenie rozhodovania v reálnom čase založeného na údajoch. Financovaním vybavenia pre vnútroštátne colné orgány sa v rámci nástroja podporujú tieto ciele a pomáhajú harmonizovať kapacity na presadzovanie práva na základe údajov v celej colnej únii.
Viacročné pracovné programy a výzvy na financovanie v rámci nástroja sú naďalej relevantné, keďže sa ich rozsah prispôsobuje novým prioritám. Počas konzultácií so zainteresovanými stranami členské štáty vyjadrili silný súhlas s konkrétnymi prioritami uvedenými v prvom (2021 – 2022) a druhom viacročnom pracovnom programe (2023 – 2024).
Nástroj má silnú podporu všetkých 27 colných orgánov. Vo všeobecnosti sa považuje za základný nástroj na znižovanie rozdielov v kapacitách na presadzovanie colných predpisov a na zabezpečenie toho, aby všetky členské štáty mali prístup k najmodernejšiemu vybaveniu na colné kontroly bez ohľadu na rozpočtové obmedzenia. Prevažná väčšina colných správ súhlasí s tým, že potreby, ktoré sa s podporou nástroja riešia, sú skutočné a správne určené.
Vnútroštátne colné orgány vo všeobecnosti považujú kritériá oprávnenosti za dobre zosúladené s ich potrebami a prioritami v oblasti vybavenia. Niekoľko členských štátov však identifikovalo dodatočné potreby, na ktoré sa súčasné kritériá nevzťahujú alebo sa vzťahujú len čiastočne. Patria medzi ne náklady na infraštruktúru, pretože niektoré vybavenie si vyžaduje osobitnú infraštruktúru (napr. nové jazdné pruhy pre nákladné vozidlá), aby mohlo účinne fungovať. Ďalšou potrebou, na ktorú sa súčasné kritériá nevzťahujú, je IT vybavenie, ktoré umožňuje interoperabilitu, integráciu (prepojenia v rámci spoločných systémov a sietí), centralizovanú kontrolu vybavenia a centralizované spracúvanie údajov a obrazových záznamov. Náklady na infraštruktúru a IT vybavenie v zásade nie sú v rámci súčasného Nástroja na vybavenie na colné kontroly oprávnené.
4.Závery a získané poznatky
V hodnotení sa zdôrazňuje význam Nástroja na vybavenie na colné kontroly ako jediného programu, ktorý pomáha colným orgánom EÚ investovať do moderného vybavenia na colné kontroly s cieľom zabezpečiť konzistentné a účinné colné kontroly vo všetkých členských štátoch. Hoci je tento nástroj ešte len v počiatočnom štádiu vykonávania, vzhľadom na zistenia uvedené v predchádzajúcom oddiele Komisia považuje Nástroj na vybavenie na colné kontroly za cenný nástroj, vďaka ktorému sa dosiahli významné prvé úspechy pri posilňovaní kapacít colnej kontroly v celej EÚ. Zároveň však identifikovala problémy a oblasti, ktoré by sa mohli zlepšiť, aby sa maximalizovala účinnosť, efektívnosť a vplyv nástroja na harmonizáciu colných postupov.
V rámci nástroja sa zabezpečovala reakcia na skutočné politické a praktické potreby a zväčša poskytovala účinná a efektívna podpora. Identifikované boli tieto silné stránky.
·Relevantnosť a hodnota. V rámci Nástroja na vybavenie na colné kontroly sa rieši dôležitá potreba: odstraňovanie rozdielov vo vybavení na colné kontroly v jednotlivých členských štátoch. Účasť všetkých 27 členských štátov dokazuje význam nástroja pri odstraňovaní nedostatkov a modernizácii vybavenia na colné kontroly v celej EÚ.
·Súdržnosť s prioritami EÚ. Nástroj je pevne zosúladený so širšími strategickými cieľmi stanovenými v Colnom kódexe Únie ( 15 ) a v colnej stratégii a akčnom pláne EÚ v colnej oblasti, najmä s potrebou moderných, na údajoch založených, prepojených a odolných colných systémov. V rámci druhej výzvy boli colným orgánom pridelené finančné prostriedky EÚ vo výške vyše 200 miliónov EUR na najmodernejšie vybavenie. Toto vybavenie podporuje iniciatívu Európskej aliancie prístavov a zvyšuje účinnosť riadenia colných rizík a kontrol súvisiacich s nelegálnymi drogami a prekurzormi.
·Účinný návrh, riadenie a podpora. Hlavné prvky návrhu Nástroja na vybavenie na colné kontroly sú vhodné pre jeho ciele. Príjemcovia, ktorí sú veľmi spokojní s poskytovanými usmerneniami, komunikáciou a administratívnou podporou, vo všeobecnosti považujú jeho riadenie zo strany GR TAXUD za účinné a efektívne.
·Nové výsledky. Projekty podporované nástrojom začali prinášať výsledky. Doteraz bolo zakúpených viac ako 900 kusov vybavenia na colné kontroly, ktoré pomáha zvyšovať kapacity prijímajúcich hraničných priechodov a laboratórií. Hoci presný vplyv ešte nemožno zmerať, nástroj už teraz posilňuje schopnosť príjemcov vykonávať rýchlejšie a presnejšie kontroly. Vzhľadom na možné oneskorenia vo vykonávaní sa očakáva, že najnaliehavejšie potreby v oblasti vybavenia na colné kontroly v členských štátoch EÚ budú splnené do konca tohto programového obdobia prostredníctvom dohôd o grante uzavretých na základe výziev na predkladanie návrhov v rámci Nástroja na vybavenie na colné kontroly na roky 2021 – 2027.
·Doplnkovosť financovania. Finančná podpora z nástroja priniesla mnohým členským štátom skutočnú pridanú hodnotu, najmä tým, ktoré majú rozpočtové obmedzenia alebo rozsiahle hranice s tretími krajinami. Financovanie z nástroja pomohlo pri nákupe vybavenia na colné kontroly, ktoré by inak nebolo možné získať.
Keďže ide o nový nástroj, jeho vykonávanie sprevádzalo niekoľko výziev. Identifikované boli tieto problémy a oblasti, v ktorých je potrebné zlepšenie a ktorým je potrebné venovať pozornosť.
·Oneskorenia vo vykonávaní v dôsledku vnútroštátnych výziev v oblasti verejného obstarávania. V prípade takmer polovice grantov v rámci prvej výzvy boli potrebné predĺženia napriek pomerne dlhému počiatočnému trvaniu projektov (v priemere 31 mesiacov). Najčastejšími dôvodmi boli: i) problémy s postupmi verejného obstarávania (vrátane nedostatku odborných znalostí, nedostatočných zdrojov, odvolaní a súdnych sporov); ii) ťažkosti pri plnení požiadaviek na bezpečnosť a kybernetickú bezpečnosť a iii) obmedzovanie prístupu k verejným súťažiam pre vysokorizikových výrobcov. Hoci sa v rámci nástroja už prijali opatrenia na identifikáciu a výmenu najlepších postupov, vnútroštátne verejné obstarávanie je aj naďalej zásadnou prekážkou.
Celkovo je čas medzi predložením návrhov projektov v rámci nástroja členskými štátmi a skutočným uvedením vybavenia do prevádzky v teréne značný – zvyčajne najmenej dva až tri roky v prípade menších projektov a až šesť alebo sedem rokov v prípade najkomplexnejších projektov. Táto situácia, ktorú ešte zhoršujú uvedené oneskorenia, zdôrazňuje potrebu preskúmať spôsob, akým sa nástroj vykonáva, s osobitným dôrazom na verejné obstarávanie, interoperabilitu/prepojenosť a bezpečnosť/kybernetickú bezpečnosť vybavenia.
·Nedostatočné zacielenie a stanovenie priorít. Cieľom prístupu založeného na údajoch je zabezpečiť, aby sa podpora v rámci nástroja zameriavala na najvýznamnejšie riziká a medzery v celej EÚ. Prvá vlna projektov však v prvom rade odrážala vnútroštátne potreby a priority, pričom usmernenia týkajúce sa zabezpečenia, aby sa riešili najnaliehavejšie potreby colnej únie ako celku, boli obmedzené ( 16 ).
·Problémy s modelom údajov a podávaním správ. Vnútroštátne colné správy považovali požiadavky na údaje za zložité a zaťažujúce. Existujú značné obavy v súvislosti so spoľahlivosťou a s porovnateľnosťou údajov, ktoré členské štáty predkladajú GR TAXUD v rámci svojich projektových žiadostí a správ. Okrem toho boli vyjadrené pochybnosti v súvislosti s koncepciou určitých ukazovateľov a zodpovedajúcich cieľových hodnôt. V dôsledku toho boli doteraz získané údaje len čiastočne použiteľné na zamýšľané účely, a to na i) určenie nedostatkov a potrieb na účely lepšieho zacielenia financovania z nástroja a ii) podporu monitorovania a hodnotenia nástroja.
·Nerovnomerná doplnkovosť: V niektorých prípadoch sa finančné prostriedky z nástroja použili na nákup vybavenia, ktoré by sa aj tak obstaralo z vnútroštátnych zdrojov. Aj v týchto prípadoch malo financovanie z nástroja pridanú hodnotu v podobe urýchlenia nákupov a zvýšenia zdrojov.
·Obmedzený vplyv na inovatívne vybavenie: Hoci sa v obidvoch výzvach na predkladanie návrhov na financovanie podporovali inovácie, doteraz sa im v udelených grantoch venovala len malá pozornosť. Predstavuje to premárnenú príležitosť na uvedenie špičkového vybavenia do prevádzky v záujme zlepšenia účinnosti a efektívnosti colných kontrol.
·Nejednotné vykonávanie a obmedzené synergie s inými programami: Napriek práci koordinačnej skupiny pre Nástroj na vybavenie na colné kontroly zostáva vykonávanie grantov z nástroja v podstate v právomoci jednotlivých štátov. Spoločné obstarávanie členskými štátmi sa zatiaľ neuskutočnilo. Okrem programu Colníctvo sú dôkazy o praktických synergiách s inými programami EÚ obmedzené.
Počas zostávajúcej časti programového obdobia sa GR TAXUD bude zaoberať všetkými identifikovanými oblasťami, ktoré je potrebné zlepšiť, aby sa zabezpečilo dosiahnutie všeobecných a špecifických cieľov nástroja.
Politický a inštitucionálny rámec nástroja sa po prijatí navrhovanej colnej reformy EÚ ( 17 ) v nadchádzajúcich rokoch pravdepodobne výrazne zmení. Keďže Komisia pripravuje ďalší viacročný finančný rámec EÚ (2028 – 2034), ktorého cieľom je zjednodušiť, zefektívniť a harmonizovať programy financovania EÚ s väčšou flexibilitou v celom rozpočte ( 18 ), skúma, ako čo najlepšie dosiahnuť ciele colnej politiky a či a ako pokračovať v podpore nákupu vybavenia na colné kontroly.
V súlade s prebiehajúcimi rokovaniami o colnej reforme Komisia navrhuje, aby všetky opatrenia podobné Nástroju na vybavenie na colné kontroly vykonával budúci Colný orgán EÚ. Tieto opatrenia by mohli byť k dispozícii aj pre krajiny zapojené do procesu rozširovania a krajiny susedstva, ktoré v súčasnosti nie sú oprávnené v rámci Nástroja na vybavenie na colné kontroly. Okrem toho by sa mohli využívať na riešenie naliehavých krízových situácií v rámci EÚ. Príslušným programom financovania týchto opatrení by bol navrhovaný Program pre jednotný trh a colníctvo ( 19 ), ktorý zahŕňa súčasný program Colníctvo.
Z dôvodu oneskorení pri realizácii projektov v rámci prvej výzvy a s cieľom prispôsobiť sa novým prioritám politiky sa Komisia rozhodla prerozdeliť 84,95 milióna EUR zo zostávajúcich 448 miliónov EUR vo forme záväzkov nástroja do konca súčasného viacročného finančného rámca. Toto prerozdelenie sa uskutoční v troch splátkach: 68,35 milióna EUR v roku 2025, 8,85 milióna EUR v roku 2026 a 7,75 milióna EUR v roku 2027. Toto výnimočné opatrenie je určené na podporu centralizovaných digitálnych riešení súvisiacich s colnou politikou, pričom 60 miliónov EUR je vyčlenených v rámci okruhu 1 na prípravu colného dátového centra a 24,95 milióna EUR v rámci okruhu 3 na mechanizmus uhlíkovej kompenzácie na hraniciach. V tomto rozhodnutí sa zohľadnila administratívna kapacita členských štátov absorbovať a zavádzať nové projekty podporované z Nástroja na vybavenie na colné kontroly následne po sebe v krátkom časovom rámci.
() Dostupné na https://taxation-customs.ec.europa.eu/customs-4/eu-customs-strategy_sk .
() Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade a Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru – Posunutie colnej únie na ďalšiu úroveň: akčný plán, COM(2020) 581 final, Brusel, 28.9.2020.