EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli19. 2. 2024
COM(2024) 72 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o vplyve smernice 2014/55/EÚ na vnútorný trh a o zavádzaní elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní
{SWD(2024) 39 final} - {SWD(2024) 40 final}
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o vplyve smernice 2014/55/EÚ na vnútorný trh a o zavádzaní elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní
ÚVOD
V tejto správe sa analyzuje vplyv smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/55/EÚ zo 16. apríla 2014 o elektronickej fakturácii vo verejnom obstarávaní na vnútorný trh a prijatie elektronickej fakturácie v Európskej únii. Základ pre správu tvoria najmä výsledky hodnotenia uvedeného právneho predpisu, ktoré vykonala Európska komisia (ďalej len „Komisia“) 1 .
Cieľom smernice o elektronickej fakturácii vo verejnom obstarávaní (ďalej len „smernica“) 2 bolo zlepšiť fungovanie vnútorného trhu harmonizáciou pravidiel elektronickej fakturácie vo verejnom sektore v Európskej únii, ako aj odstrániť prekážky cezhraničného verejného obstarávania, ktoré vznikajú v dôsledku nedostatočnej interoperability medzi vnútroštátnymi systémami elektronickej fakturácie a právnymi požiadavkami v tejto oblasti. Navyše mala smernica za cieľ zabezpečiť široké harmonizované prijatie elektronickej fakturácie s použitím spoločnej normy – európskej normy pre elektronickú fakturáciu –, ktorá sa ukázala ako kľúčový nástroj na splnenie cieľov smernice.
Komisia uskutočnila zber údajov a konzultácie a rôznymi kategóriami zainteresovaných strán. Takisto požiadala o vypracovanie externej štúdie na analýzu vykonávania smernice a vyhodnotenie jej fungovania. Na základe uvedených činností sa v roku 2023 konalo hodnotenie smernice. Rovnako sa zozbierali a analyzovali údaje zo sekundárnych zdrojov vrátane štatistických údajov, legislatívnych dokumentov, správ a štúdií. Súčasťou terénneho výskumu bola výzva na predkladanie podkladov, ako aj zacielené konzultačné činnosti vo forme prieskumov a rozhovorov s rôznymi skupinami zainteresovaných strán vrátane vnútroštátnych orgánov, malých a stredných podnikov (MSP), veľkých podnikov, poskytovateľov služieb a riešení elektronickej fakturácie, dodávateľov v oblasti plánovania podnikových zdrojov (ERP) 3 a najvýznamnejších profesijných združení, ktoré pôsobia v tomto odvetví, ako je OpenPeppol a Global Exchange Network Association (GENA), pričom druhé uvedené združenie sa kedysi nazývalo European E-Invoicing Service Providers Association (EESPA). Boli vypracované aj prípadové štúdie týkajúce sa krajín vybraných do vzorky, ktoré slúžili ako zdroj informácií.
Toto preskúmanie je v súlade s článkom 12 smernice, v ktorom sa vyžaduje, aby Komisia do troch rokov od uplynutia lehoty pre obstarávateľov na nižšej ako ústrednej úrovni, ktorá bola stanovená na apríl 2020, preskúmala vplyv smernice na vnútorný trh a na zavádzanie elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní.
KONTEXT A SÚVISLOSTI SPRÁVY
Smernica patrí medzi nadväzné opatrenia k stratégii Komisie pre elektronické verejné obstarávanie 4 z roku 2012, ktorá bola zameraná na modernizáciu verejného obstarávania a podporu digitalizácie verejnej správy v EÚ.
Komisia v Digitálnej agende pre Európu z roku 2010 5 uznala potenciál elektronickej fakturácie ako kľúčového prvku, ktorý umožňuje vytvoriť digitálne hospodárstvo, a ako prostriedku na presadzovanie digitálneho jednotného trhu. V roku 2010 získala politika EÚ v oblasti elektronickej fakturácie podporu v oznámení s názvom Využívanie výhod elektronickej fakturácie v Európe 6 , v ktorom sa presadzovalo jej prijatie, ako aj vypracovanie normy. Ani po dvoch rokoch sa však situácia s elektronickou fakturáciou vo verejnom obstarávaní v EÚ výrazne nezmenila. Európsky parlament preto vo svojom uznesení z apríla 2012 vyzval na zavedenie povinnej elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní do roku 2016, zatiaľ čo členské štáty vyžadovali opatrenia na podporu elektronickej fakturácie na neformálnom zasadnutí Rady pre konkurencieschopnosť, ktoré sa konalo vo februári 2012, a v záveroch Európskej rady z júna 2012 7 .
Výsledkom bolo posúdenie vplyvu z roku 2013 priložené k návrhu smernice, v ktorom sa skúmalo, aké účinky bude mať podpora zavádzania elektronickej fakturácie a interoperability vo verejnom obstarávaní. V tom čase elektronická fakturácia predstavovala 4 – 15 % všetkých postupov fakturácie v EÚ a pre malé a stredné podniky (MSP), ako aj veľké podniky znamenala osobitnú výzvu vzhľadom na nedostatočnú interoperabilitu.
Elektronická fakturácia sa v súkromnom sektore zavádza už od 80. rokov prostredníctvom systémov elektronickej výmeny údajov (EDI) s cieľom normalizovať elektronickú komunikáciu medzi obchodnými partnermi. Systém EDI sa používal predovšetkým v odvetviach, ako je automobilový priemysel, maloobchod a logistika. Od roku 2005 členské štáty zaviedli povinnosť používať špecifické vnútroštátne formáty elektronickej fakturácie, ako aj zákonné požiadavky pre dodávateľov vo verejnom sektore. Takéto formáty neboli interoperabilné, a tak museli dodávatelia pri cezhraničnom obchodovaní dodržiavať rozdielne pravidlá.
Európska únia od roku 2007 podporuje projekty zamerané na harmonizáciu procesov verejného obstarávania, a to aj vrátane elektronickej fakturácie. V roku 2008 spustilo 18 vládnych agentúr v 11 členských štátoch projekt celoeurópskeho verejného obstarávania online (Peppol) financovaný z prostriedkov EÚ, ktorého cieľom bolo uľahčiť cezhraničné elektronické obstarávanie. Projekt vychádzal z práce Európskeho výboru pre normalizáciu (CEN). V rámci neho bol poskytnutý súbor technických špecifikácií, ktoré možno zaviesť do existujúcich riešení elektronického obstarávania, aby boli interoperabilné. Projekt sa takisto rozvinul do siete prístupových bodov na výmenu elektronických faktúr a ďalších dokumentov. V roku 2012 skupina členských štátov vytvorila združenie OpenPeppol s cieľom zabezpečiť udržateľnosť výsledkov daného projektu. Odvtedy bolo zaznamenané značné rozšírenie členskej komunity a siete združenia 8 .
TRANSPOZÍCIA A VYKONÁVANIE SMERNICE
Smernica bola prijatá v apríli 2014 a jej všeobecným cieľom bolo zlepšiť fungovanie vnútorného trhu tým, že sa odstránia prekážky cezhraničného verejného obstarávania, ktoré sú výsledkom nedostatočnej interoperability medzi vnútroštátnymi zákonnými požiadavkami a normami v oblasti elektronickej fakturácie.
Okrem tohto všeobecného cieľa mala smernica aj dva špecifické ciele: i) znížiť zložitosť a zlepšiť zrozumiteľnosť a právnu istotu pre hospodárske subjekty tým, že sa firmám umožní zasielať faktúry v súlade s normami, s ktorými sú oboznámené a ktoré by boli široko akceptované, a ii) znížiť prevádzkové náklady pre hospodárske subjekty, ktoré sa zúčastňujú na cezhraničnom verejnom obstarávaní, ako sú náklady na podporu viacerých noriem a systémov elektronickej fakturácie.
V konečnom dôsledku bolo operačným cieľom smernice vytvorenie podmienok na vznik technických riešení pre elektronickú fakturáciu vo verejnom obstarávaní, čím by sa zabezpečila cezhraničná interoperabilita, aby boli komunikácia a mapovanie medzi jednotlivými systémami elektronickej fakturácie menej náročné na zdroje, čo by dodávateľom a odberateľom umožnilo výmenu faktúr vo verejnom obstarávaní za najnižšie možné náklady a s minimálnou mierou zložitosti.
Aby sa dosiahli tieto ciele, Komisia podľa článku 3 smernice najskôr požiadala o vypracovanie európskej normy pre sémantický dátový model elektronickej faktúry, ktorá zahŕňa správny obsah faktúry, zoznam prvkov alebo podmienky, ktoré musí faktúra obsahovať (európska norma pre elektronickú fakturáciu alebo európska norma) 9 . Po druhé, vyžaduje sa identifikácia obmedzeného počtu syntaxí (formát alebo jazyk), ktoré sú v súlade s európskou normou. Uvedená norma bola navrhnutá tak, aby sa ňou podporovali právne predpisy EÚ týkajúce sa dane z pridanej hodnoty (DPH). Zodpovednosť za vypracovanie normy bola zverená Európskemu výboru pre normalizáciu (CEN). Komisia požiadala výbor CEN o vypracovanie usmernení týkajúcich sa interoperability v oblasti prenosu 10 , hoci usmernenia neboli záväzné pre verejných obstarávateľov ani pre obstarávateľov. Prílohu k norme tvorí súbor doplnkových výstupov, ktoré súčasne uverejnil výbor CEN.
S cieľom podnietiť zavádzanie elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní v EÚ sa v článku 7 smernice od všetkých verejných správ v Európe vyžaduje, aby prijímali a spracúvali elektronické faktúry vystavené v dôsledku plnenia zákaziek, na ktoré sa vzťahujú smernice EÚ o verejnom obstarávaní (smernica 2009/81/ES 11 , smernica 2014/23/EÚ 12 , smernica 2014/24/EÚ 13 a smernica 2014/25/EÚ 14 ), ak je elektronická faktúra v súlade s európskou normou.
Obstarávatelia na ústrednej úrovni mali na splnenie ustanovení smernice čas do apríla 2019 a obstarávatelia na nižšej ako ústrednej úrovni do apríla 2020, pokiaľ sa nachádzali v členských štátoch, ktoré sa vo svojom vnútroštátnom transpozičnom práve rozhodli pre ročné predĺženie lehoty pre verejných obstarávateľov na nižšej ako ústrednej úrovni.
Do júla 2023 sa dosiahol významný pokrok, pokiaľ ide o prijatie elektronickej fakturácie v Európskej únii. Všetky členské štáty transponovali smernicu do vnútroštátneho práva. Spomedzi 27 členských štátov 17 vykonalo tento právny predpis, a tak zaviedlo povinnosť dodávateľov vystavovať verejnému sektoru elektronické faktúry, pričom v 13 členských štátoch bol predpis vykonaný v plnej miere a v štyroch len čiastočne. Niektoré z týchto členských štátov uložili dodávateľom takúto povinnosť presne v momente transpozície smernice. Okrem toho deväť členských štátov rozšírilo povinnosť elektronickej fakturácie aj na verejné zákazky, ktoré nedosahujú prahovú hodnotu EÚ.
VÝVOJ ELEKTRONICKEJ FAKTURÁCIE V SÚČASNOSTI
Vďaka novým politickým iniciatívam EÚ, a najmä legislatívnemu návrhu „DPH v digitálnom veku“ 15 , dôjde v nadchádzajúcich rokoch k zmene situácie v oblasti elektronickej fakturácie v Európe. Komisia 8. decembra 2022 predložila súbor návrhov na modernizáciu a posilnenie systému DPH v EÚ. Uvedená reforma je zameraná na rozšírenie rozsahu pôsobnosti politiky EÚ, aby sa vzťahovala na transakcie medzi podnikmi, a to zavedením podávania správ „v takmer reálnom čase“ v prípade DPH pri cezhraničných transakciách v EÚ na základe elektronickej fakturácie. Ďalším cieľom je stanovenie elektronickej fakturácie ako predvoleného systému na vystavovanie faktúr do januára 2028. Okrem toho sa iniciatívou DPH v digitálnom veku posilňuje vnútorný trh, keďže sa zabezpečuje väčší súlad medzi vnútroštátnymi systémami v celej EÚ: prijatie európskej normy by sa muselo zaručiť vo všetkých vnútroštátnych systémoch elektronickej fakturácie. Iniciatíva DPH v digitálnom veku napokon predstavuje príležitosť na podporu digitálnej integrácie medzi podnikmi na digitálnom jednotnom trhu, posilnenie normalizácie elektronickej fakturácie a podnietenie inovácií.
Ďalší dôležitý vývoj elektronickej fakturácie súvisí s rastúcim vplyvom európskej normy pre elektronickú fakturáciu na medzinárodnej úrovni. S cieľom podporiť konkurencieschopnosť európskych podnikov a posilniť postavenie EÚ ako svetového lídra v oblasti normalizácie Komisia aktívne presadzuje model EÚ založený na európskej norme a špecifikáciách projektu Peppol. V súčasnosti krajiny mimo EÚ, ako je Austrália, Japonsko, Malajzia, Nový Zéland a Singapur, vypracovali svoje vnútroštátne špecifikácie pre elektronickú fakturáciu ako rozšírenia na základe európskej normy a prejavujú aktívny záujem o medzinárodný model faktúr projektu Peppol (PINT) 16 , ktorý je v prevádzke od júla 2023 a ktorým sa európska norma systematicky zovšeobecňuje tak, aby sa umožnila medzinárodná interoperabilná výmena faktúr naprieč sieťou Peppol. Ďalšie krajiny a regióny používajú model PINT ako referenciu a prispôsobujú ho svojim špecifickým potrebám. Spolupráca s partnerskými krajinami EÚ v oblasti elektronickej fakturácie ponúka príležitosť na maximalizáciu investícii a vykonávania, ktoré už uskutočnili spoločnosti v EÚ, a minimalizáciu obchodných nákladov prostredníctvom podpory interoperability v oblasti elektronickej fakturácie medzi regiónmi.
Napokon budúcnosť elektronickej fakturácie ovplyvňujú aj nové technológie a inovatívne prístupy. Pokiaľ ide o ekologickejšiu Európu, nahlasovanie emisií by mohlo byť presnejšie, pričom by sa emisie počítali a oznamovali na úrovni položky finančného výkazu v rámci elektronických faktúr, čím by sa posilnila environmentálna zodpovednosť. Na daňové účely je vďaka digitálnym daňovým priznaniam k DPH, ktoré sú vopred vyplnené s použitím údajov z elektronických faktúr, pre podniky jednoduchšie dodržiavať predpisy. Na základe prediktívnych výpočtov daní realizovaných umelou inteligenciou by sa mohla predpovedať výška daní v prípade podnikov aj jednotlivcov. V boji proti podvodom sa využíva sémantická analýza na základe umelej inteligencie, ako aj strojové učenie a hĺbková analýza údajov zo štruktúrovaných elektronických faktúr s cieľom posilniť monitorovanie a zvýšiť presnosť. Hospodárstvo v reálnom čase má za cieľ umožniť výmenu informácií v reálnom čase. Na tento účel by sa mohli využiť údaje z elektronických faktúr ako najpresnejší dátový súbor týkajúci sa obchodnej transakcie, čím by sa znížilo administratívne zaťaženie. Okrem toho sa financovaním faktúr s podporou blockchainu, pričom sa pre každú faktúru vytvorí jedinečný digitálny odtlačok, rieši riziko dvojitého financovania faktúr, a to cezhranične. V konečnom dôsledku sa týmito pokrokmi mení forma elektronickej fakturácie a povinnosťou EÚ a jej členských štátov je usilovať sa o splnenie spoločného cieľa, ktorý spočíva vo vytvorení najpriaznivejších podmienok na rozvoj takejto inovácie v EÚ.
KĽÚČOVÉ ZISTENIA VYPLÝVAJÚCE Z ANALÝZY VYKONÁVANIA SMERNICE O ELEKTRONICKEJ FAKTURÁCII
V tejto správe sa v súlade s požiadavkami článku 12 smernice skúma vplyv smernice na vnútorný trh, ako aj prijatie elektronickej fakturácie v Európe, pričom východiskový bod predstavujú zistenia z hodnotenia v roku 2023. S cieľom posúdiť výkonnosť a vplyv bola analýza zameraná na vykonávanie smernice a úspechy dosiahnuté v rokoch 2014 až 2022, pričom sa bližšie sledovalo obdobie po transpozícii pre obstarávateľov na ústrednej úrovni, ktorá sa uskutočnila v apríli 2019, s vedomím, že konečná lehota na vykonávanie v prípade obstarávateľov na nižšej ako ústrednej úrovni mala uplynúť až v apríli 2020.
Zistenia a závery sú založené na výsledkoch hodnotenia smernice, ktoré Komisia vykonala v roku 2023 pred vypracovaním správy. V súlade so zásadami lepšej právnej regulácie sa v uvedenom hodnotení preskúmala výkonnosť smernice podľa piatich hodnotiacich kritérií: relevantnosť, účinnosť, efektívnosť, súdržnosť a pridaná hodnota EÚ. V hodnotení sa sledovali: výzvy pre vnútorný trh v prípade elektronickej fakturácie, vplyv smernice na vnútorný trh a zavádzanie, ako aj na hlavné kategórie zainteresovaných strán, pridaná hodnota smernice a súdržnosť politiky EÚ v oblasti elektronickej fakturácie s ostatnými politikami EÚ.
Výzvy pre vnútorný trh: minulosť a súčasnosť
Smernica je dnes stále relevantná, keďže výzvy, ktoré viedli k jej prijatiu v roku 2014, stále pretrvávajú a predstavujú prekážky fungovania vnútorného trhu. Okrem toho sa od prijatia smernice objavili nové výzvy a v danej oblasti nastal vývoj, čo viedlo k súčasnému spoločnému kladnému stanovisku vnútroštátnych orgánov v 18 z 27 členských štátov k pretrvávajúcej relevantnosti smernice 17 .
Výzvy, ktoré sa zistili v roku 2014, sú dnes stále relevantné: týkajú sa úrovne prijatia elektronickej fakturácie v Európe a interoperability systémov IT na elektronickú fakturáciu. Čo sa týka zavádzania elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní, treba poznamenať, že hoci je kapacita na prijímanie elektronických faktúr do určitej miery zabezpečená, významné prijatie bolo zaznamenané predovšetkým v krajinách, ktoré od dodávateľov vyžadovali, aby subjektom verejného sektora zasielali len elektronické faktúry, a takisto v digitálne vyspelých členských štátoch. Konkrétne 17 členských štátov, ktoré zaviedli povinnosti pre dodávateľov v plnej (13 členských štátov) alebo čiastočnej miere (štyri členské štáty), nahlásilo buď 100-percentné zavedenie elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní, alebo predpoklad, že sa tento cieľ dosiahne do konca roka 2024. Na druhej strane je miera zavádzania v ostatných členských štátoch zvyčajne nízka. Výnimkou sú digitálne pokrokové krajiny, napríklad Estónsko, Fínsko a Švédsko. Tieto krajiny disponujú pokročilými právnymi predpismi a kapacitami v oblasti elektronickej fakturácie, a tak vykazujú aj vyššiu mieru prijatia. Miera zavádzania je zvyčajne vysoká aj v prípadoch, keď majú subjekty verejného sektora administratívne povolenie vyžadovať v tendroch elektronickú fakturáciu, hoci to nie je povinné zo zákona, čo v podstate predstavuje „povinnosť z praxe“.
Je dôležité zdôrazniť, že zavádzanie elektronickej fakturácie nemusí byť zosúladené so zavedením európskej normy pre elektronickú fakturáciu. Niektoré členské štáty zabezpečili zavedenie elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní tým, že dodávateľom uložili povinnosti bez toho, aby sa zároveň vyžadovalo používanie európskej normy. V dôsledku toho je miera prijatia európskej normy nižšia, keďže závisí od dobrovoľnej voľby dodávateľov. V členských štátoch, ktoré mali príslušné systémy už pred prijatím európskej normy, zvyčajne prevláda používanie vnútroštátnej normy.
Na účel konsolidácie vnútorného trhu v oblasti elektronickej fakturácie by bolo v tejto súvislosti užitočné maximalizovať používanie európskej normy pre elektronickú fakturáciu, aby sa znížilo administratívne zaťaženie spoločností. Prijatím jednotnej normy pre elektronickú fakturáciu vo všetkých členských štátoch by sa zjednodušili procesy a postupy fakturácie v Európe, ako aj vystavovanie faktúr pre verejné správy a ich obchodných partnerov. Takéto zjednodušenie sa navyše podporí aj uplatňovaním tej istej normy na vykazovanie DPH, ako sa plánuje v iniciatíve DPH v digitálnom veku. Napokon používanie európskej normy pre elektronickú fakturáciu umožní nielen konsolidáciu vnútorného trhu v oblasti elektronickej fakturácie, ale prispeje aj k zníženiu nákladov hospodárskych subjektov, ktoré súvisia s cezhraničnými transakciami.
Po druhé, naďalej pretrváva problém interoperability, pretože sa v smernici neriešia všetky štyri úrovne interoperability, vymedzené v európskom rámci interoperability, vrátane prenosu a riadenia. Kým interoperabilita na sémantickej a syntaktickej úrovni bola už v roku 2014 identifikovaná ako výzva, ktorú treba riešiť v politike EÚ, a v roku 2017 sa riešila vytvorením európskej normy pre elektronickú fakturáciu, počas vykonávania elektronickej fakturácie sa ukázalo, že jednou z najväčších výziev je prenos. Popri európskej norme vydal výbor CEN len odporúčania týkajúce sa prenosu, ktoré nie sú záväzné, ako sa uvádza v odôvodneniach smernice. Táto situácia sa však môže zmeniť vzhľadom na nový vývoj politiky EÚ v oblasti elektronickej fakturácie, ktorý súvisí s legislatívnymi návrhmi v rámci iniciatívy DPH v digitálnom veku.
Pokiaľ ide o interoperabilitu medzi podnikmi, v súčasnosti sú podniky a predovšetkým malé podniky nútené používať špecifické siete elektronickej fakturácie, ktoré patria ich veľkým zákazníkom. Takéto siete sú uzavreté a nie sú navzájom interoperabilné. Má to negatívne dosahy na malé spoločnosti, ktoré nemôžu na výmenu faktúr so svojimi obchodnými partnermi využívať jediného poskytovateľa elektronickej fakturácie ani vo vlastnej krajine, ani ďalej na úrovni EÚ. Ak sa zmluvné strany dohodnú na spoločných metódach a protokoloch prenosu (alebo ak sa takéto metódy či protokoly vyžadujú zákonom), tento problém možno ľahko prekonať. Ak sa navyše na vnútroštátnej úrovni zriadila platforma medzi podnikmi a verejným sektorom, znamenalo by to, že spoločnosť musí používať ďalší systém na zasielanie elektronických faktúr verejnému sektoru.
Poskytovatelia služieb a riešení, ktorí ponúkajú služby elektronickej fakturácie v celej Európe na základe spoločnej normy, získali vďaka európskej norme pre elektronickú fakturáciu príležitosť osloviť zákazníkov v celej EÚ. Keď sa však takýmto poskytovateľom uložia požiadavky špecifické pre danú krajinu, napríklad požiadavka na registráciu čísla DPH alebo účasť v prísnom systéme certifikácie, v dôsledku ktorých vznikajú vysoké investičné náklady, výhody sú obmedzené. Tento problém sa týka Grécka aj Francúzska 18 . Okrem toho stále väčší počet členských štátov plánuje zaviesť vnútroštátne systémy certifikácie pre služby a riešenia elektronickej fakturácie, v dôsledku čoho vzniknú ďalšie prekážky vnútorného trhu. Zároveň niektoré členské štáty uložili povinnosť používať elektronické podpisy na zaručenie pravosti a integrity elektronických faktúr, čo pre cezhraničnú elektronickú fakturáciu predstavuje ďalšiu výzvu. Ako sa dokázalo v prípade systémov, ktoré nevyužívajú túto metódu autentifikácie, takáto požiadavka sa v praxi neukázala ako nevyhnutná.
Od prijatia smernice došlo k ďalšiemu vývoju. Konkrétne sa legislatívnymi návrhmi v rámci iniciatívy DPH v digitálnom veku, keď sa prijmú, stanoví elektronická fakturácia ako predvolená metóda vystavovania faktúr od januára 2028. Znamená to, že elektronické faktúry treba vystavovať, zasielať a prijímať v štruktúrovanom elektronickom formáte, ktorý umožní automatické a elektronické spracúvanie. Členské štáty by mali možnosť vyžadovať elektronickú fakturáciu bez toho, aby museli žiadať o výnimku. Navyše by európska norma pre elektronickú fakturáciu bola široko akceptovaná vo všetkých členských štátoch, čo by umožnilo hladký prenos elektronických faktúr v prípade transakcií medzi podnikmi, a to buď priamo medzi obchodnými partnermi, alebo prostredníctvom verejných portálov zriadených daňovou správou.
Okrem toho niekoľko členských štátov práve pripravuje nové právne predpisy, ktorými sa zavádza povinná elektronická fakturácia v transakciách medzi podnikmi, na základe výnimky zo smernice o DPH a v súlade s článkom 395 uvedenej smernice. Niekedy sa rozsah pôsobnosti takýchto politík môže rozšíriť aj na transakcie medzi podnikmi a koncovými zákazníkmi a v takom prípade treba zdôrazniť, že výbor CEN práve pracuje na normalizácii tejto oblasti: útvar CEN TC434 momentálne vyvíja technické špecifikácie pre elektronické potvrdenky. V tejto súvislosti by sa zosúladením systémov elektronickej fakturácie pre transakcie medzi podnikmi a verejným sektorom, medzi podnikmi navzájom a medzi podnikmi a koncovými zákazníkmi predišlo nadmernej technickej zložitosti a právnej neistote pre hospodárske subjekty nielen v ich vlastnej krajine, ale aj vtedy, keď sa zapájajú do cezhraničného obchodu v rámci EÚ.
Napokon sa pri vykonávaní hodnotiacich a konzultačných činností objavili aj výzvy v oblasti bezpečnosti osobných údajov a súkromia. Aby sa tento problém vyriešil, dohody medzi poskytovateľmi služieb a riešení zvyčajne obsahujú doložku, ktorou sa vyžaduje ochrana údajov klientov a zakazuje používanie týchto údajov na čokoľvek, čo nie je vyslovene nevyhnutné a dohodnuté. Takáto doložka sa však nepoužíva systematicky.
Súhrnne možno konštatovať, že smernica je naďalej relevantná, pokiaľ ide o riešenie výziev odhalených v roku 2014, ktoré stále pretrvávajú. V dôsledku najnovšieho vývoja elektronickej fakturácie však vznikli nové výzvy, ktoré treba riešiť, aby sa zabezpečila lepšia efektívnosť a harmonizácia pravidiel elektronickej fakturácie v EÚ.
Vplyv smernice na vnútorný trh, zavádzanie elektronickej fakturácie a zainteresované strany
Vykonávanie smernice a prijatie európskej normy pre elektronickú fakturáciu výrazne prispelo k harmonizácii a interoperabilite elektronickej fakturácie v Európe, ako aj k jej zavedeniu, ako sa vysvetľuje ďalej v texte. Smernica však bola pri dosahovaní svojich cieľov len čiastočne účinná. Jej dva priame ciele sú i) odstránenie prekážok na trhu a prekážok obchodu, ktoré vznikajú v dôsledku odlišných vnútroštátnych pravidiel a noriem, a ii) zabezpečenie interoperability. Pre splnenie uvedených dvoch cieľov bolo kľúčové prijatie európskej normy pre elektronickú fakturáciu.
Čo sa týka prvého cieľa, harmonizácia pravidiel a noriem elektronickej fakturácie v Európe sa do určitej miery dosiahla stanovením európskej normy pre elektronickú fakturáciu, ktorú vypracoval výbor CEN a v októbri 2017 ju schválila Komisia 19 , ako aj vytvorením podmienok pre vnútorný trh verejného obstarávania. Európska norma pre elektronickú fakturáciu zahŕňa dve úrovne interoperability – sémantickú a syntaktickú –, ktoré boli v roku 2014 identifikované ako výzvy pre interoperabilitu v rámci EÚ.
Pokiaľ ide o druhý cieľ, v smernici sa členským štátom a ich subjektom verejného sektora uložila povinnosť, keďže sa ňou vyžaduje, aby verejný sektor v EÚ prijímal a spracúval elektronické faktúry vystavené k zákazkám podľa smerníc EÚ o verejnom obstarávaní, ak sú v súlade s európskou normou pre elektronickú fakturáciu. Na splnenie uvedeného cieľa, teda zabezpečenie interoperability sa v smernici od členských štátov vyžadovalo, aby buď zriadili systémy na elektronickú fakturáciu medzi podnikmi a verejným sektorom so zapracovaním európskej normy pre elektronickú fakturáciu, alebo prispôsobili svoje existujúce systémy na prijímanie elektronických faktúr v súlade s normou. Na ústrednej úrovni sú kapacity zavedené v 25 členských štátoch a dva členské štáty – Cyprus a Slovensko – stále vyvíjajú svoje vnútroštátne ústredné platformy. Na nižšej ako ústrednej úrovni v tejto fáze nemožno v plnej miere skontrolovať vykonávanie smernice, pretože len zopár členských štátov vytvorilo mechanizmy na monitorovanie vykonávania elektronickej fakturácie na svojom území. Vo všeobecnosti ide o členské štáty, ktoré svojim dodávateľom uložili povinnosť zasielať verejnému sektoru elektronické faktúry a ktoré majú zavedené ústredné nástroje monitorovania, ako je Francúzsko, Taliansko a Španielsko.
Jedným z očakávaných účinkov smernice na vnútorný trh bolo posilnenie prijatia elektronickej fakturácie harmonizovaným spôsobom v celej EÚ. Čo sa týka prijatia elektronickej fakturácie vo všeobecnosti, percentuálny podiel podnikov EÚ, ktoré zasielajú elektronické faktúry (všeobecne, nie iba pri transakciách medzi podnikmi a verejným sektorom), podľa prieskumu Eurostatu medzi spoločnosťami s viac ako 10 zamestnancami vzrástol z približnej hodnoty 10,3 % v roku 2013 na 32,2 % v roku 2020. Hoci bola analýza z hľadiska dostupnosti údajov a konzistentnosti obmedzená, pretože na členské štáty sa podľa smernice nevzťahuje povinnosť podávať správy, tieto nedostatky sa kompenzovali údajmi Eurostatu 20 , sekundárnym výskumom a rozhovormi so zainteresovanými stranami 21 .
Pokiaľ ide o zavádzanie vo verejnom obstarávaní, analýzou sa zistilo, že prijatie elektronickej fakturácie v prípade transakcií medzi podnikmi a verejným sektorom sa zvýšilo najmä v členských štátoch, ktoré zaviedli povinnosť dodávateľov odosielať verejnému sektoru elektronické faktúry; ukázalo sa tak, že dobrovoľné prijatie zo strany súkromného sektora môže byť výzvou. Napríklad vo Francúzsku, kde sa povinnosť zavádzala postupne v rokoch 2017 až 2020, bolo v roku 2013 prijatých 34 000 elektronických faktúr v porovnaní s počtom 4,3 milióna v roku 2022 v prípade vnútroštátnych orgánov a 66,74 milióna v prípade obstarávateľov na nižšej ako ústrednej úrovni. V Španielsku, kde bola povinnosť zavedená v roku 2015, z údajov získaných z vnútroštátnej platformy vyplýva, že počet elektronických faktúr stúpol z 884 000 v roku 2014 na 9,5 milióna v roku 2017 a 15,9 milióna v roku 2022. Údaje sa vzťahujú len na ústrednú úroveň. Ukázalo sa, že vyžadovanie elektronickej fakturácie, ktorá predstavuje povinnosť dodávateľov vykonávajúcich transakcie medzi podnikmi a verejným sektorom (iba) zasielať vnútroštátnym orgánom výlučne elektronické faktúry, má vplyv na celkovú mieru prijatia, a to aj v prípade transakcií medzi podnikmi, keďže z údajov Eurostatu vyplýva, že počet podnikov využívajúcich elektronickú fakturáciu v Taliansku, Slovinsku a Španielsku významne stúpol v korelácii s časom, keď v príslušných krajinách nadobudli účinnosť uvedené povinnosti, teda v rokoch 2014, resp. 2015, čo sa pretavilo do údajov Eurostatu z roku 2016.
Ak neexistuje povinnosť zasielať elektronické faktúry (buď medzi podnikmi a verejným sektorom, alebo medzi podnikmi navzájom), miera prijatia sa zvyšuje pomaly. Podľa konzultácie zameranej na MSP je najúčinnejším opatrením na zvýšenie miery prijatia medzi podnikmi, ktoré už využívajú plánovanie podnikových zdrojov (ERP) a účtovnícky softvér, zabezpečenie toho, aby takéto riešenie obsahovali aj funkciu elektronickej fakturácie. Znamená to, že sa dá okamžite umožniť odosielanie a prijímanie elektronických faktúr v existujúcom systéme bez toho, aby bolo potrebné manuálne zadávať údaje, čím sa zabezpečí automatizácia. MSP takúto možnosť navrhli už v posúdení vplyvu smernice z roku 2013 22 , z ktorého vyplýva, že je to kľúčový faktor pre prijatie elektronickej fakturácie zo strany MSP. Túto politiku si vybralo napríklad Dánsko v rámci svojho nedávneho zákona o účtovníctve 23 .
Základné ciele smernice, ktoré sú zakotvené v jej odôvodneniach a v posúdení vplyvu z roku 2013, boli splnené čiastočne. Smernica bola zameraná na podporu vnútorného trhu tým, že sa v ňou rieši interoperabilita, posilňuje sa právna istota, obmedzuje sa právna zložitosť a znižujú sa náklady hospodárskych subjektov. Uvedené ciele sa dopĺňajú operačným cieľom: vytvoriť podmienky na vznik technických riešení elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní, aby sa zabezpečila interoperabilita.
Hlavným zámerom smernice bolo riešiť výzvy v oblasti interoperability spojené so sémantickou a syntaktickou úrovňou. V smernici sa však neriešili všetky štyri vrstvy interoperability vrátane prenosu a riadenia. Sémantickú a syntaktickú vrstvu interoperability sa podarilo účinne vyriešiť vypracovaním európskej normy pre elektronickú fakturáciu. Dôkazom je, že odkedy bola v októbri 2017 uverejnená európska norma, smernicou sa podporoval vnútorný trh tým, že sa zabránilo zavedeniu nových vnútroštátnych formátov elektronickej fakturácie vo verejnom sektore (transakcie medzi podnikmi a verejným sektorom), a tak sa predišlo ďalšej fragmentácii. Tri členské štáty – Estónsko, Fínsko a Švédsko – postupne nahrádzali svoje vnútroštátne normy európskou normou. Ďalšie členské štáty, ktoré pred zavedením európskej normy pre elektronickú fakturáciu vyžadovali používanie vnútroštátnej normy, jednoducho umožňujú používať európsku normu. Treba zdôrazniť, že aj keď sa v smernici nerieši prenos ani riadenie, v praxi sa v 23 členských štátoch zabezpečila cezhraničná interoperabilita realizáciou riešení na základe projektu Peppol. Smernicou sa podporil vnútorný trh, keďže sa posilnila právna istota a znížila sa technická zložitosť elektronickej fakturácie: vytvoril sa jasný právny základ a stanovila sa európska norma pre elektronickú fakturáciu, ktorá je spoločnou normou s podporou celého verejného sektora EÚ. Spomedzi 21 členských štátov, ktoré sa zúčastnili na cielenom prieskume, 14 štátov oznámilo, že intervencia mala pozitívny vplyv na posilnenie právnej istoty a zníženie technickej zložitosti 24 . Približne 80 % MSP v cielenom prieskume uviedlo názor, že vnútroštátne právne požiadavky na elektronickú fakturáciu sú zrozumiteľné a prístupné, pričom uvedené požiadavky vychádzajú hlavne z transpozície smernice do vnútroštátneho práva.
V článku 2 smernice je stanovené vymedzenie elektronickej faktúry, ktorým sa zabezpečila právna zrozumiteľnosť: „,elektronická faktúra‘ je faktúra, ktorá bola vystavená, zaslaná a prijatá v štruktúrovanom elektronickom formáte, ktorý umožňuje jej automatické a elektronické spracovanie“. Vymedzenie sa vzťahuje len na štruktúrované faktúry vhodné na automatizáciu. V smernici sa takisto stanovujú požiadavky týkajúce sa európskej normy pre elektronickú fakturáciu vrátane technologickej neutrality, kompatibility s medzinárodnými normami, vhodnosti na obchodné transakcie medzi podnikmi a podporu potrieb MSP, súladu s príslušnými ustanoveniami smernice 2006/112/ES 25 atď.
Navyše smernica predstavuje príspevok k ďalšiemu zníženiu technickej zložitosti, keďže sa v nej rieši interoperabilita s európskou normou na sémantickej a syntaktickej úrovni. Platí to najmä pre verejné obstarávanie, v rámci ktorého majú dodávatelia možnosť používať tú istú normu na elektronickú fakturáciu v prípade všetkých postupov verejného obstarávania, ktoré patria do verejného obstarávania EÚ v ich domovskej krajine a, čo je ešte dôležitejšie, vo všetkých ostatných krajinách EÚ.
Väčšina (66 %) MSP zapojených do zacielenej konzultácie so zainteresovanými stranami, ktorá sa uskutočnila na účel tohto hodnotenia, považujú európsku normu pre elektronickú fakturáciu za prostriedok na značné zjednodušenie obchodu v rámci EÚ. Vo Fínsku sa technická zložitosť vyvažuje zlepšenou automatizáciou a vyššou kvalitou údajov, ktoré sú výsledkom používania európskej normy pre elektronickú fakturáciu, ktorá nahradila vnútroštátny formát elektronickej fakturácie. No čo sa týka technickej zložitosti, 41 % MSP zúčastnených na prieskume sa pri používaní elektronickej fakturácie stále stretáva s technickými výzvami, zatiaľ čo ostatné MSP neuviedli žiadne výzvy. Medzi tieto výzvy patrí: podpora viacerých formátov elektronickej fakturácie, uchovávanie na účely auditu, integrácia s poskytovateľmi služieb, bezpečnosť osobných údajov a otázky súkromia, interoperabilita s obchodnými partnermi, infraštruktúra a pripojiteľnosť.
Smernica bola zameraná na riešenie problémov interoperability a zabezpečenie podmienok na široké využívanie elektronickej fakturácie v súlade s európskou normou. Od dodávateľov sa však jej používanie nevyžadovalo. V dôsledku toho musia podniky zabezpečiť podporu niekoľkých formátov elektronickej fakturácie v členských štátoch, v ktorých sa na účely transakcií medzi podnikmi a verejným sektorom vyžaduje použitie vnútroštátnej normy, zatiaľ čo sa v prípade transakcií medzi podnikmi používajú iné formáty. Verejný sektor v podstate pôsobí ako veľký odberateľ, ktorý dodávateľom ukladá povinnosti.
Pokiaľ ide o špecifický cieľ, ktorý spočíva v znížení prevádzkových nákladov hospodárskych subjektov, v hodnotení sa dospelo k záveru, že to závisí najmä od zavádzania elektronickej fakturácie a jej širokého prijatia, pričom treba zohľadniť dva rozmery: prvým sú ceny služieb elektronickej fakturácie a druhým sú sieťové účinky, keďže vzniká možnosť používať takéto služby pri spolupráci so všetkými obchodnými partnermi, ako aj pri mnohých ďalších využitiach elektronickej fakturácie. Na jednej strane vo všeobecnosti platí, že spoločnosti musia získať služby alebo softvér elektronickej fakturácie, pričom ceny služieb elektronickej fakturácie sú stále relatívne vysoké. Z výsledkov konzultačných činností zameraných na MSP vyplýva, že cena za jednu transakciu s elektronickou fakturáciou predstavuje 0,05 EUR (ak bol súčasťou balíka poplatok za zriadenie vo výške 2 500 EUR) až 0,30 EUR (ak bol súčasťou balíka ročný poplatok vo výške 550 EUR). Treba však poznamenať, že medzi cenovými modelmi či MSP existujú značné rozdiely, najmä v prípade modelov faktúr s veľmi nízkou hodnotou – v niektorých výnimočných prípadoch sa môže cena za elektronickú faktúru vyšplhať až na 10 EUR. Prevádzkové náklady hospodárskych subjektov závisia od dostupnosti nákladovo efektívnych riešení a služieb. Tie sú ovplyvnené počtom transakcií s elektronickou fakturáciou, podporovanými formátmi, protokolmi prenosu, ako aj počtom krajín, v ktorých podniky pôsobia, pretože v každom členskom štáte, ktorý má stanovené špecifické formáty a požiadavky, sa vyžaduje špecializovaná podpora.
Na druhej strane sa v prieskume medzi MSP zistilo, že aj keď získali príslušný softvér/službu, spoločnosť v plnej miere čerpá výhody svojej investície, len ak dokáže profitovať zo sieťových účinkov a používať elektronickú fakturáciu pri spolupráci so všetkými obchodnými partnermi, čo sa ani zďaleka nedeje. Okrem toho spoločnosti poukázali na to, že by svoje výhody mohli maximalizovať, a to aj v súvislosti so zjednodušením alebo obmedzením povinnosti podávania správ, ak by elektronickú fakturáciu mohli používať aj na ďalšie účely, ako je vykazovanie DPH zavedené súčasnými legislatívnymi návrhmi v rámci iniciatívy DPH v digitálnom veku, plnenie administratívnych povinností, napríklad podávanie colných vyhlásení, vykazovanie informácií o udržateľnosti, a takisto pri integrácii ďalších procesov, napríklad elektronických objednávok a vyhlásení odosielateľa.
Široké prijatie elektronickej fakturácie by umožnilo znížiť poplatky za služby elektronickej fakturácie, keďže by vznikla konkurencia medzi mnohými poskytovateľmi služieb a riešení v každom členskom štáte, a maximalizovať výhody plynúce z používania elektronickej fakturácie ako predvolenej možnosti a aj na ďalšie účely.
Pokiaľ ide o operačný cieľ, ktorý spočíva vo vytvorení podmienok na vznik technických riešení elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní, podarilo sa ho splniť dvoma spôsobmi. Predovšetkým sa smernicou priamo vytvorili takéto podmienky, pretože sa v nej ukladá povinnosť subjektom verejného sektora, ktoré buď zriadili príslušné systémy, alebo svoje systémy prispôsobili tak, aby mohli prijať európsku normu, a tak si vytvorili kapacity na interoperabilnú elektronickú fakturáciu. Napriek pozitívnemu účinku pretrvávajú isté výzvy. Odlišné vykonávanie európskej normy na vnútroštátnych platformách elektronickej fakturácie malo za následok problémy s kompatibilitou, ktoré sa ešte zhoršujú vplyvom nedostatočnej interoperability na úrovni prenosu. V niektorých členských štátoch stále pretrváva výzva spojená s existenciou viacerých vnútroštátnych platforiem elektronickej fakturácie, ktorých používanie vyžaduje vláda (jedna platforma pre transakcie medzi podnikmi a verejným sektorom a ďalšia pre transakcie medzi podnikmi). Ďalšie výzvy predstavuje aj monitorovanie technického vývoja a prijatie elektronickej fakturácie na úrovni EÚ. Dôvodom je rôznorodosť postupov a požiadaviek naprieč členskými štátmi EÚ a absencia monitorovacej povinnosti členských štátov.
Po druhé, smernica sa od svojho prijatia slúži na uľahčenie a podnietenie používania systému Peppol ako interoperabilného technického riešenia a siete na elektronickú fakturáciu medzi krajinami EÚ. Peppol sa používa v 23 členských štátoch so spoločnými špecifikáciami, právnymi dohodami a modelom riadenia.
Pri skúmaní vplyvu smernice na zainteresované strany sa zdá, že rôznym kategóriám zainteresovaných strán vznikli rôzne druhy výdavkov; patria medzi ne vnútroštátne orgány, hospodárske subjekty – pričom sa prieskum samostatne zameriaval na poskytovateľov služieb a riešení, MSP alebo veľké spoločnosti. Spoľahlivosť zistení je však podmienená obmedzenou dostupnosťou údajov. V analýze efektívnosti smernice sa uvádza viacero obmedzení súvisiacich s nedostatočnou dostupnosťou údajov. Keďže členské štáty nie sú povinné podávať správy o transakciách s elektronickou fakturáciou, podrobné informácie poskytlo len zopár vnútroštátnych orgánov a ešte menej orgánov poskytlo informácie na cezhraničnej úrovni. Hodnotenie sa preto zakladá v prvom rade na údajoch, ktoré oznámili zainteresované strany, a na údajoch uverejnených na portáloch vnútroštátnych orgánov.
Pokiaľ ide o efektívnosť subjektov verejného sektora, z analýzy nákladov a prínosov vyplýva, že situácia sa značne líši v závislosti od členského štátu. Medzi prínosy patrí prevádzková efektívnosť, zvýšená transparentnosť a environmentálne prínosy. Za hlavný spúšťač sa považuje automatizácia procesov, po nej nasleduje používanie spoločnej normy, rýchlejšie spracúvanie a nižšia zložitosť.
Náklady spojené s vykonávaním povinnosti verejných obstarávateľov prijímať a spracúvať elektronické faktúry v súlade s európskou normou, ktorá im vznikla v zmysle smernice, do značnej miery závisia od úrovne vyspelosti v oblasti IT vo verejnom sektore: čím väčšia je digitálna vyspelosť, tým nižšie sú náklady, ako sa ukázalo v zacielenej konzultácii s vnútroštátnymi orgánmi. Náklady, ktoré súvisia konkrétne s vykonávaním európskej normy, sa môžu líšiť podľa toho, či existuje vnútroštátna norma alebo technické špecifikácie a či sa vyžaduje zabezpečenie interoperability s európskou normou pre elektronickú fakturáciu, no najvyššie náklady sú spojené so zriadením a údržbou vnútroštátnej infraštruktúry na elektronickú fakturáciu.
Aby splnili povinnosti plynúce zo smernice, museli niektoré členské štáty na elektronickú fakturáciu vo verejnom obstarávaní vytvoriť nové systémy, v určitých prípadoch vnútroštátne ústredné systémy, čím zabezpečili úplné pokrytie vykonávania na ústrednej úrovni. Zároveň vytvorili systémy na podporu európskej normy. Ďalšie členské štáty s vyššou úrovňou vyspelosti v oblasti IT alebo so zavedeným systémom elektronickej fakturácie museli svoj systém či systémy upraviť, aby zaistili ich kapacitu na príjem elektronických faktúr, ktoré sú v súlade s európskou normou. Tento postup sa vykonal buď v systéme na ústrednej úrovni, alebo v systémoch, ktoré boli zriadené decentralizovane; bolo potrebné prispôsobiť všetky riešenia elektronickej fakturácie pre verejné obstarávanie.
Náklady na zosúladenie systémov s európskou normou boli rôzne podľa toho, či už existovala vnútroštátna norma, keďže tú bolo potrebné upraviť tak, aby zodpovedala európskej norme. Deviatim členským štátom vznikli náklady na zabezpečenie súladu medzi existujúcimi vnútroštátnymi formátmi a európskou normou a tri z nich (Švédsko, Fínsko a Estónsko) sa rozhodli, že svoje pôvodné formáty úplne nahradia európskou normou. Náklady spojené so zabezpečením súladu vnútroštátneho formátu s európskou normou sa líšia v závislosti od členského štátu, kým vo Fínsku predstavujú 250 000 EUR, v Poľsku dosahujú asi 1,5 milióna EUR a v Taliansku až 2,5 milióna EUR (vo všetkých prípadoch sú do istej miery financované z projektov elektronickej fakturácie v rámci NPE Telecom).
Ako už bolo uvedené, najvýznamnejšie náklady súvisia so zriadením a údržbou vnútroštátnej infraštruktúry na elektronickú fakturáciu a zahŕňajú predovšetkým výdavky na softvér a hardvér, náklady na testovanie a administratívne výdavky, medzi ktoré patrí: analýza právnych predpisov a riešení, publicita, používateľské príručky, podpora, bezpečnosť, audit atď.
Financovanie z NPE prostredníctvom mechanizmu grantov, ktoré spravuje EÚ, umožnilo členským štátom čiastočné pokrytie nákladov. Dvadsaťštyri členských štátov získalo rozpočet vo výške 28,9 milióna EUR určený na viac ako 40 projektov v rámci programu nástroja NPE v oblasti telekomunikácií na roky 2015 – 2020. Uvedenými projektmi sa podporilo vytvorenie ústredného systému alebo prispôsobenie systému európskej norme.
Pokiaľ ide o analýzu efektívnosti pre hospodárske subjekty, z výsledkov konzultačných činností zameraných na MSP vyplýva, že náklady sa výrazne líšia v závislosti od zvoleného balíka služieb elektronickej fakturácie a objemu spracovaných elektronických faktúr: Spomedzi MSP, ktoré sa zúčastnili na prieskume, 97 % kúpilo balíky elektronickej fakturácie za fixnú ročnú sumu, zatiaľ čo 3 % kúpilo balíky elektronickej fakturácie s fixnými nákladmi a variabilnými poplatkami v závislosti od objemu transakcií. V prípade spoločností platí, že čím nižší je počet faktúr, tým vyššie sú náklady.
Vo väčšine členských štátov zahrnutých do analýzy sú k dispozícii bezplatné balíky pre MSP so základnými funkciami elektronickej fakturácie. Deväť členských štátov poskytuje bezplatný ústredný systém na zasielanie elektronických faktúr priamo subjektom verejného sektora.
Podľa asociácie SMEunited, ktorá sa zúčastnila na zacielenej konzultácii, sa MSP stretávajú s ťažkosťami, ktoré sú úzko späté s ich veľkosťou a nedostatkom odborných znalostí v danej oblasti. Preto tieto zainteresované strany žiadajú postupné zavádzanie povinnosti elektronickej fakturácie, aby bolo možné splniť povinnosti za najlepších podmienok. Elektronická fakturácia sa považuje za pomerne nákladnú pre MSP, a preto takéto podniky potrebujú čas na prispôsobenie svojho účtovného systému.
Nadnárodné spoločnosti, ktoré sa zúčastnili na zacielenej konzultácii so zainteresovanými stranami, ktorá tvorila základ pre hodnotenie smernice, vykázali výrazne vyššie počiatočné náklady na zriadenie elektronickej fakturácie v rôznych členských štátoch EÚ, a to v prípade transakcií medzi podnikmi a verejným sektorom aj medzi podnikmi navzájom. Uvedené náklady súvisia s potrebou využívať rôznych poskytovateľov služieb s cieľom splniť špecifické vnútroštátne požiadavky. Opakované náklady sa môžu značne líšiť.
Odhaduje sa, že kvantitatívne prínosy vyplývajúce z automatizácie procesu fakturácie dosiahnu asi 5,28 EUR za každú vystavenú elektronickú faktúru a 8,4 EUR za každú prijatú elektronickú faktúru, keď sa vezme do úvahy cena práce 46 EUR za hodinu 26 . Navyše sa dosiahnu väčšie úspory, ak bude automatizovaný celý cyklus od objednávky po platbu, teda vrátane objednávok, prepravných dokladov, faktúr a platobných výmerov. Automatizáciou týchto procesov sa umožní konzistentná výmena elektronických dokumentov, ako aj automatizované zosúhlasenie, čo povedie k odhadovaným prínosom vo výške 25 EUR až 65 EUR za cyklus „od nákupu k platbe“ 27 .
Súdržnosť s ďalšími politikami EÚ a pridaná hodnota EÚ
S cieľom podporiť vytvorenie digitálneho jednotného trhu pre elektronickú fakturáciu sa vyžadovala súdržnosť smernice so všetkými ostatnými politikami EÚ, najmä s politikami zameranými na digitalizáciu. Súdržnosť smernice sa vyhodnotila na dvoch hlavných úrovniach: vnútorná a vonkajšia súdržnosť. V prípade vnútornej súdržnosti sa skúma, ako spolu fungujú jednotlivé zložky intervencie EÚ, zatiaľ čo v prípade vonkajšej súdržnosti sa analýza zameriava na to, ako je smernica zosúladená s niekoľkými legislatívnymi aj nelegislatívnymi politickými iniciatívami EÚ: so smernicami o verejnom obstarávaní z roku 2014 28 , smernicou o oneskorených platbách 29 a s návrhom nariadenia z roku 2023, ktorým sa zrušuje súčasná smernica o oneskorených platbách 30 , s legislatívnymi návrhmi v rámci iniciatívy DPH v digitálnom veku z roku 2022, európskym rámcom interoperability 31 , Nástrojom na prepájanie Európy (NPE), stavebným blokom elektronickej fakturácie a eDelivery 32 , ako aj s politickou prácou Komisie v súvislosti s globálnym rozmerom elektronickej fakturácie a presadzovaním modelu EÚ.
Pokiaľ ide o vnútornú súdržnosť, smernica je súdržná s následnou prácou na európskej norme pre elektronickú fakturáciu, keďže boli splnené všetky požiadavky smernice. Po prvé, smernicou sa vyžadovalo vypracovanie európskej normy pre sémantický dátový model základných prvkov elektronickej faktúry a uvádzal sa v nej zoznam povinných prvkov, ktoré treba zahrnúť. Po druhé, v smernici sa vyžadoval obmedzený počet syntaxí a výbor CEN určil len dve syntaxe, ktoré v roku 2017 zverejnil spolu s normou. Okrem toho boli spolu s európskou normou vypracované nezáväzné usmernenia týkajúce sa prenosu elektronických faktúr, aby sa zabezpečila väčšia interoperabilita. Uvedené požiadavky sa úspešne pretavili do výstupov výboru CEN, čím sa potvrdila súdržnosť medzi legislatívnymi cieľmi a vývojom normy. Navyše sa zabezpečil aj súlad s normalizačnou prácou, ktorú vykonáva útvar CEN TC434 v súvislosti s elektronickou potvrdenkou. Pokiaľ ide o založenie a prácu Európskeho multilaterálneho fóra o elektronickej fakturácii, ktoré sa zameriava na podporu politickej práce EÚ v oblasti elektronickej fakturácie, v rokoch 2014 až 2020 výstupy fóra slúžili na doplnenie a podporu vykonávania európskej normy, pričom sa v nich riešili potenciálne výzvy v oblasti interoperability.
Čo sa týka vonkajšej súdržnosti, smernica je dobre zosúladená s rôznymi politikami EÚ, ktorými sa podporuje digitalizácia verejného obstarávania a súvisiace činnosti. Smernica je v súlade so smernicami o verejnom obstarávaní z roku 2014, keďže je začlenená do legislatívneho balíka, ktorým sa sleduje ten istý cieľ harmonizovanej digitalizácie verejnej správy, a takisto je v súlade s cieľmi v oblasti normalizácie verejného obstarávania.
Pokiaľ ide o úlohu elektronickej fakturácie, smernica je silno prepojená s legislatívnymi návrhmi v rámci iniciatívy Komisie z roku 2022 s názvom DPH v digitálnom veku 33 . Cieľom návrhu je modernizácia systému DPH v EÚ, pričom sa riešia výzvy súvisiace s platformovým hospodárstvom a zavádza sa jednotná registrácia DPH, aby sa predišlo viacerým registráciám v rámci EÚ. Navyše sa zavedie systém vykazovania DPH v prípade cezhraničných transakcií v EÚ, ktorý bude založený na elektronickej fakturácii a európskej norme pre elektronickú fakturáciu. Od členských štátov, ktoré chcú zaviesť systém vykazovania DPH pre domáce transakcie, sa bude vyžadovať, aby svoj systém takisto navrhli na základe elektronickej fakturácie. Ako súčasť návrhu by sa elektronická fakturácia do januára 2028 mala stať predvolenou metódou fakturácie.
Súdržnosť smernice a iniciatívy DPH v digitálnom veku sa zaručuje v súčasných legislatívnych návrhoch, ktoré sa však v procese prijatia ešte budú vyvíjať. Návrhy v rámci iniciatívy DPH v digitálnom veku predstavujú príležitosť na zabezpečenie súladu, pokiaľ ide o únijné vymedzenie pojmu „elektronická fakturácia“ v právnych predpisoch o DPH a v smernici. Nové vymedzenie elektronickej fakturácie podľa iniciatívy DPH v digitálnom veku je v súlade s vymedzením v smernici. Takýmto zosúladením sa zabezpečí súdržnosť rôznych politík EÚ, a tak sa umožní bezproblémové vykonávanie iniciatív v oblasti elektronickej fakturácie v EÚ.
Ďalej sa smernica osobitne zameriava na elektronickú fakturáciu v prípade transakcií medzi podnikmi a verejným sektorom. Súčasné hlavné línie smernice sa zosúlaďujú s návrhom iniciatívy DPH v digitálnom veku, ktorý je zameraný na elektronickú fakturáciu medzi podnikmi. V konečnom dôsledku návrhy v rámci iniciatívy DPH v digitálnom veku dopĺňajú smernicu o elektronickej fakturácii, najmä čo sa týka zabezpečenia harmonizácie a interoperability pri cezhraničnej elektronickej fakturácii v prípade transakcií medzi podnikmi a verejným sektorom aj medzi podnikmi navzájom. Tým sa umožňuje zníženie administratívneho zaťaženia a podpora konvergencie smerom k európskej norme pre elektronickú fakturáciu, ako je zdôraznené aj v priebežnom pláne normalizácie IKT z roku 2023 34 .
Vykonávanie elektronickej fakturácie a smernice je v súlade s ustanoveniami revidovanej smernice o oneskorených platbách a s návrhom nariadenia, ktorým sa zrušuje súčasná smernica o oneskorených platbách, z roku 2023, keďže sa ním automatizuje proces schvaľovania elektronických faktúr, a tak sa zjednodušujú platobné postupy a zabezpečujú sa včasné platby.
Pokiaľ ide o európsky rámec interoperability, v smernici o elektronickej fakturácii sa účinne rieši sémantická aj syntaktická vrstva interoperability, ako sa navrhuje v európskom rámci interoperability. Smernica sa však netýkala všetkých štyroch vrstiev interoperability vrátane prenosu a riadenia, hoci by sa tak interoperabilita ešte viac uľahčila.
V rámci NPE bol stavebný blok eDelivery vyvíjaný súčasne a v súlade s balíkom služieb v stavebnom bloku elektronickej fakturácie. Zatiaľ čo stavebný blok elektronickej fakturácie obsahuje nevyhnutné nástroje na uľahčenie a validáciu zavádzania európskej normy pre elektronickú fakturáciu do služieb a systémov IT tak, aby boli dodržané príslušné predpisy, stavebný blok eDelivery zahŕňa technické špecifikácie a normy, inštalovateľný softvér a podporné služby s cieľom vytvoriť sieť uzlov na výmenu elektronických faktúr, ako aj inú bezpečnú výmenu digitálnych údajov. Niektoré riešenia elektronickej fakturácie využívali blok eDelivery ako metódu prenosu.
Okrem toho Komisia v súčasnosti spolu so svojimi medzinárodnými partnermi vykonáva činnosti, ktoré sú v súlade so smernicou, a to počas formálnych rokovaní aj v rámci bilaterálnych dialógov. Model EÚ PINT (na základe projektu Peppol) bol prijatý vo viacerých krajinách mimo EÚ vrátane Austrálie, Japonska, Malajzie, Nového Zélandu a Singapuru. Čo sa týka USA, rámce na výmenu elektronických faktúr v EÚ a USA sú do značnej miery kompatibilné. Profily elektronických faktúr v USA boli zámerne vypracované podľa európskej normy s cieľom zabezpečiť vysokú mieru súladu na podporu interoperability a zároveň dodržať trhové požiadavky týkajúce sa podnikov v USA. Podobne sa v júli 2023 začal aj regulačný dialóg o elektronickej fakturácii medzi Taiwanom a EÚ.
Napokon je smernica v súlade s celkovou politikou EÚ v oblasti normalizácie, keďže sa ňou podporuje vývoj a aktualizovanie európskej normy pre elektronickú fakturáciu z finančných prostriedkov Komisie.
V súvislosti s pridanou hodnotou EÚ panuje medzi členskými štátmi EÚ všeobecná zhoda, že sa vplyvom smernice už od jej prijatia v roku 2014 zlepšilo fungovanie vnútorného trhu.
Z pohľadu vnútroštátnych orgánov spočíva hlavný príspevok EÚ v odstránení prekážok cezhraničného verejného obstarávania, keďže sa obmedzuje vznik rozličných vnútroštátnych noriem pre elektronickú fakturáciu. V smernici sa od subjektov verejnej správy v celej Európskej únii vyžaduje, aby prijímali a spracúvali elektronické faktúry vystavené k zákazkám, na ktoré sa vzťahujú smernice EÚ o verejnom obstarávaní, pokiaľ sú v súlade s európskou normou pre elektronickú fakturáciu. Týmito opatreniami, ktoré vychádzajú z uvedenej smernice, sa nielen zabránilo fragmentácii vnútorného trhu, ale podporila sa aj celoúnijná interoperabilita v oblasti elektronickej fakturácie.
Okrem tohto bezprostredného vplyvu v oblasti verejného obstarávania zohrala smernica kľúčovú úlohu aj v súvislosti s presadzovaním ďalšej harmonizácie, pokiaľ ide o riešenia elektronickej fakturácie a zriadenie systémov v medzipodnikovom kontexte. Vytvorením spoločných základov pre normy a postupy elektronickej fakturácie v EÚ smernica prispela k vývoju transakcií medzi podnikmi, pričom v tejto oblasti sa norma EÚ opätovne použije v rámci návrhov iniciatívy DPH v digitálnom veku. Na tento účel sa európska norma pre elektronickú fakturáciu musí ďalej vyvíjať, aby zahŕňala všetky prípady a uspokojila všetky potreby špecifických sektorov. Technický výbor CEN TC434 zodpovedá za to, aby bola európska norma do konca roka 2024 vhodná na daný účel.
Napokon sa dospelo k záveru, že vplyvom smernice vďaka jej podpore globálnej interoperability vznikla medzinárodná pridaná hodnota. Príkladom je prijatie rámca interoperability Peppol v krajinách mimo EÚ vrátane Austrálie, Japonska, Malajzie, Nového Zélandu a Singapuru, čím sa ďalej rozširujú pozitívne účinky smernice.
ZÁVERY
V rámci smernice boli dosiahnuté významné úspechy, ktoré prispeli k odstráneniu prekážok na vnútornom trhu, ako aj prekážok obchodu vyplývajúcich z odlišných vnútroštátnych pravidiel a noriem elektronickej fakturácie.
Z tohto dôvodu sa usudzuje, že smernica má pozitívny vplyv, pokiaľ ide o jej účinky v oblasti cezhraničnej interoperability a zavádzania elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní. Hlavný očakávaný účinok smernice – interoperabilita – zaznamenal zlepšenie, keďže elektronické faktúry, ktoré sú v súlade s európskou normou pre elektronickú fakturáciu, musia akceptovať všetci verejní odberatelia. To zas viedlo k druhému očakávanému účinky, konkrétne k zvýšenému zavádzaniu elektronickej fakturácie.
EÚ svojou intervenciou do elektronickej fakturácie vo verejnom obstarávaní podporila harmonizáciu a interoperabilitu medzi technickými požiadavkami a normami, čím sa predišlo ďalšej fragmentácii na vnútornom trhu. Interoperabilita sa dosiahla na sémantickej aj syntaktickej úrovni vytvorením európskej normy pre elektronickú fakturáciu. Pri vykonávaní smernice členskými štátmi sa však ukázalo, že pre úplnú interoperabilitu je kľúčové riešenie interoperability na úrovni prenosu.
Očakávaným druhým účinkom smernice bolo zvýšené zavádzanie elektronickej fakturácie v Európe. Očakávalo sa, že v dôsledku dostupnosti európskej normy a povinnosti subjektov verejného sektora prijímať elektronické faktúry, ktoré sú v súlade s normou, sa zavádzanie elektronickej fakturácie výrazne posilní, čo však závisí od rozhodnutia podnikov. V prípade verejného obstarávania zo zistení vyplýva, že 100-percentné prijatie elektronickej fakturácie sa dosiahlo (alebo dosiahne) len v tých členských štátoch, ktoré pre dodávateľov zaviedli povinnosť elektronickej fakturácie pri transakciách medzi podnikmi a verejným sektorom, prípadne v digitálne vyspelých členských štátoch. Vo všeobecnosti sa miera zavádzania elektronickej fakturácie zvýšila, no takéto transakcie stále nepredstavujú väčšinu.
Vo všeobecnosti je výsledkom smernice o elektronickej fakturácii významná hodnota na úrovni EÚ. Pretrvávajú však určité výzvy. Preto treba vyvinúť ďalšie úsilie s cieľom podnietiť zavádzanie elektronickej fakturácie v EÚ a podporiť interoperabilitu.