Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskej centrálnej banke, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Oznámenie o usmerneniach týkajúcich sa reformy rámca správy hospodárskych záležitostí EÚ

[COM(2022) 583 final]

(2023/C 146/09)

Spravodajca:	Krister ANDERSSON
Spoluspravodajkyňa:	Dominika BIEGON

Žiadosť o konzultáciu	Európska komisia, 19. 12. 2022
Právny základ	článok 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
Príslušná sekcia	sekcia pre hospodársku a menovú úniu, hospodársku a sociálnu súdržnosť
Prijaté v sekcii	1. 2. 2023
Prijaté v pléne	23. 2. 2023
Plenárne zasadnutie č.	576
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	202/3/7

1. Závery a odporúčania

1.1.

Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV) s potešením víta oznámenie Komisie, v ktorom sa opisujú usmernenia týkajúce sa reformy rámca správy hospodárskych záležitostí.

1.2.

EHSV súhlasí s Komisiou, že je potrebné rýchlo dosiahnuť dohodu pred tým, než členské štáty začnú rozpočtové procesy na rok 2024. Ako konštatovala Komisia, je naliehavo potrebná úzka koordinácia rozpočtových a štrukturálnych politík, ako aj účinný hospodársky a fiškálny dohľad, čo by podporilo inkluzívny rast a pomohlo Európskej centrálnej banke (ECB) dosiahnuť jej dohodnuté ciele.

1.3.

EHSV súhlasí s Komisiou, že v členských štátoch chýbajú obozretné politiky v hospodársky priaznivých obdobiach (1), kým zároveň fiškálne pravidlá v niektorých členských štátoch zužujú fiškálny manévrovací priestor počas hospodárskych poklesov.

1.4.

EHSV oceňuje plán Komisie udržiavať referenčné hodnoty. Kritérium deficitu na úrovni 3 % HDP pôsobí ako politický a trhový signál. Celkovo EHSV zdôrazňuje, že fiškálno-štrukturálne plány musia zabezpečovať, aby pomery dlhu k HDP začali klesať alebo zostali na obozretných úrovniach.

1.5.

EHSV podporuje návrh Komisie, aby sa už neuplatňovalo prísne pravidlo jednej dvadsatiny, keďže by mohlo nadmerne zaťažiť členské štáty s vysokým dlhom, čo by malo negatívny vplyv na rast a samotnú udržateľnosť dlhovej služby. Ako primerané sa javí aj štvorročné obdobie, po ktorom sa priebežne zhodnotia referenčné fiškálne úpravy, pričom toto obdobie v prípade potreby možno predĺžiť o ďalšie tri roky.

1.6.

EHSV víta, že Komisia sa zameriava na čisté primárne výdavky ako hlavný parameter hodnotenia novej správy hospodárskych záležitostí.

1.7.

1.8.

EHSV zastáva názor, že v záujme ľudí, podnikov a vlád je naliehavo potrebná rozumná reforma európskej správy hospodárskych záležitostí. Je preto dôležité rozvíjať ďalšie opatrenia, ktoré by sa mohli prijať na posilnenie zodpovednosti za pravidlá, čím sa zabezpečí, aby všetky vlády boli odhodlané prijať revidovaný rámec.

1.9.

EHSV považuje za prvoradé, aby sa v nadchádzajúcich návrhoch právnych predpisov stanovili minimálne normy pre dohľad národných parlamentov a zapojenie organizovanej občianskej spoločnosti, pokiaľ ide o vypracovanie národných strednodobých fiškálno-štrukturálnych plánov.

1.10.

EHSV zdôrazňuje, že sú potrebné náležité pravidlá na zabezpečenie dôsledného presadzovania. Vo výnimočných prípadoch, keď sa uvažuje o sankciách, musia byť tieto sankcie účinné a vykonávané transparentným spôsobom. Pravidlá musia pre všetky členské štáty platiť rovnako, aby sa zachovala dôveryhodnosť.

1.11.

1.12.

Na dosiahnutie klimatických cieľov EÚ treba úplne prepracovať kapitálový základ a rozšíriť verejné a súkromné investície. V minulosti EHSV žiadal opatrenia na odstránenie obrovského nedostatku investícií (2). Zdôrazňuje, že môžu byť potrebné ďalšie iniciatívy na zabezpečenie toho, aby sa mobilizoval dostatočný súkromný a verejný kapitál na ekologickú transformáciu a sociálnu súdržnosť.

1.13.

Na zabezpečenie transparentnosti a uľahčenie účinného monitorovania vykonávania strednodobých fiškálno-štrukturálnych plánov musia členské štáty predkladať výročné správy o pokroku a podrobne opisovať stav vykonávania reforiem a investícií. Tieto správy a hodnotenia Komisie a Rady vykonávané v súvislosti s ročným dohľadom by sa mali sprístupniť verejnosti.

2. Základné informácie

2.1.

V oznámení Európskej komisie sa stanovujú všeobecné zásady pre reformovaný rámec správy hospodárskych záležitostí EÚ (3). V záujme zlepšenia súčasného rámca sa iniciatíva Komisie zameriava na posilnenie udržateľnosti dlhovej služby a podporu udržateľného a inkluzívneho rastu prostredníctvom investícií a reforiem.

2.2.

Čisté primárne výdavky, čiže výdavky pod kontrolou vlády, budú kvalifikované ako hlavný ukazovateľ zvažovaný Komisiou. Čisté primárne výdavky budú takisto základom na stanovenie postupov fiškálnych úprav a vykonávanie ročného fiškálneho dohľadu s cieľom zjednodušiť súčasné pravidlá.

2.3.

Okrem toho Komisia vyvinie referenčný postup fiškálnych úprav pre každý členský štát na obdobie štyroch rokov na základe metodiky stanovenej na analýzu a posúdenie udržateľnosti dlhu. Postupom úprav by sa malo zabezpečiť, aby sa pomery dlhu k HDP členských štátov, ktoré čelia osobitným výzvam v oblasti dlhu, znižovali, pričom sa zabezpečí, aby deficit neprekročil 3 % HDP stanovené v pravidlách zmluvy.

2.4.

Komisia bude sústavne monitorovať vykonávanie plánov a od členských štátov vyžadovať predkladanie výročných správ o pokroku pri uplatňovaní ich plánov v záujme efektívnejšej a transparentnejšej monitorovacej činnosti. Postup pri nadmernom deficite sa zachová, pokým postup pri nadmernom deficite na základe dlhu sa posilní a spustí, keď sa členský štát s dlhom prekračujúcim 60 % HDP odkloní od schváleného vývoja výdavkov.

2.5.

Strednodobý prístup, ktorý Komisia prijala, umožní rozlišovať medzi členskými štátmi na základe výziev súvisiacich s udržateľnosťou ich dlhu. Vzhľadom na zaťaženie členských štátov s vysokým dlhom sa súčasná referenčná hodnota znižovania pomeru dlhu k HDP (tzv. pravidlo jednej dvadsatiny) nahradí dohľadom väčšmi založeným na riziku s cieľom predísť nepriaznivým účinkom na rast a samotnú udržateľnosť dlhovej služby.

2.6.

Komisia má v úmysle posilniť mechanizmy presadzovania ako nevyhnutný doplnok dohľadu založeného na riziku. Nástroje presadzovania budú zahŕňať: a) účinné finančné sankcie, ktoré sa uľahčia, a pravdepodobnosť ich uplatnenia sa zvýši tým, že sa zníži ich výška; b) sankcie za poškodenie dobrého mena v prípade postupu pri nadmernom deficite alebo ďalších odchýlok; iii) makroekonomickú podmienenosť financovania EÚ.

3. Všeobecné pripomienky

3.1.

EHSV s potešením víta oznámenie Komisie, v ktorom sa opisujú usmernenia týkajúce sa reformy rámca správy hospodárskych záležitostí. Zároveň konštatuje, že ešte treba vymedziť množstvo podrobností, čo umožňuje len predbežné posúdenie.

3.2.

EHSV súhlasí s Komisiou, že je potrebné rýchlo dosiahnuť dohodu pred tým, než členské štáty začnú rozpočtové procesy na rok 2024. Ako konštatovala Komisia, je naliehavo potrebná úzka koordinácia rozpočtových a štrukturálnych politík, ako aj účinný hospodársky a fiškálny dohľad, čo by podporilo inkluzívny rast a zmenšilo sociálnu a ekonomickú nerovnováhu, aby sa v koordinácii s inštitucionálnou činnosťou Európskej centrálnej banky dosiahli jej dohodnuté ciele.

3.3.

EHSV oceňuje holistický prístup Komisie zameraný na národné strednodobé fiškálno-štrukturálne plány zahŕňajúce fiškálne, reformné a investičné ciele na jednom mieste. Takéto plány poskytujú členským štátom väčšiu flexibilitu spravodlivým spôsobom a s rámcami založenými na riziku, ktoré sa v polovici trvania zhodnotia.

3.4.

EHSV podporuje ambíciu a kľúčové prvky iniciatívy Komisie zameranej na zlepšenie národnej zodpovednosti, zjednodušenie rámca, prechod na rozsiahlejšie strednodobé zameranie spolu so silnejším a jednotnejším presadzovaním (4).

3.5.

EHSV súhlasí s Komisiou, že v členských štátoch chýbajú obozretné politiky v hospodársky priaznivých obdobiach (5), kým zároveň fiškálne pravidlá v niektorých členských štátoch zužujú fiškálny manévrovací priestor počas hospodárskych poklesov. Konštatuje, že roky s pozitívnymi výsledkami v oblasti rastu by sa mali spájať so znižovaním pomeru dlhu k HDP, čím sa vytvorí priestor na využívanie fiškálnej flexibility v rokoch recesie. V čase, keď členské štáty čelia stagnácii alebo hlbokej recesii, je zároveň potrebná fiškálna voľnosť. EHSV sa domnieva, že návrh Komisie predstavuje krok správnym smerom, ktorý členským štátom v budúcnosti umožní viesť dôveryhodné proticyklické politiky.

3.6.

EHSV oceňuje plán Komisie udržiavať referenčné hodnoty, keďže jasne vyčíslené pravidlá pôsobia ako politický a trhový signál. Prahová hodnota deficitu na úrovni 3 % HDP je skutočne pevne stanovená v zmluve, dobre známa a jednotne uplatniteľná na všetky krajiny EÚ. EHSV súhlasí s Komisiou, že fiškálno-štrukturálne plány musia zabezpečovať, aby pomery dlhu k HDP začali klesať alebo zostali na obozretných úrovniach.

3.7.

Podľa EHSV môžu byť krátkodobé odchýlky od uvedenej prahovej hodnoty potrebné na splnenie obrovských investičných potrieb, ktoré sa v súčasnosti spájajú s ekologickou a digitálnou transformáciou, alebo na umožnenie postupu úprav, ktorý nemá negatívny vplyv na rast.

3.8.

EHSV sa domnieva, že strednodobý rámec, ktorý predkladá Komisia, je rozumný a možno vďaka nemu rozlišovať medzi veľmi odlišnými úrovňami pomeru dlhu členských štátov k HDP, čo umožňuje modulárne prístupy zamerané na rôznorodé situácie v členských štátoch, keď môžu pomery dlhu k HDP kolísať od 60 % po viac než 150 %. V tejto súvislosti podporuje návrh Komisie, aby sa už neuplatňovalo prísne pravidlo jednej dvadsatiny, keďže by mohlo nadmerne zaťažiť členské štáty s vysokým dlhom, čo by malo negatívny vplyv na rast a samotnú udržateľnosť dlhovej služby. Vzhľadom na súčasné a predvídateľné hospodárske a medzinárodné podmienky sa ako primerané javí aj štvorročné obdobie, po ktorom sa priebežne zhodnotia referenčné fiškálne úpravy, pričom toto obdobie v prípade potreby možno predĺžiť o ďalšie tri roky.

3.9.

EHSV víta, že Komisia sa zameriava na čisté primárne výdavky ako hlavný parameter hodnotenia novej správy hospodárskych záležitostí. V tejto súvislosti žiada, aby sa do národných strednodobých fiškálno-štrukturálnych plánov začlenili cielené, strategické a dobre navrhnuté verejné investície v súlade s prioritami EÚ. Takéto investície by mali tvoriť väčší podiel výdavkov verejnej správy a podporovať inkluzívny a udržateľný rast.

3.10.

EHSV súhlasí s Komisiou, že treba zvýšiť kvalitu verejných výdavkov. Na národnej úrovni by sa mali uprednostňovať reformy a investície posilňujúce rast a mal by sa vykonávať dôveryhodný postup znižovania dlhu po pandémii a v časoch medzinárodného napätia.

3.11.

EHSV podporuje návrh Komisie, že sú potrebné spoľahlivé únikové doložky na riešenie výnimočných situácií, keď by nebolo možné reálne dodržiavať schválený postup úprav. Prísne dodržiavanie dohodnutého viacročného vývoja čistých primárnych výdavkov by umožnilo, aby bola fiškálna politika proticyklická, vykazovala klesajúci pomer dlhu k HDP v dobrých časoch, umožňovala potrebnú politickú reakciu v ťažkých časoch, a tým aj ochranu tých najzraniteľnejších (6).

3.12.

EHSV poukazuje na to, že fiškálna politika je tradičnou oblasťou parlamentnej politiky, keďže ovplyvňuje celú štruktúru výdavkov a príjmov štátu. Kľúčom k úspechu reformovaného rámca je zodpovednosť za proces. EHSV považuje za prvoradé, aby sa v nadchádzajúcich návrhoch právnych predpisov stanovili minimálne normy pre dohľad národných parlamentov a zapojenie organizovanej občianskej spoločnosti, pokiaľ ide o vypracovanie národných strednodobých fiškálno-štrukturálnych plánov. Parlamenty a organizovaná občianska spoločnosť, ako aj miestne a regionálne samosprávy by mali byť účinne zapojené, pretože zodpovednosť za strednodobé plány fiškálno-štrukturálnych reforiem bude silná, len ak sa primerane zapoja všetky príslušné zainteresované strany (7). Vlády by sa za svoje fiškálne a reformné politiky mali zodpovedať národným parlamentom.

3.13.

V prípade zmeny vlády musia byť možné zmeny strednodobých štrukturálnych plánov, ak sa neohrozí strednodobá stabilita. Ak vlády zavedú nové diskrečné príjmové opatrenia a súčasne zachovajú celkovú udržateľnosť dlhu, malo by byť možné prispôsobenie vývoja výdavkov bez toho, aby sa muselo znovu prejsť celým procesom schvaľovania štrukturálno-fiškálnych plánov.

3.14.

EHSV konštatuje, že ak by sa zaviedli návrhy Komisie, samotná Komisia by mala väčší vplyv na fiškálnu politiku členských štátov (8). Zároveň by vzrástla záväznosť odporúčaní pre jednotlivé krajiny, keďže ich nedostatočné vykonávanie by mohlo viesť k zníženiu financovania EÚ a obmedzujúcejšiemu postupu úprav. Vzrástol by aj význam európskeho semestra. Je preto dôležité posilniť zapojenie národných parlamentov a organizácií občianskej spoločnosti, aby sa zvýšila zodpovednosť za systém založený na pravidlách. Dôležitá je funkcia Európskeho parlamentu v oblasti dohľadu a kontroly, najmä pri presadzovaní a nápravných opatreniach. Zároveň sa musí dodržiavať zásada subsidiarity a rozdelenie právomocí stanovené v zmluvách.

3.15.

EHSV podporuje iniciatívu Komisie zlepšiť v prípade odchýlok účinnosť finančných sankcií a mechanizmov presadzovania v súvislosti s poškodzovaním dobrého mena. Vzhľadom na vyššiu flexibilitu, ktorú by členské štáty mali pri vykonávaní svojich fiškálnych, investičných a štrukturálnych reforiem v rámci národných fiškálno-štrukturálnych plánov, by sa uplatniteľné pravidlá mali v prípade nesúladu účinne presadzovať. Podporovala by sa teda konsolidácia verejných financií v dobrých časoch, čím by sa dlh stával udržateľnejším.

3.16.

4. Konkrétne pripomienky

4.1.

Keďže sa navrhuje, aby sa plány čistých primárnych výdavkov stali hlavným parametrom hodnotenia, EHSV zdôrazňuje, že je potrebné mať jasné a transparentné pravidlá výpočtu primárnych výdavkov. Diskrečné príjmové opatrenia, ako aj cyklické výdavky na nezamestnanosť sa preto musia objektívne a jasne vymedziť na základe dohody všetkých členských štátov.

4.2.

Hoci vylúčenie cyklických výdavkov na nezamestnanosť v plánoch výdavkov môže byť pochopiteľné, nesmie členským štátom brániť v uspokojovaní akejkoľvek potreby zlepšiť fungovanie trhu práce s cieľom znížiť štrukturálnu nezamestnanosť, keďže takéto náklady, aj keď nie sú vylúčené, môžu strednodobo podstatne zvýšiť rast a zamestnanosť, čím sa zlepší udržateľnosť dlhu. Zároveň je strednodobo potrebné podporovať dobré pracovné podmienky. Je dôležité, aby pravidlá boli jasné a spoľahlivé a aby zabezpečili, že členské štáty neuplatňujú žiadnu formu „kreatívneho účtovníctva“.

4.3.

EHSV víta skutočnosť, že zvýšená kvalita a väčšie množstvo verejných investícií sa uvádzajú ako faktor na zváženie v procese dosahovania udržateľnosti dlhovej služby. Okrem toho víta predĺženie postupu úprav, ktoré sa môže udeliť najviac na tri roky, za predpokladu, že členské štáty podporia svoje plány súborom reforiem a investícií na podporu udržateľného rastu a udržateľnosti dlhovej služby.

4.4.

Na dosiahnutie klimatických cieľov EÚ treba úplne prepracovať kapitálový základ a rozšíriť verejné a súkromné investície. V minulosti EHSV vyzval na zavedenie zlatého pravidla pre verejné investície na zabezpečenie odstránenia obrovského nedostatku investícií. To nie je súčasťou návrhu Komisie. Ten však zahŕňa dôležité prvky na posilnenie verejných investícií. V skutočnosti však nie je možné vyčísliť verejné investície, ktoré sa vytvoria, keďže veľa bude závisieť od rokovaní medzi Komisiou a členskými štátmi o fiškálno-štrukturálnych plánoch. EHSV preto zdôrazňuje, že môžu byť potrebné ďalšie iniciatívy na zabezpečenie toho, aby sa mobilizoval dostatočný súkromný a verejný kapitál na ekologickú transformáciu a sociálnu súdržnosť.

4.5.

Z dôvodu prístupu založeného na rizikách, ktorý navrhuje Európska komisia, sa analýza udržateľnosti dlhovej služby stane v budúcom rámci správy hospodárskych záležitostí EÚ kľúčovou. EHSV poukazuje na to, že nastavenie podrobností analýzy udržateľnosti dlhovej služby vrátane toho, či do nej zahrnúť riziká súvisiace s klímou alebo nie, je vysoko politickou otázkou, o ktorej by sa malo dôkladne diskutovať s príslušnými zainteresovanými stranami. O konečných parametroch tejto analýzy sa musí rozhodnúť demokratickým a transparentným spôsobom. Nezávislé fiškálne inštitúcie by mohli zohrať dôležitú úlohu pri posudzovaní vhodnosti základných predpokladov tým, že sa zapoja do diskusie a poskytnú informácie národným parlamentom.

4.6.

Na zabezpečenie transparentnosti a uľahčenie účinného monitorovania vykonávania strednodobých fiškálno-štrukturálnych plánov musia členské štáty predkladať výročné správy o pokroku a podrobne opisovať stav vykonávania reforiem a investícií. Tieto správy a hodnotenia vykonané Komisiou a Radou v súvislosti s ročným dohľadom by sa mali sprístupniť verejnosti.

4.7.

EHSV sa domnieva, že zámer venovať zvýšenú pozornosť premenným súvisiacim s tokom v rámci postupu pri makroekonomickej nerovnováhe sa musí špecifikovať a vyčísliť v nasledujúcich krokoch reformy správy hospodárskych záležitostí, aby bol tento postup symetrický, funkčný a transparentný.

4.8.

EHSV zdôrazňuje, že je dôležité stanoviť a vyvinúť vhodný proces prvého skríningu nerovnováh v správe o mechanizme varovania a určiť, či sa nerovnováhy vyskytujú v hĺbkových preskúmaniach. Odporúčania by sa mali posúdiť s ohľadom na hybné sily európskeho rastu a ich vplyv na hospodársky rozvoj. Treba podrobne uviesť zmysel potreby výhľadovejšieho dohľadu s cieľom rýchlo odhaliť a vyriešiť vznikajúce nerovnováhy.

4.9.

EHSV zdôrazňuje význam prísnych pravidiel schopných fungovať v meniacich sa hospodárskych podmienkach a potrebu záväzku a zodpovednosti členských štátov. S cieľom zvýšiť investície a úrovne produktivity v celej EÚ sa reforma fiškálneho rámca nesmie odkladať.

4.10.

4.11.

EHSV konštatuje, že mnohé postupy stanovené v návrhu Komisie sa musia podrobne rozpracovať. Očakáva teda, že v roku 2023 bude môcť vyjadriť svoje názory a odporúčania v súvislosti s podrobnejšími návrhmi.

V Bruseli 23. februára 2023

Predsedníčka Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

Christa SCHWENG

(1) COM(2022) 583 final, s. 3.

(2) Stanovisko EHSV na tému Prepracovanie fiškálneho rámca EÚ pre udržateľnú obnovu a spravodlivú transformáciu (Ú. v. EÚ C 105, 4.3.2022, s. 11).

(3) COM(2022) 583 final.

(4) COM(2022) 583 final, s. 1.

(5) COM(2022) 583 final, s. 3.

(6) COM(2022) 583 final, s. 16.

(7) EHSV berie na vedomie kritiku slabého zapojenia občianskej spoločnosti v rámci nariadenia o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti.

(8) EHSV uznáva, že pre životaschopnosť menovej únie sú potrebné určité fiškálne podmienky a stabilita.