EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli17. 8. 2021
COM(2021) 478 final
2021/0271(NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o pozícii, ktorá sa má v mene Únie zaujať na 15. valnom zhromaždení Medzivládnej organizácie pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF)
DÔVODOVÁ SPRÁVA
1.Predmet návrhu
Tento návrh sa týka rozhodnutia o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Únie na 15. zasadnutí valného zhromaždenia Medzivládnej organizácie pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF) v súvislosti s plánovaným prijatím nariadenia o voľbe a podmienkach výkonu funkcie generálneho tajomníka, ako aj ďalších rozhodnutí v týchto záležitostiach: zmeny rokovacieho poriadku valného zhromaždenia, návrh dlhodobej stratégie pre organizáciu OTIF, monitorovanie a posudzovanie právnych nástrojov a činnosť skupiny expertov týkajúca sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy pod záštitou Európskej hospodárskej komisie OSN (EHK OSN).
2.Kontext návrhu
2.1.Dohovor o medzinárodnej železničnej preprave (COTIF)
Dohovorom COTIF sa upravuje fungovanie organizácie OTIF, jej ciele, úlohy, vzťahy s jej členmi a jej činnosť všeobecne. Zmluvnými stranami dohovoru COTIF je 51 krajín vrátane 25 členských štátov EÚ (všetky okrem Cypru a Malty). Od 1. júla 2011 je aj Európska únia zmluvnou stranou dohovoru COTIF. COTIF pozostáva z hlavného dohovoru a zo siedmich dodatkov, ktoré tvoria neoddeliteľnú súčasť dohovoru a v ktorých sa stanovujú jednotné právne predpisy v oblasti železničnej dopravy, t. j. technické funkčné požiadavky a vzorové zmluvy pre prepravu cestujúcich a tovarov (Dodatok A: zmluva o medzinárodnej železničnej preprave cestujúcich a batožín – CIV; Dodatok B: zmluva o medzinárodnej železničnej preprave tovaru – CIM; Dodatok C: medzinárodná železničná preprava nebezpečného tovaru – RID; Dodatok D: zmluva o používaní vozňov v medzinárodnej železničnej preprave – CUV; Dodatok E: zmluva o využívaní železničnej infraštruktúry v medzinárodnej železničnej preprave – CUI; Dodatok F: vyhlásenie záväzných technických noriem a prijatie jednotných technických predpisov pre železničný materiál určený na používanie v medzinárodnej preprave – APTU; Dodatok G: technické schválenie železničného materiálu používaného v medzinárodnej preprave – ATMF).
2.2.Dohoda medzi Európskou úniou a Medzivládnou organizáciou pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF)
Dňa 16. júna 2011 prijala Rada rozhodnutie 2013/103/EÚ o podpise a uzavretí Dohody medzi Európskou úniou a Medzivládnou organizáciou pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF) o pristúpení Európskej únie k Dohovoru o medzinárodnej železničnej preprave (COTIF) z 9. mája 1980, zmenenému a doplnenému Vilniuským protokolom z 3. júna 1999. Dohoda nadobudla platnosť 1. júla 2011. Rozhodnutie Rady 2013/103/EÚ obsahuje vyhlásenie Únie týkajúce sa vykonávania právomocí (príloha I) a vnútorné postupy Rady, členských štátov a Komisie v súvislosti s postupmi v rámci organizácie OTIF (príloha III).
2.3.Valné zhromaždenie organizácie OTIF
Valné zhromaždenie je najvyšším rozhodovacím orgánom organizácie OTIF. Každé tri roky organizuje riadne zasadnutie. Môže usporiadať aj mimoriadne zasadnutia. Valné zhromaždenie prijíma rozhodnutia o návrhoch na zmenu dohovoru. V závislosti od konkrétneho prípadu musia prijaté zmeny schváliť dve tretiny alebo polovica zmluvných strán. Posledné riadne zasadnutie valného zhromaždenia sa konalo v septembri 2018.
Únia a/alebo jej členské štáty sa zúčastňujú na tomto procese v súlade so svojimi príslušnými právomocami, s rokovacím poriadkom valného zhromaždenia a s ustanoveniami Dohody o pristúpení Únie k dohovoru COTIF.
Valné zhromaždenie je uznášaniaschopné, ak je v čase hlasovania zastúpená väčšina (alebo dve tretiny) zmluvných strán organizácie OTIF s hlasovacím právom.
2.4.Pripravovaný akt valného zhromaždenia organizácie OTIF
Očakáva sa, že počas 15. zasadnutia valného zhromaždenia budú prijaté určité právne akty a správne rozhodnutia, ktoré budú mať vplyv na činnosť organizácie OTIF.
Valné zhromaždenie:
–prediskutuje návrh generálneho tajomníka na prípravu dlhodobej stratégie pre organizáciu OTIF a môže rozhodnúť o ďalších krokoch a činnostiach,
–zváži možnosť zlúčenia činnosti poradnej pracovnej skupiny právnych expertov a ad hoc výboru pre spoluprácu do jedného ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu a môže o tom rozhodnúť,
–zváži a môže prijať návrh rozhodnutia o monitorovaní a posudzovaní právnych nástrojov organizácie OTIF,
–môže rozhodnúť o formulovaní stanovísk organizácie OTIF k iniciatíve EHK OSN týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, najmä pokiaľ ide o dva alternatívne prístupy k zjednoteniu právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy na globálnej úrovni,
–plánuje prijatie návrhu nariadenia o voľbe a podmienkach výkonu funkcie generálneho tajomníka,
–zváži a môže prijať návrhy zmien rokovacieho poriadku valného zhromaždenia.
Valné zhromaždenie bude rozhodovať aj o voľbe generálneho tajomníka organizácie OTIF, o voľbe členov správneho výboru a o rozpočtovom rámci.
3.Pozícia, ktorá sa má zaujať v mene Únie
Bod programu č. 7 – Dlhodobá stratégia organizácie OTIF
Generálny tajomník bude informovať valné zhromaždenie o návrhu na prípravu dlhodobej stratégie pre organizáciu OTIF ako doplnku k dvojročnému pracovnému programu.
Dňa 25. januára 2021 generálny tajomník rozoslal obežník s cieľom prekonzultovať s členmi organizácie OTIF (vrátane EÚ) pripravovaný návrh dlhodobej stratégie organizácie OTIF. Pôvodným zámerom bolo predstaviť viac revidovaný návrh so zohľadnením výsledkov konzultácie, ktorý sa mal prijať na 15. zasadnutí valného zhromaždenia v septembri 2021.
Komisia predložila príspevok EÚ sekretariátu organizácie OTIF 17. 3. 2021. Privítala túto iniciatívu, ale poukázala na skutočnosť, že návrh stratégie nie je dostatočne vypracovaný a nie je pripravený na prijatie na 15. valnom zhromaždení. Únia tvrdila, že je potrebná dôkladnejšia analýza a diskusia na odbornej úrovni s cieľom vypracovať pre organizáciu OTIF pevný, zmysluplný, dlhodobý strategický dokument. Východiskovým bodom by mala byť analýza existujúcej situácie v medzinárodnej železničnej preprave vrátane mapovania súčasných a vznikajúcich problémov a zváženie relevantných právnych, hospodárskych, environmentálnych a technologických faktov.
V dokumente, ktorý pripravil generálny tajomník na 15. valné zhromaždenie, sú zhrnuté príspevky z konzultácie. Okrem iného sa v ňom uvádza, že za tohto stavu by bolo predčasné prijať konečné rozhodnutie o návrhu dlhodobej stratégie, a navrhuje sa pokračovať v diskusii v rámci organizácie OTIF aj mimo nej a túto diskusiu zintenzívniť. Nový revidovaný pripravovaný návrh dlhodobej stratégie by sa potom predložil na schválenie na nasledujúce valné zhromaždenie plánované na jeseň roku 2024.
Návrh, o ktorom sa má rozhodnúť na 15. valnom zhromaždení, je v súlade so všeobecnými pripomienkami, ktoré predložila Únia počas procesu konzultácie, a mal by byť preto podporený.
Pozícia Únie počas ďalších diskusií o tejto záležitosti v rámci organizácie OTIF by mala zabezpečiť, že:
–dlhodobá stratégia organizácie OTIF je v súlade so stratégiou EÚ na prepájanie Európy a Ázie a s príslušnými cieľmi politiky EÚ v oblasti železničnej dopravy vrátane cieľov týkajúcich sa súčasného a budúceho vývoja v sektore železničnej dopravy pod vplyvom hospodárskych a spoločenských zmien (napríklad ekologická a digitálna transformácia, globalizácia),
–formulácia dlhodobých strategických cieľov pre organizáciu OTIF v primeranej miere zahŕňa ciele organizácie, ako sa stanovujú v článku 2 dohovoru COTIF, a nevedie k pridávaniu nových cieľov pre organizáciu OTIF ani k formulácii výkladu existujúcich cieľov, ktorý by znamenal rozšírenie právomocí organizácie,
–potenciálny vplyv dlhodobej stratégie na organizáciu OTIF a jej zdroje bol posúdený a zdokumentovaný ako súčasť revidovaného návrhu stratégie,
–stratégia, ktorú prijme valné zhromaždenie, sa prednostne uplatňuje s použitím existujúcich nástrojov a postupov stanovených v dohovore COTIF (pracovný program, rozpočet, správy o činnosti, činnosť orgánov atď.).
Bod programu č. 8, písm. a) – Správa o činnosti ad hoc výboru pre spoluprácu a pracovnej skupiny právnych expertov
Valné zhromaždenie bude informované o činnosti ad hoc výboru pre spoluprácu a pracovnej skupiny právnych expertov počas rokov 2019 – 2021 (SG-21018-AG 15/8.1). Posúdi návrh generálneho tajomníka na zlúčenie činnosti týchto dvoch subjektov do jedného ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu.
Inštitucionálny rámec organizácie OTIF je vymedzený v hlave III dohovoru COTIF (Štruktúra a činnosť). V článku 13 dohovoru COTIF sa vymedzujú orgány organizácie OTIF, konkrétne valné zhromaždenie, správny výbor, revízny výbor, výbor znalcov pre prepravu nebezpečného tovaru (ďalej len „výbor znalcov RID“), výbor pre uľahčenie v železničnej preprave, výbor znalcov pre technické otázky a generálny tajomník. V § 2 uvedeného článku sa stanovuje: „Valné zhromaždenie môže ustanoviť ďalšie dočasné výbory pre osobitné úlohy.“ Z toho vyplýva, že návrhom generálneho tajomníka na vytvorenie dočasného ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu by sa nezmenil inštitucionálny rámec organizácie OTIF.
V správe, ktorú predložil generálny tajomník, sa uvádza, že ad hoc výbor pre spoluprácu a pracovná skupina právnych expertov účinne plnili svoje mandáty a preukázali svoju hodnotu v súvislosti s vypracúvaním právnych predpisov týkajúcich sa organizácie OTIF a posilňovaním medzinárodnej spolupráce. Na svojich štyroch zasadnutiach v apríli 2021 sa oba subjekty dohodli na spoločnom návrhu v budúcnosti reorganizovať svoju prácu vytvorením jedného ad hoc výboru, a tak znížiť administratívne zaťaženie.
Návrh na reorganizáciu je relevantný a vhodný. Počas štyroch zasadnutí ad hoc výboru pre spoluprácu a pracovnej skupiny právnych expertov sa zistilo, že členmi boli zvyčajne tí istí zástupcovia členov organizácie OTIF, ktorí sa zúčastňovali oboch zasadnutí. Okrem toho, pokiaľ ide o činnosť organizácie OTIF, väčšina záležitostí, ktoré si vyžadujú spoluprácu na medzinárodnej úrovni, má silný právny rozmer. Vytvorením nového ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu by sa účinne znížilo administratívne zaťaženie sekretariátu organizácie OTIF, zároveň by sa však posilnila schopnosť organizácie zlepšovať uplatňovanie dohovoru COTIF a prispievať k riešeniu vznikajúcich problémov týkajúcich sa medzinárodnej železničnej prepravy na globálnej úrovni [pozri napríklad bod programu č. 8, písm. d)].
Návrh by sa preto mal podporiť s ohľadom na tieto zistenia.
Navrhovaný mandát nového ad hoc výboru primerane zahŕňa mandáty ad hoc výboru pre spoluprácu a pracovnej skupiny právnych expertov s výnimkou jedného prvku. V rámci 13. valného zhromaždenia sa rozhodlo, že ad hoc výbor pre spoluprácu má skoordinovať svoju činnosť s orgánmi vymedzenými v článku 13 § 1 dohovoru COTIF (t. j. s valným zhromaždením, so správnym výborom, s revíznym výborom, výborom znalcov pre prepravu nebezpečného tovaru, výborom pre uľahčenie v železničnej preprave, výborom znalcov pre technické otázky a generálnym tajomníkom). Tento prvok chýba v texte návrhu rozhodnutia. Generálny tajomník navrhuje poveriť výbor znalcov pre prepravu nebezpečného tovaru a výbor znalcov pre technické otázky, výlučne v rámci ich príslušnej právomoci, prijímaním rozhodnutí o spolupráci s inými medzinárodnými organizáciami a združeniami, informovaním ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu o svojich činnostiach v oblasti medzinárodnej spolupráce a koordinovaním takých činností s týmto výborom v prípade potreby. Únia môže tento prvok podporiť. Je však dôležité a potrebné, aby aj samotný ad hoc výbor pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu koordinoval svoju činnosť s inými stálymi orgánmi organizácie OTIF.
Keďže ad hoc výbor môže byť zriadený iba dočasne, je potrebné určiť časové obdobie mandátu, ktorý mu poskytne 15. valné zhromaždenie (buď tri roky, alebo šesť rokov). Aby sa valnému zhromaždeniu uľahčilo monitorovanie činnosti nového ad hoc výboru, zrejme by bolo výhodnejšie vytvoriť ho na prvé obdobie troch rokov, ktoré by sa prípadne mohlo obnoviť.
Únia by mala podporiť prijatie návrhu rozhodnutia za predpokladu, že mandát ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu sa stanoví na prvé obdobie nie dlhšie ako tri roky a že bude zahŕňať požiadavku na koordinovanie jeho činnosti s orgánmi vymedzenými v článku 13 § 1 dohovoru COTIF.
Bod programu č. 8, písm. b) – Monitorovanie a posudzovanie právnych nástrojov
Poradná pracovná skupina právnych expertov pripravila návrh rozhodnutia o monitorovaní a posudzovaní právnych nástrojov a sprievodné vysvetlivky. V navrhovanom rozhodnutí sa uvádzajú právne ustanovenia pre organizáciu a vykonávanie politiky monitorovania a posudzovania právnych nástrojov organizácie OTIF (rozsah pôsobnosti, plánovanie a stanovovanie priorít, spolupráca, zber údajov, posudzovanie a nadväzné opatrenia) v súlade s cieľmi pracovného programu organizácie na roky 2020 a 2021. Pracovná skupina právnych expertov v súlade so svojím pracovným plánom posudzovala rôzne otázky relevantné pre zavedenie politiky monitorovania a posudzovania právneho rámca dohovoru COTIF. Vypracovala návrh právnych ustanovení na základe návrhu pripraveného sekretariátom a prediskutovala ho článok za článkom. Na svojom 4. zasadnutí dokončila návrh rozhodnutia a sprievodné vysvetlivky s cieľom ich predloženia a prijatia na 15. zasadnutí valného zhromaždenia.
V navrhovanom rozhodnutí sa formalizuje a sfunkčňuje úloha organizácie OTIF stanovená v článku 2 § 1 písm. e) dohovoru COTIF kontrolovať uplatňovanie všetkých právnych predpisov a odporúčaní (právnych nástrojov) vypracovaných v rámci organizácie. Na tento účel sú v návrhu rozhodnutia stanovené osobitné požiadavky na generálneho tajomníka organizácie OTIF a jej členov, predovšetkým: generálny tajomník systematicky monitoruje a posudzuje vykonávanie dohovoru (článok 2 § 1 návrhu rozhodnutia); orgány organizácie OTIF sú oprávnené začať monitorovanie a posudzovanie uplatňovania konkrétneho právneho nástroja v rámci rozsahu ich právomocí alebo konkrétnych ustanovení daného nástroja. Generálny tajomník môže začať monitorovanie a posudzovanie ktoréhokoľvek právneho nástroja (článok 1 § 2 návrhu rozhodnutia); členovia organizácie OTIF spolupracujú s generálnym tajomníkom a poskytujú všetky relevantné informácie na účely monitorovania a posudzovania právnych nástrojov (článok 4 § 1 návrhu rozhodnutia).
Únia by mala podporiť prijatie rozhodnutia o monitorovaní a posudzovaní právnych nástrojov valným zhromaždením a schvaľuje vysvetlivky.
Bod programu č. 8, písm. c) – Zmena rokovacieho poriadku valného zhromaždenia, pokiaľ ide o účasť a zastúpenie (mandáty)
Pracovná skupina právnych expertov pripravila na posúdenie a prijatie valným zhromaždením návrhy na zmenu ustanovení rokovacieho poriadku valného zhromaždenia (články 4 až 7) týkajúcich sa mandátov v záujme ich zlepšenia a objasnenia.
Navrhované zmeny majú prísne administratívny charakter a ich cieľom je zlepšiť postup týkajúci sa mandátov a splnomocnení na zastupovanie a hlasovanie členov organizácie OTIF zúčastňujúcich sa na valnom zhromaždení.
Únia by mala podporiť prijatie zmien článkov 4 až 7 rokovacieho poriadku valným zhromaždením a schváliť zodpovedajúce vysvetlivky.
Bod programu č. 8, písm. d) – Iniciatíva EHK OSN týkajúca sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy
Predmet návrhu sa týka harmonizácie a zjednotenia právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy pre medzinárodnú dopravu v Eurázii, ktorá sa v súčasnosti riadi prostredníctvom dvoch rozdielnych právnych režimov:
–dohovor COTIF, ktorý spravuje Medzivládna organizácia pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF) zahŕňajúca 51 štátov vrátane 25 členských štátov EÚ a vrátane Európskej únie od roku 2011,
–dohoda o medzinárodnej preprave po železnici (SMGS), ktorú spravuje Organizácia pre spoluprácu železníc (OSJD) zahŕňajúca 29 štátov vrátane 9 členských štátov EÚ z východnej Európy.
Pravidlá organizácie OTIF sa vzťahujú na všetky druhy zmlúv týkajúce sa medzinárodnej železničnej prepravy vrátane prepravy tovaru, prepravy cestujúcich, prepravy nebezpečného tovaru, využívania infraštruktúry, využívania vozňov. Pravidlá organizácie OTIF zahŕňajú aj požiadavky na bezpečnosť a interoperabilitu. Ruská federácia, Čína a väčšina krajín Strednej Ázie sú členmi organizácie OSJD vytvorenej v roku 1956 a všetky zmluvy o medzinárodnej železničnej preprave tovaru cez jednu z týchto krajín musia spĺňať pravidlá tejto organizácie. V dôsledku toho odosielatelia a železničné spoločnosti poskytujúce služby nákladnej železničnej prepravy medzi Európou a Čínou musia uzatvárať dve rôzne zmluvy podľa dvoch rozdielnych právnych režimov a režimov zodpovednosti. To sa považuje za prekážku pre rozvíjajúcu sa železničnú dopravu medzi Európou a Áziou, ako aj prekážku v konkurencieschopnosti železničnej prepravy pre tento druh služieb. Cieľom iniciatívy EHK OSN týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy je riešenie týchto problémov. Začala sa v roku 2011 vo forme skupiny expertov týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, ktorej mandátom bolo vypracovanie prístupu k zjednoteniu právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy s cieľom zlepšiť konkurencieschopnosť služieb nákladnej železničnej prepravy medzi Európou a Áziou. Súčasťou skupiny boli experti z Ruskej federácie, zo Švajčiarska, z Turecka, viacerých členských štátov EÚ, Európskej komisie (pozorovateľ) a z príslušných medzinárodných železničných organizácií, združení a železničných podnikov (napríklad OTIF, OSJD, CIT, Ruské železnice, Deutsche Bahn, PKP Cargo).
Skupina expertov mala počas svojho posledného mandátu (2018 – 2021) vypracovať právne záväzný nástroj so zohľadnením návrhu právnych ustanovení v rámci jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy týkajúcich sa zmluvy o preprave tovaru vypracovanej počas predchádzajúcich mandátov. Skupine sa však nepodarilo dospieť ku konsenzu v dôsledku pretrvávajúceho rozporu medzi dvomi rozdielnymi a opačnými prístupmi:
Experti EÚ zastávajú pragmatický a postupný prístup, ktorý sa začína prijatím „dohovoru o zmluve o preprave v rámci jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy“ [podobného dohovoru o zmluve o preprave v medzinárodnej nákladnej cestnej doprave (CMR)], ktorý by mohol platiť spoločne s príslušnými pravidlami organizácií OTIF a OSJD. Na podporu tohto prístupu Komisia vydala v apríli 2019 analytický dokument, ktorý väčšina expertov privítala a podporila. Ruská federácia na druhej strane presadzuje prijatie „dohovoru o globálnom rámci“, ktorý by zahŕňal celé spektrum právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, t. j. celý súčasný rozsah pravidiel organizácie OTIF, ako aj viaceré oblasti acquis EÚ v oblasti železničnej dopravy. Tento prístup počíta s likvidáciou organizácií OTIF a OSJD v prospech novej špeciálnej agentúry OSN, ktorá by sa ešte len mala vymedziť/zriadiť.
Skupina expertov v správe, ktorú v novembri 2021 predloží svojmu materskému orgánu, pracovnej skupine pre železničnú dopravu (SC.2), vyjadruje názor, že jej mandát sa skončil po absolvovaní dvoch dodatočných zasadnutí v septembri 2020 a v januári 2021.
Skupina expertov súhlasila s predložením jedného konkrétneho výstupného dokumentu s názvom „Dohovor o zmluve o medzinárodnej železničnej preprave tovaru ako prvý dohovor systému dohovoru o jednotných právnych predpisoch v oblasti železničnej dopravy“. Hoci tento dokument poskytuje ustanovenia z preambuly prostredníctvom hmotnoprávnych ustanovení až konečných ustanovení, ktoré spoločne tvoria návrh „Dohovoru o zmluve o preprave v rámci jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy“, skupina expertov sa nedokázala úplne zhodnúť na týchto ustanoveniach, a teda ani ich dokončiť, z dôvodu toho, že skupina expertov nedokázala prekonať rozdiely v prístupe k právnym predpisom v oblasti železničnej dopravy, ako sa uvádza ďalej:
„5. (…)
Prístup A – vypracovanie jednotných pravidiel pre železničnú prepravu na euro-ázijských koridoroch v oblastiach, kde ich naliehavo potrebuje priemysel – t. j. zmluva o preprave – bez ovplyvnenia dvoch existujúcich železničných organizácií a právnych noriem (predovšetkým dohovoru CIM a dohody SMGS) platných pre prepravu tovaru na ich príslušných územiach (prepojené právne predpisy). ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 obsahuje právny režim týkajúci sa zmluvy o medzinárodnej železničnej preprave tovaru, ktorý má slúžiť na účely prepojených právnych predpisov. Mohol by byť rýchlo formálne prijatý ako dohovor a uľahčil by potom prepravu tovaru na euro-ázijských koridoroch s ohľadom na potreby železničných dopravcov a príslušného priemyslu; a
prístup B – vypracovanie jedného súboru jednotných právnych noriem pre akúkoľvek cezhraničnú železničnú prepravu v euro-ázijskej oblasti, ktorý nahradí existujúce systémy dohovoru CIM a dohody SMGS a bude uvedený do platnosti až po prerokovaní a prijatí všetkých príloh (napríklad o infraštruktúre, železničných vozidlách, právnych predpisoch o vozňoch, preprave nebezpečného tovaru atď.). Priemysel nemá naliehavú potrebu týkajúcu sa tretieho právneho režimu, keďže nákladný list CIM/SMGS poskytuje bezproblémové železničné dodávky. ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 nezodpovedá tomuto prístupu. (…).
6. Ak by sa zvolil prístup A, vypracoval by sa dohovor o zmluve o preprave v rámci jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy na základe ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3, aby slúžil ako prepojené medzinárodné právne predpisy na bezprostredné možné použitie na železničnú prepravu tovaru na euro-ázijských prepravných koridoroch zmluvnými stranami, pričom dohovor COTIF/CIM a dohoda SMGS by neboli ovplyvnené.
7. Ak by sa zvolil prístup B, mohli by sa vypracovať jednotné právne predpisy v oblasti železničnej dopravy ako jeden súbor právnych noriem na účely euro-ázijskej železničnej prepravy, ktorý by po prijatí nahradil dohovor CIM a dohodu SMGS. Bolo by to však mimo mandátu skupiny expertov, v ktorom sa okrem dokončenia dohovoru o zmluve o preprave vyžaduje od skupiny iba určenie ďalších otázok relevantných pre medzinárodnú nákladnú železničnú dopravu.
8. Vzhľadom na uvedené skutočnosti skupina expertov vyzýva pracovnú skupinu pre železničnú dopravu (SC.2), aby zhodnotila dané dva prístupy.“
Vzhľadom na potenciálny vplyv na organizáciu OTIF 13. valné zhromaždenie organizácie poverilo pracovnú skupinu právnych expertov úlohou posúdiť iniciatívu EHK OSN týkajúcu sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy. Pracovná skupina právnych expertov sa na svojom 4. zasadnutí venovala aktualizovanej verzii správy o zjednotení právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, ktorú pripravil sekretariát organizácie OTIF. Diskutovala o dvoch uvedených prístupoch a dospela k tomuto záveru:
„Právne predpisy prepájajúce dohovor COTIF/CIM a dohodu SMGS by neboli v protiklade s dohovorom COTIF ani by ho nepresahovali za predpokladu, že ich cieľom je zabrániť akémukoľvek rozporu s jednotnými právnymi predpismi pre dohovor CIM a dohodou SMGS a vyplniť medzeru v medzinárodných právnych predpisoch pre medzinárodnú prepravu, keď sa ani jednotné právne predpisy pre dohovor CIM, ani dohoda SMGS nedajú uplatniť počas celej trasy (doprava medzi Európou a Áziou).
Jeden súbor jednotných právnych noriem pre akúkoľvek cezhraničnú železničnú prepravu v euro-ázijskej oblasti, ktorý nahradí existujúce právne systémy organizácií OTIF a OSJD, bude v protiklade s dohovorom COTIF a bude ho presahovať. Takýto jednotný režim by sa dal vypracovať iba s jednoznačným politickým záväzkom a účasťou organizácií OSJD a OTIF a ich členov. Tento prístup by mohol viesť aj k vypovedaniu dvoch osvedčených právnych režimov, dohovoru COTIF/CIM a dohody SMGS, a k likvidácii organizácií OTIF a OSJD.“
Na základe toho generálny tajomník organizácie OTIF navrhuje, aby valné zhromaždenie:
1.vzalo na vedomie správu generálneho tajomníka a závery pracovnej skupiny právnych expertov o možných prístupoch k zjednoteniu právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy;
2.podporilo vypracovanie a prijatie právnych predpisov, ktorými sa prepája dohovor COTIF/CIM a dohoda SMGS, na uľahčenie medzinárodnej nákladnej železničnej dopravy medzi Európou a Áziou, pričom tieto prepájajúce právne predpisy nesmú byť v rozpore s jednotnými právnymi predpismi pre dohovor CIM ani s dohodou SMGS;
3.dalo pokyn generálnemu tajomníkovi, aby pokračoval v účasti na práci EHK OSN na projekte zjednotenia právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy a ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu pri monitorovaní projektu EHK OSN týkajúceho sa zjednotenia právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy;
4.opätovne prijalo rozhodnutie, ktoré bolo prijaté na 13. zasadnutí a v ktorom valné zhromaždenie uznáva, že musí prijať predchádzajúce rozhodnutie týkajúce sa účasti na príprave akéhokoľvek nového znenia medzinárodných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, ktorých rozsah uplatnenia a ciele môžu byť v rozpore alebo čiastočne sa prekrývať s rozsahom uplatnenia dohovoru COTIF a cieľmi organizácie OTIF.
Vzhľadom na 74. zasadnutie pracovnej skupiny EHK OSN pre železničnú dopravu v novembri 2021 je dôležité, aby organizácia OTIF zaujala jednoznačné stanovisko k iniciatíve jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy.
Prvky navrhovaného rozhodnutia sa približujú k prístupu, ktorý zastávajú experti z členských štátov EÚ v rámci skupiny expertov EHK OSN týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, a podporujú tento prístup. Preto by Únia mala podporiť všetky štyri uvedené prvky navrhovaného rozhodnutia.
Bod programu č. 9 – Pravidlá pre voľbu a podmienky výkonu funkcie generálneho tajomníka
V rámci 13. valného zhromaždenia bol správny výbor poverený preskúmaním štrukturálneho riešenia vymenovania generálneho tajomníka ad interim a prípravou podrobných pravidiel uplatniteľných na voľbu generálneho tajomníka.
Správny výbor na svojom 130. zasadnutí vo februári 2019 požiadal pracovnú skupinu právnych expertov, aby preskúmala otázku vymenovania generálneho tajomníka ad interim a voľby generálneho tajomníka a aby predložila návrhy na reguláciu týchto dvoch záležitostí. Na základe najlepších medzinárodných postupov a získaných skúseností v rámci organizácie OTIF sekretariát navrhol, aby sa prijal právne záväzný nástroj. O takých pravidlách by malo rozhodnúť a prijať ich valné zhromaždenie. Pracovná skupina právnych expertov pripravila návrh nariadenia o voľbe a podmienkach výkonu funkcie generálneho tajomníka so sprievodnými vysvetlivkami a návrh zmien rokovacieho poriadku valného zhromaždenia (týkajúcich sa voľby generálneho tajomníka) s vysvetlivkami.
Hlavným dokumentom na posudzovanie v rámci tohto bodu programu je „Návrh nariadenia o voľbe a podmienkach výkonu funkcie generálneho tajomníka“ (príloha 1 k dokumentu SG-21022-AG 15/9). Poskytuje komplexný právny rámec zahŕňajúci všetky hlavné aspekty predmetu úpravy (zásady voľby, kvalifikačné kritériá, výzva na podanie žiadosti, žiadosti, životopis, osvedčenie o dobrom zdravotnom stave, podávanie a preskúmavanie žiadostí, transparentnosť, hlasovanie, podmienky výkonu funkcie, voľné pracovné miesto). Poskytuje aj možnosť „fóra pre kandidáta“, čo znamená neformálne stretnutie na predstavenie kandidátov. Správny výbor má zvolať fórum pre kandidáta najmenej štyri týždne pred zasadnutím valného zhromaždenia, na ktorom sa má uskutočniť voľba. Odôvodnenie tohto návrhu sa nachádza vo vysvetlivkách: „1. Spravidla sa o preferenciách členských štátov, pokiaľ ide o kandidátov, rozhoduje pred valným zhromaždením, takže kandidáti aj členovia musia mať možnosť stretnúť sa pred valným zhromaždením. (…) 3. Fórum pre kandidátov poskytuje všetkým kandidátom možnosť predstaviť seba a svoju víziu všetkým členom organizácie OTIF za rovnakých podmienok, prinajmenšom niekoľko týždňov pred valným zhromaždením. Poskytne to možnosť všetkým kandidátom viac sa zviditeľniť, ale aj členom čas na zváženie a konzultácie pred voľbou. 4. Fórum by malo pozostávať z prezentácie každého kandidáta a následného priestoru na otázky a odpovede. (…) 7. Vzhľadom na citlivý charakter tohto procesu a s cieľom rešpektovať dôstojnosť kandidátov a zabezpečiť otvorenejšiu komunikáciu medzi kandidátmi a členmi je účasť obmedzená len na členov.“
Navrhované nariadenie by vo všeobecnosti zlepšilo efektívnosť a transparentnosť procesu voľby generálneho tajomníka organizácie OTIF.
Počas rokovaní pracovnej skupiny právnych expertov sa však odohrala intenzívna diskusia týkajúca sa ustanovenia o jazykových požiadavkách ako súčasti kvalifikačných kritérií pre uchádzačov o funkciu generálneho tajomníka organizácie OTIF [článok 5 písm. c) návrhu nariadenia], v ktorom sa uvádza:
„Znalosť angličtiny a prinajmenšom jedného z ďalších pracovných jazykov organizácie OTIF (francúzštiny alebo nemčiny). Znalosť na úrovni skúseného používateľa sa vyžaduje pre jeden jazyk a znalosť na úrovni samostatného používateľa sa vyžaduje pre ďalší jazyk v súlade s globálnou stupnicou Spoločného európskeho referenčného rámca pre jazyky.“
Na rozdiel od kvalifikačných kritérií uplatňovaných na uchádzačov o funkciu generálneho tajomníka organizácie OTIF v minulosti (znalosť všetkých troch pracovných jazykov organizácie OTIF, ako aj schopnosť ľahko a plynule pripravovať predpisy v jednom z pracovných jazykov) sa v navrhovanom nariadení kladie výslovný dôraz na znalosť anglického jazyka. Okrem toho by sa vyžadovala znalosť iba dvoch z troch pracovných jazykov organizácie OTIF. Vo vysvetlivkách sa uvádza: „Znalosť ďalších jazykov a predovšetkým tretieho pracovného jazyka organizácie OTIF je však výhodou. Okrem toho je potrebné uviesť, že angličtina sa používa najmä na vonkajších zasadnutiach (na rozdiel od vnútorných zasadnutí organizácie OTIF) a pri externej komunikácii.“
Napriek uvedenému vysvetleniu dané ustanovenie zrejme nie je v súlade s článkom 1 § 6 dohovoru COTIF, v ktorom sa uvádza: „Pracovnými jazykmi Organizácie sú nemčina, angličtina a francúzština. Valné zhromaždenie môže rozhodnúť o zavedení ďalších pracovných jazykov.“ Ako preukázala aj vysoká kvalita a rôzna štátna príslušnosť piatich kandidátov v predchádzajúcich voľbách v roku 2019 (Francúz, Nemec, Talian, Holanďan, Rakúšan), nič nenaznačuje, že by dosiaľ uplatňované jazykové kritériá – znalosť všetkých troch pracovných jazykov organizácie OTIF, ako aj schopnosť ľahko a plynule pripravovať predpisy v jednom z pracovných jazykov – predstavovali prekážku pre vysokokvalifikovaných odborníkov pri uchádzaní sa o funkciu generálneho tajomníka organizácie OTIF.
Komisia zastáva názor, že Únia by mala podporiť „Nariadenie o voľbe a podmienkach výkonu funkcie generálneho tajomníka“, ale požiadať o zmenu článku 5 (Kvalifikačné kritériá) tak, aby sa predišlo akejkoľvek diskriminácii medzi tromi pracovnými jazykmi organizácie OTIF. Únia by mala podporiť aj schválenie vysvetliviek po ich úpravách na zasadnutí v súvislosti s navrhovanou zmenou článku 5 nariadenia. Únia by mala podporiť aj prijatie zmien článkov 10 a 22 rokovacieho poriadku valného zhromaždenia, ktoré sa týkajú voľby a podmienok výkonu funkcie generálneho tajomníka, a schválenie vysvetliviek.
Bod programu č. 10 – Zmeny rokovacieho poriadku valného zhromaždenia
Ako už bolo uvedené v bode programu č. 8 písm. c) a v bode programu č. 9, valné zhromaždenie bude rozhodovať o návrhoch na zmeny svojho rokovacieho poriadku. Pri uplatnení článku 27 rokovacieho poriadku valného zhromaždenia by mala byť predložená konsolidovaná verzia všetkých zmien rokovacieho poriadku na posúdenie a prijatie valným zhromaždením. Konsolidovaný návrh zmien rokovacieho poriadku valného zhromaždenia je uvedený v prílohe 1 k dokumentu týkajúcemu sa zasadnutia SG-21024-AG 15/10. Obsahuje aj niektoré redakčné opravy v nemeckom znení určitých dokumentov (príloha 4 k dokumentu SG-21022-AG 15/9) a návrh, aby článok 28 rokovacieho poriadku „Nadobudnutie platnosti“ bol zmenený tak, že nadobudne platnosť v prvý deň po 15. zasadnutí valného zhromaždenia.
Únia by mala v súlade s pozíciami stanovenými v bode programu 8 písm. c) a v bode programu 9 podporiť prijatie zmien článkov 4 až 7 a článkov 10, 22 a 28 rokovacieho poriadku valného zhromaždenia a schválenie príslušných vysvetliviek.
4.Právny základ
4.1.Procesnoprávny základ
4.1.1.Zásady
V článku 218 ods. 9 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa stanovujú rozhodnutia, ktorými sa určujú „pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie v rámci orgánu zriadeného dohodou, keď je tento orgán vyzvaný prijať akty s právnymi účinkami s výnimkou aktov dopĺňajúcich alebo meniacich inštitucionálny rámec danej dohody“.
Pojem „akty s právnymi účinkami“ zahŕňa akty, ktoré majú právne účinky na základe pravidiel medzinárodného práva, ktorým sa riadi predmetný orgán. Zahŕňa aj nástroje, ktoré nemajú záväzný účinok podľa medzinárodného práva, ale „môžu rozhodujúcim spôsobom ovplyvniť obsah právnej úpravy prijatej normotvorcom EÚ“.
4.1.2.Uplatnenie na tento prípad
Valné zhromaždenie organizácie OTIF je orgán zriadený dohodou, konkrétne Dohovorom o medzinárodnej železničnej preprave (ďalej len „dohovor COTIF“). Akty, na prijatie ktorých je vyzvané valné zhromaždenie organizácie OTIF, predstavujú akty s právnymi účinkami, ako je vysvetlené v predchádzajúcom oddiele.
Pripravované akty nedopĺňajú ani nemenia inštitucionálny rámec dohody.
Procesnoprávnym základom navrhovaného rozhodnutia je preto článok 218 ods. 9 ZFEÚ.
4.2.Hmotnoprávny základ
Hmotnoprávny základ rozhodnutia podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ závisí predovšetkým od cieľa a obsahu pripravovaného aktu, v súvislosti s ktorým sa prijíma pozícia v mene Únie. Ak pripravovaný akt sleduje dva ciele alebo obsahuje dve zložky a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek je možné určiť ako hlavnú, zatiaľ čo druhý cieľ alebo druhá zložka sú len vedľajšie, rozhodnutie podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ musí byť založené na jedinom hmotnoprávnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo hlavná alebo prevažujúca zložka.
Hlavný cieľ a obsah pripravovaného aktu sa týka „železničnej dopravy“.
Hmotnoprávnym základom navrhovaného rozhodnutia je preto článok 91 ZFEÚ.
4.3.Záver
Právnym základom navrhovaného rozhodnutia by mal byť článok 91 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ.
5.Uverejnenie pripravovaného aktu
Keďže aktom 15. valného zhromaždenia organizácie OTIF sa nezmení dohovor COTIF ani jeho dodatky, nie je nevyhnutné, aby sa po prijatí uverejnil v Úradnom vestníku Európskej únie.
2021/0271 (NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o pozícii, ktorá sa má v mene Únie zaujať na 15. valnom zhromaždení Medzivládnej organizácie pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF)
RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 91 v spojení s jej článkom 218 ods. 9,
so zreteľom na návrh Európskej komisie,
keďže:
(1)Únia pristúpila k Dohovoru o medzinárodnej železničnej preprave z 9. mája 1980, zmenenému Vilniuským protokolom z 3. júna 1999 (ďalej len „dohovor COTIF“), na základe rozhodnutia Rady 2013/103/EÚ.
(2)Valné zhromaždenie organizácie OTIF bolo zriadené v súlade s článkom 13 ods. 1 písm. a) dohovoru COTIF (ďalej len „valné zhromaždenie“).
(3)Únia sa na valnom zhromaždení zúčastňuje v súlade s ustanoveniami dohovoru COTIF, rokovacieho poriadku valného zhromaždenia a Dohody o pristúpení Únie k dohovoru COTIF.
(4)Očakáva sa, že valné zhromaždenie na svojom 15. zasadnutí plánovanom na 28. a 29. septembra 2021 bude rozhodovať o: príprave dlhodobej stratégie pre organizáciu OTIF; návrhu nariadenia o voľbe a podmienkach výkonu funkcie generálneho tajomníka; návrhu zlúčenia činnosti pracovnej skupiny právnych expertov a ad hoc výboru pre spoluprácu do jedného ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu; návrhu rozhodnutia o monitorovaní a posudzovaní právnych nástrojov organizácie OTIF; návrhoch na zmeny rokovacieho poriadku valného zhromaždenia.
(5)Očakáva sa, že valné zhromaždenie na tomto zasadnutí sformuluje aj stanoviská organizácie OTIF k iniciatíve EHK OSN týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy, najmä pokiaľ ide o dva alternatívne prístupy k zjednoteniu právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy na globálnej úrovni.
(6)Je vhodné stanoviť pozíciu, ktorá sa má v mene Únie zaujať na 15. zasadnutí valného zhromaždenia organizácie OTIF, keďže Únia je členom tejto organizácie a rozhodnutia, ktoré má prijať valné zhromaždenie, budú mať vplyv na fungovanie a stratégiu rozvoja organizácie.
(7)Na 15. valnom zhromaždení sa bude zvažovať prijatie právne záväzného nástroja, ktorým by sa riadili voľby a podmienky výkonu funkcie generálneho tajomníka, jedného z orgánov organizácie OTIF uvedených v článku 13 dohovoru COTIF. Nové nariadenie by poskytlo komplexný rámec zahŕňajúci všetky hlavné aspekty predmetu úpravy (zásady voľby, kvalifikačné kritériá, výzva na podanie žiadosti, podávanie a preskúmavanie žiadostí, transparentnosť, hlasovanie, podmienky výkonu funkcie atď.).
(8)Pokiaľ ide o stratégiu rozvoja organizácie OTIF, generálny tajomník navrhuje pokračovať v diskusii o pripravovanom návrhu dlhodobej stratégie pre organizáciu OTIF v nadväznosti na konzultácie zorganizované začiatkom roku 2021 a túto diskusiu zintenzívniť. Revidovaný pripravovaný návrh by sa potom predložil valnému zhromaždeniu na posúdenie a schválenie na jeho nasledujúcom riadnom zasadnutí. Očakáva sa, že valné zhromaždenie dá pokyn generálnemu tajomníkovi, aby prijal opatrenia potrebné na tento účel.
(9)Valné zhromaždenie posúdi možnosť zlúčenia činnosti ad hoc výboru pre spoluprácu a pracovnej skupiny právnych expertov do jedného ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu. Je potrebné uviesť, že inštitucionálny rámec organizácie OTIF je vymedzený v hlave III dohovoru COTIF. V článku 13 dohovoru COTIF sú vymedzené orgány organizácie OTIF. Podľa druhého § tohto článku môže valné zhromaždenie ustanoviť ďalšie dočasné výbory pre osobitné úlohy. Návrh generálneho tajomníka na vytvorenie dočasného ad hoc výboru pre právne veci a medzinárodnú spoluprácu sa má teda posudzovať v existujúcom inštitucionálnom rámci organizácie OTIF.
(10)Očakáva sa, že valné zhromaždenie príjme vnútorné rozhodnutie o monitorovaní a posudzovaní právneho rámca dohovoru COTIF s cieľom lepšie monitorovať uplatňovanie dohovoru a zlepšovať ho. V navrhovanom rozhodnutí sa sfunkčňuje úloha organizácie OTIF stanovená v článku 2 § 1 písm. e) dohovoru COTIF kontrolovať uplatňovanie všetkých právnych predpisov a odporúčaní (právnych nástrojov) vypracovaných v rámci organizácie. Na tento účel sú v návrhu rozhodnutia stanovené osobitné požiadavky na generálneho tajomníka organizácie OTIF a jej členov, predovšetkým: generálny tajomník systematicky monitoruje a posudzuje vykonávanie dohovoru; orgány organizácie OTIF sú oprávnené začať monitorovanie a posudzovanie uplatňovania konkrétneho právneho nástroja v rámci rozsahu ich právomocí alebo konkrétnych ustanovení daného nástroja; generálny tajomník môže začať monitorovanie a posudzovanie ktoréhokoľvek právneho nástroja; členovia organizácie OTIF spolupracujú s generálnym tajomníkom a poskytujú všetky relevantné informácie na účely monitorovania a posudzovania právnych nástrojov.
(11)Valné zhromaždenie posúdi aj najnovší vývoj iniciatívy Európskej hospodárskej komisie OSN (ďalej len „EHK OSN“) týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy a zaujme príslušnú pozíciu. Valné zhromaždenie môže predovšetkým vyjadriť svoju podporu vypracovaniu a prijatiu prepájajúcich právnych predpisov na uľahčenie medzinárodnej nákladnej železničnej dopravy medzi Európou a Áziou za predpokladu, že tieto prepájajúce právne predpisy nie sú v rozpore s pravidlami dohovoru COTIF. Táto pozícia by mala byť vyjadrená v novembri 2021 na 74. zasadnutí pracovnej skupiny EHK OSN pre železničnú dopravu, ktorá je subjektom oprávneným na rozhodnutie o nasledujúcich krokoch iniciatívy týkajúcej sa jednotných právnych predpisov v oblasti železničnej dopravy.
(12)Na tomto zasadnutí valné zhromaždenie rozhodne aj o niektorých zmenách svojho rokovacieho poriadku. Konsolidovaná verzia rokovacieho poriadku bude prijatá a mala by nadobudnúť platnosť v prvý deň po 15. zasadnutí valného zhromaždenia.
(13)Navrhované rozhodnutia sú v súlade s právom a so strategickými cieľmi Únie, a preto by ich mala Únia podporiť,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Pozícia, ktorá sa má zaujať v mene Únie na 15. zasadnutí valného zhromaždenia Medzivládnej organizácie pre medzinárodnú železničnú prepravu (OTIF), sa uvádza v prílohe.
Menšie zmeny pozícií uvedených v prílohe k tomuto rozhodnutiu môžu zástupcovia Únie schváliť na valnom zhromaždení bez ďalšieho rozhodnutia Rady.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Komisii.
V Bruseli