Súhrnný prehľad

Posúdenie vplyvu návrhu Komisie o primeraných minimálnych mzdách v EÚ

A. Potreba konať

Prečo? Aký problém sa rieši?

Zabezpečenie toho, aby pracovníci v EÚ zarábali primerané mzdy, je nevyhnutné na zaručenie spravodlivých pracovných a životných podmienok, ako aj na budovanie spravodlivých a odolných hospodárstiev a spoločností. V posledných desaťročiach však nízke mzdy v mnohých členských štátoch nedržia krok s inými mzdami, čím sa prehlbuje chudoba pracujúcich, mzdová nerovnosť a schopnosť zamestnancov s nízkymi mzdami vyrovnať sa s hospodárskymi ťažkosťami.

Minimálne mzdy zohrávajú v tomto celkovom kontexte dôležitú úlohu. Ochranu formou minimálnej mzdy možno poskytovať kolektívnymi zmluvami (ako je to v prípade 6 členských štátov) alebo zákonnými minimálnymi mzdami stanovenými v právnych predpisoch (ako je to v 21 členských štátoch). Keď sa minimálne mzdy stanovia na primeranej úrovni, zabezpečujú dôstojné živobytie pre pracovníkov, udržiavajú domáci dopyt, zvyšujú motiváciu pracovať a znižujú chudobu pracujúcich i nerovnosť na dolnom konci mzdovej distribúcie. Podporujú aj rodovú rovnosť, keďže ženy častejšie než muži poberajú minimálnu mzdu alebo sumu blížiacu sa k nej.

Mnohí pracovníci v EÚ však v súčasnosti nie sú chránení primeranými minimálnymi mzdami. Vo väčšine členských štátov so štátnymi zákonnými minimálnymi mzdami sú tieto mzdy príliš nízke v porovnaní s inými mzdami a/alebo na to, aby zaručovali dôstojné živobytie. Možno to ilustrovať na základe bežne používaných referenčných hodnôt: takmer vo všetkých členských štátoch sú štátne zákonné minimálne mzdy nižšie než 60 % mediánu mzdy alebo 50 % hrubej priemernej mzdy. Okrem toho sú z ochrany formou vnútroštátnych zákonných minimálnych miezd vylúčené niektoré osobitné skupiny pracovníkov. V členských štátoch, ktoré sa spoliehajú na kolektívne vyjednávanie, sa na niektorých pracovníkov nevzťahuje ochrana formou minimálnej mzdy zakotvená v kolektívnych zmluvách. Podiel takýchto pracovníkov je 10 % až 20 % v štyroch krajinách a v jednej krajine je to 55 %.

Niektoré príčiny tohto problému sú spoločné pre oba systémy, konkrétne: klesajúce trendy kolektívneho vyjednávania a nedodržiavanie existujúcich vnútroštátnych ustanovení. Niektoré faktory sú okrem toho špecifické pre systémy stanovovania zákonnej minimálnej mzdy, a to: nedostatok jasných a stabilných kritérií na stanovovanie a aktualizáciu minimálnych miezd, nedostatočné zapojenie sociálnych partnerov, využívanie nižších sadzieb pre osobitné skupiny (rozdielne sadzby), uplatňovanie znížení na základe hodnoty vybavenia alebo iných nákladov (odpočty) či využívanie výnimiek.

Čo sa od tejto iniciatívy očakáva?

Cieľom tejto iniciatívy je zlepšiť pracovné podmienky tým, že sa zabezpečí, aby pracovníci v Únii mali prístup k ochrane formou minimálnej mzdy poskytovanej primeranými zákonnými minimálnymi mzdami alebo zmluvami, čo by im umožnilo dôstojné živobytie bez ohľadu na to, kde pracujú. Pri dosahovaní tohto cieľa sa má zároveň zohľadniť vplyv na tvorbu pracovných miest a konkurencieschopnosť, a to aj v prípade MSP. Iniciatíva nezasahuje do slobody členských štátov buď stanovovať zákonné minimálne mzdy, alebo podporovať prístup ku kolektívnym zmluvám v súlade s tradíciami a so špecifikami jednotlivých krajín a pri plnom rešpektovaní vnútroštátnych právomocí a zmluvnej slobody sociálnych partnerov. Na dosiahnutie tohto všeobecného cieľa by špecifickými cieľmi iniciatívy EÚ bolo zlepšiť primeranosť a rozšíriť pokrytie minimálnymi mzdami.

Aká je pridaná hodnota opatrení na úrovni EÚ? 

Cieľom opatrení EÚ je poskytnúť potrebný impulz na reformu systémov stanovovania minimálnej mzdy. Hoci stanovovanie minimálnych miezd je vo vnútroštátnej právomoci, rámcom EÚ by sa zabezpečilo, že pokrok by nebol čiastočný alebo nerovnomerný, čím by sa podporil proces vzostupnej sociálnej konvergencie v prospech hospodárstva EÚ ako celku. Existujúce nástroje EÚ, najmä európsky semester, nestačia na riešenie existujúcich nedostatkov vo vnútroštátnych systémoch stanovovania minimálnej mzdy. Bez ďalších politických opatrení na úrovni EÚ tento problém pravdepodobne zasiahne viacero krajín. Jednotlivé krajiny sa zároveň môžu brániť lepšiemu nastaveniu minimálnej mzdy zo strachu, že by to mohlo negatívne ovplyvniť ich konkurencieschopnosť v oblasti externých nákladov. Opatreniami EÚ sa zabezpečia rovnaké podmienky pre podniky a pracovníkov na jednotnom trhu podporou a umožnením spravodlivej hospodárskej súťaže založenej na inovácii a produktivite pri súčasnom dodržiavaní primeraných sociálnych noriem. Tento cieľ nemožno dosiahnuť výlučne na úrovni členských štátov. 

B. Riešenia

Aké legislatívne a nelegislatívne možnosti politiky sa zvažovali? Je niektorá z možností uprednostňovaná? Prečo? 

Popri základnom scenári sa zvažujú tri balíky politiky, pričom každý z nich kombinuje opatrenia v piatich oblastiach:

Kolektívne vyjednávanie v oblasti stanovovania miezd a presadzovanie a monitorovanie majú vplyv tak na krajiny, ktoré sa pri poskytovaní ochrany formou minimálnej mzdy spoliehajú na kolektívne vyjednávanie, ako aj na krajiny so systémami stanovovania zákonnej minimálnej mzdy. Vnútroštátne rámce na stanovovanie a aktualizáciu zákonných minimálnych miezd, zapojenie sociálnych partnerov do ich stanovovania a rozdielne sadzby minimálnej mzdy, ako aj odpočty a výnimky z minimálnych miezd majú vplyv len na systémy zákonnej minimálnej mzdy. Jednotlivé balíky politiky sa líšia, pokiaľ ide o úlohu, ktorú zohrávajú sociálni partneri pri riadení systému stanovovania minimálnej mzdy, a v konkrétnom prípade členských štátov so štátnymi zákonnými minimálnymi mzdami aj pokiaľ ide o mieru voľného uváženia vlád pri stanovovaní a aktualizácii minimálnych miezd.

Balík A vyzýva všetky členské štáty, aby aktívne podporovali kolektívne vyjednávanie o stanovovaní miezd s cieľom posilniť úlohu sociálnych partnerov, a to aj prostredníctvom administratívneho rozšírenia pokrytia kolektívnymi zmluvami. V prípade členských štátov so štátnymi zákonnými minimálnymi mzdami sa predpokladá výrazné zapojenie sociálnych partnerov do stanovovania minimálnej mzdy a vyžaduje sa zákaz výnimiek, rozdielnych sadzieb a odpočtov. Primeranosť zákonných minimálnych miezd by sa posudzovala na základe vnútroštátneho merania dôstojnej životnej úrovne. Balík B vyzýva všetky členské štáty, aby podporovali kolektívne vyjednávanie o stanovovaní miezd, najmä ak je pokrytie kolektívnym vyjednávaním obmedzené. Okrem toho sa v prípade členských štátov so štátnymi zákonnými minimálnymi mzdami zavádza požiadavka, aby vnútroštátne rámce obsahovali explicitné kritériá primeranosti minimálnej mzdy a orientačné referenčné hodnoty, ako je 60 % hrubého mediánu mzdy alebo 50 % hrubej priemernej mzdy, a posilňuje sa úloha sociálnych partnerov v porovnaní so základným scenárom. Tento balík takisto vyžaduje, aby rozdielne sadzby a odpočty boli objektívne odôvodnené a primerané. Balík C tiež vyzýva všetky členské štáty, aby podporovali kolektívne vyjednávanie o stanovovaní miezd, najmä ak je pokrytie kolektívnym vyjednávaním obmedzené. Okrem toho sa očakáva, že v prípade členských štátov so štátnymi zákonnými minimálnymi mzdami sa v záujme dosiahnutia cieľov iniciatívy vnútroštátne rámce budú spoliehať najmä na automatickú indexáciu spolu s použitím referenčných hodnôt, pričom rozdielne sadzby a odpočty musia byť objektívne odôvodnené a primerané. Všetky balíky obsahujú tieto ustanovenia o presadzovaní a monitorovaní, pričom však rozlišujú medzi predmetnými dvoma typmi systémov: posilnenie presadzovania mzdových doložiek v kolektívnych zmluvách a posilnenie presadzovania zákonných minimálnych miezd, ak existujú, zabezpečenie súladu s kolektívne dohodnutými mzdami a so zákonnými minimálnymi mzdami vo verejnom obstarávaní a posilnenie mechanizmov monitorovania a zberu údajov.

Uprednostňuje sa balík B, pretože najlepšie vyvažuje dosiahnutie cieľov politiky so súvisiacimi nákladmi a umožňuje dosiahnuť ciele politiky primeraným spôsobom. Rešpektuje zavedené vnútroštátne opatrenia a ponecháva priestor na voľné uváženie členských štátov a sociálnych partnerov.

Medzi právnymi nástrojmi sa zvažovali smernica, odporúčanie Rady a ich kombinácia. Uprednostňovaným nástrojom by bola smernica, keďže poskytuje vymáhateľné minimálne požiadavky, pričom ponecháva členským štátom priestor na vymedzenie metódy a formy intervencie na dosiahnutie sledovaných cieľov.

Kto podporuje ktorú možnosť? 

Zainteresované strany sa vo všeobecnosti zhodli na tom, že je dôležité chrániť pracovníkov formou spravodlivých minimálnymi miezd. Počas konzultácií sa kládol osobitný dôraz na rešpektovanie vnútroštátnych tradícií, autonómia sociálnych partnerov a rešpektovanie kolektívneho vyjednávania. Všetci sociálni partneri, väčšina delegátov členských štátov z príslušných výborov Rady a poslanci Európskeho parlamentu podporili posilnenie kolektívneho vyjednávania a zapojenie sociálnych partnerov do stanovovania zákonnej minimálnej mzdy. Odborové zväzy vyzvali na zavedenie stabilných a jasných kritérií na stanovovanie minimálnych miezd, pričom zástupcovia niektorých členských štátov tiež hlasovali za tento prístup. Väčšina zamestnávateľov to považovala za vnútroštátnu právomoc. Odborové zväzy boli za zákaz/obmedzenie výnimiek/rozdielnych sadzieb, ale zamestnávatelia boli proti. Delegáti členských štátov mali v tejto súvislosti nejednotné postoje. Širokú podporu získalo zlepšenie dodržiavania predpisov, ale niektorí zamestnávatelia to považovali za vnútroštátnu zodpovednosť. Pokiaľ ide o právny nástroj, mnohí zamestnávatelia a delegáti viacerých členských štátov boli za nezáväzný nástroj, ktorý by mohol mať formu odporúčania Rady, zatiaľ čo odborové zväzy, delegáti niektorých členských štátov, ako aj jedna vedúca sociálna MVO sa priklonili k smernici.

C. Vplyvy uprednostňovanej možnosti

Aké sú výhody uprednostňovanej možnosti (prípadne hlavných možností, ak sa žiadna konkrétna možnosť neuprednostňuje)? 

Uprednostňovaný balík povedie k vyšším minimálnym mzdám približne v polovici členských štátov. Z tohto zvýšenia by mohlo mať prospech zhruba 25 miliónov pracovníkov, ak by členské štáty so zákonnými minimálnymi mzdami zvýšili minimálne mzdy na 60 % mediánu mzdy, prípadne 50 % priemernej mzdy. Zvýšenie zákonných minimálnych miezd by mohlo vo viacerých členských štátoch prekročiť 20 %. Ak by členské štáty so zákonnými minimálnymi mzdami zvýšili tieto mzdy na 60 % mediánu mzdy alebo 50 % priemernej mzdy, viedlo by to k zníženiu mzdovej nerovnosti a chudoby pracujúcich o 10 % a k zníženiu rozdielu v odmeňovaní žien a mužov v priemere približne o 5 %. Očakáva sa, že zvýšené minimálne mzdy zlepšia pracovné stimuly.

Posilnenie a rozšírenie pokrytia kolektívnym vyjednávaním o stanovovaní miezd bude prínosom pre pracovníkov, keďže podporí rast miezd vo všetkých členských štátoch. Okrem toho posilnenie presadzovania a monitorovania minimálnych miezd pomôže zaistiť, aby pracovníci mali skutočný prístup k ochrane formou minimálnej mzdy a aby sa im vyplácali mzdy, na ktoré majú nárok. V členských štátoch, ktoré sa spoliehajú na kolektívne vyjednávanie, podpora kolektívneho vyjednávania o stanovovaní miezd zvýši počet chránených pracovníkov a zároveň zlepší primeranosť tam, kde nie je dostatočná. V krajinách so zákonnými minimálnymi mzdami používanie jasných a stabilných kritérií na usmernenie stanovovania a aktualizácie minimálnych miezd a silnejšia úloha sociálnych partnerov zlepší primeranosť minimálnych miezd a podnikateľského prostredia. Obmedzenie rozdielnych sadzieb a odpočtov navyše povedie k tomu, že sumy pod úrovňou minimálnej mzdy bude zarábať menej pracovníkov.

Aké sú náklady na uprednostňovanú možnosť (prípadne na hlavné možnosti, ak sa žiadna konkrétna možnosť neuprednostňuje)? 

Hospodárske vplyvy zahŕňajú vyššie náklady práce pre firmy, vyššie ceny a v menšej miere aj nižšie zisky. Odhady naznačujú, že približne tri štvrtiny hospodárskych nákladov vyšších minimálnych miezd by znášali spotrebitelia a približne jednu štvrtinu podniky. Vplyv na firmy by sa zmiernil zvýšením spotreby zamestnancov s nízkymi mzdami, čo by podporilo domáci dopyt. Očakáva sa, že ak členské štáty so zákonnými minimálnymi mzdami zvýšia tieto mzdy na 60 % mediánu mzdy alebo 50 % priemernej mzdy, nárast celkových mzdových nákladov v EÚ bude mierny, a to zhruba 1 % (51 až 53 miliárd EUR ročne). Navyše sa očakáva, že aj vplyv na celkovú konkurencieschopnosť bude malý. Okrem toho by lepšie mechanizmy stanovovania minimálnej mzdy mali utlmiť možné negatívne vplyvy na podniky. Balík poskytuje členským štátom dostatočnú flexibilitu na zohľadnenie hospodárskych podmienok a vplyvov na konkrétne odvetvia, regióny a MSP.

Možný negatívny vplyv na zamestnanosť by podľa očakávaní mal byť obmedzený. Ak by členské štáty so zákonnými minimálnymi mzdami zvýšili minimálne mzdy na 60 % mediánu mzdy, prípadne 50 % priemernej mzdy, mal by predstavovať približne 0,5 % celkovej zamestnanosti. Výhody vyšších minimálnych miezd pre dotknutých pracovníkov by výrazne prevážili nad možným negatívnym vplyvom na zamestnanosť týchto pracovníkov.

Aký bude vplyv na podniky, MSP a mikropodniky?

MSP zamestnávajú približne 87 % osôb s minimálnymi mzdami (v porovnaní s približne dvoma tretinami všetkých pracovníkov). Očakáva sa, že pokiaľ ide o priame náklady pre firmy, budú ovplyvnené podobným podielom. Rozsah vplyvu na MSP sa určí na základe vnútroštátnych kritérií stanovených na určenie úrovní zákonných minimálnych miezd. Zvýšenie zákonných minimálnych miezd na 60 % mediánu mzdy alebo 50 % priemernej mzdy vo všetkých krajinách so štátnou zákonnou minimálnou mzdou by znamenalo zvýšenie čistých nákladov približne o 12 miliárd EUR. Možné negatívne vplyvy na MSP by však podľa očakávaní mali byť obmedzené. Po prvé, je pravdepodobné, že zvýšené náklady práce budú môcť preniesť na spotrebiteľov zvýšením cien. Po druhé, vyššie minimálne mzdy môžu takisto zvýšiť dopyt po ich službách. Potenciálne negatívne vplyvy zvýšených nákladov práce pre MSP by boli čiastočne vyvážené postupnejším a predvídateľnejším zvyšovaním minimálnej mzdy, čo by mohlo zlepšiť podnikateľské prostredie.

Očakáva sa významný vplyv na štátne rozpočty a verejnú správu? 

Očakáva sa, že zvýšením minimálnej mzdy, ktoré sa určí na základe vnútroštátnych kritérií v súlade s touto iniciatívou, by sa zlepšila rovnováha verejných rozpočtov (pod 0,1 % HDP). Vplyv na administratívnu záťaž by mal byť nízky, keďže cieľom iniciatívy je posilniť už zavedené inštitúcie a postupy.

Očakávajú sa iné významné vplyvy? 

Áno, všetky balíky budú mať vplyv na základné práva. Očakáva sa, že by podporili rodovú rovnosť a pomohli znížiť rozdiely v odmeňovaní žien a mužov, keďže väčšinu osôb s minimálnymi mzdami (približne 60 % v EÚ) tvoria ženy.

D. Nadväzné opatrenia

Kedy sa táto politika preskúma?

Komisia vyhodnotí iniciatívu päť rokov po nadobudnutí jej účinnosti v súlade s usmerneniami o lepšej právnej regulácii. Pokrok pri dosahovaní cieľov iniciatívy sa bude monitorovať pomocou súboru ukazovateľov súvisiacich s cieľmi iniciatívy.