V Bruseli20. 5. 2020

COM(2020) 540 final

SPRÁVA KOMISIE

Fínsko

Správa vypracovaná v súlade s článkom 126 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie


SPRÁVA KOMISIE

Fínsko

Správa vypracovaná v súlade s článkom 126 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie

1.    Úvod

Komisia 20. marca 2020 prijala oznámenie o aktivácii všeobecnej únikovej doložky Paktu stability a rastu. Doložkou podľa článku 5 ods. 1, článku 6 ods. 3, článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1466/97 a článku 3 ods. 5 a článku 5 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1467/97 sa uľahčuje koordinácia rozpočtových politík v obdobiach prudkého hospodárskeho poklesu. Komisia vo svojom oznámení adresovanom Rade vyjadrila názor, že vzhľadom na očakávaný prudký hospodársky pokles v dôsledku vypuknutia nákazy COVID-19 súčasné podmienky umožňujú aktiváciu doložky. Ministri financií členských štátov 23. marca 2020 vyjadrili súhlas s názorom Komisie. Aktivácia všeobecnej únikovej doložky umožňuje dočasný odklon od postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého rozpočtového cieľa za predpokladu, že to neohrozí fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte. Pokiaľ ide o nápravnú časť paktu, Rada môže na základe odporúčania Komisie tiež rozhodnúť, že prijme revidovanú fiškálnu trajektóriu. Všeobecnou únikovou doložkou sa nepozastavujú postupy Paktu stability a rastu. Členským štátom to umožňuje odchýliť sa od rozpočtových požiadaviek, ktoré by sa za bežných okolností uplatňovali, zatiaľ čo Komisii a Rade to umožňuje uskutočniť potrebné opatrenia koordinácie politík v rámci paktu.

Z údajov, ktoré fínske orgány oznámili 31. marca 2020 a ktoré následne overil Eurostat 1 , vyplýva, že deficit verejných financií vo Fínsku dosiahol v roku 2019 výšku 1,1 % HDP, zatiaľ čo hrubý dlh verejnej správy sa nachádzal na úrovni 59,4 % HDP. Podľa programu stability na rok 2020 plánuje Fínsko na rok 2020 deficit na úrovni 7,2 % HDP, zatiaľ čo dlh sa plánuje na úrovni 69,1 % HDP.

Plánovaný deficit na rok 2020 predstavuje dôkaz prima facie o existencii nadmerného deficitu podľa vymedzenia v Pakte stability a rastu.

Na základe uvedeného preto Komisia vypracovala túto správu, v ktorej analyzuje, či Fínsko dodržiava kritérium deficitu uvedené v zmluve. Dlhové kritérium možno považovať za splnené, keďže miera zadlženosti bola v roku 2019 pod referenčnou hodnotou 60 % HDP stanovenou v zmluve. Zohľadňujú sa v nej všetky závažné faktory a náležite sa prihliada na rozsiahly hospodársky otras spojený s pandémiou COVID-19.

Tabuľka 1. Deficit a dlh verejných financií (% HDP)

2016

2017

2018

2019

2020

Komisia

2021

Komisia

Kritérium deficitu

Saldo verejných financií

–1,7

–0,7

–0,9

–1,1

–7,4

–3,4

Dlhové kritérium

Hrubý dlh verejnej správy

63,2

61,3

59,6

59,4

69,4

69,6

Zdroj: Eurostat, program stability na rok 2020, prognóza Komisie z jari 2020.

2.Kritérium deficitu

Na základe programu stability na rok 2020 sa očakáva, že deficit verejných financií Fínska v roku 2020 dosiahne 7,2 % HDP, čo je výrazne nad referenčnou hodnotou 3 % HDP stanovenou v zmluve.

Prekročenie referenčnej hodnoty stanovenej v zmluve je v roku 2020 výnimočné, keďže je dôsledkom prudkého hospodárskeho poklesu. Vzhľadom na vplyv pandémie COVID-19 na fínske hospodárstvo sa v jarnej prognóze Komisie predpokladá, že v roku 2020 dôjde k poklesu reálneho HDP o 6,3 %.

Na základe prognózy Komisie z jari 2020, v ktorej sa predpokladá, že deficit zostane nad úrovňou 3 % HDP aj v roku 2021, tak prekročenie referenčnej hodnoty stanovenej v zmluve nie je dočasné.

Stručne povedané, plánovaný deficit je v roku 2020 výrazne nad referenčnou hodnotou 3 % HDP stanovenou v zmluve. Prekročenie sa považuje za výnimočné, no nie dočasné podľa vymedzenia v zmluve a Pakte stability a rastu. Z analýzy teda vyplýva, že kritérium deficitu podľa vymedzenia v zmluve a nariadení (ES) č. 1467/97 prima facie nie je splnené.

3.    Závažné faktory

V článku 126 ods. 3 zmluvy sa stanovuje, že ak členský štát nesplní požiadavky vyplývajúce z jedného alebo z oboch uvedených kritérií, Komisia pripraví správu. Uvedená správa „prihliadne tiež na to, či štátny deficit prekračuje štátne výdavky na investície a zohľadní všetky ostatné závažné faktory vrátane stavu hospodárskeho a rozpočtového výhľadu členského štátu na stredne dlhé obdobie“.

Uvedené faktory sú ďalej objasnené v článku 2 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1467/97, v ktorom sa takisto stanovuje, že treba náležite zohľadniť „všetky ostatné faktory, ktoré sú podľa názoru dotknutého členského štátu závažné z hľadiska komplexného posúdenia súladu s kritériami deficitu a dlhu, a ktoré členský štát predložil Rade a Komisii“. Ako sa uvádza v článku 2 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1467/97, pokiaľ ide o kritérium deficitu, keďže pomer dlhu verejnej správy k HDP prekračuje referenčnú hodnotu 60 % a nie je splnená dvojitá podmienka, t. j. že deficit zostane na úrovni blízko referenčnej hodnoty a že jeho prekročenie referenčnej hodnoty je len dočasné, uvedené závažné faktory nemožno v postupoch vedúcich k rozhodnutiu o existencii nadmerného deficitu na základe kritéria deficitu v prípade Fínska zohľadniť. Komisia však uznáva výnimočnú povahu okolností, ktoré viedli k posúdeniu dodržania kritéria deficitu v roku 2020.

V súčasnej situácii je kľúčovým ďalším faktorom, ktorý treba zohľadniť v súvislosti s rokom 2020, nedávna aktivácia všeobecnej únikovej doložky v súvislosti s pandémiou COVID-19, ktorá má veľmi významný vplyv na rozpočtovú situáciu a do veľkej miery zneisťuje výhľad. Pandémia zároveň viedla k aktivácii všeobecnej únikovej doložky.

3.1.        Pandémia COVID-19

Pandémia COVID-19 spôsobila rozsiahly hospodársky otras, ktorý má výrazný negatívny vplyv na celú Európsku úniu. Dôsledky na rast HDP budú závisieť od trvania pandémie aj opatrení prijatých vnútroštátnymi orgánmi, ako aj na európskej a celosvetovej úrovni s cieľom spomaliť jej šírenie, chrániť výrobné kapacity a podporiť celkový dopyt. Členské štáty už prijali alebo prijímajú rozpočtové opatrenia s cieľom zvýšiť kapacitu svojich systémov zdravotnej starostlivosti a poskytnúť pomoc tým jednotlivcom a odvetviam, ktorých pandémia osobitne zasiahla. Prijali sa aj významné opatrenia na podporu likvidity a iné záruky. Po získaní podrobnejších informácií príslušné štatistické orgány preskúmajú, či tieto opatrenia majú bezprostredný vplyv na saldo verejných financií. Uvedené opatrenia spolu s poklesom hospodárskej činnosti povedú k podstatnému zvýšeniu deficitu verejných financií a dlhových pozícií.

3.2.    Strednodobá hospodárska pozícia

Hospodársky rast Fínska sa spomaľoval už pred krízou. Hospodársky rast je výrazne ovplyvnený pandémiou ochorenia COVID-19 a opatreniami prijatými na zamedzenie šíreniu. Predpokladá sa, že reálny HDP sa v roku 2020 prudko zníži približne o 6,3 % a následne sa v roku 2021 zvýši o 3,7 %. Očakáva sa, že súkromná spotreba a súkromné investície budú hlavnou príčinou spomalenia rastu v roku 2020, zatiaľ čo spotreba a investície verejnej správy budú pre hospodárstvo podporným faktorom. V makroekonomickej prognóze, z ktorej vychádza program stability, sa počíta s tým, že hrubý domáci produkt Fínska klesne v roku 2020 o 5,5 % a v roku 2021 vzrastie o 1,3 %, a to v dôsledku rovnakej kombinácie faktorov. Prudký pokles HDP v roku 2020 predstavuje zmierňujúci faktor pri hodnotení dodržiavania kritéria deficitu Fínskom v roku 2020.

Očakáva sa, že vysoká miera neistoty a zvyšujúca sa nezamestnanosť budú mať v roku 2020 za následok pokles domáceho dopytu. Očakáva sa, že domácnosti zvýšia preventívne úspory, oddialia diskrečné výdavky a znížia spotrebu. Súkromné investície majú prudko klesnúť z dôvodu neistého výhľadu na trhu s bývaním aj v podnikateľskom sektore. Príspevok čistého vývozu bude záporný. Trh práce, ktorý už pred krízou stagnoval, má byť takisto silne negatívne ovplyvnený. Nezamestnanosť sa má do polovice roku 2020 výrazne zvýšiť.

Existuje mimoriadne vysoká miera neistoty, pokiaľ ide o vývoj pandémie, časový harmonogram ukončenia opatrení na obmedzenie pohybu a ich vplyv na hospodársku činnosť. Riziká hospodárskeho poklesu podľa prognózovaných scenárov sa väčšinou týkajú dĺžky a závažnosti otrasu, ktorý pandémia vyvolala v oblasti domáceho a zahraničného dopytu Trvalejšia kríza v niektorých rekreačných činnostiach, ako je napríklad odvetvie okružných plavieb, by mohla spôsobiť značné dodatočné otrasy verejných financií Fínska. Na druhej strane sa zdá, že v prípade hlavných obchodných partnerov Fínska dôjde k fáze oživenia skôr, než sa pôvodne očakávalo.

3.3.        Strednodobá rozpočtová pozícia

Fínsku sa 13. júla 2018 odporučilo, aby zabezpečilo, že nominálna miera rastu čistých primárnych verejných výdavkov v roku 2019 neprekročí 2,9 % („referenčná hodnota pre výdavky“), čo zodpovedá ročnej štrukturálnej úprave vo výške –0,2 % HDP 2 . Z výsledných údajov a prognózy Komisie vyplýva, že rast primárnych verejných výdavkov viedol v roku 2019 k určitej odchýlke od odporúčaného postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého rozpočtového cieľa. Štrukturálne saldo takisto poukazuje na určitú odchýlku v roku 2019. Celkové posúdenie preto poukazuje na určitú odchýlku od odporúčaného postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého rozpočtového cieľa v roku 2019.

Spomalenie hospodárskeho rastu a opatrenia prijaté vládou s cieľom zamedziť šíreniu vírusu ochorenia COVID-19 majú závažný dosah na verejné financie. V prvom doplňujúcom rozpočte na rok 2020 vláda zaviedla mnohé dočasné a cielené opatrenia na boj proti vplyvu pandémie koronavírusu na ľudské zdravie a hospodárstvo. Opatrenia zahŕňajú diskrečné investície v celkovej výške približne 4,1 miliardy EUR v rokoch 2020 – 2024. Zaťažujú najmä rozpočet na rok 2020, v rámci ktorého sa prednostne uskutočňujú výdavky týkajúce sa plnenia vládneho programu na roky 2019 – 2023.

Opatrenia na zmiernenie následkov pandémie, ktoré sa prijali do polovice apríla 2020, predstavujú fiškálne náklady dosahujúce výšku 1,7 % HDP v roku 2020. Väčšina opatrení pozostáva z dotácií pre najviac postihnuté odvetvia hospodárstva, ktoré pomáhajú MSP a samostatne zárobkovo činným osobám prekonať obdobie opatrení na obmedzenie pohybu. Vláda takisto rozhodla o dočasnom znížení sociálnych príspevkov. Zastrešené sú aj výdavky na zdravotnú starostlivosť a zdravotnícke potreby, verejný poriadok a ochranu hraníc. Navyše, vplyv automatických stabilizátorov v rozpätí od 3 % do 4 %, t. j. nižších daňových príjmov a vyšších výdavkov na sociálne zabezpečenie, bude ďalej zaťažovať verejné financie. Celkovo sa predpokladá, že saldo verejných financií sa v dôsledku krízy v roku 2020 zhorší na –7,2 % HDP.

Hoci sa očakáva oživenie hospodárstva v roku 2021, predpokladá sa, že vládne príjmy zostanú pod úrovňou predkrízových prognóz, a to za predpokladu nezmenenej politiky. Hoci sa očakáva, že väčšina výdavkov súvisiacich s pandémiou bude do konca roka 2020 úplne zrušená, niektoré programy na podporu podnikania majú pokračovať. Takisto sa očakáva, že vláde vzniknú určité straty z úverov a investícií, za ktoré ručí. Podľa prognózy Komisie sa teda saldo verejných financií plánované na rok 2021 nachádza na úrovni –3,4 % HDP.

Fiškálne prognózy sú spojené s vysokým stupňom neistoty vyplývajúcim z makroekonomického vývoja, výšky uplatnených záruk, rozpočtových nákladov na opatrenia na zmiernenie následkov pandémie COVID-19 a potreby prijať dodatočné opatrenia.

3.4.    Strednodobá pozícia verejného dlhu

Na základe prognózy Komisie z jari 2020 sa očakáva, že dlh verejnej správy sa zvýši z 59,4 % HDP v roku 2019 na 69,6 % v roku 2021. Posúdenie udržateľnosti dlhovej služby naznačuje, že bez ohľadu na niektoré riziká je dlhová pozícia v strednodobom horizonte aj naďalej udržateľná, a to aj vzhľadom na dôležité zmierňujúce faktory (vrátane dlhového profilu). Hoci sa dlhová pozícia sa v dôsledku krízy spôsobenej pandémiou COVID-19 zhoršuje, podľa základného scenára sa očakáva, že miera zadlženosti bude v strednodobom horizonte sledovať udržateľnú (klesajúcu) trajektóriu 3 .

Graf 1: Pomer dlhu verejnej správy k HDP, Fínsko, v % HDP

Zdroj: útvary Komisie

3.5.    Iné faktory, na ktoré upozornil členský štát

Fínske orgány zaslali 11. mája 2020 list, v ktorom v súlade s článkom 2 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1467/97 uviedli závažné faktory. V analýze uvedenej v predchádzajúcich oddieloch sa už zoširoka rozobrali kľúčové faktory, na ktoré orgány upozornili. Ďalšími faktormi, ktoré ešte neboli uvedené, sú plány vlády na uskutočnenie štrukturálnych reforiem a posilnenie dlhodobej udržateľnosti. Týkajú sa najmä prípravy reformy sociálnych služieb a služieb zdravotnej starostlivosti, ako aj plánu na zníženie medzery fiškálnej udržateľnosti. Okrem toho sa v liste pripomína, že Fínsko má silný pozitívny stav čistých aktív, ktorý sa môže použiť na podporu budúceho rastu a zlepšenie dlhodobej udržateľnosti hospodárstva. A napokon, vláda tvrdí, že na zasadnutí o rozpočte na jeseň 2020 načrtne balík v oblasti hospodárskej politiky. Takisto pripraví plnohodnotný program stability vrátane viacročných cieľov pre verejné financie. V liste sa zdôrazňuje, že v programe stability, ktorý bol predložený 30. apríla 2020, boli prezentované len nezávislé makroekonomické a fiškálne prognózy na roky 2020 – 2022, a nie oficiálne fiškálne ciele, ktoré prijala vláda.

4.    Závery

Podľa programu stability na rok 2020 sa vo Fínsku plánuje, že celkový deficit verejných financií v roku 2020 dosiahne 7,2 % HDP, čo je výrazne nad referenčnou hodnotou 3 % HDP stanovenou v zmluve. Plánované prekročenie referenčnej hodnoty sa považuje za výnimočné, no nie dočasné.

V súlade so zmluvou a s Paktom stability a rastu sa v tejto správe skúmajú aj závažné faktory. Ako sa však uvádza v článku 2 ods. 4 nariadenia (ES) č. 1467/97, pokiaľ ide o dodržiavanie súladu s kritériom deficitu v roku 2020, keďže pomer dlhu verejnej správy k HDP prekračuje referenčnú hodnotu 60 % a nie je splnená dvojitá podmienka, t. j. že deficit zostane na úrovni blízko referenčnej hodnoty a že jeho prekročenie referenčnej hodnoty je len dočasné, uvedené závažné faktory nemožno v postupoch vedúcich k rozhodnutiu o existencii nadmerného deficitu na základe kritéria deficitu v prípade Fínska zohľadniť.

V analýze sa celkovo naznačuje, že kritérium deficitu vymedzené v zmluve a v nariadení (ES) č. 1467/1997 nie je splnené.

(1)      https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f
(2)      Odporúčanie Rady z 13. júla 2018, ktoré sa týka národného programu reforiem Fínska na rok 2018 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady k programu stability Fínska na rok 2018, Ú. v. EÚ C 320, 10.9.2018, s. 112.
(3)      Základný scenár vychádza z prognózy Komisie z jari 2020. Po roku 2021 sa predpokladá postupná úprava fiškálnej politiky v súlade s rámcami EÚ pre hospodársku a fiškálnu koordináciu a dohľad. Prognóza rastu reálneho HDP vychádza z tzv. metodiky EPC/OGWG T + 10. (Reálny) skutočný rast HDP je poháňaný jeho potenciálnym rastom a ovplyvnený akoukoľvek zohľadnenou dodatočnou fiškálnou úpravou (prostredníctvom fiškálneho multiplikátora). Predpokladá sa, že inflácia sa postupne priblíži k 2 %. Predpoklady úrokových sadzieb sú stanovené v súlade s očakávaniami finančného trhu. V prípade nepriaznivého scenára sa oproti základnému scenáru (počas prognózovaného obdobia) predpokladajú vyššie úrokové sadzby (o 500 bázických bodov) a nižší rast HDP (o –0,5 percentuálneho bodu).