Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Správa o strategickom výhľade za rok 2020 – Strategický výhľad – Vytýčenie smeru k odolnejšej Európe

[COM(2020) 493 final]

(2021/C 220/09)

Spravodajkyňa:

Sandra PARTHIE

Konzultácia	list Európskej komisie: 11. 11. 2020
Právny základ	článok 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
Príslušná sekcia	sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu
Prijaté v sekcii	2. 3. 2021
Prijaté v pléne	24. 3. 2021
Plenárne zasadnutie č.	559
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	270/0/5

1. Závery a odporúčania

1.1.

EHSV s potešením víta plánované začlenenie metodiky výhľadu do budúceho procesu tvorby politík EÚ. Taktiež rozhodne víta rozhodnutie výslovne zahrnúť „výhľad“ do oblastí zodpovednosti podpredsedu Komisie, ktorý je zodpovedný aj za medziinštitucionálne vzťahy. Očakáva, že vďaka tomu sa bude dariť synergiám, ako aj štrukturálnemu zapojeniu všetkých inštitúcií EÚ vrátane EHSV.

1.2.

EHSV s nadšením víta nový prístup Európskej komisie vykonávať strategický výhľad ako ročný, cyklický a nepretržitý proces. Odolnosť EÚ bola zvolená ako prvá téma v rámci postupu výhľadu. Stala sa novým kompasom pre politiky EÚ v súvislosti s krízou spôsobenou ochorením COVID-19. Odolnosť je schopnosť nielen odolávať výzvam a vyrovnávať sa s nimi, ale aj prejsť zmenami udržateľným, spravodlivým a demokratickým spôsobom.

1.3.

Štyri rozmery témy odolnosti, t. j. „sociálno-hospodársky“, „geopolitický“, „zelený“ a „digitálny“, sú z nášho pohľadu vhodne vybraté a rozvinuté. Predstavujú ústrednú megatému našej doby, ktorá bude mať aj naďalej mimoriadny význam pre formovanie európskej politiky. EHSV veľmi podporuje výber tejto témy, pretože skutočne ide o najdôležitejšiu tému v našej spoločnej práci na vytvorení správnych rámcových podmienok na prekonanie pandemickej krízy a na riešenie globálnych výziev, ako je napríklad zmena klímy. Výbor poskytol podrobnú analýzu tejto témy vo svojom stanovisku z vlastnej iniciatívy na tému Smerom k odolnejšiemu a udržateľnejšiemu európskemu hospodárstvu (1) a prostredníctvom uznesenia na tému Zapojenie organizovanej občianskej spoločnosti do národných plánov podpory obnovy a odolnosti – čo funguje a čo nie? (2).

1.4.

Strategický výhľad je charakterizovaný analýzou a perspektívou činnosti orientovanou na budúcnosť. V tejto súvislosti musia tieto činnosti spĺňať tri základné prvky, aby sa dosiahli vysokokvalitné výsledky. Po prvé, analýzy musia poskytnúť výsledky primerané budúcej situácii, ktorá je predmetom skúmania. Po druhé, mali by sa zakladať na vedeckých metódach a procesoch so zreteľom na skutočnosť, že budúcnosť nie je ani pozorovateľná, ani empiricky merateľná. Po tretie, mali by byť účinné v zmysle poskytovania užitočných usmernení pre politickú prax.

1.5.

V prvej výročnej správe Komisie o strategickom výhľade za rok 2020 stále chýba plánovaný úplný cyklus výhľadu a sa nevysvetľuje, ako by sa prepojil s Mechanizmom na podporu obnovy a odolnosti a procesom európskeho semestra. Chýba aj vysvetlenie, ktoré z megatrendov, ktoré identifikuje, sú najpravdepodobnejšie a najrelevantnejšie pre EÚ, a preto neumožňuje tvorcom politík stanoviť priority. V nadchádzajúcich správach sa to musí zlepšiť. Ciele stanovené vo výhľade sa dosiahnu len vtedy, ak pôjde o otvorenú, pluralistickú, ako aj rôznorodú interdisciplinárnu činnosť, do ktorej sa zapoja organizovaní sociálni partneri a občianska spoločnosť, najmä EHSV, vo všetkých fázach procesu výhľadu a určovania referenčných scenárov, pričom sa použije súbor metód a nástrojov na nasmerovanie rôznych perspektív do budúcnosti.

1.6.

Hoci sú ambície plne vítané, vidíme v niektorých oblastiach priestor na zlepšenie, pokiaľ ide o vykonávanie výhľadu v rozhodovacom procese:

—	konkrétne spôsoby úplného začlenenia výhľadu do viacročného plánovania a programu lepšej právnej regulácie, ako aj do európskeho systému posudzovania vplyvu (3) alebo do Konferencie o budúcnosti Európy zostávajú nejasné,

—	v správe za rok 2020 chýba potrebné kvantitatívne posúdenie hodnotenia identifikovaných megatrendov a strategických tém v škále pravdepodobnosti a relevantnosti, v dôsledku čoho je ťažšie stanoviť priority opatrení,

—	proces výhľadu by mal ponúknuť stály monitorovací a kontrolný mechanizmus, ktorý umožní napríklad hodnotenia ex post zo strany občianskej spoločnosti,

—	v správe sa už navrhujú témy pre ďalšie správy o výhľade, chýba však vysvetlenie, ako sa pri výbere týchto tém využil proces výhľadu, čo je zdanlivo v rozpore s jeho vlastným účelom.

1.7.

Úroveň odhodlania využiť výhľad na posilnenie odolnosti Európy je skôr obmedzená. V správe Komisie sa väčšinou uvádza skôr len to, že „môže“, než „bude“ využívať výhľad na úrovni EÚ. Namiesto načrtnutia konkrétnych spôsobov využitia výhľadu v procese politického rozhodovania sa nástroje výhľadu obmedzujú na možnosti, ktoré by mohli alebo nemuseli byť využité príslušnými zainteresovanými stranami alebo v konkrétnom prípade vykonávania.

1.8.

Pokiaľ ide o rozmery odolnosti, t. j. tému správy za rok 2020,

—	skutočný budúci aspekt nie je v mnohých prípadoch komplexne rozvinutý, ale príliš sa zameriava na opis súčasnej situácie,

—	chýba mu vízia orientovaná na budúcnosť, pokiaľ ide o to, aký pokrok by sa mal dosiahnuť a v akom časovom rámci, vrátane vývoja nových ukazovateľov dobrých životných podmienok, ako sú ukazovatele nad rámec HDP,

—	metóda riešenia zistených slabých miest nie je podrobná a nezahŕňa cielené riešenia na zabránenie zhoršovaniu podmienok ľudí, ktorým hrozí vylúčenie, ako sú osoby so zdravotným postihnutím a starší ľudia.

1.9.

Štyri rozmery slúžia ako základ pre tvorbu agendy budúcich činností výhľadu. Odporúčame preto, aby sa k štyrom rozmerom odolnosti pridali osobitné čiastkové ciele, ktoré by sa mohli uviesť do praxe, a teda by sa mohli v budúcnosti pravidelne posudzovať. Ďalšie témy agendy výhľadu sú už navrhnuté, a to otvorená strategická autonómia, budúcnosť pracovných miest a zručností a prehlbovanie vzájomného pôsobenia digitálnej a zelenej transformácie. Tieto témy vychádzajú z troch zo štyroch rozmerov odolnosti. Stále však nie je jasné, ako Komisia dospela k týmto témam a v akom poradí a v akej forme sa budú riešiť. Preto nie je dostatočne zrozumiteľné, prečo sa vybrali tieto témy namiesto iných tém, napr. vnútorná vízia rozvoja EÚ, nárast nacionalizmu, budúca spolupráca medzi členskými štátmi alebo bezpečnostné otázky. V tejto súvislosti je možné dosiahnuť väčšiu transparentnosť aj pomocou strategického výhľadu.

2. Všeobecné pripomienky

2.1.

Pri formulovaní zodpovedných politík je nevyhnutný nástroj strategického výhľadu, t. j. predvídanie trendov a vývoja. Kľúčovú úlohu bude v tejto súvislosti zohrávať strategický výhľad, ktorý pomôže pripraviť tvorbu politík EÚ na budúcnosť tak, že zabezpečí, aby sa pri realizácii krátkodobých iniciatív náležite zohľadňovala dlhodobejšia perspektíva. Ide o aspekt zásadného významu, pretože vstupujeme do novej éry, v ktorej bude predvídanie orientované na konkrétne opatrenia stimulovať strategické myslenie a formovať politiky a iniciatívy EÚ vrátane budúcich pracovných programov Komisie.

2.2.

Hoci nie všetko je možné predvídať a udalosti nás budú aj naďalej prekvapovať, existuje dostatočný priestor na to, aby sme konali. To zahŕňa zmapovanie pravdepodobností a prípravu osôb v rozhodovacích pozíciách na čo najskoršie hľadanie, pochopenie a rozpoznávanie signálov, najmä rušivých udalostí. Znamená to aj prípravu akčných plánov, vytvorenie štruktúr velenia a komunikačných kanálov, vymedzenie jasných oblastí zodpovednosti a úloh v prípade, že dôjde k udalosti Prognostici často používajú metafory „čiernej labute“ (úplne neočakávaná udalosť z kategórie „nepoznateľné neznáme“) a „sivého nosorožca“ (rozsiahla, známa udalosť, ktorá by mala obrovský vplyv, ale sa prehliada). Pandémia COVID-19 bola „sivý nosorožec“, keďže existovali varovné signály o rastúcich globálnych pandemických rizikách v dôsledku kombinácie zhoršovania životného prostredia, globalizácie a zvýšenej prepojenosti. Treba použiť prognostické a plánovacie techniky s jasným oddelením týchto dvoch rôznych druhov otrasov s obrovským vplyvom. V tejto súvislosti by sa vo výskumných inštitúciách EÚ mali zlepšiť techniky tvorby medziodvetvových nelineárnych scenárov, identifikácia vznikajúcich hlavných rizík a rozpoznávanie včasných trendov.

2.3.

Odolnosť je schopnosť nielen odolávať výzvam a vyrovnávať sa s nimi, ale aj prejsť zmenami udržateľným, spravodlivým, inkluzívnym a demokratickým spôsobom. Štyri rozmery témy odolnosti, t. j. „sociálno-hospodársky“, „geopolitický“, „zelený“ a „digitálny“, sú z nášho pohľadu vhodne vybraté a rozvinuté. Výbor však zdôrazňuje, že viacnásobné interakcie týchto štyroch rozmerov nemožno posudzovať oddelene, ale musia sa skutočne riešiť spoločne v analýzach a výsledných opatreniach.

2.4.

EHSV víta návrh vytvoriť „prehľady odolnosti“ s príslušnými ukazovateľmi na monitorovanie súčasného stavu a sociálno-hospodárskeho, geopolitického, ekologického a digitálneho rozmeru vývoja v EÚ a členských štátoch. Prehľad, ktorý len mapuje súčasný stav a opisuje prítomnosť, však sám osebe nie je výhľadom. Stane sa ním až vtedy, keď sa zahrnú ciele orientované na budúcnosť. Sme pripravení podporiť Komisiu v tomto náročnom a komplexnom procese, napr. využitím odborných znalostí a práce EHSV.

2.5.

Prehľady treba samozrejme ďalej rozvíjať. V súčasnosti zaznamenávajú prítomnosť a súčasný stav. Aby boli užitočnými nástrojmi v procese výhľadu, musí sa zaviesť prepojenie na budúcu perspektívu. Prehľady majú v procese prognózovania zmysel len vtedy, ak obsahujú ciele, pokiaľ možno vymedzené pre každý členský štát. Tieto prehľady je potom možné použiť na posúdenie pokroku vzhľadom na daný cieľ a na to, aby sa stali nástrojom na monitorovanie. EHSV okrem toho dôrazne odporúča vytvoriť prepojenie medzi prehľadmi nástrojov s existujúcimi ukazovateľmi konkurencieschopnosti používanými v procese európskeho semestra a pre európske hospodárske riadenie, ako aj s hodnotiacou tabuľkou pre Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti a národnými plánmi podpory obnovy a odolnosti.

2.6.

EHSV plne súhlasí s Komisiou, pokiaľ ide o rozhodujúcu úlohu, ktorú zohrali podniky sociálneho hospodárstva počas pandémie, a ich význam pri budovaní odolnej Európy, ktorá napreduje. V tomto zmysle EHSV očakáva pripravovaný akčný plán na podporu sociálneho hospodárstva a vyzýva Komisiu, aby bola vo svojich návrhoch ambiciózna a odvážna.

2.7.

Hoci snaha o prediktívnu správu vecí verejných pomocou nástrojov, ktoré ponúka strategický výhľad, je vhodná a zahŕňa množstvo správnych prvkov, t. j. účasť, interdisciplinárnosť a jeho formovanie ako nepretržitého procesu, stráca na svojej výnimočnosti a dokonca slabne, pokiaľ ide o to, ako sa tento sieťový alebo prepletený prístup bude realizovať a uplatňovať. Správa v súčasnosti obsahuje niekoľko vyhlásení o zámere zahrnúť metódy výhľadu do procesu politického rozhodovania. EHSV sa domnieva, že proces výhľadu by mal ponúknuť mechanizmus na overovanie a kontrolu, ktorý by okrem iného umožnil hodnotenia ex post zo strany občianskej spoločnosti, s cieľom ubezpečiť zainteresované strany, že sa poznatky z procesu výhľadu budú skutočne realizovať a účinne využívať. Pomôže to vybudovať dôveru, a to tak v proces, ako aj v zámery, a obmedziť riziká mŕtvych uhlov.

2.8.

Táto potreba kontrolných a overovacích mechanizmov platí aj v súvislosti s kontrolou kvality, t. j. či je zvolený prístup primeraný na dosiahnutie stanovených cieľov. Takýto kontrolný mechanizmus musí byť zrozumiteľný a musí poskytovať kritériá na meranie toho, či sa dodržiavajú najmodernejšie a vysokokvalitné normy prognózovania.

2.9.

Pokiaľ ide o obsah v rámci vybraných tém, bolo by žiaduce, aby sa analýza súčasnej situácie jasne oddelila od očakávanej alebo preferovanej projekcie do budúcnosti. Takto by sa rôzne a veľmi zložité otázky mohli stať transparentnejšími a zrozumiteľnejšími. Získané poznatky o budúcom vývoji by sa potom mohli cielene začleniť do procesov tvorby politiky, najmä pokiaľ ide o existujúce neistoty a riziká, ktoré sú vždy obsiahnuté v súčasných analýzach budúcnosti.

2.10.

Pred tým, ako sa tento proces prípadne premietne do konkrétnych požiadaviek alebo dokonca do legislatívnych návrhov, výbor dôrazne vyzýva, aby sa vykonalo vyvážené posúdenie, pri ktorom sa využije viackritériový kvalitatívny prístup a v ktorom sa zohľadnia očakávané prínosy, potenciálne dodatočné zaťaženie podnikov, pracovníkov a dotknutých zainteresovaných strán a vplyvu na ne, a to realisticky s prihliadnutím na ich príslušné úrovne spôsobilosti (4).

2.11.

EHSV s nadšením víta nový prístup Európskej komisie začať pripravovať strategický výhľad ako ročný, cyklický a nepretržitý proces. EÚ však nie je prvým aktérom v tejto oblasti, a preto by sa mala poučiť z existujúcich príkladov a z osvedčených i zlých postupov. Nemala by sa zameriavať len na jednu metódu, t. j. na mapovanie horizontov, ale mala by používať niekoľko existujúcich metodík, ako je napríklad „metóda Delphi“, analýza vplyvu trendov, normatívny alebo prieskumný výhľad, kvalitatívny, ako aj kvantitatívny výhľad alebo prístup založený na „divokej karte“, a to samostatne alebo v kombinácii. Kapacity v oblasti veľkých dát (big data) a umelej inteligencie sa musia využívať oveľa výraznejšie aj pri určovaní modelov a vypracúvaní scenárov.

2.12.

Prístup, ktorý Komisia v súčasnosti navrhuje pre strategický výhľad, je však koncipovaný príliš „zhora nadol“. Nevytvára potrebný pocit informovanosti a zodpovednosti medzi dotknutými aktérmi. Treba to napraviť, napr. prostredníctvom štrukturálneho začlenenia sociálnych partnerov a iných aktérov do procesu na európskej, ako aj národnej úrovni, a to napr. opieraním sa o proces európskeho semestra. Účasť príslušných zainteresovaných strán, rôznorodé a medzitematické oblasti uplatňovania a nepretržitá angažovanosť v príslušných budúcich otázkach sú kľúčovými kritériami úspešného vytvorenia účinného programu strategického výhľadu.

2.13.

Programy výhľadu budú mať úspech len vtedy, ak budú zahŕňať jasné prepojenia medzi témami výhľadu a dnešnou politickou agendou, aby tí, ktorí poskytli vstupné informácie, vedeli, že sa používajú a prinášajú zmenu. Na tomto základe je možné vypracovať spoločný pohľad na riziká a výzvy, je jasné, čo sa má urobiť, a môže sa zorganizovať potrebný prenos kompetencií a zodpovedností. Spoločné mapovanie rizík zo strany tvorcov politík v EÚ s cyklickou spätnou väzbou a úpravami v závislosti od vývoja udalostí zabezpečí procesu zmysel a vplyv. Vyzývame preto Komisiu, aby zabezpečila transparentnosť, zrozumiteľnosť a overiteľnosť výsledkov výhľadu.

2.14.

V súčasnosti nie všetky členské štáty využívajú výhľad pri tvorbe svojich vnútroštátnych politík. Je preto nevyhnutné, aby Európska komisia zabezpečila čo najlepšie využitie zdrojov, ktoré má k dispozícii. EHSV tak môže poskytnúť dôležité vstupy a informácie pre proces výhľadu založený na znalostiach svojich členov, ktorí zastupujú širokú škálu názorov a podnetov zo všetkých členských štátov. EHSV je prostredníctvom svojich stanovísk schopný odhaliť a upozorniť na systémové riziká. Jeho členovia majú tiež dobrú pozíciu na to, aby informovali o činnostiach výhľadu vo svojich komunitách a pomáhali informovať občanov o výsledkoch. Vďaka tomu môže EHSV významne prispieť aj k programu lepšej právnej regulácie.

2.15.

Vyzývame Komisiu, aby nadviazala na svoje vlastné návrhy a poznatky a umožnila zainteresovaným stranám, aby sa stali používateľmi prístupu strategického výhľadu a aby sa tento prístup stal povinným prvkom pri formulovaní politík v záujme odolnej Európy.

2.16.

V inštitucionálnom kontexte EÚ sa Európsky systém strategických a politických analýz (ESPAS) stal referenčným bodom a základným pilierom spolupráce v oblasti výhľadu. EHSV už má štatút pozorovateľa v ESPAS a v tejto praxi by sa malo pokračovať a mala by sa doplniť zabezpečením aktívneho zapojenia zástupcov EHSV na vysokej úrovni do výročnej konferencie ESPAS.

2.17.

Aby členovia EHSV mohli zmysluplnejšie prispievať k činnostiam výhľadu Európskej komisie, výbor vyzýva, aby sa včas poskytli informácie o procese výhľadu, jeho harmonograme a osobitnom pracovnom pláne a tiež, aby sa do procesu zapojili členovia EHSV.

V Bruseli 24. marca 2021

Predsedníčka Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

Christa SCHWENG

(1) Ú. v. EÚ C 353, 18.10.2019, s. 23, ako aj verejné vypočutie EHSV na tému Smerom k odolnejšiemu a udržateľnejšiemu európskemu hospodárstvu s víziou na dobudovanie HMÚ, 12. 4. 2019.

(2) Pozri uznesenie EHSV na tému Zapojenie organizovanej občianskej spoločnosti do národných plánov podpory obnovy a odolnosti – čo funguje a čo nie? (Ú. v. EÚ C 155, 30.4.2021, s. 1).

(3) Ú. v. EÚ C 434, 15.12. 2017, s. 11.

(4) Ú. v. EÚ C 434, 15.12.2017, s. 11.