EURÓPSKA KOMISIA

V Štrasburgu13. 11. 2018

COM(2018) 850 final

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

o dosiahnutom pokroku Bulharska v rámci mechanizmu spolupráce a overovania

{SWD(2018) 550 final}

1.ÚVOD

V januári 2017 uskutočnila Komisia komplexné hodnotenie pokroku, ktorý Bulharsko dosiahlo v priebehu desiatich rokov od zavedenia mechanizmu na zaistenie spolupráce a overovania (ďalej len „MSO“) v roku 2007 1 . Na základe dlhodobejšej perspektívy a výrazného pokroku načrtla Komisia 17 kľúčových odporúčaní. Ak by sa realizovali, ukončil by sa proces MSO v súlade s cieľom, ktorý stanovil predseda Komisie Juncker, uzavrieť proces MSO v rámci funkčného obdobia tejto Komisie. Odporúčania z januára 2017 sa preto považujú za dostatočné na ukončenie MSO, pokiaľ nedôjde k vývoju, ktorý by jasne zvrátil dosahovaný pokrok. Zdôraznil sa aj fakt, že rýchlosť procesu bude závisieť od toho, ako rýchlo bude Bulharsko schopné splniť odporúčania tak, aby dosiahnutý pokrok už nebolo možné zvrátiť. Odporúčania boli zamerané najmä na zodpovednosť požadovanú od bulharských orgánov a na vytváranie vnútorných záruk na zabezpečenie nezvratnosti výsledkov – aby sa preukázalo, že prebiehajúce projekty budú pokračovať aj bez MSO. Ako zdôraznila Rada, MSO sa ukončí vtedy, keď bude uspokojivo splnených všetkých šesť referenčných kritérií vzťahujúcich sa na Bulharsko.

V správe z novembra 2017 Komisia konštatuje 2 , že „sa dosiahol významný pokrok v plnení odporúčaní uvedených v správe z januára 2017, a to najmä odporúčania č. 1, pri ktorom bude teraz záležať na novom zložení NSR, aby preukázalo výsledky, a odporúčaní č. 16 a 17, pri ktorých by sa mal udržať progresívny trend. Dôležitý pokrok sa dosiahol aj v prípade odporúčania č. 4, aj keď je potrebné ešte ďalšie úsilie. Hoci Komisia zatiaľ nemôže dospieť k záveru, že ktorékoľvek z referenčných kritérií sú v tomto štádiu uspokojivo splnené, stále zastáva názor, že Bulharsko s pokračujúcim politickým kurzom a odhodlaním urýchliť reformu by malo byť schopné splniť zostávajúce nesplnené odporúčania MSO v blízkej budúcnosti.“ Rada uvítala významné pozitívne kroky, pričom poznamenala, že je potrebné vykonať ešte veľa práce 3 .

V tejto správe sa prezentuje ďalší pokrok, ktorý sa od novembra 2017 dosiahol v nadväznosti na odporúčania uvedené v správe z januára 2017. Správa je podobne ako v predchádzajúcich rokoch výsledkom procesu dôkladnej analýzy Komisie s využitím úzkej spolupráce s bulharskými inštitúciami, ako aj informácií od občianskej spoločnosti a iných zainteresovaných strán vrátane ďalších členských štátov.

2.    VŠEOBECNÁ SITUÁCIA

V správe z januára 2017 sa uvádza, že napriek pokroku, ktorý sa dosiahol v prípade referenčných kritérií MSO, postup brzdili nepriaznivé podmienky z hľadiska vládnej nestability, nepredvídateľnosti v legislatívnom procese a mediálneho prostredia, ktoré neprispeli k reforme 4 . Hoci tieto otázky išli nad rámec konkrétneho rozsahu pôsobnosti MSO, napriek tomu mali tieto faktory vplyv na dosahovanie pokroku pri uskutočňovaní reforiem.

Rok od novembra 2017 je obdobím stability vlády v Bulharsku. Bolo to priaznivé obdobie pre reformný proces. Najvýznamnejším krokom bolo prijatie reformy všeobecného protikorupčného rámca v januári 2018. Práca pokračovala aj v iných oblastiach vrátane vykonávania predtým prijatých reforiem. V niekoľkých oblastiach sa ešte stále realizujú reformy alebo pokračujú diskusie o správnom postupe. Legislatívny vývoj však v niektorých prípadoch aj naďalej vyvolával polemiku. V niektorých prípadoch bol legislatívny proces schopný reagovať a prispôsobiť sa 5 , zatiaľ čo v iných prípadoch kontroverzia zostala aj prijatí právnych predpisov 6 . Celkovo však legislatívny systém priniesol predvídateľnejšie a menej kontroverzné reformy než v minulosti.

Medzinárodní pozorovatelia zaznamenali v posledných rokoch výrazné zhoršenie v bulharskom mediálnom prostredí, pričom bulharský mediálny sektor sa vyznačuje netransparentným vlastníctvom a slabým presadzovaním novinárskych noriem. Táto situácia má vplyv na kvalitu verejnej diskusie, a teda predstavuje riziko obmedzenia prístupu verejnosti k informáciám, pričom k dispozícii je len obmedzený počet nezávislých zdrojov 7 . Mediálne prostredie má osobitný význam pre nezávislosť súdnictva. V niektorých médiách spojených s netransparentnými záujmami došlo k útokom na sudcov, pričom hľadanie účinnej nápravy v takýchto prípadoch je spojené s ťažkosťami. Najvyššia súdna rada zohráva kľúčovú úlohu pri ochrane súdnictva a zásady nezávislosti súdnictva pred takýmito útokmi 8 .

Dôležitým základom pre uskutočňovanie reforiem v rámci MSO, ako aj vo všeobecnosti pre správu vecí verejných, je schopnosť médií, ako aj občianskej spoločnosti v pluralitnom prostredí volať tých, ktorí sú pri moci, na zodpovednosť, a to bez akéhokoľvek tlaku.

3.    HODNOTENIE POKROKU DOSIAHNUTÉHO PRI PLNENÍ REFERENČNÝCH KRITÉRIÍ MSO NA ZÁKLADE ODPORÚČANÍ UVEDENÝCH V SPRÁVE O MSO Z JANUÁRA 2017

3.1    Prvé referenčné kritérium: Nezávislosť súdov

V poslednej správe sa vyzdvihla voľba novej Najvyššej súdnej rady ako kľúčová udalosť roka 2017. Voľby sa konali v čase fungovania zlepšeného ústavného a legislatívneho rámca stanovujúceho priamu voľbu členov volených sudcami a členov volených parlamentom s uplatnením dvojtretinovej väčšiny hlasov v Národnom zhromaždení. Nová rada sa ujala funkcie minulý rok v októbri a zohráva kľúčovú úlohu v každodennom riadení súdnictva, ako aj v jeho pokračujúcom reformovaní.

Celkovo sa zdá, že sa nová rada ujala vedúcej úlohy v duchu profesionality a dobrej spolupráce, pričom sa snažila nevytvárať výrazne polarizovanú atmosféru, ktorá bola často charakteristickou črtou predchádzajúcej rady. V minulosti prinášali rozhodnutia o vymenovaní osôb na vysoké posty v súdnictve obavy z dôvodu nedostatočnej transparentnosti a údajného nenáležitého vplyvu založeného na politických alebo hospodárskych záujmoch. V správe z januára 2017 sa preto uvádza, že je potrebné, aby nová Najvyššia súdna rada konzistentne prijímala transparentné rozhodnutia založené na zásluhách.

V uplynulom roku bolo vymenovaných niekoľko vedúcich súdnych orgánov, čo, ako sa zdá, vo všeobecnosti nevyvolalo veľké polemiky 9 . V marci na nepodarilo vymenovať nového predsedu na sofijskom mestskom súde z dôvodu patového hlasovania v komore sudcov rady. Mestský súd v Sofii bol predmetom veľkých škandálov v rokoch 2014 a 2015 a odvtedy tu nové riadenie uskutočnilo zásadné zmeny. Jeho predseda odstúpil z osobných dôvodov v lete 2017 a odvtedy tento súd nemá stále vedenie. Bude dôležité, aby rada zabezpečila, že sa toto vymenovanie bude realizovať v rámci otvoreného a transparentného postupu, aby nový predseda mohol získať dôveru verejnosti, ako aj sudcov, ktorí pracujú na súde 10 . V súčasnosti prebieha aj postup vymenovania nového predsedu Špecializovaného súdu pre organizovanú trestnú činnosť 11 .  Údajne sa pripravujú výberové konania pre ďalšie vymenovania na súdoch počnúc Najvyšším kasačným súdom a ďalej smerom nadol v štruktúre s cieľom zasiahnuť všetky úrovne súdnictva. Takéto výberové konania sú dôležitým prvkom transparentnosti a pre Najvyššiu súdnu radu bude dôležité, aby zaistila ich efektívnosť pri spravodlivom obsadzovaní voľných miest 12 .

Ďalšou oblasťou, ktorá vyvolala polemiku v minulosti, sú disciplinárne konania. Rada sa delí o zodpovednosť v tejto oblasti s nezávislým justičným inšpektorátom, ktorý v januári 2017 získal dodatočné právomoci na kontrolu bezúhonnosti sudcov, a to aj prostredníctvom overovania osobných majetkových priznaní, a významnejšiu úlohu pri iniciovaní disciplinárneho konania. Na základe odporúčania Komisie, aby sa využili externé posudky, sa nedávno za pomoci služby Komisie na podporu štrukturálnych reforiem a Rady Európy začal realizovať projekt, ktorý by sa mal dokončiť v roku 2019.

Na základe analýzy prvého referenčného kritéria Bulharsko vykonalo odporúčanie č. 1 a má blízko k splneniu odporúčaní č. 2 a 3. Keďže sa v súčasnosti situácia v tejto oblasti vyvíja, je potrebné venovať naďalej pozornosť výsledkom dosahovaným pri plnení odporúčaní č. 2 a 3, aby sa toto hodnotenie potvrdilo, no prvé referenčné kritérium sa môže považovať za predbežne uzavreté.

3.2    Druhé referenčné kritérium: Právny rámec

V správe z januára 2017 bola za kľúčovú zostávajúcu výzvu označená potreba riešiť nedostatky bulharského trestného zákona a poriadku, a to najmä s cieľom zlepšiť schopnosť systému trestného justície v Bulharsku účinne reagovať na korupciu na vysokých miestach a organizovanú trestnú činnosť.

Bulharsko v priebehu rokov prijalo niekoľko konkrétnych legislatívnych opatrení na riešenie takýchto problémov a v roku 2017 vykonalo ďalšie zmeny trestného poriadku. Hlavné zmeny zahŕňali presun prípadov korupcie na vysokých miestach na Špecializovaný súd pre organizovanú trestnú činnosť a prísnejšie pravidlá týkajúce sa možnosti súdov vracať prípady späť prokuratúre z formálnych dôvodov. Takéto vrátenia založené na formálnych a procesných chybách sa teraz môžu uskutočniť len v rámci predbežného vypočutia na začiatku súdneho konania 13 .

Tieto zmeny sú teraz účinné. Špecializovaná prokuratúra takisto získala ďalšie zdroje na riešenie problému zvýšenej pracovnej záťaže a pokračuje realizácia postupov na poskytnutie ďalších zdrojov špecializovanému súdu 14 . Vplyv zmien na rýchlosť realizácie súdneho konania spočíval vo väčšom počte prípadov vrátených v počiatočnej fáze konania. Je to možno prirodzený postup počas prechodnej fázy, keď to čiastočne odráža opatrný prístup sudcov v kontexte nových pravidiel. Postupom času by sa tento stav mal vyvážiť rýchlejším postupom konania po ukončení jeho predbežnej fázy 15 .

Okrem legislatívnych zmien trestného poriadku, ktoré boli vykonané v roku 2017, prebiehali v poslednom roku aj diskusie o tom, ako riešiť veľmi komplexný a formalistický procesný rámec pre trestné konania v Bulharsku. Nadväzuje sa tu na množstvo analýz vykonaných v posledných rokoch samotnými bulharskými orgánmi, ako aj externými odborníkmi, a to v súvislosti s pokračujúcou stratégiou reformy súdnictva, ako aj konkrétnejšie s cieľom zlepšiť rámec pre vyšetrovanie a stíhanie prípadov korupcie 16 .

Tieto diskusie sa uskutočnili v pracovných skupinách v rámci ministerstva spravodlivosti za účasti zástupcov súdnictva a akademických odborníkov. V priebehu roka 2018 sa dospelo k záverom v súvislosti s viacerými bodmi, pri ktorých sa rozhodlo, že nie sú takej povahy, aby sa v súvislosti s nimi museli prijímať následné legislatívne opatrenia 17 . V tých prípadoch, v ktorých sa rozhodlo, že sa tu nebudú prijímať právne predpisy, bude dôležité, aby sa zvážili prípadné nelegislatívne opatrenia s cieľom riešiť príslušné výzvy.

O niekoľkých bodov, na ktoré upozornili analýzy, sa stále uvažuje v súvislosti s možnými legislatívnymi opatreniami. Jedným z príkladov, ktorý tvorí jadro nastolených výziev, je otázka, ako vymedziť limit pre začatie prípravného konania, a súvisiaca otázka využívania „predbežných vyšetrovaní“, ktoré nie sú upravené v trestnom poriadku a v prípade ktorých sa získané informácie nemôžu použiť ako dôkaz na súde. Existujú argumenty týkajúce sa efektívnosti hovoriace v prospech predbežného vyšetrovania a také, ktoré hovoria v jeho neprospech. Je to spojené aj s citlivými otázkami týkajúcimi sa mechanizmov súdneho preskúmania rozhodnutí prokuratúry 18 . Ďalší citlivý bod, v prípade ktorého rokovania ešte nepriniesli výsledky, sa týka zavedených postupov, na základe ktorých sa osoby na vysokých vedúcich pozíciách v súdnictve vrátane generálneho prokurátora musia zodpovedať v prípade závažných podozrení z protiprávneho konania alebo zo spáchania trestnej činnosti 19 .

Pokiaľ ide o trestný zákon, vláda pripravila cielené zmeny zamerané na uľahčenie stíhania trestných činov korupcie vo verejnom sektore a na rozšírenie uplatňovania trestného práva na korupciu v súkromnom sektore. Tieto zmeny sa ukázali ako kontroverzné a v bulharskom zákonodarnom zbore naďalej prebiehajú rokovania.

Pre rozhodovanie o ďalšom postupe v týchto zostávajúcich otázkach je dôležité ich dôkladné zváženie a konzultácie so zainteresovanými stranami, a to najmä vzhľadom na možné dôsledky pre celkový systém vyšetrovania trestnej činnosti a rovnováhu medzi kľúčovými inštitúciami. Hoci sa druhé referenčné kritérium zameriava na možné legislatívne riešenia, základné výzvy úzko súvisia s otázkami, ktoré sa vyskytli v kontexte širšej stratégie reformy súdnictva a vyšetrovania korupcie, ktoré sú predmetom tretieho a štvrtého referenčného kritéria (sú uvedené nižšie).

Podľa analýzy druhého referenčného kritéria Bulharsko dosiahlo významný pokrok v súvislosti s odporúčaním č. 4 a prijalo konkrétne opatrenia na zlepšenie príslušného právneho rámca. Bulharské orgány ešte stále zvažujú viaceré otázky, ktoré sú relevantné aj z hľadiska tretieho a štvrtého referenčného kritéria. Druhé referenčné kritérium možno považovať za predbežne uzavreté pod podmienkou monitorovania následných opatrení týkajúcich sa legislatívnych zmien.

3.3    Tretie referenčné kritérium: Pokračovanie reformy súdnictva

Realizácia reformy súdnictva pokračuje v rámci rôznych častí stratégie reformy súdnictva z roku 2014. V tejto súvislosti vláda pokračovala v konzultáciách so zainteresovanými stranami v rámci konzultatívnej rady pre reformu súdnictva a zaviedla prax uverejňovania pravidelných aktualizovaných informácií o pokroku a ďalších prioritách v reformnom procese. Pomocou súčasnej reformnej stratégie, ktorej realizácia sa v roku 2020 ukončí, by sa tieto mechanizmy mohli využiť ako odrazový mostík pre širšiu diskusiu v spoločnosti o budúcnosti bulharského súdnictva a o prioritách možných reformných iniciatív, pričom sa poukáže aj na obdobie po roku 2020. Do tejto diskusie by sa mohla zapojiť aj Najvyššia súdna rada, ktorá má rozsiahle nezávislé právomoci v oblasti riadenia súdnictva v Bulharsku.

Kľúčovou otázkou v tejto súvislosti je riadenie pracovného zaťaženia na súdoch a súvisiaca otázka prípadnej budúcej reformy súdnej mapy. Prokuratúra v súčasnosti pokračuje v pilotnom projekte na konsolidáciu malého počtu miestnych prokuratúr čo predstavuje prvý krok k rozsiahlejšej reforme. Pokiaľ ide o súdy, Najvyššia súdna rada zaujala opatrný postoj v očakávaní výsledkov prebiehajúceho projektu a v súčasnosti sa zdá, že všeobecná reforma súdnej mapy v blízkej budúcnosti je čoraz menej pravdepodobná. Namiesto toho sa podnikli iniciatívy na prerozdelenie jurisdikcií v občianskoprávnych veciach prostredníctvom legislatívnej zmeny s cieľom prerozdeliť pracovné zaťaženie najviac vyťažených súdov, ktoré sa nachádzajú najmä v Sofii, na iné súdy. Tento prístup má podporu vlády a už vyústil do konkrétnych pozmeňujúcich návrhov, ktoré boli nedávno prijaté v Národnom zhromaždení 20 . Popri týchto legislatívnych iniciatívach Najvyššia súdna rada tiež nedávno začala niekoľko postupov na presun pracovných miest sudcov na hlavné súdy v Sofii. Tieto legislatívne a riadiace snahy budú dôležité na zmiernenie tlakov na tieto súdy v krátkodobom horizonte. Z dlhodobého hľadiska budú potrebné reformy štruktúrovanejšieho charakteru, aby sa zabezpečilo účinné a efektívne súdnictvo 21 .

Ďalším kľúčovým prvkom práce v rámci stratégie reformy súdnictva je zlepšiť rámec pre následné súdne opatrenia v prípadoch týkajúcich sa korupcie a organizovanej trestnej činnosti. V roku 2016 skupina skúsených prokurátorov z viacerých členských štátov vypracovala s podporou služby Komisie na podporu štrukturálnych reforiem správu o bulharskej prokuratúre a stanovila viacero odporúčaní adresovaných bulharským orgánom. Odporúčania uvedené v správe z decembra 2016 tvorili základ plánu vydaného bulharskými orgánmi v roku 2017 a mnohé z nich majú v súčasnosti už podobu konkrétnych opatrení. Ide napríklad o posilnenie Špecializovanej prokuratúry pre organizovanú trestnú činnosť, ktorá má v súčasnosti na starosť aj prípady korupcie na vysokých miestach. Niektoré odporúčania nedostali od príslušných orgánov podporu. Najmä odporúčania týkajúce sa intenzívnejšieho zapojenia riadiacej hierarchie v rámci prokuratúry do konkrétnych prípadov boli bulharskými orgánmi považované za problematické, pretože takéto formálne uznanie úlohy hierarchie, pokiaľ ide o jednotlivé prípady, by sa mohlo javiť ako návrat späť k systému, ktorý bol v minulosti vnímaný ako problematický 22 . Niekoľko odporúčaní viedlo k prijatiu konkrétnych opatrení zo strany bulharských orgánov vrátane zváženia možných legislatívnych zmien, pričom niektoré z nich stále prebiehajú 23 , a k prijatiu rôznych organizačných opatrení, najmä v rámci prokuratúry. Určitý čas potrvá, kým sa účinok týchto aktivít naplno prejaví, a bude potrebné, aby im riadiaci pracovníci v rámci prokuratúry venovali vytrvalú a kontinuálnu pozornosť, aby sa zabezpečila ch úspešnosť.

Nezávislá analýza prokuratúry z roku 2016 bola zvlášť komplexným projektom, ale bola sprevádzaná podobným úsilím samotných bulharských orgánov v reakcii na odporúčania uvedené v predchádzajúcich správach predkladaných v rámci MSO. Bulharsko konkrétne vykonalo samostatnú analýzu prípadov prejednávaných na Európskom súde pre ľudské práva, v ktorých sa odhalili nedostatky účinného vyšetrovania trestnej činnosti v Bulharsku. Cieľom bolo identifikovať opakujúce sa problémy, ktoré by sa dali vyriešiť legislatívnymi alebo inými opatreniami. Po tejto práci nasledovalo vypracovanie plánu v roku 2017, v ktorom sa stanovilo niekoľko oblastí činností. Tieto činnosti viedli k prijatiu rôznych riadiacich či organizačných opatrení a boli aj podkladom pre rokovania o legislatívnych zmenách, ktoré sú uvedené vyššie 24 .

Na základe analýzy tretieho referenčného kritéria Bulharsko dosiahlo značný pokrok a má blízko k splneniu odporúčaní č. 5, 6, 7 a 8. Situácia sa v súčasnosti ďalej vyvíja a na potvrdenie tohto hodnotenia je potrebné pokračovať v jej monitorovaní.

3.4    Štvrté referenčné kritérium: Korupcia na vysokých miestach

V januári 2018 Bulharsko prijalo komplexnú reformu právnych predpisov v oblasti boja proti korupcii. Novým zákonom sa zavádza komplexná reforma legislatívneho rámca na predchádzanie konfliktom záujmov, nezákonnému obohacovaniu a korupcii. Zriaďuje sa ním nová jednotná agentúra na boj proti korupcii, ktorá bude zodpovedná za overovanie konfliktov záujmov a súkromného majetku vysokopostavených úradníkov, za vyšetrovanie obvinení týchto úradníkov z nekalých praktík, všeobecné presadzovanie predchádzania korupcii, ako aj za vykonávanie postupov na zhabanie a konfiškáciu nelegálne nadobudnutého majetku. Nová agentúra vznikla zlúčením viacerých už existujúcich inštitúcií a teraz je už plne funkčná. Zahŕňa aj riaditeľstvo, ktoré sa predtým nachádzalo v Štátnej agentúre pre národnú bezpečnosť a ktoré má právomoc pomáhať pri vyšetrovaní v súvislosti s podozrením na korupciu na vysokých miestach. Hoci nemá nezávislé právomoci v oblasti vyšetrovania trestnej činnosti (tie prináležia orgánom presadzovania práva a prokuratúre), má rozsiahle právomoci na vykonávanie opatrení dohľadu a spravodajských opatrení v rámci svojej pôsobnosti. Nová agentúra takisto preberá zamestnancov, zdroje a právomoci bývalej komisie pre konfiškáciu nelegálneho majetku a v súčasnosti je hlavnou agentúrou zodpovednou za zhabanie a konfiškáciu nelegálne nadobudnutého majetku v Bulharsku.

Novým zákonom sa zabezpečila vysoká úroveň kontinuity, pokiaľ ide o zamestnancov a legislatívny rámec. V marci bol bývalý riaditeľ komisie pre konfiškáciu nelegálneho majetku zvolený Národným zhromaždením za riaditeľa novej agentúry vo výberovom konaní, na ktorom sa zúčastnili dvaja kandidáti 25 . Na návrh novozvoleného riaditeľa bol prostredníctvom podobného postupu potvrdený zástupca riaditeľa a následne aj zostávajúci traja členovia správnej rady. Hoci sa konanie uskutočnilo transparentným spôsobom, konanie stanovené v zákone vyvolalo polemiku v súvislosti s jeho prijatím, keďže sa v ňom stanovuje voľba vedenia jednoduchou väčšinou v Národnom zhromaždení 26 . Pre nové vedenie bude preto dôležité vybudovať si dobrú povesť, pokiaľ ide o nezávislosť a nestrannosť pri riadení činností agentúry.

Hlavnou výzvou pre novú agentúru bude účinne zvládať širokú škálu povinností, a to počnúc prevenciou až po činnosti spojené s vyšetrovaním a konfiškáciou majetku. Bude dôležité zabezpečiť, aby sa v rámci celkového strategického prístupu venovala náležitá pozornosť všetkým formám činnosti, pričom sa v prípade potreby zachová jasné oddelenie úloh 27 . Osobitnou výzvou v tejto súvislosti bude potreba účinne komunikovať s verejnosťou o rôznych úlohách agentúry transparentným spôsobom s cieľom budovať dôveru verejnosti v jej nezávislosť a zabrániť zamieňaniu úloh 28 .

S cieľom doplniť zameranie novej agentúry na vysokopostavených úradníkov vláda aktualizovala a objasnila právny rámec vnútorných inšpektorátov štátnej správy, ktorý sa v súčasnosti zavádza, vrátane nových rozšírených právomocí v oblasti overovania záujmov a majetkových priznaní zamestnancov verejnej správy. Očakáva sa, že v nasledujúcich mesiacoch budú na inšpektoráty pridelení ďalší zamestnanci. Nové pravidlá tiež stanovujú výraznejšiu koordinačnú úlohu hlavného inšpektorátu v rámci úradu predsedu vlády a jasnejšie pravidlá práce a kvalifikácie inšpektorov.

Kľúčovou otázkou zdôraznenou v po sebe nasledujúcich správach o MSO bola absencia konzistentných výsledkov, pokiaľ ide o odsúdenia v prípadoch korupcie na vysokých miestach v Bulharsku. V roku 2016 prokuratúra vykonala preskúmanie vzorky uzavretých prípadov korupcie s cieľom identifikovať problémy, ktoré bránia úspešnému stíhaniu takýchto prípadov. Nasledovalo prijatie niekoľkých opatrení, pričom niektoré z nich zahŕňali posúdenie možných legislatívnych zmien. Cieľom je zlepšiť kapacitu systému trestnej justície v Bulharsku, aby účinne reagovala na korupciu na vysokých miestach 29 .

V budúcnosti by sa malo pokračovať v zlepšovaní rámca pre vyšetrovanie a stíhanie prípadov korupcie, aby mohlo Bulharsko postupne preukázať konkrétne výsledky a dosiahnuť solídnu bilanciu. V tejto súvislosti je transparentnosť, pokiaľ ide o pokrok v prípadoch, dôležitým prvkom zodpovednosti voči širokej verejnosti. Bulharské orgány skúmajú konkrétne technické možnosti s cieľom poskytovať verejnosti transparentnejšie informácie, pričom vychádzajú z pokroku, ktorého dosiahnutie už bolo uznané v správe z novembra 2017.

Na základe analýzy štvrtého referenčného kritéria Bulharsko dosiahlo značný pokrok v oblasti plnenia odporúčaní č. 9, 10, 11 a 12. Bulharské orgány budú musieť preukázať konkrétne výsledky a dosiahnuť úspešnú bilanciu, ktorá bude doložená konečnými rozhodnutiami v prípadoch korupcie na vysokých miestach. Nový protikorupčný inštitucionálny rámec si vyžaduje nepretržité monitorovanie vzhľadom na potrebu konsolidovať dosiahnutý pokrok.

3.5    Piate referenčné kritérium: Korupcia vo všeobecnosti vrátane miestnej úrovne a hraníc

V rámci širšej reformy systému verejného obstarávania realizovanej v posledných rokoch Bulharsko zaviedlo nový systém ex ante kontrol postupov verejného obstarávania s cieľom zefektívniť kontroly a posilniť následné opatrenia. Keďže ide o kľúčovú rizikovú oblasť, v správe z januára 2017 sa odporučilo externé preskúmanie fungovania nového systému s cieľom overiť jeho účinnosť a identifikovať možné nedostatky. Bulharské orgány teraz začali realizovať toto preskúmanie. Realizuje sa v spolupráci so Svetovou bankou a malo by sa finalizovať začiatkom roka 2019. Malo by byť dôležitým krokom k sťaženiu korupcie pri postupoch verejného obstarávania.

Národná rada pre politiku v oblasti boja proti korupcii spustila v roku 2017 preskúmanie odvetvových protikorupčných plánov pre hlavné vysokorizikové odvetvia v celej štátnej správe. V nadväznosti na toto preskúmanie rada prijala horizontálne usmernenia pre ďalší rozvoj plánov. Cieľom tejto práce je šíriť osvedčené postupy čiastočne založené na skúsenostiach ministerstva vnútra, ktoré vypracovalo komplexný program cielených protikorupčných opatrení od roku 2015 30 . Nové usmernenia poskytujú jasnejší rámec pre preventívnu činnosť v rôznych sektoroch verejnej správy s jasnými líniami zodpovednosti a normami pre definovanie opatrení a následných opatrení a pre podávanie správ. V súčasnosti sa implementujú v rámci celej štátnej správy 31 .

Národná rada pre politiku v oblasti boja proti korupcii pokračuje vo svojej činnosti, pokiaľ ide o stanovenie celkového smerovania tejto politiky, pričom vytvára užitočné prepojenie s vládou, občianskou spoločnosťou a so súdnictvom. Je aj hlavným fórom pre celkové monitorovanie a hodnotenie vykonávania národnej stratégie boja proti korupcii 32 .

Na základe analýzy piateho referenčného kritéria Bulharsko dosiahlo značný pokrok v oblasti plnenia odporúčaní č. 13, 14 a 15. Vo všeobecnosti budú musieť bulharské orgány v dlhodobom horizonte v týchto otázkach prijať následné opatrenia, aby bolo možné preukázať konkrétne výsledky.

3.6    Šieste referenčné kritérium: Organizovaná trestná činnosť

V predchádzajúcich správach sa uznal pokrok, ktorý sa už dosiahol v súvislosti s bojom proti organizovanej trestnej činnosti v Bulharsku, poukázalo sa v nich však na niektoré zostávajúce problémy, ktoré je potrebné monitorovať. Prvým je vytvorenie systému na zabezpečenie transparentnosti podávania správ o pokroku v oblasti boja proti organizovanej trestnej činnosti. Určitý pokrok v tejto oblasti už bol uznaný v správe z novembra 2017 a v súčasnosti prebiehajú ďalšie práce, ktoré sa týkajú aj prípadov korupcie na vysokých miestach 33 .

Druhým problémom bola potreba preskúmať právne predpisy o konfiškácii majetku s cieľom zabezpečiť celkovú účinnosť systému zhabania a konfiškácie nelegálne nadobudnutého majetku. Tieto zmeny sa uskutočnili a boli prenesené do nového legislatívneho rámca, ktorý bol prijatý začiatkom roka 2018.

Na základe analýzy šiesteho referenčného kritéria sa v tejto správe potvrdzuje záver z novembra 2017, že Bulharsko dosiahlo významný pokrok v súvislosti s odporúčaním č. 16 a vykonalo odporúčanie č. 17. Šieste referenčné kritérium možno predbežne považovať za uzavreté.

4.    ZÁVER

V priebehu dvanástich mesiacov od novembra 2017 Bulharsko pokračovalo vo svojom úsilí implementovať odporúčania uvedené v správe z januára 2017.

V súlade s posúdením uvedeným v tejto správe sa Komisia domnieva, že viacero odporúčaní už bolo vykonaných a niekoľko ďalších má veľmi blízko k splneniu. Na základe toho Komisia dospela k záveru, že prvé, druhé a šieste referenčné kritérium možno považovať za predbežne uzavreté. Vzhľadom na to, že v niektorých prípadoch sa situácia v súčasnosti ďalej vyvíja, je potrebné pokračovať v monitorovaní, aby bolo možné potvrdiť toto hodnotenie. Komisia je presvedčená, že Bulharsko bude schopné splniť všetky zostávajúce odporúčania.

Dôsledným prijímaním následných opatrení v súvislosti so zostávajúcimi odporúčaniami urobí Bulharsko dôležitý krok smerom k vyriešeniu mnohých problémov, ktorým čelí. Bulharsko musí naďalej dosahovať konkrétne výsledky s cieľom konsolidovať dosiahnutý pokrok. Tento pozitívny trend v rámci MSO bude potrebné zachovať a bude potrebné pokračovať v jeho monitorovaní zo strany bulharských orgánov po uzatvorení MSO. Transparentné podávanie správ zo strany bulharských orgánov a verejná a občianska kontrola budú zohrávať dôležitú úlohu pri internalizácii monitorovania na vnútroštátnej úrovni a pri poskytnutí potrebných záruk v súvislosti so zotrvaním na ceste pokroku a reformy.

Komisia bude naďalej pozorne monitorovať a sledovať pokrok a má v úmysle znovu vykonať hodnotenie pokroku ešte pred skončením funkčného obdobia súčasnej Komisie. Komisia očakáva, že týmto sa MSO v prípade Bulharska uzavrie. V súlade s týmto cieľom Komisia vyzýva Bulharsko, aby pokračovalo v súčasnom pozitívnom trende smerujúcom k realizácii všetkých zostávajúcich odporúčaní.

(1)

     COM(2017) 43. Na základe záverov Rady ministrov zo 17. októbra 2006 (13339/06) zaviedla Komisia mechanizmus rozhodnutím Komisie z 13. decembra 2006 [K(2006) 6570].

(2)

     COM(2017) 750.

(3)

     Závery Rady o mechanizme na zaistenie spolupráce a overovania, 12. december 2017.

(4)

     COM(2017) 43.

(5)

     Zmeny trestného zákona zamerané na boj proti korupcii v súkromnom sektore sa stretli s veľkým odporom obchodných združení a súdnych znalcov, čo viedlo k tomu, že Výbor pre právne veci Národného zhromaždenia začal ďalšie kolo konzultácií o návrhu.

(6)

     Napríklad zmeny zákona o správnom konaní prijaté v lete 2018 proti námietkam organizácií občianskej spoločnosti, ktoré sa týkali obáv spojených s prístupom k spravodlivosti, sa museli prijať prehlasovaním prezidentovho veta a teraz boli postúpené ústavnému súdu na preskúmanie ich súladu s ústavou.

(7)

     Podľa svetového rebríčka slobody tlače organizácie Reportéri bez hraníc patrí v roku 2018 Bulharsku 111. miesto zo 180 krajín na celom svete, čo je najhoršie umiestnenie spomedzi súčasných členských štátov EÚ. Poukazuje to na výrazné zhoršenie situácie v posledných rokoch. V roku 2013 sa krajina umiestnila na 87. mieste. Pozri https://rsf.org/en/ranking . Pozri aj správu z monitorovania plurality médií z roku 2016: http://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2016-results/bulgaria/.

(8)

     V niektorých nedávnych prípadoch bolo údajne ťažké nájsť v rade potrebný konsenzus, pokiaľ ide o primeranú reakciu. Členovia rady tvrdia, že je potrebné nájsť rovnováhu medzi legitímnym záujmom médií podávať správy o súdnych záležitostiach na jednej strane a záujmom nezávislosti súdnictva na strane druhej. Rada, uznávajúc potrebu konzistentného prístupu k týmto otázkam, vypracovala súbor dohodnutých noriem, ktorými sa bude riadiť v budúcich prípadoch.

(9)

     V roku 2017 bol vymenovaný nový predseda Najvyššieho správneho súdu, čo bolo zaznamenané už v správe z novembra 2017.

(10)

     Prebieha druhé konanie, na ktorom sa zúčastnia dvaja kandidáti.

(11)

     Špecializovaný súd zohráva v bulharskom súdnom systéme kľúčovú rolu vzhľadom na to, že jeho úlohou je prejednávať prípady týkajúce sa organizovanej trestnej činnosti a – od minulého novembra – aj prípady korupcie na vysokých miestach.

(12)

     V minulosti sa vo veľkej miere využívalo dlhodobé vysielanie pracovníkov ako alternatívny spôsob povyšovania sudcov, čo vyvolávalo obavy v súvislosti s možnými rizikami ohrozenia nezávislosti. Zainteresované strany poukázali na riziko, že takéto praktiky by sa mohli objaviť znovu v dôsledku legislatívnych zmien vykonaných v roku 2017, na základe ktorých boli zrušené ustanovenia zavedené v kontexte reformy z roku 2016 na reguláciu dĺžky vyslania.

(13)

     Pozri COM(2017) 750, s. 4, a SWD(2017) 700, s. 6 – 7.

(14)

     Zainteresované strany vyjadrili obavy v súvislosti s oneskorením pri vymenúvaní dodatočných sudcov špecializovaného súdu, ale údajne sa tento proces už začal.

(15)

     Bulharské orgány uviedli, že očakávajú jasné pozitívne výsledky, ktoré by sa mali počas nasledujúcich mesiacov prejaviť celkovým zrýchlením súdnych konaní.

(16)

     Pozri aj oddiely 3.3 a 3.4.

(17)

     Príkladom prípadu, v ktorom sa rozhodlo postupovať inak ako prijatím právnych predpisov, je obsah a formát obžalôb, v súvislosti s ktorými generálny prokurátor požiadal Najvyšší kasačný súd o výkladové rozhodnutie na ozrejmenie právneho základu. Ďalším bodom, pri ktorom sa bulharské orgány rozhodli neprijať následné opatrenia, boli odporúčania na väčšie zapojenie riadiacich pracovníkov do rozhodovania o konkrétnych prípadoch v rámci prokuratúry, ktoré bulharské orgány pokladali v bulharských podmienkach za potenciálne problematické.

(18)

     SWD(2018) 550, s. 9.

(19)

     Nedostatok účinných mechanizmov na vyšetrovanie generálneho prokurátora označil Európsky súd pre ľudské práva za jeden z kľúčových nedostatkov bulharského systému trestnej justície v prelomovom prípade z roku 2009, pričom príslušné následné opatrenia Rada Európy stále monitoruje. Pozri vec Kolevi/Bulharsko,

(20)

     Boli prijaté zmeny občianskeho súdneho poriadku s cieľom prerozdeliť jurisdikcie pre určité typy spotrebiteľských prípadov a poistných nárokov. Zvažujú sa aj ďalšie zmeny s možným využitím technickej pomoci služby Komisie na podporu štrukturálnych reforiem.

(21)

     Dôležitým aspektom takýchto reforiem bude rozvoj riešení v oblasti elektronickej justície v kontexte širšieho prehodnotenia súdnej mapy. Toto je oblasť, v ktorej bolo obnovené úsilie v rámci Najvyššej súdnej rady. Predchádzajúca rada začala niekoľko projektov s podporou prostriedkov z EÚ, ktoré sa však značne oneskorili.

(22)

     Nedávne reformy boli skôr zamerané na rozšírenie formálnych záruk nezávislosti jednotlivých prokurátorov.

(23)

     Pozri oddiel 3.2 vyššie.

(24)

     Najnovším vývojom je zriadenie rámca medzi ministerstvom spravodlivosti a prokuratúrou na účely koordinovaného prijímania následných opatrení v súvislosti s takýmito prípadmi na Európskom súde pre ľudské práva.

(25)

   Kandidáta podporila drvivá väčšina poslancov Národného zhromaždenia.

(26)

     Zákon bol prvýkrát prijatý v decembri 2017, ale prezident republiky ho vetoval na základe viacerých obáv, pričom na niektoré z nich upozornili aj členovia opozície a organizácie občianskej spoločnosti. Národné zhromaždenie napokon veto prehlasovalo a v januári 2018 prijalo zákon.

(27)

     Očakáva sa, že agentúra bude zohrávať ústrednú úlohu pri rozvoji a komunikácii v súvislosti so širšou stratégiou boja proti korupcii. Zároveň je potrebné dôkladne plniť množstvo vysoko citlivých úloh súvisiacich s bojom proti korupcii a s postupmi konfiškácie majetku s cieľom chrániť dôvernosť a zároveň zabezpečiť primeranú úroveň transparentnosti a zodpovednosti voči širšej spoločnosti.

(28)

     Zahŕňa to potrebu informovať o úlohe agentúry, pokiaľ ide o operácie presadzovania práva, a to spôsobom, ktorý zdôrazňuje jej nezávislosť.

(29)

     Tieto opatrenia sa do značnej miery prekrývajú s opatreniami uvedenými v oddieloch 3.2 a 3.3.

(30)

     Toto úsilie pokračuje v rámci ministerstva vnútra, a to aj s cieľom bojovať proti korupcii na hraniciach, a to aj v colnej oblasti.

(31)

     V marci 2018 sa v súlade s novými usmerneniami prijal prvý súbor protikorupčných plánov.

(32)

     V rade sa spájajú všetky príslušné vládne agentúry a predsedá jej národný protikorupčný koordinátor. Túto úlohu vykonáva v súčasnosti podpredsedníčka vlády pre reformu súdnictva.

(33)

     Pozri aj oddiel 3.4 vyššie.