EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli21. 11. 2018
COM(2018) 807 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKE
o návrhoch rozpočtových plánov na rok 2019: Celkové posúdenie
|
Zhrnutie Toto oznámenie obsahuje zhrnutie, ako Komisia posúdila návrhy rozpočtových plánov na rok 2019 predložené členskými štátmi eurozóny a plány podľa scenára nezmenenej politiky predložené vládami Lotyšska a Luxemburska, v ktorých sa v októbri uskutočnili celoštátne voľby, a vládou Slovinska, ktorá nastúpila do funkcie 13. septembra 2018. Taliansko predložilo svoj návrh rozpočtového plánu 16. októbra 2018 a potom, ako Komisia vydala 23. októbra 2018 stanovisko, že je v mimoriadne závažnom nesúlade, predložilo 13. novembra 2018 prepracovaný návrh rozpočtového plánu. Grécko 20. augusta 2018 ukončilo program na podporu stability Európskeho mechanizmus pre stabilitu a túto jeseň predložilo svoj prvý návrh rozpočtového plánu. Komisia v súlade s nariadením (EÚ) č. 473/2013 posúdila tieto plány a celkovú rozpočtovú situáciu, ako aj zámery fiškálnej politiky v eurozóne ako celku. Celkové posúdenie návrhov rozpočtových plánov na rok 2019 a súhrnných zámerov fiškálnej politiky v eurozóne možno zhrnúť takto: 1.Hoci je výhľad rastu eurozóny naďalej pozitívny, od jarného kola posúdení sa oslabil, pričom Komisia a členské štáty revidujú prognózy rastu v roku 2018 smerom nadol v očakávaní, že rast sa opäť uvoľní v roku 2019. Zatiaľ čo hospodárstvo bude podľa prognózy v roku 2018 aj 2019 rásť nad svoj potenciál a inflácia sa má udržať okolo 2 %, hospodárstvo eurozóny po piatich rokoch nepretržitého rastu HDP vstupuje do menej dynamického obdobia. Výhľad zatieňujú viaceré neistoty a ohrozujú veľké vzájomne prepojené riziká poklesu. 2.V prognóze Komisie z jesene 2018 sa predpokladá, že súhrnný deficit eurozóny, ktorý od roku 2010 neustále klesá, klesne v roku 2018 na úroveň 0,6 % HDP, ale potom sa v roku 2019 zvýši na 0,8 % HDP. Išlo by o prvé zvýšenie súhrnného deficitu eurozóny, odkedy dosiahol vrchol v roku 2009. Podľa návrhov rozpočtových plánov sa má celkový deficit uberať rovnakou cestou. 3.Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 po prvýkrát v dejinách eura nebude mať žiadny členský štát eurozóny v roku 2019 vyšší deficit ako 3 % referenčnej hodnoty HDP. Očakáva sa, že spomedzi členských štátov, ktoré budú mať podľa prognózy v roku 2019 deficit, bude u šiestich z nich nižší ako 2 % HDP. V roku 2019 bude mať podľa očakávania desať členských štátov prebytok. 4.Komisia predpokladá, že pomer dlhu eurozóny k HDP bude pokračovať v klesajúcom trende posledných rokov, pričom z približne 87 % v roku 2018 poklesne na približne 85 % v roku 2019. K tomu prispievajú predovšetkým plánované primárne rozpočtové prebytky, priaznivé makroekonomické podmienky a aj naďalej nízke úrokové sadzby. Podľa návrhov rozpočtových plánov sa má pomer dlhu eurozóny k HDP znížiť podobne. Očakáva sa, že prima facie sa Taliansko v rokoch 2018 a 2019 výrazne odchýli od referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu, pričom sa pomer dlhu k HDP podľa prognózy stabilizuje na úrovni okolo 131 %. Očakáva, že referenčnú hodnotu pre znižovanie dlhu v menšej miere v oboch rokoch nedodrží ani Belgicko. Odkedy bol pre Portugalsko v roku 2016 a pre Francúzsko v roku 2017 zrušený postup pri nadmernom deficite, obe tieto krajiny podliehajú prechodnému dlhovému pravidlu. Predpokladá sa, že Portugalsko prechodné dlhové pravidlo v roku 2018 dodrží a v roku 2019 nedodrží, a že Francúzsko ho v oboch rokoch nedodrží. Ak Španielsko v roku 2018 dosiahne dlhodobú nápravu nadmerného deficitu, bude v roku 2019 podliehať prechodnému dlhovému pravidlu; v súčasnosti sa nepredpokladá, že požadovanú úpravu splní. 5.Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 sa má počet členských štátov, ktoré dosiahnu alebo prekročia svoj strednodobý rozpočtový cieľ, od roku 2018 do roku 2019 zvýšiť zo siedmich na osem, pričom Rakúsko svoj strednodobý cieľ v roku 2019 prekročí veľmi mierne. Španielsko, Taliansko a Francúzsko podľa prognózy zostanú v roku 2019 výrazne pod úrovňou svojho strednodobého cieľa. Komisia v súčasnosti predpokladá, že spomedzi členských štátov, ktoré ešte nedosiahli svoj strednodobý cieľ a predložili úplný návrh rozpočtového plánu, sa Taliansko v roku 2019 od strednodobého cieľa ešte viac vzdiali. Na druhej strane Estónsko a Francúzsko podľa očakávania uskutočnia isté úpravy, vďaka ktorým sa priblížia k strednodobým cieľom, a ostatní pravdepodobne zostanú na celkovo nezmenených pozíciách. 6.Na rozdiel od prognózy z jari 2018, keď sa predpokladalo ďalšie znižovanie súhrnného štrukturálneho deficitu eurozóny, teraz Komisia predpokladá na rok 2019 jeho zvýšenie o 0,3 % potenciálneho HDP. Toto zvýšenie spôsobuje najmä očakávaný nárast štrukturálneho deficitu Talianska o 1,2 % potenciálneho HDP. K zmene súhrnnej hodnoty pre eurozónu prispieva aj očakávanie expanzívnych fiškálnych politík v členských štátoch s fiškálnym priestorom, najmä v Nemecku a Holandsku. S výnimkou Talianska by mali byť celkové zámery fiškálnej politiky eurozóny v roku 2019 všeobecne neutrálne. Predpokladaná zmena pre eurozónu ako celok je v súlade so zmenou (prepočítaného) štrukturálneho salda v návrhoch rozpočtových plánov. Štrukturálne primárne saldo bez úrokových výdavkov poukazuje na podobne expanzívne zámery. Diskrečné fiškálne úsilie, čo je ukazovateľ, ktorý má blízko k referenčnej hodnote pre výdavky podľa Paktu stability a rastu, poukazuje podľa prognózy Komisie z jesene 2018 na o čosi expanzívnejšie zámery fiškálnej politiky (na úrovni 0,4 % potenciálneho HDP) v roku 2019. 7.Pokiaľ ide o zloženie fiškálnej úpravy eurozóny, Komisia očakáva v roku 2019 zvýšenie štrukturálneho deficitu, ktoré bude spôsobené poklesom pomeru príjmov k HDP očisteného od cyklických vplyvov. Podobné sa pod vplyvom nahlásených diskrečných príjmových škrtov a očakávaných výpadkov predpokladá aj v návrhoch rozpočtových plánov. Pomer výdavkov k HDP očistený od cyklických vplyvov by mal podľa prognózy Komisie z jesene 2018 aj podľa návrhov rozpočtových plánov ostať v roku 2019 nezmenený, napriek akokoľvek miernemu poklesu úrokových výdavkov medzi rokmi 2018 a 2019. Neočakávané príjmy z nižších úrokových výdavkov by sa mali použiť na rýchlejšie znižovanie dlhu. 8.Členské štáty majú z hľadiska dlhov a udržateľnosti aj naďalej veľmi rôzne fiškálne pozície. Rizikám krátkodobej fiškálnej udržateľnosti čelí iba Cyprus, ktorého ukazovateľ Komisie S0 ostáva tesne nad kritickým prahom. Ukazuje sa, že krátkodobú udržateľnosť talianskych verejných financií ohrozuje ďalšie zvyšovanie nákladov na vydávanie štátnych dlhopisov. Niektoré vysoko zadlžené členské štáty čelia na základe faktorov, ako sú súčasná úroveň dlhu, súčasné primárne saldo a predpokladané náklady súvisiace so starnutím obyvateľstva, vysokému strednodobému riziku. Viaceré z týchto štátov plánujú v roku 2019 značne obmedzenú fiškálnu úpravu (Belgicko, Španielsko, Francúzsko a Portugalsko) alebo fiškálnu expanziu (Taliansko). V prípade Belgicka, Španielska a Portugalska Komisia v roku 2019 fiškálnu úpravu nepredpokladá, ale zároveň očakáva, že expanzia v Taliansku prekročí hodnotu uvedenú v návrhu rozpočtového plánu. Tieto členské štáty nevyužili dostatočne prevažne priaznivé hospodárske podmienky a akomodačnú menovú politiku na vybudovanie fiškálnych rezerv. Neschopnosť znížiť verejný dlh zvyšuje riziko, že na členské štáty s vysokým verejným dlhom zosilnie tlak trhu, a to by mohlo negatívne ovplyvniť trhy s verejnými dlhmi iných členských štátov eurozóny. 9.Zároveň niektoré krajiny s fiškálnym priestorom a veľkými prebytkami bežného účtu plánujú v roku 2019 svoj fiškálny priestor čiastočne využiť, čo potvrdzuje aj prognóza Komisie z jesene 2018. Fiškálnu expanziu v roku 2019 plánujú najmä Nemecko a Holandsko. Takýto postup je v súlade s minulými odporúčaniami Komisie v oblasti fiškálnej politiky. Zvýšenie verejných investícií v týchto členských štátoch by malo pozitívny vplyv na zvyšok eurozóny. Plánovaná fiškálna expanzia v uvedených členských štátoch je však na verejné investície nasmerovaná len čiastočne. 10.Vzhľadom na nedostatočnú fiškálnu úpravu v niektorých vysoko zadlžených členských štátoch sú fiškálne politiky nedostatočne diferencované, a preto vychádzajú zámery fiškálnej politiky pre eurozónu ako celok mierne expanzívne a procyklické. Ak členské štáty dosiahnu súlad s Paktom stability a rastu a zároveň niektoré z nich čiastočne využijú svoj fiškálny priestor, výsledné zámery fiškálnej politiky eurozóny by boli v roku 2019 všeobecne neutrálne až mierne reštriktívne. Také fiškálne zámery by za predpokladu ďalšej podpory hospodárstva zo strany menovej politiky napomohli všeobecne vyváženú celkovú skladbu politík a znížili by riziko finančnej nestability. Posúdenie plánov jednotlivých členských štátov zo strany Komisie možno zhrnúť takto: V prípade prepracovaného návrhu rozpočtového plánu Talianska sa naďalej konštatuje mimoriadne závažný nesúlad s požiadavkami Paktu stability a rastu, keďže sa v ňom na rok 2019 plánuje značná odchýlka od odporúčaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu s výrazne zhoršeným štrukturálnym saldom a mierou rastu verejných výdavkov a s čistými diskrečnými príjmovými a jednorazovými opatreniami vysoko nad referenčnou hodnotou. Navyše talianska nezávislá inštitúcia fiškálneho monitorovania neschválila makroekonomickú prognózu, ktorá tvorí základ návrhu rozpočtového plánu na rok 2019, z dôvodu významného rizika, že dôjde k horšiemu ako očakávanému vývoju. V prípade ostatných členských štátov Komisia u niektorých zistila riziko, že si z hľadiska plánovanej fiškálnej úpravy nesplnia povinnosti vyplývajúce z Paktu stability a rastu.
– v prípade desiatich členských štátov (Nemecka, Írska, Grécka, Cypru, Litvy, Luxemburska, Malty, Holandska, Rakúska a Fínska) Komisia dospela k záveru, že ich návrhy rozpočtových plánov sú v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu na rok 2019. V prípade Rakúska a Fínska toto zistenie závisí od predpokladaného dosiahnutia strednodobého rozpočtového cieľa po zohľadnení prípadných úľav. Ak sa táto prognóza v budúcich hodnoteniach nepotvrdí, v celkovom posúdení súladu bude treba zohľadniť rozsah odchýlky od požiadavky stanovenej Radou. – v prípade troch členských štátov (Estónska, Lotyšska a Slovenska) Komisia dospela k záveru, že ich návrhy rozpočtových plánov sú vo všeobecnosti v súlade s požiadavkami Paktu stability a rastu na rok 2019. V prípade týchto členských štátov by vykonanie plánov mohlo viesť k určitej odchýlke od strednodobého rozpočtového cieľa po zohľadnení prípadných úľav. Ak sa v budúcich posúdeniach štrukturálne saldo nebude predpokladať približne na úrovni strednodobého rozpočtového cieľa, v celkovom posúdení súladu bude treba zohľadniť rozsah odchýlky od požiadavky stanovenej Radou. – v prípade štyroch členských štátov (Belgicka, Francúzska, Portugalska a Slovinska) sú návrhy rozpočtových plánov vystavené riziku nesúladu s požiadavkami Paktu stability a rastu na rok 2019. Po vykonaní návrhov rozpočtových plánov týchto členských štátov by mohla vzniknúť značná odchýlka od postupu úprav smerom k dosiahnutiu príslušných strednodobých cieľov. V prípade Belgicka, Francúzska a Portugalska sa zároveň predpokladá nedodržanie (prechodnej) referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. Pokiaľ ide o zvyšné členské štáty, na ktoré sa vzťahuje nápravná časť Paktu stability a rastu (t. j. krajín, ktoré podliehajú postupu pri nadmernom deficite): – v prípade Španielska, na ktoré by sa od roku 2019 mohla začať vzťahovať preventívna časť Paktu stability a rastu, ak sa dosiahne včasná a udržateľná náprava nadmerného deficitu, je podľa Komisie návrh rozpočtového plánu vystavený riziku nesúladu s požiadavkami Paktu stability a rastu na rok 2019, keďže podľa prognózy Komisie z jesene 2018 sa v roku 2019 predpokladá značná odchýlka od požadovaného postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého rozpočtového cieľa a zároveň nedodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
I. Úvod
V právnych predpisoch EÚ sa požaduje, aby členské štáty eurozóny predložili Komisii do 15. októbra návrhy rozpočtových plánov na nasledujúci rok s cieľom zlepšiť koordináciu vnútroštátnych fiškálnych politík v hospodárskej a menovej únii 1 .
Plány sú zhrnutím návrhov rozpočtov, ktoré vlády predkladajú národným parlamentom. Komisia ku každému plánu poskytuje stanovisko, v ktorom posudzuje, či je plán v súlade s povinnosťami daného členského štátu podľa Paktu stability a rastu.
Komisia musí takisto poskytnúť celkové posúdenie rozpočtovej situácie a vyhliadok pre eurozónu ako celok.
V súlade s ustanoveniami kódexu správania pre balík dvoch legislatívnych aktov 2 predložili Luxembursko a Lotyšsko návrhy rozpočtových plánov založené na scenári nezmenenej politiky, keďže v októbri sa u nich uskutočnili voľby. Plán založený na scenári nezmenenej politiky predložila aj vláda Slovinska, ktorá nastúpila do funkcie 13. septembra 2018. Tieto vlády by mali čo najskôr predložiť úplné návrhy rozpočtových plánov. Taliansko predložilo svoj návrh rozpočtového plánu 16. októbra 2018 a potom, ako Komisia vydala 23. októbra 2018 stanovisko, že je v mimoriadne závažnom nesúlade, predložilo 13. novembra 2018 prepracovaný návrh rozpočtového plánu. Grécko 20. augusta 2018 ukončilo program na podporu stability Európskeho mechanizmus pre stabilitu a túto jeseň predložilo svoj prvý návrh rozpočtového plánu.
Stanoviská Komisie rešpektujú rozpočtové právomoci členských štátov a zároveň poskytujú objektívne politické poradenstvo, najmä vládam jednotlivých štátov a národným parlamentom, ako posudzovať súlad návrhov rozpočtov s fiškálnymi pravidlami Únie. Nariadenie (EÚ) č. 473/2013 poskytuje komplexný súbor nástrojov na to, aby sa k hospodárskej a rozpočtovej politike pristupovalo ako k spoločnému záujmu eurozóny v zmysle zámeru zmluvy.
V novembri 2017 Komisia navrhla aktualizované odporúčanie o hospodárskej politike v eurozóne, o ktorom sa potom diskutovalo v Rade a na zasadnutí Európskej rady 22. marca 2018 ho schválili vedúci predstavitelia EÚ 3 . Komisia pri posudzovaní vychádza z uvedeného odporúčania.
Týmto oznámením sa sleduje dvojaký cieľ. V prvom rade poskytuje celkový obraz rozpočtovej politiky na úrovni eurozóny, pričom vychádza z horizontálneho posúdenia návrhov rozpočtových plánov. Tento postup zodpovedá horizontálnemu posúdeniu programov stability, ktoré sa uskutočňuje na jar. Nezameriava sa však na strednodobé fiškálne plány, ale na plány na nasledujúci rok. V druhom rade poskytuje prehľad návrhov rozpočtových plánov na úrovni jednotlivých členských štátov, pričom vysvetľuje prístup Komisie k ich posudzovaniu, najmä v súvislosti s dodržiavaním požiadaviek Paktu stability a rastu. Posúdenie sa líši podľa toho, či sa na členský štát vzťahuje preventívna alebo nápravná časť Paktu stability a rastu, a zároveň sa v ňom zohľadňujú požiadavky týkajúce sa úrovne a dynamiky verejného dlhu.
II. Hlavné zistenia o eurozóne
Hospodárska prognóza podľa plánov členských štátov a prognózy Komisie
Hoci je výhľad rastu eurozóny naďalej pozitívny, od jarného kola posúdení sa oslabil. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 sa podobne ako podľa makroekonomických predpokladov uvedených v návrhoch rozpočtových plánov očakáva, že celkový reálny HDP v eurozóne poklesne z 2,4 % v roku 2017 na 2,1 % v roku 2018 a na 1,9 % v roku 2019 (tabuľka 1). V porovnaní s prognózou Komisie z jari 2018 sa prognóza rastu na rok 2018 znížila o 0,2 percentuálneho bodu a v porovnaní s programami stability o 0,3 percentuálneho bodu. Prognóza na rok 2019 bola v porovnaní s prognózou z jari revidovaná nadol o 0,1 percentuálneho bodu 4 . Makroekonomické scenáre uvedené v návrhoch rozpočtových plánov sú prevažne veľmi podobné ako prognózy Komisie pre jednotlivé členské štáty, čiastočne aj preto, že od všetkých členských štátov sa požaduje, aby svoje rozpočtové návrhy zakladali na nezávisle schválených alebo zostavených makroekonomických prognózach. V prípade Nemecka po prvýkrát schválila makroekonomickú prognózu pracovná skupina pre spoločné hospodárske prognózy, ktorá tvorí súčasť nového systému posudzovania prognóz. Makroekonomické predpoklady, z ktorých vychádza taliansky návrh rozpočtového plánu, však neschválila nezávislá fiškálna inštitúcia tohto členského štátu. Belgický návrh rozpočtového plánu navyše nevychádza z najnovšej nezávislej prognózy Federálneho úradu pre plánovanie. Komisia predpokladá podstatne nižší rast, ako sa uvádza v návrhoch rozpočtových plánov Grécka, Luxemburska a Malty (príloha IV, tabuľka 1).
Napriek očakávaniu, že hospodársky rast sa mierne spomalí, súhrnná produkčná medzera eurozóny sa podľa prognózy v roku 2018 zmení na kladnú a v roku 2019 sa ďalej rozšíri. S výnimkou Grécka a Talianska sa v prognóze Komisie z jesene 2018 predpokladajú v roku 2018 kladné produkčné medzery vo všetkých členských štátoch. K rovnakému záveru sa dospelo v prípade prepočítaných produkčných medzier na základe návrhov rozpočtových plánov 5 . Zatiaľ čo súhrnná kladná produkčná medzera sa má v roku 2019 ďalej rozšíriť, vývoj v jednotlivých členských štátoch je v prognóze Komisie z jesene 2018 aj v (prepočítaných) návrhoch rozpočtových plánov zmiešaný. Očakáva sa, že v roku 2019 si zápornú produkčnú medzeru zachová iba Grécko, hoci podľa prognózy ju podstatne zúži.
Celková inflácia by sa mala v roku 2018 priblížiť vymedzeniu cenovej stability Európskej centrálnej banky a v roku 2019 by mala zostať prevažne nezmenená. Komisia očakáva, že v roku 2018 celková inflácia dosiahne 1,8 %, a to najmä v dôsledku vysokých cien energií. Väčšina členských štátov vo svojich návrhoch rozpočtových plánov zvýšila prognózu celkovej inflácie na rok 2018, čím sa súhrnná prognóza pre eurozónu zvýšila na 1,7 % (v porovnaní s programami stability bude vyššia o 0,3 percentuálneho bodu). V návrhoch rozpočtových plánov aj v prognóze Komisie sa očakáva, že celková inflácia v roku 2019 zostane na približne nezmenenej úrovni.
Celkovo sa predpokladá, že po piatich rokoch nepretržitého rastu vstupuje HDP v eurozóne do menej dynamického obdobia. Rozvoj hospodárskej činnosti by mal pokračovať spočívajúc na silných pilieroch súkromnej spotreby a investícií. Zároveň sa očakáva, že rast ovplyvní utlmenie zahraničného obchodu, spomalenie rastu zamestnanosti a celkový nárast neistoty. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 bude rovnováha rizík klesať. Prehriatie v USA by mohlo zmeniť postoj investorov k riziku, čo by malo vzhľadom na vysoký pákový efekt podnikov negatívne dôsledky pre hospodárstvo USA a rozvíjajúce sa ekonomiky, a následne by negatívne ovplyvnilo aj rozvinuté ekonomiky. Okrem toho by sa mohli v niektorých vysoko zadlžených členských štátoch eurozóny znovu objaviť rušivé slučky medzi štátmi a bankovým sektorom, ktoré by v prostredí celkového prehodnocovania rizika a normalizácie menovej politiky mohli zvýšiť obavy o finančnú stabilitu.
Tabuľka 1: Prehľad hospodárskych a rozpočtových súhrnov (EZ-18) na obdobie 2018 – 2019
Zdroj: Programy stability na rok 2018, návrhy rozpočtových plánov na rok 2019, prognóza Európskej komisie z jesene 2018.
Fiškálny výhľad podľa plánov a prognózy Komisie z jesene 2018
Očakáva sa, že súhrnný deficit eurozóny bude v roku 2018 pokračovať v nedávno nastúpenom klesajúcom trende, ale v roku 2019 sa zvýši. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 aj podľa návrhov rozpočtových plánov by mal celkový deficit eurozóny v roku 2018 klesnúť na 0,6 % HDP (tabuľka 1). Ide o nižšiu úroveň, ako sa predpokladalo v prognóze Komisie z jari 2018 a v programoch stability na rok 2018. Vývoj v jednotlivých krajinách sa rôzni. V Španielsku a Taliansku sa očakávajú vyššie deficity (v porovnaní s prognózou Komisie z jari 2018), zatiaľ čo v Estónsku, na Cypre, v Luxembursku a Holandsku budú mať pravdepodobne vyššie prebytky (príloha IV, tabuľka 2). Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 aj podľa návrhov rozpočtových plánov by sa mal súhrnný deficit eurozóny v roku 2019 zvýšiť na 0,8 % HDP. Ide o vyššiu úroveň v porovnaní s prognózou Komisie z jari 2018 (+0,2 % HDP), ako aj s programami stability na rok 2018 (+0,5 % HDP), a to najmä z dôvodu očakávaných vyšších deficitov v Belgicku, Španielsku, Francúzsku a Taliansku a nižšieho prebytku v Nemecku. Išlo by o prvé zvýšenie súhrnného celkového deficitu eurozóny, odkedy dosiahol vrchol v roku 2009.
Po prvýkrát v dejinách eura by podľa prognózy nemal mať žiadny členský štát eurozóny v roku 2018 vyšší deficit ako 3 % referenčnej hodnoty. Očakáva sa, že Španielsko svoj nadmerný deficit v roku 2018 napraví a podľa prognózy Komisie z jesene 2018 jeho celkový deficit klesne na 2,7 %, čo zodpovedá cieľu stanovenému v španielskom návrhu rozpočtového plánu (príloha IV, tabuľka 2). Očakáva sa, že spomedzi členských štátov, ktoré budú mať podľa prognózy v roku 2019 deficit, bude u šiestich z nich nižší ako 2 % HDP. V roku 2018 bude mať podľa očakávania deväť členských štátov prebytok. Podľa prognózy Komisie z jesene sa má počet členov tejto skupiny v roku 2019 zvýšiť na desať členských štátov, keďže na vyrovnanú pozíciu by sa malo dostať aj Rakúsko. Medzi predpokladanými fiškálnymi saldami členských štátov v roku 2019 sú podľa návrhov rozpočtových plánov a prognózy Komisie z jesene 2018 isté obmedzené rozdiely (príloha IV, grafy 1 a 2), hoci v prípade Talianska, Španielska a Portugalska sa evidujú nezanedbateľné záporné rozdiely.
Súhrnné primárne saldo eurozóny, ku ktorému sa dospelo odpočítaním úrokových výdavkov od celkového salda, by malo v roku 2018 aj 2019 ostať v prebytku. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 a návrhov rozpočtových plánov sa súhrnné primárne saldo eurozóny zvýši z 1 % HDP v roku 2017 na 1,2 % HDP v roku 2018 (tabuľka 1). V porovnaní s programami stability na rok 2018 ide o výraznú revíziu smerom nahor. 6 V roku 2018 by podľa očakávania mali mať negatívne primárne saldo iba Španielsko, Francúzsko a Lotyšsko (príloha IV, tabuľka 3). Súhrnné primárne saldo eurozóny by malo v roku 2019 podľa návrhov rozpočtových plánov aj podľa prognózy Komisie z jesene 2018 mierne klesnúť na 1 % HDP. K výraznému poklesu primárneho salda by malo v roku 2019 dôjsť v Nemecku a Taliansku. Francúzsko a Lotyšsko budú mať pravdepodobne negatívne primárne saldo aj v roku 2019. V oboch rokoch sú rozdiely medzi predpokladmi členských štátov a Komisie celkovo obmedzené, hoci v prípade Španielska, Lotyšska a Portugalska Komisia v porovnaní s návrhmi rozpočtových plánov očakáva v roku 2019 zníženie primárneho salda o viac ako 0,3 % HDP.
Na rozdiel od programov stability na rok 2018 by vykonanie návrhov rozpočtového plánu malo v roku 2019 za následok mierne expanzívne zámery fiškálnej politiky eurozóny (merané zmenou štrukturálneho salda) 7 . Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 aj (prepočítaných) návrhov rozpočtových plánov sa súhrnné štrukturálne saldo v roku 2018 všeobecne nezmení (tabuľka 1). Celkovo je to v súlade s programami stability na rok 2018, hoci sa v tom strácajú určité zmeny v jednotlivých členských štátoch (príloha IV, tabuľky 4 a 5). V (prepočítaných) návrhoch rozpočtových plánov aj v prognóze Komisie z jesene 2018 sa predpokladá, že štrukturálne saldo sa v roku 2019 zhorší o 0,3 % potenciálneho HDP. Toto zhoršenie protirečí programom stability na rok 2018, podľa ktorých sa malo súhrnné štrukturálne saldo eurozóny zlepšiť o 0,3 % potenciálneho HDP v roku 2019. Zhoršenie štrukturálneho salda bolo spôsobené najmä očakávaným zvýšením štrukturálneho deficitu Talianska o 1,2 % potenciálneho HDP. K zmene súhrnnej hodnoty pre eurozónu prispieva aj očakávanie expanzívnych fiškálnych politík v členských štátoch s fiškálnym priestorom, najmä v Nemecku a Holandsku. Okrem Talianska by mali byť súhrnné zámery fiškálnej politiky v roku 2019 všeobecne neutrálne a štrukturálny deficit by sa mal zvýšiť o 0,1 % potenciálneho HDP. Predpokladaná zmena pre eurozónu ako celok je v súlade so zmenou (prepočítaného) štrukturálneho salda v návrhoch rozpočtových plánov (príloha IV, graf 3).
Diskrečné fiškálne úsilie poukazuje v rokoch 2018 a 2019 na expanzívne zámery fiškálnej politiky. Diskrečné fiškálne úsilie sa koncepčne blíži k referenčnej hodnote pre výdavky. 8 Na základe prognózy Komisie z jesene 2018 poukazuje diskrečné fiškálne úsilie v rokoch 2018 aj 2019 na fiškálnu expanziu na úrovni približne 0,4 % HDP. 9 Diskrečné fiškálne úsilie vypočítané na základe návrhov rozpočtových plánov poukazuje v roku 2019 na o niečo miernejšiu expanziu (0,3 % potenciálneho HDP), ktorá je v súlade orientáciou fiškálnej politiky, ktorú naznačuje zmena štrukturálneho salda (príloha IV, graf 4).
Očakáva sa zvýšenie počtu členských štátov, ktoré od roku 2018 do roku 2019 dosiahnu alebo prekročia svoj strednodobý rozpočtový cieľ. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 svoj strednodobý rozpočtový cieľ v roku 2018 prekročí sedem členských štátov eurozóny (Nemecko, Írsko, Cyprus, Litva, Luxembursko, Malta a Holandsko) (príloha IV, tabuľka 5) 10 . Predpokladá sa, že všetky tieto členské štáty svoj strednodobý cieľ dosiahnu alebo prekročia aj v roku 2019, hoci Nemecko, Cyprus a Holandsko plánujú svoj fiškálny priestor čiastočne využiť (príloha IV, grafy 7a a 7b). Očakáva sa, že Rakúsko svoj strednodobý cieľ v roku 2019 mierne prekročí. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 niekoľko členských štátov v roku 2019 pravdepodobne za svojim strednodobým cieľom značne zaostane, napríklad Španielsko (-3,1 percentuálneho bodu), Taliansko (-3 percentuálne body) a Francúzsko (-1,9 percentuálneho bodu). (Príloha IV, tabuľka 6 a grafy 7a a 7b). Komisia predpokladá, že spomedzi členských štátov, ktoré ešte nedosiahli svoj strednodobý cieľ, sa od neho Taliansko a Slovinsko v roku 2019 ešte viac vzdialia. Naopak Estónsko, Francúzsko a Fínsko podľa očakávania uskutočnia isté úpravy, vďaka ktorým sa v roku 2019 priblížia k svojim strednodobým cieľom, a Belgicko, Španielsko, Lotyšsko, Portugalsko a Slovensko zostanú na nezmenených pozíciách.
Očakáva sa, že pomer verejného dlhu k HDP bude v rokoch 2018 a 2019 pokračovať v klesajúcom trende. Pomer dlhu verejnej správy eurozóny k HDP má od roku 2014, kedy dosiahol vrcholných 94½ %, klesajúci trend. Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 by mal v roku 2019 klesnúť na približne 85 %. Za pokračujúcim poklesom súhrnného pomeru dlhu eurozóny k HDP možno vidieť predovšetkým primárne prebytky očakávané v rokoch 2018 a 2019 (príloha IV, graf 8). Na zníženie dlhu bude vplývať aj pozitívny efekt snehovej gule, na ktorom sa prejaví očakávanie, že nominálne úrokové sadzby budú nižšie ako nominálny rast HDP. Naopak zosúladenie dlhu a deficitu by malo v roku 2019 posunúť súhrnný pomer dlhu eurozóny k HDP smerom nahor. V návrhoch rozpočtových plánov sa počíta s podobným znížením pomeru dlhu eurozóny k HDP, hoci sa očakáva, že tento pomer bude v roku 2018 vyšší (87½ %). V oboch rokoch sú plánované vyššie pomery dlhu k HDP ako v programoch stability na rok 2018, keďže v prípade Francúzska, Talianska, Lotyšska, Malty, Holandska a Slovinska došlo k revíziám smerom nahor (príloha IV, tabuľka 7).
Očakáva sa, že od roku 2018 do roku 2019 všetky členské štáty okrem Litvy svoj pomer dlhu k HDP znížia, hoci v prípade Francúzska a Talianska pravdepodobne pôjde o zanedbateľné zníženie. 11 V roku 2019 sa očakáva, že efekt snehovej gule, ktorý vyvolá zníženie dlhu, využijú všetky členské štáty okrem Talianska, a pozitívne primárne saldo takisto povedie k zníženiu všade okrem Francúzska a Lotyšska (príloha IV, graf 8). Rozdiely medzi odhadmi obsiahnutými v prognóze Komisie z jesene 2018 a návrhmi rozpočtových plánov sú obmedzené, pričom Komisia predpokladá v prípade Grécka, Talianska, Cypru a Malty mierne vyššie pomery a v prípade Nemecka, Lotyšska a Luxemburska mierne nižšie pomery.
Podľa prognózy Komisie sa očakáva, že v roku 2019 pomer dlhu k HDP prekročí v desiatich členských štátoch 60 %. Najvyššie pomery zo všetkých členských štátov budú mať pravdepodobne Grécko a Taliansko (vyše 120 %), kým Portugalsko by malo v roku 2019 svoj pomer dlhu k HDP znížiť pod 120 %. Belgicko, Francúzsko, Cyprus a Španielsko si v roku 2019 pravdepodobne zachovajú pomery na úrovni takmer 100 %. Niektoré vysoko zadlžené členské štáty podľa prognózy Komisie z jesene 2018 nevyvinú v roku 2019 žiadne štrukturálne úsilie (Španielsko, Belgicko a Portugalsko) alebo prikročia k expanzii (Taliansko a Cyprus), čím naznačujú, že majú priestor na rýchlejšie zníženie dlhového zaťaženia (príloha IV, graf 9). Očakáva sa, že prima facie sa Taliansko v rokoch 2018 a 2019 výrazne odchýli od referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu, pričom sa pomer dlhu k HDP podľa prognózy stabilizuje na úrovni okolo 131 %. Očakáva, že referenčnú hodnotu pre znižovanie dlhu v menšej miere v oboch rokoch nedodrží ani Belgicko. Odkedy bol pre Portugalsko v roku 2016 a pre Francúzsko v roku 2017 zrušený postup pri nadmernom deficite, obe tieto krajiny podliehajú prechodnému dlhovému pravidlu. Predpokladá sa, že Portugalsko prechodné dlhové pravidlo v roku 2018 dodrží a v roku 2019 nedodrží, a že Francúzsko ho v oboch rokoch nedodrží. Ak Španielsko v roku 2018 dosiahne trvalú nápravu nadmerného deficitu, bude v roku 2019 podliehať prechodnému dlhovému pravidlu; v súčasnosti sa nepredpokladá, že požadovanú úpravu splní.
Štruktúra fiškálnej úpravy
Predpokladané zhoršenie súhrnného štrukturálneho salda eurozóny v roku 2019 je spôsobené najmä poklesom pomeru príjmov očisteného od cyklických vplyvov. Zatiaľ čo celkové príjmy štátnej správy by mali v roku 2019 vzrásť o 2,9 % (podľa prognózy Komisie z jesene 2018), pomer príjmov očistený od cyklických vplyvov by mal poklesnúť z úrovne 46 % potenciálneho HDP v roku 2018 na 45,7 % potenciálneho HDP v roku 2019 (tabuľka 1 a príloha IV, tabuľka 8). Najväčší podiel na predpokladanom poklese pomeru príjmov očisteného od cyklických vplyvov tvoria sociálne príspevky, ktoré sa podľa očakávania zvýšia menej ako nominálny HDP (príloha IV, graf 14). Na predpokladanom poklese sa prejavujú ohlásené opatrenia na strane príjmov, ktoré by mali v roku 2019 zvýšiť celkový deficit o 0,1 % HDP, a výpadky príjmov, ktoré by takisto mali zvýšiť deficit o približne 0,1 % HDP 12 (príloha IV, tabuľka 9) 13 . V návrhoch rozpočtových plánov sa na rok 2019 predpokladá podobný pokles pomeru príjmov, ale príjmy by mali rásť o niečo rýchlejšie – na úrovni 3,1 %.
Pomer výdavkov k HDP očistený od cyklických vplyvov by mal podľa prognózy Komisie z jesene 2018 ostať od roku 2018 do roku 2019 nezmenený a zodpovedať celkovému rastu výdavkov na úrovni 3,3 %. Hoci sa očakáva, že tento pomer od roku 2017 do roku 2018 mierne poklesne, v roku 2019 by sa mal udržať na úrovni 46,9 % potenciálneho HDP (tabuľka 1). Návrhy rozpočtových plánov takisto predpokladajú, že pomer výdavkov k HDP očistený od cyklických vplyvov ostane medzi rokmi 2018 a 2019 nezmenený, ale na mierne vyššej úrovni (47,1 % potenciálneho HDP), a celkové výdavky sa zvýšia v miere 3,5 %. Nezmenený by mal zostať aj pomer primárnych výdavkov k HDP očistený od cyklických vplyvov (príloha IV, tabuľka 8), hoci v tejto stabilite sa strácajú určité rozdiely medzi členskými štátmi. Vo viacerých z nich sa totiž v roku 2019 očakáva pomerne výrazné zvýšenie pomeru primárnych výdavkov k HDP očisteného od cyklických vplyvov (Španielsko, Taliansko, Cyprus, Luxembursko a Holandsko), zatiaľ čo v iných by malo dôjsť k jeho výraznému poklesu (Lotyšsko, Malta, Rakúsko a Slovensko). Hoci úrokové výdavky by mali pokračovať v nedávno nastúpenom klesajúcom trende percentuálneho podielu HDP, pokles medzi rokmi 2018 a 2019 bude nižší ako v posledných rokoch (podľa prognózy Komisie z jesene 2018 pôjde o 3 bázické body). Priemerná implicitná úroková sadzba, z ktorej vychádza prognóza Komisie, by mala zostať v rokoch 2018 a 2019 na úrovni 2,1 %, čo sa predpokladá aj v návrhoch rozpočtových plánov.
Posúdenie orientácie fiškálnej politiky v eurozóne
Zámery fiškálnej politiky by mali riadne zohľadňovať monetárnu politiku, ktorá bude podľa očakávania pre hospodárstvo eurozóny v nasledujúcich rokoch naďalej v podpornej pozícii. Európska centrálna banka začala niektoré stimulačné opatrenia postupne sťahovať/rušiť, no zároveň vyhlásila, že jej kľúčové úrokové sadzby zostanú na súčasných úrovniach minimálne do konca leta 2019 a v každom prípade dovtedy, kým to bude potrebné na zabezpečenie konvergencie inflácie na úrovne, na ktoré má ECB poverenie. Menová politika by mala aj v roku 2019 zastávať podpornú pozíciu. Takýto prístup vidno na grafe 1, ktorý znázorňuje spoločné smerovanie menovej a fiškálnej politiky na základe porovnania vývoja podmienok financovania (reálnej dlhodobej úrokovej sadzby) s opatrením fiškálneho úsilia (diskrečného fiškálneho úsilia). Z forwardových úrokových sadzieb možno vyčítať, že nominálne dlhodobé sadzby sa budú v najbližších rokoch postupne neustále zvyšovať, a to sa prejaví na vyšších reálnych dlhodobých sadzbách. Tie by však mali ostať záporné a dlhodobá inflácia by sa mala zvyšovať oveľa pomalšie. Podmienky financovania by preto mali zostať celkovo veľmi priaznivé. Pokiaľ ide o fiškálnu politiku, ako už bolo spomenuté, Komisia v prognóze z jesene 2018 očakáva, že v roku 2019 budú zámery fiškálnej politiky mierne expanzívne.
Hoci sa predpokladá, že hospodársky rast eurozóny sa spomalí, celková makroekonomická výkonnosť je naďalej solídna. Všetky členské štáty eurozóny zažívajú hospodársky „normálne“ alebo „priaznivé“ obdobie (graf 2) a v posledných rokoch sa znížila miera ekonomického zaostávania. Vo všetkých členských štátoch (okrem Grécka) sa v roku 2019 očakáva kladná produkčná medzera. Miera nezamestnanosti by mala stabilne klesať a vo všetkých členských štátoch okrem Grécka, Španielska a Talianska by mala dosiahnuť predkrízové úrovne. Vďaka tomu, že túto pokračujúcu hospodársku expanziu sprevádza akomodačná menová politika, členské štáty majú príležitosť znova si vybudovať fiškálne rezervy.
Členské štáty majú z hľadiska výziev v oblasti dlhov a udržateľnosti veľmi rôzne fiškálne pozície. Na základe prognózy Komisie z jesene 2018 sa aktualizovalo posúdenie rizika v oblasti fiškálnej udržateľnosti (graf 2 a príloha IV, tabuľka 10). V uvedenom posúdení sa okrem iného zohľadňujú súčasné úrovne dlhu, primárne saldo a očakávané náklady spojené so starnutím obyvateľstva 14 . Rizikám krátkodobej fiškálnej udržateľnosti čelí iba Cyprus, ktorého ukazovateľ S0 ostáva tesne nad kritickým prahom. Ukazuje sa však, že krátkodobú udržateľnosť talianskych verejných financií ohrozuje ďalšie zvyšovanie nákladov na vydávanie štátnych dlhopisov. Tieto riziká zachytáva najmä hodnota fiškálneho podindexu S0, ktorá prekročila kritický prah. Podľa výpočtu ukazovateľa S1 čelia Belgicko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko a Portugalsko veľkým strednodobým rizikám. 15 Hoci Cyprus by mal mať na základe ukazovateľa S1 istý fiškálny priestor, treba pripomenúť, že zároveň čelí značnému riziku v súvislosti s podmienenými záväzkami.
Graf 1: Reálna dlhodobá úroková sadzba (%) a diskrečné fiškálne úsilie (% potenciálneho HDP) eurozóny
Členské štáty, u ktorých je udržateľnosť najviac ohrozená, plánujú v roku 2019 buď obmedzenú fiškálnu úpravu, alebo ako Taliansko fiškálnu expanziu (príloha IV, graf 9). Tieto členské štáty pri plánovaní fiškálnych politík nedostatočne využili priaznivé makroekonomické podmienky a akomodačnú menovú politiku na vybudovanie fiškálnych rezerv. Keby sa verejný dlh uvedených členských štátov znížil výraznejšie, boli by menej ohrozené otrasmi a v budúcnosti by im lepšie fungovali automatické stabilizátory. Neschopnosť znížiť verejný dlh vedie k zvýšeniu rizika, že na krajiny s vysokým verejným dlhom zosilnie tlak trhu, a to by mohlo negatívne ovplyvniť trhy s verejnými dlhmi iných členských štátov eurozóny.
Na druhej strane niektoré členské štáty spomedzi čistých vonkajších veriteľov so širokým fiškálnym priestorom a veľkými prebytkami bežného účtu plánujú časť svojho fiškálneho priestoru využiť. V súlade s predošlými odporúčaniami Nemecko a Holandsko plánujú uplatniť v roku 2019 expanzívne fiškálne politiky (príloha IV, graf 10). Tieto plány sa však len čiastočne zameriavajú na verejné investície. Zvýšenie verejných investícií týchto členských štátov by malo povzbudiť potenciálny rast a pozitívne ovplyvniť zvyšok eurozóny. Dlhodobý vplyv na HDP by prevážil krátkodobý, pretože verejné investície by počas dlhšieho obdobia zvýšili produktivitu súkromného kapitálu a práce.
Graf 2: Fiškálna mapa eurozóny v roku 2019
Poznámka: Na základe prognózy Európskej komisie z jesene 2018. Hospodársky priaznivé (nepriaznivé) obdobie sa meria produkčnou medzerou v roku 2019 vyjadrenou v % potenciálneho HDP a vypočítanou na základe spoločne dohodnutej metodiky. Potreba konsolidácie alebo fiškálny priestor sa merajú prostredníctvom ukazovateľa S1 stanoveného Komisiou, čo je ukazovateľ rizík ohrozujúcich udržateľnosť, uvádzaný takisto v % HDP, pri ktorom sa vychádza z výpočtov v rámci prognózy z jesene 2018 a ako východiskový sa používa rok 2018.
Celkovo sú fiškálne politiky nedostatočne diferencované, a preto vychádzajú zámery fiškálnej politiky pre eurozónu ako celok príliš expanzívne. Ak by sa v plnej miere vykonali návrhy rozpočtových plánov, výsledkom pre eurozónu ako celok by takisto bola mierna, procyklická expanzia. Na druhej strane ak by určitú fiškálnu expanziu plánovanú členskými štátmi, ktoré disponujú fiškálnym priestorom, sprevádzalo zosúladenie s Paktom stability a rastu zo strany krajín, ktoré potrebujú konsolidovať, výsledné zámery fiškálnej politiky eurozóny by boli všeobecne neutrálne až mierne reštriktívne (pozri prílohu IV, grafy 6a a 6b). Takáto diferenciácia medzi členskými štátmi by okrem toho prispela k všeobecne vyváženej celkovej skladbe politík v eurozóne vzhľadom na pretrvávajúcu podporu hospodárstva zo strany menovej politiky.
III. Prehľad návrhov rozpočtových plánov
Komisia sa vo svojich stanoviskách k návrhom rozpočtových plánov zameriava na súlad s Paktom stability a rastu a s odporúčaniami vydanými na tomto základe. Pre členské štáty, na ktoré sa vzťahuje postup pri nadmernom deficite, sa v stanoviskách Komisie skúma pokrok dosiahnutý pri náprave nadmerných deficitov so zreteľom na celkový deficit, ako aj na ciele štrukturálneho úsilia. V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje preventívna časť Paktu stability a rastu, sa v stanoviskách Komisie posudzuje, či jednotlivé krajiny dodržiavajú strednodobé rozpočtové ciele alebo nakoľko sa k nim blížia a či dodržiavajú dlhové pravidlo, aby sa potvrdilo, že plány sú v súlade s Paktom stability a rastu a fiškálnymi odporúčaniami pre jednotlivé krajiny uvedenými v odporúčaniach Rady z 13. júla 2018. 16
Všetky členské štáty eurozóny predložili svoje návrhy rozpočtových plánov včas, v súlade s článkom 6 nariadenia (EÚ) č. 473/2013. V súlade s ustanoveniami kódexu správania pre balík dvoch legislatívnych aktov predložili odchádzajúce vlády Lotyšska a Luxemburska návrhy rozpočtových plánov založené na scenári nezmenenej politiky, keďže v októbri 2018 sa u nich uskutočnili voľby. Hneď, ako sa vlády ujmú funkcie, a v zásade najneskôr jeden mesiac pred plánovaným prijatím návrhu rozpočtového zákona národným parlamentom sa orgány vyzývajú, aby predložili Komisii a Euroskupine aktualizovaný návrh rozpočtového plánu. V dôsledku omeškania v rozpočtovom postupe predložila slovinská vláda, ktorá nastúpila do funkcie 13. septembra 2018, návrh rozpočtového plánu na rok 2019 bez nových politických opatrení. Komisia vo svojom liste z 19. októbra 2018 zdôraznila, že je dôležité predložiť aktualizovaný návrh rozpočtového plánu. Španielsko predložilo návrh rozpočtového plánu bez toho, aby národnému parlamentu zároveň predložilo návrh zákona o rozpočte, ako sa požaduje v článku 4 nariadenia (EÚ) č. 473/2013. Jeho návrh rozpočtového plánu preto neposkytoval úplný obraz plánovaných opatrení. Komisia v liste z 19. októbra vyzvala Španielsko, aby predložilo všetky potrebné informácie o rôznych opatreniach a pokiaľ sú medzi návrhom rozpočtového plánu a návrhom zákona o rozpočte, ktorý napokon predložilo parlamentu, podstatné rozdiely, aby predložilo Euroskupine a Komisii aktualizovaný návrh rozpočtového plánu.
Taliansko predložilo 16. októbra 2018 návrh rozpočtového plánu, v ktorom plánuje značnú odchýlku od odporúčaní Rady prijatých v rámci Paktu stability a rastu, a vyvoláva tým vážne obavy. Komisia tieto obavy vyjadrila v liste talianskej vláde z 18. októbra 2018. Komisia v prvom rade konštatovala skutočnosť, že podľa návrhu rozpočtového plánu má fiškálna expanzia dosiahnuť približne 1 % HDP, hoci Rada odporučila fiškálnu úpravu na úrovni 0,6 % HDP, a veľkosť odchýlky (približne 1,5 % HDP) nemá v dejinách Paktu stability s rastu obdobu. Po druhé Komisia zdôraznila, že s verejným dlhom na úrovni asi 130 % HDP plány Talianska nezaručujú dodržanie referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu. V tejto súvislosti Komisia odkázala na minulé správy v zmysle článku 126 ods. 3 ZFEÚ, v ktorých sa všeobecný súlad s preventívnou časťou Paktu stability a rastu považoval za zásadne dôležitý faktor, a poznamenala, že ak nemožno konštatovať všeobecný súlad, závery správy z 23. mája 2018 bude možno potrebné zrevidovať 17 . Podľa Komisie by uvedené faktory naznačovali osobitne závažné nedodržanie povinností v oblasti rozpočtovej politiky, ktoré sú ustanovené v Pakte stability a rastu, ako sa uvádza v článku 7 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 473/2013. Komisia vyzvala taliansku vládu, aby jej do 22. októbra 2018 vysvetlila svoj pohľad na túto záležitosť, ktorý Komisia zohľadní pred vydaním konečného posúdenia návrhu rozpočtového plánu. V liste z 22. októbra 2018 talianska vláda uznala, že jej rozpočtové plány nedodržiavajú pravidlá Paktu stability a rastu, pokiaľ ide o zníženie dlhu a štrukturálnu úpravu, bližšie vysvetlila svoje rozpočtové plány a reagovala na neschválenie makroekonomickej prognózy Parlamentným úradom pre rozpočet. Komisia 23. októbra 2018 prijala stanovisko k talianskemu návrhu rozpočtového plánu a odoslala talianskej vláde list. V nich dospela Komisia k záveru, že ide o mimoriadne závažný nesúlad s odporúčaním Rady z 13. júla 2018. V súlade s nariadením (EÚ) č. 473/2013 Komisia požiadala Taliansko, aby čo najskôr a najneskôr do troch týždňov predložilo prepracovaný návrh rozpočtového plánu. Taliansko preložilo 13. novembra 2018 prepracovaný návrh rozpočtového plánu Vychádzajúc s posúdenia plánov vlády uvedených v prepracovanom návrhu rozpočtového plánu a z prognózy Komisie z jesene 2018 Komisia potvrdila, že ide o mimoriadne závažný nesúlad s odporúčaním Rady, ktoré adresovala Taliansku 13. júla 2018 18 .
Hoci mimoriadne závažný nesúlad sa už v žiadnom inom prípade nezistil, niektoré návrhy rozpočtových plánov tiež vyvolávajú obavy. Komisia 19. októbra 2018 zaslala Belgicku, Francúzsku, Portugalsku, Slovinsku a Španielsku listy, v ktorých si vyžiadala ďalšie informácie a vzniesla niekoľko predbežných pripomienok k ich návrhom rozpočtových plánov. Dotknuté členské štáty odpovedali do 22. októbra 2018. Komisia zohľadnila informácie obsiahnuté v ich listoch vo svojom posúdení rozpočtového vývoja a rizík.
V tabuľke 2 sú zhrnuté posúdenia návrhov rozpočtových plánov jednotlivých členských štátov podľa stanovísk Komisie prijatých 21. novembra 2018 spolu s posúdením pokroku pri vykonávaní fiškálno-štrukturálnych reforiem. Tieto posúdenia vychádzajú z prognózy Komisie z jesene 2018. Na zjednodušenie porovnania sú posúdenia plánov, pri ktorých sa neskonštatoval mimoriadne závažný nesúlad, zhrnuté do troch širších kategórií. Keďže v súčasnosti sa neočakáva, že by niektorý z členských štátov v roku 2019 pokračoval v postupe pri nadmernom deficite, pri posudzovaní súladu v roku 2019 sa pri všetkých členských štátoch zohľadňujú požiadavky preventívnej časti Paktu, najmä odporúčania Rady z 13. júla 2018:
·V súlade: Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 na zabezpečenie súladu rozpočtu na rok 2019 s pravidlami Paktu stability a rastu nie je potrebné upraviť rozpočtové plány v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu.
·Vo všeobecnosti v súlade: Podľa prognózy Komisie na rok 2019 sa očakáva, že návrh rozpočtového plánu zabezpečí všeobecný súlad s pravidlami Paktu stability a rastu.
Komisia v prognóze na rok 2019 očakáva, že takéto členské štáty budú blízko k dosiahnutiu svojho strednodobého cieľa po zohľadnení prípadných úľav na vykonanie štrukturálnych reforiem. Zároveň referenčná hodnota pre výdavky v súčasnosti poukazuje na riziko značnej odchýlky od požiadaviek, ktorá sa bude musieť zohľadniť v budúcich posúdeniach, ak sa štrukturálne saldo po zohľadnení prípadných úľav podľa prognózy nebude približovať strednodobému cieľu. V prípade týchto členských štátov sa posudzuje splnenie dlhového kritéria.
·Riziko nesúladu: Podľa prognózy Komisie na rok 2019 sa očakáva, že návrh rozpočtového plánu nezabezpečí súlad s pravidlami Paktu stability a rastu.
V prognóze Komisie na rok 2019 sa predpokladá značná odchýlka od strednodobého rozpočtového cieľa alebo od požadovaného postupu úprav smerom k jeho dosiahnutiu a/alebo nedodržanie prípadnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP.
Belgicko ako jediný členský štát požiadalo o využitie dodatočnej flexibility v súlade so „spoločne dohodnutou pozíciou k flexibilite v rámci Paktu stability a rastu“, ktorú Rada schválila 12. februára 2016. Belgicko do svojho návrhu rozpočtového plánu konkrétne zahrnulo žiadosť o dočasnú odchýlku od postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého cieľa od roku 2018, keďže vykoná významné štrukturálne reformy s priaznivým dosahom na dlhodobú udržateľnosť verejných financií. V tomto štádiu Komisia usúdila, že ak bude Belgicko naďalej dodržiavať minimálnu referenčnú hodnotu na rok 2019, môže sa v roku 2019 kvalifikovať na udelenie požadovanej dočasnej odchýlky na štrukturálne reformy na úrovni 0,5 % HDP. Konečné posúdenie žiadosti o využitie flexibility sa uskutoční v rámci bežného cyklu európskeho semestra v kontexte posúdenia programu stability na rok 2019.
Komisia po porade s členskými štátmi ďalej využívala kontrolný nástroj na kontrolu hodnovernosti, aby upozorňovala na prípady, v ktorých by sa podľa dohodnutej metodiky mohli odhady produkčnej medzery interpretovať ako hospodársky veľmi neisté. Komisia k problematike pristupuje rovnako ako v minulých kolách dohľadu. Podľa zistení kontrolného nástroja môžu byť produkčné medzery v roku 2018 veľmi neisté v prípade piatich členských štátov (Cyprus, Chorvátsko, Luxembursko, Slovinsko a Španielsko). Keďže podľa očakávania Cyprus, Chorvátsko a Luxembursko opäť prekročia svoj strednodobý cieľ, neboli podrobené ďalšiemu posúdeniu. V prípade Slovinska a Španielska sa posúdenie neistoty spojenej s odhadom produkčnej medzery uskutočnilo už na jar 2018. V ňom bol odhad produkčnej medzery na rok 2019, ktorý bol vypočítaný na základe spoločnej metodiky, označený za veľmi neistý. Z tohto dôvodu sa požadovaná úprava v kontexte odporúčaní Rady z 13. júla 2018 už v týchto členských štátoch znížila z 1 % na 0,65 %. Jesenné posúdenia v oboch prípadoch potvrdzujú vysokú mieru neistoty.
A napokon, Komisia predbežne posúdila, aký stupeň pokroku sa dosiahol pri uskutočňovaní fiškálno-štrukturálnych reforiem uvedených v odporúčaniach Rady z 13. júla 2018. Posúdenia návrhov rozpočtových plánov sú zhrnuté do týchto piatich všeobecných kategórií: žiadny pokrok, obmedzený pokrok, určitý pokrok, značný pokrok a vyriešené v plnej miere. Komplexný opis pokroku dosiahnutého pri vykonávaní odporúčaní pre jednotlivé krajiny bude uvedený v správach o jednotlivých krajinách na rok 2019 a posúdený vzhľadom na odporúčania pre jednotlivé krajiny na rok 2019, ktoré Rada prijme v roku 2019.
Tabuľka 2: Prehľad jednotlivých stanovísk Komisie k návrhom rozpočtových plánov
|
Členské štáty |
Celkový súlad návrhu rozpočtového plánu s Paktom stability a rastu |
Pokrok pri realizácii fiškálno-štrukturálnej časti odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2018 |
|
|
Celkový záver o súlade na základe prognózy Komisie z jesene 2018 |
Súlad s požiadavkami preventívnej/nápravnej časti v rokoch 2018 a 2019 |
||
|
IT* |
Mimoriadne závažný nesúlad |
2018: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, prima facie nedodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, prima facie nedodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; |
Žiadny pokrok |
|
BE** |
Riziko nesúladu |
2018: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, prima facie nedodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, prima facie nedodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; |
Obmedzený pokrok |
|
FR |
Riziko nesúladu |
2018: riziko určitej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, prima facie nedodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC na základe rokov 2018 a 2019 spolu, prima facie nedodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
Obmedzený pokrok |
|
PT |
Riziko nesúladu |
2018: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, dodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. 2019: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, nedodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
Obmedzený pokrok |
|
SI*** |
Riziko nesúladu |
2018: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, dodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, dodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
Obmedzený pokrok |
|
ES**** |
Riziko nesúladu |
2018: celkový deficit sa predpokladá pod úrovňou 3 %, hlavný cieľ nedosiahnutý a fiškálne úsilie nevynaložené; 2019: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC, prima facie nedodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
Obmedzený pokrok |
|
EE |
Vo všeobecnosti v súlade |
2018: v súlade s postupom úprav smerom k dosiahnutiu SRC;
|
neuplatňuje sa |
|
LV*** |
Vo všeobecnosti v súlade |
2018: približuje sa k SRC, ale hrozí značná odchýlka od požadovanej referenčnej hodnoty pre výdavky;
|
Obmedzený pokrok |
|
SK |
Vo všeobecnosti v súlade |
2018: riziko značnej odchýlky od postupu úprav smerom k dosiahnutiu SRC; 2019: približuje sa k strednodobému cieľu, ale hrozí značná odchýlka od požadovanej referenčnej hodnoty pre výdavky. |
Určitý pokrok |
|
DE |
V súlade |
2018: dodržanie SRC, dodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: dodržanie SRC. |
Určitý pokrok |
|
IE |
V súlade |
2018: dodržanie SRC, ale hrozí značná odchýlka od požadovanej referenčnej hodnoty pre výdavky na základe rokov 2017 a 2018 spolu, dodržanie prechodného dlhového pravidla; 2019: dodržanie SRC, dodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
Určitý pokrok |
|
EL***** |
V súlade |
2018: dodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: dodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
neuplatňuje sa |
|
CY |
V súlade |
2018: dodržanie SRC, dodržanie prechodnej referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP; 2019: dodržanie SRC, dodržanie referenčnej hodnoty pre úpravu pomeru dlhu k HDP. |
Žiadny pokrok |
|
LT |
V súlade |
2018: dodržanie SRC; 2019: dodržanie SRC. |
Určitý pokrok |
|
LU*** |
V súlade |
2018: dodržanie SRC; 2019: dodržanie SRC. |
Obmedzený pokrok |
|
MT |
V súlade |
2018: dodržanie SRC; 2019: dodržanie SRC. |
Žiadny pokrok |
|
NL |
V súlade |
2018: dodržanie SRC; 2019: dodržanie SRC. |
Výrazný pokrok |
|
AT |
V súlade |
2018: dodržanie SRC po zohľadnení úľav, pre ktoré bola povolená dočasná odchýlka, hrozí značná odchýlka od požadovanej referenčnej hodnoty pre výdavky, dodržanie referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu; 2019: dodržanie SRC, hrozí značná odchýlka od požadovanej referenčnej hodnoty pre výdavky na základe rokov 2018 a 2019 spolu, dodržanie referenčnej hodnoty pre znižovanie dlhu; |
Obmedzený pokrok |
|
FI |
V súlade |
2018: dodržanie SRC po zohľadnení úľav, pre ktoré bola povolená dočasná odchýlka; 2019: dodržanie SRC po zohľadnení úľav, pre ktoré bola povolená dočasná odchýlka, hrozí značná odchýlka od požadovanej referenčnej hodnoty pre výdavky na základe rokov 2018 a 2019 spolu. |
Obmedzený pokrok |
* Komisia vydala 23. mája 2018 v súlade s článkom 126 ods. 3 ZFEÚ správu, v ktorej konštatovala, že dlhové kritérium by sa malo v súčasnosti považovať za dodržané. Mimoriadne závažný nesúlad Talianska s odporúčaním, ktoré mu adresovala Rada 13. júla 2018, predstavuje zásadnú zmenu relevantných faktorov, ktoré Komisia analyzovala 23. mája 2018. To si vyžaduje zrevidovať posúdenie Komisie.
** Komisia vydala 23. mája 2018 správu v súlade s článkom 126 ods. 3 ZFEÚ, v ktorej konštatovala, že analýza jej neumožnila dospieť k záveru, či bolo alebo nebolo dodržané dlhové kritérium.
*** Predložený návrh rozpočtového plánu sa riadi scenárom nezmenenej politiky.
**** Na Španielsko sa v súčasnosti vzťahuje nápravná časť Paktu stability a rastu, ale od roku 2019 by sa naň mohla začať vzťahovať preventívna časť, ak sa mu podarí dosiahnuť včasnú a udržateľnú nápravu nadmerného deficitu. Návrh rozpočtového plánu Španielska nebol zároveň predložený španielskemu parlamentu ako návrh zákona o rozpočte.
***** Od zrušenia postupu pri nadmernom deficite 19. septembra 2017 a dokončenia programu na podporu stability v rámci Európskeho mechanizmu pre stabilitu 20. augusta 2018 Grécko podlieha preventívnej časti Paktu stability a rastu a malo by si zachovať zdravú fiškálnu pozíciu, ktorá zaisťuje dodržanie cieľa primárneho prebytku stanoveného rozhodnutím (EÚ) 2017/1226 z 30. júna 2017 na úrovni 3,5 % HDP na rok 2018 a v strednodobej perspektíve. Keďže Grécko bolo v priebehu programu oslobodené od predkladania aktualizovaných programov stability, grécke orgány zatiaľ nestanovili strednodobý rozpočtový cieľ. Očakáva sa, že Grécko si strednodobý cieľ stanoví v programe stability na rok 2019.
-
(1)
Ako sa uvádza v nariadení (EÚ) č. 473/2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne. Ide o jedno z dvoch nariadení v rámci tzv. balíka dvoch legislatívnych aktov, ktorý nadobudol účinnosť v máji 2013.
-
(2)
Pozri Kódex správania pre balík dvoch legislatívnych aktov:
-
(3)
Odporúčanie Rady zo 14. mája 2018, Ú. v. EÚ C 179, 25.5.2018:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2018:179:TOC .
-
(4)
Grécko bolo vyradené zo všetkých súhrnov programov stability eurozóny na rok 2018, keďže v roku 2018 podliehalo programu makroekonomických úprav a program stability nepredložilo. V súhrnoch návrhov rozpočtových plánov eurozóny sú však aj údaje za Grécko. Keďže grécke hospodárstvo je pomerne malé, tento faktor má na porovnateľnosť súhrnov eurozóny len obmedzený vplyv.
-
(5)
Komisia prepočítava produkčnú medzeru uvedenú v návrhoch rozpočtových plánov na základe informácií poskytnutých v plánoch, pričom používa spoločne dohodnutú metodiku.
-
(6)
Súhrnné primárne saldo eurozóny, ktoré sa predpokladá v návrhoch rozpočtových plánov, sa v porovnaní s programami stability na rok 2018 zlepšilo a zároveň sa zvýšili aj predpokladané úrokové výdavky na rok 2018. Tieto dve zmeny sa vzájomne prevažne neutralizujú, z čoho vyplýva všeobecne nezmenená cieľová hodnota súhrnného celkového salda eurozóny (tabuľka 1).
-
(7)
Štrukturálne saldo je saldo očistené od cyklických vplyvov bez jednorazových a dočasných opatrení. Komisia prepočítava štrukturálne saldá uvedené v návrhoch rozpočtových plánov na základe informácií poskytnutých v programoch, pričom používa spoločne dohodnutú metodiku.
-
(8)
Diskrečné fiškálne úsilie je ukazovateľom fiškálneho úsilia. Kombinuje sa v ňom prístup zhora nadol na strane výdavkov s prístupom zdola nahor alebo naratívnym prístupom na strane príjmov. Diskrečné fiškálne úsilie pozostáva z nárastu primárnych výdavkov očisteného od cyklických zložiek súvisiacich s hospodárskym potenciálom na jednej strane a z diskrečných opatrení na strane príjmov (bez jednorazových opatrení) na strane druhej. Pozri Európska komisia (2013): Measuring the fiscal effort (Meranie fiškálneho úsilia), Správa o verejných financiách v HMÚ, časť 3 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf .
-
(9)
Rozdiel medzi týmito dvomi opatreniami fiškálnej úpravy v roku 2018 vysvetľuje niekoľko faktorov: V prvom rade nižšie úrokové výdavky majú vplyv na štrukturálne saldo, ale na diskrečné fiškálne úsilie ho nemajú; po druhé, výpadky príjmov majú dosah na štrukturálne saldo, ale na diskrečné fiškálne úsilie ho nemajú; a po tretie, priemerná desaťročná miera potenciálneho rastu, ktorá sa použila ako referenčná v diskrečnom fiškálnom úsilí, je nižšia ako ročný jednorazový odhad použitý v štrukturálnom salde. Na základe týchto faktorov poukazuje diskrečné fiškálne úsilie v porovnaní so zmenou štrukturálneho salda na expanzívnejšie zámery fiškálnej politiky.
-
(10)
Keďže Grécko bolo v priebehu programu oslobodené od predkladania programov stability, svoj strednodobý rozpočtový cieľ ešte neurčilo. Preto sa v tejto analýze neberie do úvahy.
-
(11)
Podľa prognózy Komisie z jesene 2018 sa očakáva, že pomer sa zvlášť výrazne zvýši v Litve o predpokladaných 3,1 percentuálneho bodu (na 37,9 %), a to v dôsledku vysoko plusového zosúladenia dlhu a deficitu.
-
(12)
V porovnaní s príjmami, ktoré by sa dali očakávať na základe vyhliadok nominálneho rastu.
-
(13)
Celková elasticita pomeru príjmov k HDP sa v plánoch aj v prognóze Komisie z jesene 2018 pohybuje približne na úrovni 0,9, zatiaľ čo štandardná elasticita pomeru príjmov k produkčnej medzere je na úrovni 1.
-
(14)
Metodika používaná na posúdenie rizík v oblasti fiškálnej udržateľnosti je uvedená v správe Európskej komisie z roku 2015 o fiškálnej udržateľnosti (European Economy Institutional Paper, č. 018, január 2016) a v jej správe o sledovaní udržateľnosti dlhu s názvom Debt Sustainability Monitor 2017 (European Economy Institutional Paper, č. 071, január 2018). Tieto výsledky aktualizované na základe prognózy Komisie z jesene 2018 budú súčasťou najbližšej správy Európskej komisie o fiškálnej udržateľnosti 2018.
-
(15)
Komisiou stanovený ukazovateľ udržateľnosti S1 vyjadruje celkové úsilie potrebné v období 2021 – 2025 (päť rokov po skončení prognózovaného obdobia) na to, aby sa do roku 2033 podarilo znížiť dlh na úroveň 60 % HDP, a to po zohľadnení implicitných záväzkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva. Poukazuje na dodatočnú úpravu na úrovni 2,1 % HDP v eurozóne v uvedených piatich rokoch. Čiže v rokoch 2021 až 2025 bude každý rok potrebná dodatočná úprava na úrovni približne 0,4 % HDP.
-
(16)
Odporúčania Rady z 13. júla 2018, Ú. v. EÚ C 320, 10.9.2018:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2018:320:TOC .
-
(17)
Vo svojom liste Komisia okrem toho poznamenala, že makroekonomickú prognózu, na ktorej sú založené rozpočtové plány, neschválil nezávislý orgán, čo znamená, že zrejme nebolo dodržané výslovné ustanovenie nariadenia (EÚ) č. 473/2013.
-
(18)
Odporúčanie Rady z 13. júla 2018, ktoré sa týka národného programu reforiem Talianska na rok 2018 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady k programu stability Talianska na rok 2018 (Ú. v. EÚ C 320, 10.9.2018, s. 48).
