EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli12. 9. 2018

COM(2018) 647 final

OZNÁMENIE KOMISIE

Silnejší globálny aktér: efektívnejšie rozhodovanie v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky EÚ

1.Úvod

Za posledných 60 rokov kroky smerujúce k európskej integrácii sformovali spoločný osud pre občanov Únie. Otázka, pred ktorou Európa stojí, je jednoduchá: či o svojom spoločnom osude rozhodnú Európania, alebo o ich osude rozhodnú iní. Či Európska únia chce byť pilierom vznikajúceho multipolárneho globálneho poriadku alebo či sa uspokojí s úlohou pešiaka.

Výzvy, ktoré dnes pred Európou stoja, nezmiznú. Globálna konkurencia sa vystupňuje. Zrýchli sa tempo technologických zmien. Geopolitická nestabilita bude rásť. Pocítime účinky zmeny klímy. Demografické trendy ukazujú, že migrácia do EÚ bude pokračovať.

V Rímskej deklarácii z roku 2017 1 , ktorá bola prijatá pri príležitosti 60. výročia Rímskej zmluvy, sa uznáva potreba silnejšej Európskej únie. Vedúci predstavitelia zdôraznili najmä to, že EÚ by sa mala stať silnejším globálnym aktérom. Musí mať väčší vplyv na vývoj diania vo svete a musí byť lepšie pripravená prevziať svoju medzinárodnú zodpovednosť. Európska únia musí zlepšiť svoju schopnosť „vystupovať dôveryhodne na globálnej scéne“ (tzv. Weltpolitikfäigkeit) 2 . Toto oznámenie je príspevkom k diskusii vedúcich predstaviteľov, ktorá sa uskutoční na ich stretnutí v Sibiu 9. mája 2019.

V dnešnom zložitom, prepojenom svete plnom sporov 3 EÚ musí chrániť svojich občanov, presadzovať svoje hodnoty a záujmy, podporovať medzinárodný poriadok založený na pravidlách a vyvážať stabilitu do svojho susedstva aj ďalej. EÚ musí byť takisto schopná reagovať na očakávania tretích krajín, medzinárodných organizácií a ďalších medzinárodných aktérov, aby mohla zohrávať kľúčovú úlohu pri riešení regionálnych a globálnych výzev.

Žiaden členský štát nedokáže vyriešiť tieto výzvy ani sa chopiť týchto príležitostí sám. EÚ a jej členské štáty musia spojiť svoje sily v snahe o presadzovanie spoločných záujmov a hodnôt.

Predseda Juncker vo svojom prejave o stave Únie v roku 2018 uviedol niekoľko politík, ktoré musíme realizovať, aby sme to dosiahli. EÚ musí užšie spolupracovať so svojimi partnermi na celom svete. Mala by zintenzívniť svoje partnerstvo s Afrikou, predovšetkým vytvorením Aliancie pre udržateľné investície a pracovné miesta. EÚ musí byť schopná stáť na vlastných nohách. Musí napríklad posilniť medzinárodnú úlohu eura. EÚ musí takisto hovoriť jedným, jasným a silným hlasom v reakcii na medzinárodné udalosti.

Ak chce EÚ dosiahnuť tieto ciele a stať sa silnejším globálnym aktérom, musí sa vybaviť potrebnými nástrojmi, najmä tým, že zefektívni svoje rozhodovanie.

Predseda Juncker vo svojom prejave o stave Únie v roku 2017 v tomto smere navrhol „zvážiť, ktoré zahraničnopolitické rozhodnutia by sa mohli namiesto jednomyseľného súhlasu prijímať kvalifikovanou väčšinou“ 4 . Je možné to dosiahnuť na základe zmlúv v ich súčasnej podobe. Vyhlásenie z Mesebergu nemeckej kancelárky Angely Merkelovej a francúzskeho prezidenta Emmanuela Macrona z júna 2018 o obnove európskych prísľubov bezpečnosti a prosperity sa venovalo rovnakej otázke. Obsahovalo výzvu na „hľadanie nových spôsobov zrýchlenia a zvýšenia efektívnosti rozhodovania EÚ v rámci našej spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky“ a na „preskúmanie možností využívania hlasovania väčšinou v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky v rámci širšej diskusie o hlasovaní väčšinou pri politikách EÚ“ 5 .

Diskusia je dlhodobá. V minulosti bolo zaznamenaných mnoho prípadov, keď EÚ postupne prešla od jednomyseľného hlasovania k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou. Kvalifikovaná väčšina bola prvýkrát zavedená Jednotným európskym aktom 6 a dnes je štandardným pravidlom hlasovania pri rozhodovaní EÚ, a to aj v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí. Dôvod na nahradenie jednomyseľnosti kvalifikovanou väčšinou je jednoduchý, presvedčivý a stále rovnaký. Členské štáty uznali, že v prípade, ak sa v určitej oblasti politiky žiada určitá úroveň ambicióznosti, nastane okamih, keď pravidlo jednomyseľnosti spomalí vývoj a v niektorých prípadoch zabráni EÚ prispôsobiť sa meniacim sa skutočnostiam. V tomto zmysle je každý krok smerom ku kvalifikovanej väčšine významným krokom vpred pre EÚ.

Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou založené na kultúre kompromisu otvára viac priestoru na diskusiu a pragmatické výsledky, ktoré odrážajú záujmy všetkých. Pružné, efektívne a rýchle rozhodovanie tak umožnilo Únii, aby sa stala celosvetovou referenciou a tým, kto určuje štandardy, v oblastiach politiky, ako je ochrana životného prostredia a spotrebiteľov, ochrana údajov, ako aj voľný a spravodlivý obchod.

EÚ sa stáva čoraz významnejším globálnym hráčom a mnohí na celom svete ju považujú za zástancu univerzálnych hodnôt. Únia sa neustále zasadzuje za mier a prosperitu vo svojom bezprostrednom susedstve aj mimo neho, príkladom čoho je pomoc pri urovnávaní vzťahov medzi Belehradom a Prištinou, reakcia na porušenie medzinárodného práva Ruskou federáciou na Kryme a na východnej Ukrajine či iniciovanie a sprostredkovanie rokovaní o iránskom jadrovom programe.

Napriek tomu by väčšie využívanie hlasovania kvalifikovanou väčšinou bolo prínosom pre spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku. V tomto oznámení sa predostiera odôvodnenie efektívnejšieho prijímania rozhodnutí v niektorých oblastiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, skúmajú sa v ňom možnosti, ako to možno dosiahnuť, ktoré existujú v Zmluve o Európskej únii, a identifikujú sa konkrétne a dosiahnuteľné oblasti, v ktorých by Rada mohla konať kvalifikovanou väčšinou namiesto toho, aby sa držala jednomyseľnosti. Osobitosti zahraničnej politiky sú zohľadnené v zmluvách. Existujú individuálne záruky a naďalej by sa uplatňovali. Neskôr by Komisia mohla preskúmať, ako by sa mohlo využiť hlasovanie kvalifikovanou väčšinou na ďalšie posilnenie vzťahov Únie s tretími krajinami.

2.Dôvody na väčší počet hlasovaní kvalifikovanou väčšinou v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky

V rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky sa väčšina rozhodnutí EÚ prijíma jednomyseľne. Zvyčajne to Únii nebránilo pôsobiť aktívne a zaujímať silné pozície v otázkach zahraničnej politiky. Čoraz viac to však ovplyvňuje rýchlosť, akou EÚ koná na svetovej scéne, a schopnosť EÚ konať. V medzinárodnej politike je čas zásadnou veličinou a dôveryhodnosť medzinárodného aktéra závisí od jeho schopnosti rýchlo a súdržne reagovať na medzinárodné krízy a udalosti. Podobne sila, účinnosť a vplyv globálneho aktéra závisí od jeho schopnosti konať dôsledne a efektívne na medzinárodnej scéne a na globálnych fórach.

Od Maastrichtskej zmluvy z roku 1992, v ktorej členské štáty prvýkrát dali Únii právomoci konať v otázkach zahraničnej politiky a bezpečnosti, sa dosiahol značný pokrok prostredníctvom výrazného rozvoja spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky EÚ. Napriek tomu stále existujú prípady, keď EÚ nie je schopná dospieť k spoločným pozíciám, alebo nie sú dostatočne pevné, alebo sa nedosiahli dostatočne rýchlo (pozri oddiel 3).

Únia a jej členské štáty za tieto prípady platia reálnu politickú cenu: inštitúcie EÚ nemôžu konať rozhodne, členské štáty, ktoré sú v medzinárodnom meradle aktívnejšie, sú obmedzené na to, aby zastupovali svoje jednotlivé pozície namiesto toho, aby pozícia mala spoločnú váhu 28 členských štátov, a členské štáty, ktoré pri rokovacom stole nemajú miesto, nie sú schopné priamo ovplyvňovať danú záležitosť.

Skutočnosť, že k takýmto prípadom stále dochádza, dokazuje, že pravidlo jednomyseľnosti bráni Únii v tom, aby naplnila svoj potenciál v zahraničnej politike. Pri perspektíve roku 2025 bude prekonanie týchto obmedzení nevyhnutné vzhľadom na možné rozšírenie EÚ. EÚ musí byť najskôr silnejšia a pevnejšia, aby sa mohla rozšíriť 7 .

V budúcnosti by sa preto určité rozhodnutia spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky mali prijímať kvalifikovanou väčšinou. Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou by z Únie spravilo silnejšieho, účinnejšieho a dôveryhodnejšieho medzinárodného aktéra, pretože by Únii uľahčilo:

·konať na globálnej scéne na základe spoľahlivých a konzistentných pozícií,

·rýchlo a efektívne reagovať na naliehavé výzvy v oblasti zahraničnej politiky, a to tak v prípade, keď je potrebné určiť novú pozíciu, ako aj pri vykonávaní dohodnutej stratégie,

·zvýšiť odolnosť EÚ vďaka ochrane členských štátov pred cieleným tlakom z tretích krajín, ktoré sa snažia rozdeliť EÚ.

Celkove by to Únii pomohlo znásobiť svoju váhu, keby konala v zhode viac, než keď predstavuje len súčet svojich jednotlivých častí. Skúsenosti z iných oblastí politiky, v ktorých je kvalifikovaná väčšina pravidlom, ukazujú, že kvalifikovaná väčšina podporuje spoločné riešenia. Prax ukázala, že keď sa uplatňuje kvalifikovaná väčšina, rozhodnutia sa v prevažnej väčšine prípadov de facto prijímajú konsenzom. Perspektíva hlasovania kvalifikovanou väčšinou všetkých aktérov veľmi motivuje k tomu, aby hľadali kompromisy, dosiahli výsledok prijateľný pre všetkých prostredníctvom snahy dospieť ku skutočnému konsenzu a aby dosiahli jednotu. Snaha dosiahnuť dohodu znamená niesť väčšiu zodpovednosť za prijaté rozhodnutia, ktoré by sa mali vykonávať v „duchu lojálnosti a vzájomnej solidarity“ 8 .

Okrem toho vzhľadom na osobitosti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a s cieľom chrániť základné záujmy a výsady členských štátov sa v zmluve stanovujú dôležité záruky v prípade použitia hlasovania kvalifikovanou väčšinou (pozri oddiel 4).

Vzhľadom na kultúru kompromisu EÚ a so zreteľom na takéto záruky by kvalifikovaná väčšina fungovala rovnako dobre v prípade spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako funguje v iných oblastiach politiky EÚ.

Príklad obchodnej politiky Obchodná politika je oblasťou, v ktorej sa uplatňuje kvalifikovaná väčšina 9 . Ide o politiku EÚ, v prípade ktorej sa Rada často vyzýva, aby prijímala rozhodnutia. Napriek existencii odlišných vnútroštátnych hospodárskych záujmov však Rada až do súčasnosti len zriedka pristúpila k formálnemu hlasovaniu.  Členské štáty vždy uprednostnili rozhodnutie konsenzom. Prevážil spoločný záujem Únie, ktorý je viac než len súhrnom záujmov členských štátov. Výsledkom toho je, že EÚ dokáže napĺňať svoj potenciál v oblasti svetového obchodu.

Častejšie hlasovanie kvalifikovanou väčšinou samo osebe nevyrieši všetky problémy, ktorým čelí spoločná zahraničná a bezpečnostná politika. Zostávajú ďalšie výzvy, napríklad podpora väčšieho zbližovania záujmov členských štátov a vytvorenie spoločnej kultúry zahraničnej politiky. Toto je základný cieľ Globálnej stratégie EÚ pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku, ktorú uvítali všetky členské štáty. Časom však budovanie pozícií EÚ prostredníctvom pragmatického procesu, ktorý hlasovanie kvalifikovanou väčšinou stimuluje, môže takisto prispieť k postupnému rozvoju spoločného chápania účelu a záujmov, na ktorých sú ochotné pracovať všetky členské štáty. Čelíme aj výzve zabezpečiť, aby členské štáty vo svojich bilaterálnych vzťahoch s tretími krajinami účinne vykonávali a obhajovali pozície dohodnuté v Rade. Ambície členských štátov, pokiaľ ide o spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku, by sa mali premietnuť aj do rozpočtovej kapacity Únie v nasledujúcom viacročnom finančnom rámci.

3.Príklady, keď pravidlo jednomyseľnosti oslabuje spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku EÚ

V posledných rokoch sa v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky prijalo veľa dôležitých rozhodnutí. Okrem toho Únia využila svoje ďalšie nástroje vonkajšej politiky na presadzovanie svojich hodnôt na celom svete, pričom sa opierala o hlasovanie kvalifikovanou väčšinou.

Príklady aktov EÚ, ktorými presadzuje svoje hodnoty v rámci svojich vonkajších vzťahov a ktoré sa riadia hlasovaním kvalifikovanou väčšinou ·Obchodné preferencie sa tretím krajinám priznávajú na základe všeobecného systému preferencií. Krajinám, ktoré nedodržiavajú základné ľudské práva, sa môžu tieto preferencie pozastaviť, čo má významné hospodárske následky. Po závažnom porušení ľudských práv EÚ pozastavila alebo zrušila obchodné preferencie podľa tohto systému Mjanmarsku, Bielorusku a Srí Lanke. ·Oba právne rámce EÚ týkajúce sa kontrol vývozu nástrojov používaných pri mučení a na vykonanie trestu smrti a položiek s dvojakým použitím sa prijímajú kvalifikovanou väčšinou.

Vyskytli sa príklady, keď boli rozhodnutia EÚ o dôležitých otázkach týkajúcich sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, najmä v oblasti ľudských práv, sankcií EÚ alebo kľúčových regiónov, ktoré sú predmetom záujmu EÚ, zablokované, prijaté príliš pomaly alebo oslabené. Tieto prípady svedčia o potrebe zvýšiť efektívnosť Únie v jej zahraničnej politike.

Prípady, v ktorých nedosiahnutie jednomyseľnosti zabránilo rozhodnutiam v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky alebo ich podstatne zdržalo alebo negatívne ovplyvnilo podstatu týchto rozhodnutí Ľudské práva Jedným z kľúčových cieľov Únie je presadzovanie ľudských práv. V posledných rokoch sa vyskytli určité prípady, keď členský štát alebo viaceré členské štáty z dôvodov, ktoré nesúvisia s ľudskými právami, odložili, zablokovali alebo oslabili pozície Únie. Stalo sa tak v rámci dvojstranných vzťahov Únie s tretími krajinami alebo v rámci medzinárodných organizácií. Každý z týchto prípadov oslabil na medzinárodnej úrovni schopnosť Únie presadzovať dodržiavanie ľudských práv, negatívne ovplyvnil jej dôveryhodnosť a zabránil jej v plnení vlastných cieľov. ·Rada OSN pre ľudské práva v Ženeve je hlavným globálnym fórom na diskusiu o ľudských právach. Jej program je štruktúrovaný podľa 10 článkov. Najvýznamnejšie situácie týkajúce sa ľudských práv v konkrétnych krajinách sa preberajú v rámci článku 4. V júni 2017 EÚ prvýkrát nebola schopná poskytnúť vyhlásenie podľa článku 4 na zasadnutí Rady OSN pre ľudské práva. Dôvodom toho boli námietky obmedzeného počtu členských štátov, ktoré nespochybnili podstatu vykonaného posúdenia. Príslušné členské štáty vyjadrili nesúhlas s výslovnými odkazmi na dve tretie krajiny, o ktorých sa chceli v dôsledku stavu dodržiavania ľudských práv v nich zmieniť všetky ostatné členské štáty. Neschopnosť vyriešiť túto patovú situáciu viedla k umlčaniu hlasu EÚ. ·V septembri 2017 jeden členský štát výrazne oneskoril prijatie strategického pracovného plánu EÚ pre Radu OSN pre ľudské práva a vyhlásenie EÚ podľa článku 4 v dôsledku konkrétnej záležitosti týkajúcej sa tretieho štátu. V októbri ten istý členský štát zablokoval návrh vyhlásenia EÚ, ktoré sa malo predniesť v Treťom výbore Valného zhromaždenia OSN, čo v konečnom dôsledku prinútilo všetkých ostatných prijať niečo, čo sa vo všeobecnosti považovalo za neprimeraný odkaz na konkrétny prípad, pokiaľ ide o jeho podstatu aj o jeho dĺžku, v porovnaní so všetkými ostatnými odkazmi vo vyhlásení. ·Vo februári 2018 niekoľko izolovaných námietok zo strany obmedzeného počtu členských štátov výrazne oddialilo prijatie ročných priorít v oblasti ľudských práv, ktoré má EÚ presadzovať na fórach OSN, a v konečnom dôsledku prinútilo všetkých ostatných akceptovať ich oslabenie. ·Takéto ťažkosti sa vyskytli aj v dvojstranných vzťahoch EÚ s tretími krajinami. V kontexte nových právnych predpisov, ktorými sa zásadne obmedzuje priestor pre mimovládne organizácie v Egypte, obmedzený počet členských štátov zablokoval a v konečnom dôsledku postupoval v zásadnom rozpore so želaním všetkých ostatných členských štátov uviesť jednoznačnú formuláciu v návrhu priorít partnerstva EÚ s Egyptom, pokiaľ ide o dodržiavanie ľudských práv a zásad občianskej spoločnosti. V dôsledku toho nebolo možné včas obnoviť rámec dvojstranných vzťahov s Egyptom a na začiatku roku 2017 chýbal. Iné vyhlásenia EÚ v oblasti zahraničnej politiky ·V júli 2016 nebola EÚ schopná rýchlo vyjadriť podporu výroku rozhodcovského súdu zriadeného na základe Dohovoru Organizácie Spojených národov o morskom práve, ktorý tento súd vyniesol v otázke Juhočínskeho mora, a to pre námietku malého počtu členských štátov, ktorá nesúvisela s predmetným výrokom. Až po niekoľkých dňoch intenzívnych rokovaní bolo napokon vyhlásenie odsúhlasené. Napriek tomu, že EÚ bola schopná oneskorene vyzvať na dodržiavanie medzinárodného práva, nemohla vyzvať na vykonanie výroku. To bolo obzvlášť problematické vzhľadom na samit medzi EÚ a Čínou a na stretnutie Ázia – Európa (ASEM), ktoré sa uskutočnili v rovnakom čase. ·V decembri 2017 a v máji 2018 požiadavka jednomyseľnosti týkajúca sa všetkých aspektov komplexných návrhov zabránila EÚ vydať jednotné vyhlásenia o vývoji týkajúcom sa Jeruzalema, napriek tomu, že členské štáty sa naďalej zhodujú na dlhodobej a zavedenej pozícii o štatúte Jeruzalema v súlade s medzinárodným právom. V oboch prípadoch Únia nebola schopná včas a pevne reagovať na medzinárodný vývoj, ku ktorému bola jej pozícia jasná a zavedená. Sankcie EÚ ·Vo februári 2017 jeden členský štát blokoval obnovenie zbrojného embarga proti Bielorusku dovtedy, kým všetky ostatné členské štáty nakoniec nesúhlasili s vyňatím určitej kategórie ručných zbraní, aby predišli úplnému zrušeniu embarga. O rok neskôr ten istý členský štát podmienil obnovenie embarga rozšírením danej výnimky na ďalšiu kategóriu zbraní, čo opäť všetky ostatné členské štáty nakoniec prijali z rovnakého dôvodu. ·V lete 2017 jeden členský štát zablokoval prijatie cielených reštriktívnych opatrení EÚ proti Venezuele v reakcii na vnútroštátny politický vývoj, o ktorom EÚ predtým uviedla, že ak k nemu dôjde, povedie to k ich prijatiu. Príslušné reštriktívne opatrenia boli nakoniec prijaté až v novembri 2017 po ďalšom podstatnom zhoršení situácie v krajine. Aj tieto príklady svedčia o tom, že jednomyseľné hlasovanie v Rade obmedzuje schopnosť Európskej únie rýchlo a rozhodne reagovať na medzinárodný vývoj. Kým o zavedení sankčných režimov v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky sa rozhoduje jednomyseľne, režim EÚ týkajúci sa odvetných sankcií, ktorý sa nazýva aj nariadenie o blokovaní 10 , sa riadi kvalifikovanou väčšinou, čo umožňuje urýchlene ho aktualizovať v reakcii na medzinárodné udalosti. Civilné misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky ·Nedávno, v roku 2018, jeden členský štát blokoval rozšírenie misie budovania kapacít v regióne Sahel až dovtedy, kým iný členský štát nezrušil svoje výhrady týkajúce sa inej misie v Iraku. Žiaľ, nebol to prvý prípad, keď členský štát namietal proti napredovaniu alebo ho spomalil, pokiaľ ide o jeden konkrétny spis spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky, z dôvodu, že podobne postupoval iný členský štát v prípade iného spisu. Takéto situácie nikdy nezabránili EÚ v tom, aby v konečnom dôsledku napredovala, ale v niektorých prípadoch oddialili prijatie potrebných rozhodnutí. Oneskorenie rozhodovania spôsobené jednomyseľnosťou idú nad rámec rozhodnutí začať a zriadiť civilné misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky, ale týkajú sa aj aspektov praktického vykonávania, napríklad schvaľovania povinných polročných správ, ktoré musia pravidelne predkladať Rade všetky civilné misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky.

Tieto a iné podobné situácie neboli spôsobené neprekonateľnými rozdielmi v dlhodobých záujmoch, ale pretože možnosť vetovať umožnila členským štátom zablokovať rozhodovací proces z dôvodov, ktoré nie vždy súvisia s predmetnou otázkou, a odradila ich od hľadania konštruktívneho kompromisu.

Je dôležité poznamenať, že vo väčšine uvedených príkladov sa vďaka tvrdej práci všetkých zúčastnených strán často našli riešenia. Tieto riešenia však neboli zadarmo. Zdĺhavé diskusie z dôvodu využitia práva veta často spôsobovali rozkol a poškodzovali vplyv a súdržnosť EÚ.

4.Súčasný rozhodovací rámec v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky

Zmluva o Európskej únii stanovuje všeobecné pravidlo, že rozhodnutia o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike prijíma Rada jednomyseľne (článok 24 ods. 1 a článok 31 ods. 1 zmluvy) 11 . Toto pravidlo zostáva platné od Maastrichtskej zmluvy. Zároveň existuje pravidlo kvalifikovanej väčšiny a je už uplatniteľné v určitých prípadoch spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

4.1.Kým jednomyseľnosť je všeobecné pravidlo pri rozhodovaní v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky…

Pravidlo jednomyseľnosti v spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike je v protiklade s ostatnými oblasťami vonkajšej činnosti EÚ (ako sú politiky Únie týkajúce sa rozvojovej a medzinárodnej spolupráce alebo obchodu), v ktorých platí všeobecné pravidlo, že rozhodnutia sa prijímajú kvalifikovanou väčšinou 12 .

S cieľom zohľadniť ťažkosti, ku ktorým môže toto pravidlo viesť, je v Zmluve o Európskej únii stanovené pravidlo, ktorého cieľom je uľahčiť jednomyseľné prijímanie rozhodnutí, čím sa zabezpečuje určitá flexibilita na podporu väčšej účinnosti v súvislosti prijímaním rozhodnutí.

Takzvané „konštruktívne zdržanie sa hlasovania“ (článok 31 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ) predpokladá právo členského štátu zdržať sa jednomyseľného hlasovania o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike a právo odôvodniť svoje zdržanie sa formálnym vyhlásením. Členský štát nebude mať povinnosť dané rozhodnutie uplatňovať. V duchu solidarity je však členský štát povinný zdržať sa konania, ktoré by mohlo Únii prekážať v úsilí vykonávať predmetné rozhodnutie.

Zatiaľ konštruktívne zdržanie sa hlasovania využil jedenkrát jeden členský štát, keď EÚ v roku 2008 13 rozhodla o zriadení civilnej misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky v Kosove*.

Pripomienka – hlasovanie v Rade Jednoduchá väčšina (článok 238 ZFEÚ): jednoduchá väčšina je 15 z 28 členských štátov. Kvalifikovaná väčšina (článok 16 ZEÚ a článok 238 ods. 3 ZFEÚ): kvalifikovaná väčšina po roku 2014 sa dosiahne vtedy, ak 55 % členských štátov hlasuje za, čo v praxi znamená 16 z 28 členských štátov, a ak členské štáty hlasujúce za predstavujú aspoň 65 % z celkového počtu obyvateľov EÚ. Zdržanie sa hlasovania sa považuje za hlasovanie proti. Jednomyseľnosť (článok 238 ods. 4 ZFEÚ): pred prijatím rozhodnutia musia súhlasiť všetky členské štáty. Zdržanie sa hlasovania nebráni prijatiu rozhodnutí, ktoré prijala Rada jednomyseľne.

4.2.… hlasovanie kvalifikovanou väčšinou sa predpokladá a už je uplatniteľné v určitých prípadoch spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky…

Európska rada už v roku 1990 vyhlásila, že hlasovanie kvalifikovanou väčšinou by sa malo zvážiť pri vykonávaní predtým dohodnutých politík v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky 14 . So zreteľom na tento cieľ sa členské štáty prostredníctvom postupných zmien zmluvy dohodli na postupnom prechode na rozhodovací proces kvalifikovanou väčšinou. Článok 31 ods. 2 ZEÚ má veľký potenciál, ktorý zatiaľ zostal nevyužitý.

V článku 31 ods. 2 ZEÚ sa predpokladá, že Rada bude rozhodovať kvalifikovanou väčšinou o záležitostiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky v týchto prípadoch 15 : Prípady, v ktorých článok 31 ods. 2 ZEÚ umožňuje použitie hlasovania kvalifikovanou väčšinou: ·„činnosť alebo pozícia Únie na základe rozhodnutia Európskej rady týkajúceho sa strategických záujmov a cieľov Únie, ktoré je uvedené v článku 22 ods. 1 ZEÚ“. Toto ustanovenie poskytuje Európskej rade možnosť prijať jednomyseľné rozhodnutie, v ktorom sa stanovia strategické záujmy a ciele EÚ v jednej alebo vo viacerých konkrétnych oblastiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Keď Európska rada stanoví strategické ciele a zásady plánovaného opatrenia alebo pozície, Rada by potom prijímala kvalifikovanou väčšinou všetky rozhodnutia, ktorými sa vykonávajú strategické rozhodnutia Európskej rady. ·„činnosť alebo pozícia Únie, na návrh predložený vysokým predstaviteľom Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku na základe osobitnej žiadosti, ktorú mu predložila Európska rada z vlastnej iniciatívy alebo na základe iniciatívy vysokého predstaviteľa“. Toto ustanovenie umožňuje Európskej rade, aby (buď z vlastnej iniciatívy alebo na základe návrhu vysokého predstaviteľa) jednomyseľne požiadala vysokého predstaviteľa, aby Rade predložil návrh rozhodnutia, ktorým sa vymedzuje činnosť alebo pozícia Únie. V takýchto prípadoch Rada rozhodne kvalifikovanou väčšinou. Potenciálny obsah takejto žiadosti Európskej rady nie je definovaný v zmluvách, a preto by mohol zahŕňať všetky oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Prípady, v ktorých článok 31 ods. 2 ZEÚ vyžaduje použitie hlasovania kvalifikovanou väčšinou: ·„vykonanie rozhodnutia, ktorým sa vymedzuje činnosť alebo pozícia Únie“, Týka sa to situácie po tom, čo Rada jednomyseľne prijala pôvodné opatrenie alebo pozíciu, keď by všetky ďalšie vykonávacie rozhodnutia prijímala kvalifikovanou väčšinou. · „pri vymenovávaní osobitného zástupcu (na návrh vysokého predstaviteľa/podpredsedu) v súlade s článkom 33 ZEÚ“. Osobitní zástupcovia majú mandát v súvislosti s konkrétnymi otázkami týkajúcimi sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Kvalifikovaná väčšina v praxi funguje dobre, čo vedie k rýchlym rozhodnutiam dokonca bez toho, aby bolo potrebné formálne hlasovať. Tak ako v iných oblastiach rozhodovania kvalifikovanou väčšinou sa o menovaní osobitných zástupcov vždy rozhodlo konsenzom.

V ZEÚ sa stanovujú dve dôležité záruky, ktorými sa ohraničuje použitie hlasovania kvalifikovanou väčšinou v záležitostiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

Záruky používania kvalifikovanej väčšiny v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky ·V článku 31 ods. 2 ZEÚ sa predpokladá „núdzová brzda“, ktorá členskému štátu umožňuje zo „zásadných a uvedených dôvodov národného záujmu“ namietať proti prijatiu rozhodnutia, ktoré sa má prijať kvalifikovanou väčšinou, pričom hlasovanie sa v takom prípade neuskutoční. Ak budú konzultácie medzi vysokým predstaviteľom a príslušným členským štátom neúspešné, Rada Európskej únie môže kvalifikovanou väčšinou požiadať, aby sa záležitosť predložila Európskej rade na jednomyseľné rozhodnutie. ·V článku 31 ods. 4 ZEÚ sa z rozsahu pôsobnosti článku 31 ods. 2 ZEÚ vylučujú rozhodnutia, ktoré majú vojenský alebo obranný dosah, čím sa zabezpečuje, že rozhodnutie s takýmto dosahom sa neprijme kvalifikovanou väčšinou.

4.3.… a používanie kvalifikovanej väčšiny v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky by sa dalo ďalej rozšíriť

V Lisabonskej zmluve sa zaviedla možnosť ďalšieho rozšírenia používania hlasovania kvalifikovanou väčšinou. Na základe tzv. premosťovacej doložky stanovenej v článku 31 ods. 3 ZEÚ môže Európska rada jednomyseľne prijať rozhodnutie, že Rada sa uznáša kvalifikovanou väčšinou v iných prípadoch v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky než v tých, ktoré sa predpokladajú v článku 31 ods. 2 ZEÚ.

Členské štáty teda jasne predvídali, že na to, aby sa z Európskej únie stal skutočne účinný a efektívny aktér v zahraničných a bezpečnostných záležitostiach, môže byť vhodné, aby Rada konala kvalifikovanou väčšinou aj nad rámec špecifických prípadov uvedených v článku 31 ods. 2 ZEÚ.

Obe záruky opísané v oddiele 4.2 sa budú naďalej uplatňovať po použití „premosťovacej doložky“ podľa článku 31 ods. 3 ZEÚ.

5.Konkrétne návrhy na zlepšenie rozhodovania v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky prostredníctvom hlasovania kvalifikovanou väčšinou

Komisia preto vyzýva členské štáty, aby využili potenciál ZEÚ, pokiaľ ide o kvalifikovanú väčšinu v záležitostiach týkajúcich sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Nenavrhuje, aby Rada konala kvalifikovanou väčšinou vo všetkých oblastiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Namiesto toho by sa dôraz mal klásť na oblasti, v ktorých by hlasovanie kvalifikovanou väčšinou jasne znamenalo pozitívnu zmenu.

Pravidlá zmluvy o „konštruktívnom zdržaní sa hlasovania“ podľa článku 31 ods. 1 ZEÚ a o používaní hlasovania kvalifikovanou väčšinou podľa článku 31 ods. 2 ZEÚ majú obrovský potenciál. Tieto nástroje, keby sa používali, by umožnili riešiť niektoré zo situácií opísaných v oddiele 3. Komisia preto nabáda členské štáty v Rade, aby využili tento potenciál v plnom rozsahu uplatňovaním zmlúv v súlade s ich literou a duchom.

V tejto súvislosti sú závery Rady užitočným nástrojom, na základe ktorého je možné dosiahnuť politickú dohodu o pozíciách EÚ týkajúcich sa konkrétnych otázok zahraničnej politiky. Rada by sa však mala vyhýbať prijímaniu pozícií v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a iných súvisiacich záležitostí na základe vzájomnej dohody 16 prostredníctvom paralelných alebo neformálnych postupov, keď by bolo možné využiť nástroje stanovené v zmluve. Umožnilo by to využívať potenciál článku 31 ods. 1, článku 31 ods. 2 a článku 31 ods. 3 ZEÚ.

Okrem toho, keď sa záležitosť netýka spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ale vonkajších aspektov politiky, ktoré sú upravené Zmluvou o fungovaní Európskej únie, na prijímanie rozhodnutí by sa mali používať príslušné právne základy, a teda by sa nemalo uplatňovať pravidlo jednomyseľnosti. Potenciál rozsiahlej siete delegácií EÚ na celom svete a pri medzinárodných organizáciách by sa mal naplno využívať 17 .

Hoci by využívanie potenciálu existujúcich ustanovení o kvalifikovanej väčšine v zmysle článku 31 ods. 2 ZEÚ predstavovalo výrazné zlepšenie, nepomohlo by to pri riešení mnohých zistených nedostatkov. V záujme ich riešenia Komisia navrhuje aj preskúmanie väčšieho počtu štrukturálnych riešení, čo by zlepšilo rozhodovanie v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky podľa článku 31 ods. 3 ZEÚ pomocou „premosťovacej doložky“.

Komisia identifikovala tri konkrétne oblasti, ktoré by okamžite profitovali z uplatňovania „premosťovacej doložky“ stanovenej v článku 31 ods. 3 ZEÚ.

5.1.Pozície EÚ v oblasti ľudských práv na multilaterálnych fórach

Univerzálnosť a nedeliteľnosť ľudských práv je jednou z hlavných zásad, ktoré podnietili vznik, rozvoj a rozširovanie EÚ a viedli jej vonkajšie činnosti 20 . Politická jednota v otázke ľudských práv je kritická na zachovanie medzinárodnej dôveryhodnosti a mäkkej moci EÚ na multilaterálnych fórach aj mimo nich.

Keď sa pozície EÚ v oblasti ľudských práv, ktoré sa majú prijať na medzinárodných fórach, prerokovávajú v kontexte spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, v súčasnosti sa prijímajú na základe vzájomnej dohody, zvyčajne formou záverov Rady. Prechod na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou umožní efektívnejšie a včasnejšie akcie EÚ. Situácie ako v júni 2017, keď Únia nebola schopná poskytnúť vyhlásenie podľa článku 4 (situácie v oblasti ľudských práv, ktoré si vyžadujú pozornosť Rady) v Rade OSN pre ľudské práva, by už neboli možné.

5.2.Prijímanie a zmena sankčných režimov EÚ

Sankčná politika predstavuje jeden z najmocnejších nástrojov, ktorým EÚ disponuje v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky, pretože Únii umožňuje využiť jej značnú ekonomickú silu na presadzovanie jej vonkajších cieľov. Jednotnosť činnosti je nevyhnutná na zachovanie rovnakých podmienok fungovania vnútorného trhu a efektívnosti spoločných pravidiel v rámci schengenského priestoru.

V posledných rokoch sa zvýšila frekvencia aj intenzita uplatňovania reštriktívnych opatrení EÚ, čo dokazuje ochotu EÚ reagovať na vývoj a odrádzať a ovplyvňovať ho prostredníctvom politického a hospodárskeho tlaku. Rovnako ako v prípade obchodnej politiky, na ktorú sa vzťahuje hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, stanovenie úrovne politických ambícií a určenie primeranej rovnováhy medzi hospodárskymi záujmami členských štátov je základom každého rokovania o sankciách. Schopnosť EÚ konať rozhodne vo svojom geopolitickom záujme, najčastejšie v rámci medzinárodnej mobilizácie proti závažným porušeniam medzinárodného práva, je v spoločnom záujme všetkých členských štátov.

5.3.Civilné misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky

Civilné misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky zohrávajú dôležitú úlohu pri celosvetovej angažovanosti EÚ za mier a bezpečnosť. Doposiaľ pri začatí civilných misií a rozhodovaní o ich vykonávaní Rada koná jednomyseľne 22 .

V dynamickom medzinárodnom prostredí musí byť EÚ schopná rýchlo nasadiť svoje nástroje a reagovať a rýchlo a viditeľne sa angažovať v krízových a pokrízových prostrediach priamo podporujúc vnútroštátne orgány a/alebo miestne komunity. Keďže sa EÚ usiluje šíriť stabilitu do svojho susedstva, počet civilných misií sa pravdepodobne zvýši. Vzhľadom na nestabilné prostredia, v ktorých tieto misie zvyčajne pôsobia, si po zriadení vyžadujú účinné a agilné riadenie.

6.Záver

Od svojho vzniku sa spoločná zahraničná a bezpečnostná politika EÚ výrazne posilnila. Jej úspechy, napríklad na západnom Balkáne, pri podpore Ukrajiny a v súvislosti s jadrovým programom Iránu sú značné. Partneri EÚ vo svete od Únie očakávajú, že sa postaví za svoje hodnoty a za multilaterálny poriadok založený na medzinárodných pravidlách.

V čoraz väčšej miere si uvedomujeme, že náročný medzinárodný kontext, ktorému čelíme, si vyžaduje, aby sme v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky „zaradili vyššiu rýchlosť“. Z EÚ sa musí stať silnejší globálny aktér, aby mohla naďalej formovať našu budúcnosť, brániť našu spoločnú suverenitu a mať pozitívny medzinárodný vplyv.

Efektívnosť rozhodovania sa môže zlepšiť v niektorých oblastiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Európskej únii by to umožnilo stáť na vlastných nohách.

Z tohto dôvodu sa Komisia zasadzuje za využitie potenciálu Zmluvy o Európskej únii využitím celého spektra možností v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, najmä prostredníctvom intenzívnejšieho využívania hlasovania kvalifikovanou väčšinou.

S cieľom prispieť k budovaniu jednotnejšej, silnejšej a demokratickejšej Únie v perspektíve roka 2025 Európska komisia vyzýva lídrov, aby na stretnutí v Sibiu 9. mája 2019 podporili návrhy uvedené v tomto oznámení. Rada by mala konať kvalifikovanou väčšinou v týchto troch oblastiach spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky:

·v prípade otázok ľudských práv na medzinárodných fórach,

·v prípade sankčnej politiky,

·v prípade civilných misií v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

(1)       Rímska deklarácia vedúcich predstaviteľov 27 členských štátov a Európskej rady, Európskeho parlamentu a Európskej komisie.

(2)      Výraz, s ktorým prišiel predseda Komisie Juncker vo svojom prejave na 54. bezpečnostnej konferencii v Mníchove.

(3)       Spoločná vízia, spoločný postup: silnejšia Európa. A Global Strategy for the European’s Foreign and Security Policy (Globálna stratégia pre európsku zahraničnú a bezpečnostnú politiku) z júna 2017.

(4)       Správa predsedu Junckera o stave Únie v roku 2017 .

(5)     Vyhlásenie z Mesebergu francúzskeho prezidenta Emmanuela Macrona a nemeckej kancelárky Angely Merkelovej. V rámci Európskeho konventu rôzne členské štáty už uznali dôležitosť zmeny smerovania a zavedenia hlasovania kvalifikovanou väčšinou. Bol to predovšetkým postoj Francúzska a Nemecka (Ref.: Contribution franco-allemande à la Convention européenne sur l'architecture institutionnelle de l'Union du 15 janvier 2003, faite à Paris et à Berlin; Contribution de M. Dominique de Villepin et M. Joschka Fischer).

(6)      Ďalšie informácie sú uvedené na stránke Budovanie Európy prostredníctvom zmlúv v súhrnoch právnych predpisov EÚ na portáli EUR-Lex.

(7)      Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov „Dôveryhodná perspektíva rozšírenia pre krajiny západného Balkánu a väčšia angažovanosť EÚ v tejto oblasti“ [COM(2018) 65 final].

(8)      Článok 24 ods. 3 ZEÚ.

(9)      S veľmi obmedzenými a podmienečnými výnimkami v článku 218 ods. 8 prvom pododseku ZFEÚ.

(10)      Nariadenie Rady (ES) č. 2271/96 z 22. novembra 1996 o ochrane pred účinkami uplatňovania právnych predpisov prijatých treťou krajinou mimo jej územia a pred účinkami opatrení na nich založených alebo z nich vyplývajúcich (Ú. v. ES L 309, 29.11.1996, s. 1 – 6).

(11)      Ostatné oblasti, v ktorých sa rozhodnutia prijímajú jednomyseľne, sú dane, sociálne zabezpečenie alebo sociálna ochrana, pristúpenie nových krajín k EÚ a operačná policajná spolupráca.

(12)      Kým na iné oblasti vonkajšej činnosti EÚ sa vzťahujú ustanovenia Zmluvy o fungovaní Európskej únie, na spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku sa vzťahujú ustanovenia Zmluvy o Európskej únii.

(13)      Jednotná akcia Rady 2008/124/SZBP zo 4. februára 2008 (Ú. v. EÚ L 42, 16.2.2008, s. 92 – 98).*    Týmto označením nie sú dotknuté pozície k štatútu a označenie je v súlade s rezolúciou BR OSN č. 1244(1999) a so stanoviskom Medzinárodného súdneho dvora k vyhláseniu nezávislosti Kosova.

(14)      Pozri závery Rady v rámci prípravy medzivládnej konferencie, ktorá predchádzala uzavretiu Maastrichtskej zmluvy http .

(15)      Ďalšie články v Zmluve o Európskej únii, podľa ktorých sa rozhodnutia majú prijímať kvalifikovanou väčšinou: článok 41 ods. 3 ZEÚ, článok 45 ods. 2 ZEÚ a článok 46 ods. 2 ZEÚ. Nedávno sa na základe článku 46 ods. 2 ZEÚ veľká väčšina členských štátov rozhodla posunúť európsku spoluprácu v oblasti obrany prijatím rozhodnutia hlasovaním kvalifikovanou väčšinou o zriadení stálej štruktúrovanej spolupráce v oblasti bezpečnosti a obrany. Zriadením takéhoto druhu spolupráce sa posilní kapacita EÚ ako medzinárodného bezpečnostného partnera a maximalizuje sa účinnosť výdavkov členských štátov na obranu.

(16)      Vzájomná dohoda je prax, s ktorou sa v zmluvách nepočíta, keď sa všetky členské štáty výslovne dohodnú bez možnosti zdržať sa hlasovania.

(17)      Článok 221 ZFEÚ.

(18)      Pozri vykonávacie rozhodnutie Rady (SZBP) 2018/1086 z 30. júla 2018 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na situáciu v Líbyi (Ú. v. EÚ L 194, 31.7.2018, s. 150 – 151).

(19)      Článok 22 ods. 1, článok 22 ods. 2 a článok 26 ods. 1 ZEÚ.

(20)      Ako sa predpokladá v článku 21 ZEÚ.

(21)      Nad rámec možnosti uvedenej v prvom textovom poli v oddiele 5.

(22)      Na základe článku 42 ods. 4 ZEÚ, článku 43 ods. 2 ZEÚ a článku 28 ZEÚ.

(23)      Vrátane rozhodnutí prijatých na základe delegovanej právomoci.