EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli12. 1. 2018
COM(2018) 17 final
SPRÁVA KOMISIE RADE
o smernici 2011/64/EÚ o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli12. 1. 2018
COM(2018) 17 final
SPRÁVA KOMISIE RADE
o smernici 2011/64/EÚ o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov
Obsah
1. Úvod
2. Kontext
3. Otázky a zistenia
a) Harmonizácia daňového zaobchádzania s novými výrobkami, ako sú elektronické cigarety, na úrovni EÚ
b) Nezákonný obchod so surovým tabakom
c) Daňovo podmienené nahrádzanie cigariet lacnými cigarkami
d) Daňovo podmienené nahrádzanie cigariet jemne rezaným tabakom
e) Nezákonný obchod s tabakom do vodných fajok
f) Minimálna spotrebná daň z cigariet
4. Záver a ďalší postup
1.Úvod
Rada (ECOFIN) 8. marca 2016 požiadala Európsku komisiu, aby vykonala všetky relevantné štúdie s cieľom predložiť legislatívny návrh na revíziu smernice 2011/64/EÚ z 21. júna 2011 o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov 1 ., 2 V prípade, že by sa Komisia rozhodla nepredložiť návrh, Rada požiadala, aby bola informovaná o dôvodoch tohto rozhodnutia. V tejto správe sú uvedené výsledky a závery externej štúdie vypracovanej na túto tému a stanovujú sa v nej dôvody, pre ktoré sa Komisia v tejto chvíli rozhodla nepredložiť návrh na revíziu smernice 2011/64/EÚ 3 .
2.Kontext
V smernici 2011/64/EÚ sa stanovujú harmonizované pravidlá na úrovni EÚ týkajúce sa štruktúry a sadzieb spotrebnej dane z tabakových výrobkov. V tejto smernici sa predovšetkým vymedzujú a zatrieďujú rôzne tabakové výrobky, na ktoré sa smernica vzťahuje, podľa ich vlastností. V tejto smernici sa tiež stanovuje štruktúra spotrebných daní pre rôzne typy výrobkov. Táto smernica bola určená na hodnotenie v rámci Programu regulačnej vhodnosti a efektívnosti (REFIT) 4 Komisie. Externé hodnotenie smernice bolo dokončené v roku 2014 a po ňom Komisia vo svojej správe predstavila výsledky a závery hodnotenia z roku 2015 5 . Táto správa bola predmetom diskusie členských štátov v rámci Rady (ECOFIN) a 8. marca 2016 sa prijal súbor záverov o budúcich opatreniach v tejto oblasti. S cieľom vyhovieť žiadosti Rady obsiahnutej v týchto záveroch Komisia začala s prípravou posúdenia vplyvu a uzavrela na tento účel zmluvu s externým konzultantom na vypracovanie štúdie. Cieľom štúdie bolo prispieť k posúdeniu vplyvu pre možnú revíziu smernice 2011/64/EÚ. Analyzované otázky patrili do skupiny otázok, ktoré boli určené v hodnotení vykonanom v roku 2014.
3.Otázky a zistenia
Externá štúdia o možnej revízii smernice 2011/64/EÚ bola zameraná na šesť oblastí. Hlavné analyzované otázky a zistenia externej štúdie sú zhrnuté nižšie.
a)Harmonizácia daňového zaobchádzania s novými výrobkami, ako sú elektronické cigarety, na úrovni EÚ
Elektronické cigarety
Smernica o spotrebnej dani z tabakových výrobkov sa v súčasnosti nevzťahuje na elektronické cigarety. Členské štáty sú oprávnené uplatňovať vnútroštátnu daň na elektronické cigarety tak, ako to považujú za vhodné podľa svojich vlastných predpisov. V súčasnosti deväť členských štátov zdaňuje elektronické cigarety podľa vnútroštátnych pravidiel a je známe, že niektoré ďalšie túto možnosť tiež zvažujú 6 . Tieto rôzne daňové zaobchádzania by mohli narušiť fungovanie vnútorného trhu.
V rámci štúdie sa zistilo, že dostupné informácie o elektronických cigaretách sú obmedzené, a preto je náročné vyvodiť závery o tom, ako sa bude trh v budúcnosti vyvíjať. Okrem toho sa názory na možné účinky elektronických cigariet na zdravie, a teda na vhodné daňové zaobchádzanie, do veľkej miery líšia. Zo zdravotného hľadiska by sa preto malo pristupovať k potenciálnemu harmonizovanému zdaňovaniu elektronických cigariet opatrne. Hypotetická strata na spotrebnej dani spôsobená nahradením tradičných cigariet novými výrobkami vrátane elektronických cigariet sa odhaduje na menej než 2,5 % (2 miliardy EUR) celkových príjmov zo spotrebnej dane z cigariet. Kladná sadzba dane môže prispieť sumou približne 0,3 – 0,5 miliardy EUR do rozpočtov členských štátov, hoci sa očakávajú ťažkosti pri vymáhaní. Tieto číselné údaje treba vnímať veľmi opatrne, pretože ešte nie sú známe plné účinky pravidiel stanovených smernicou o tabakových výrobkoch, ktorá nadobudla účinnosť 20. mája 2016, najmä účinky na malých výrobcov 7 . Smernica o tabakových výrobkoch sa týka väčšej škály výrobkov ako smernica 2011/64/EÚ vrátane bezdymového tabaku, bylinných výrobkov na fajčenie, a najmä elektronických cigariet a plniacich fľaštičiek. Smernicou o tabakových výrobkoch sa medzi iným zaviedli osobitné požiadavky na balenie, označovanie, bezpečnosť, monitorovanie a ohlasovanie elektronických cigariet.
Komisia podporuje odporúčania uvedené v externej štúdii, aby sa prijal viacfázový prístup, na začiatku ktorého by sa zhromaždili presné údaje s cieľom doplniť chýbajúce informácie. Vytváranie solídnej informačnej alebo dôkazovej základne je zásadný prvok lepšej tvorby politík. V súčasnosti dostupné údaje neposkytujú dostatočné dôkazy na podporu návrhu harmonizovaného prístupu k zdaneniu elektronických cigariet. Komisia očakáva, že na základe povinností podľa článku 20 smernice o tabakových výrobkoch sa sprístupní viac informácií, a preto sa rozhodla opätovne zaoberať touto otázkou v súvislosti s hodnotením v rámci programu REFIT a s ďalšou pravidelnou správou o zdaňovaní tabaku, ktorá má byť predložená v roku 2019 na základe povinnosti stanovenej v článku 19 smernice 2011/64/EÚ. Očakáva sa, že dovtedy budú lepšie známe účinky požiadaviek smernice o tabakových výrobkoch na trh elektronických cigariet.
Tabakové výrobky typu „Heat-Not-Burn“ (zahrievanie, no nie spaľovanie)
Na základe štúdie sa zistilo, že do roku 2016 boli tabakové výrobky typu „Heat-Not-Burn“ predmetom veľkej komercializácie iba v obmedzenom počte členských štátov. V súčasnosti uplatňujú členské štáty rozličné prístupy k daňovému zaobchádzaniu s týmito výrobkami, ktoré sa pohybujú od zdaňovania rovnakou sadzbou ako tabak na fajčenie podľa súčasnej smernice (Chorvátsko, Nemecko, Grécko, Lotyšsko, Holandsko, Slovensko, Slovinsko, Rumunsko a Spojené kráľovstvo) k zdaňovaniu inou sadzbou na vnútroštátnej úrovni (Taliansko, Portugalsko, Maďarsko). Tieto rôzne daňové zaobchádzania môžu potenciálne narušiť fungovanie vnútorného trhu.
Mnoho členských štátov okrem toho nezvolilo fiškálny režim len preto, že tieto výrobky sa na ich trhu nepredávajú. Tabakové výrobky typu „Heat-Not-Burn“ v súčasnosti používa menej než pol milióna ľudí v EÚ a zistilo sa, že nahrádzanie tradičných tabakových výrobkov je zanedbateľné.
Komisia sa domnieva, že vzhľadom na to, že tento trh je nový a stále sa vyvíja, by bolo veľmi náročné v tejto fáze vytvoriť harmonizovanú konkrétnu definíciu, ktorá by obsiahla tieto výrobky v ich súčasnej podobe a aj v ich budúcom vývoji. Na niektoré z týchto výrobkov sa už, hoci nepriamo, smernica vzťahuje, pretože obsahujú tabak. Podľa Komisie by bolo možné tieto výrobky zdaniť rovnakou sadzbou ako tabak na fajčenie podľa tejto smernice. Komisia sa rozhodla opätovne zaoberať touto otázkou spolu s ďalším hodnotením v rámci programu REFIT a so správou o zdaňovaní tabaku, ktoré sa majú predložiť na základe článku 19 smernice 2011/64/EÚ.
b)Nezákonný obchod so surovým tabakom
Surový tabak v súčasnosti nespadá do tovaru podliehajúceho spotrebnej dani v zmysle smernice 2011/64/EÚ. Počas hodnotenia v roku 2014 bol ohlásený odklon surového tabaku do obehu nelegálneho tovaru. Odklon surového tabaku do obehu nelegálneho tovaru je jednoduchší ako odklon tabakových výrobkov, pretože monitorovacie nástroje, ako je kontrolný systém pohybu tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (EMCS), sa nevyužívajú na monitorovanie pohybu surového tabaku. Objem nezákonného obchodu so surovým tabakom sa odhaduje na približne 10 000 ton za rok, čo predstavuje približne 1 % trhu surového tabaku v EÚ. Ak by sa z tohto objemu surového tabaku vyrobili cigarety, mohlo by to spôsobiť daňový únik vo výške jednej až dvoch miliárd EUR, v celkovej hodnote 1,6 až 2,7 % súčasných príjmov z cigariet.
Začlenením surového tabaku do tovaru podliehajúceho spotrebnej dani by sa posilnila kontrola, a tiež by sa uložili administratívne náklady a náklady na dodržiavanie predpisov pre oprávnených prevádzkovateľov. Tieto náklady sú vysoké v porovnaní s hodnotou výroby, približne 35 % trhovej ceny surového tabaku v EÚ. V porovnaní s celkovým trhom so surovým tabakom v EÚ by tieto náklady predstavovali približne 8 % z jeho hodnoty. To by viedlo k strate konkurencieschopnosti tabaku vypestovaného v EÚ v porovnaní s dovážaným tabakom. Regulačné náklady pozostávajú zo zriadenia a získania povolenia na prevádzku daňového skladu a zo získania a prepravy tovaru podľa systému EMCS. Poskytlo by to výhodu pestovateľom a prvým spracovateľom mimo EÚ, ktorí by nemuseli znášať tieto náklady, ale stále by mohli vyvážať (surový) tabak do EÚ. Okrem toho je nepravdepodobné, že suma nezaplatenej dane, ktorá by sa mohla vymôcť v dôsledku monitorovania systémom EMCS, bude vyššia ako administratívne náklady a náklady na dodržiavanie predpisov, ktoré vynaložili hospodárske subjekty a v menšej miere orgány verejnej správy.
Komisia by preto podporila odporúčanie uvedené v externej štúdii, ktorého záverom je, že zahrnutie surového tabaku medzi tovary podliehajúce spotrebnej dani by bolo neprimerané a že podobný prínos by sa mohol dosiahnuť s nižšími nákladmi prostredníctvom spoločného regulačného rámca pre pestovateľov a prvých spracovateľov v EÚ. Niektoré členské štáty už zaviedli vnútroštátny regulačný rámec, ktorým sa vyžaduje, aby sa hospodárske subjekty registrovali a viedli záznamy o zásobách a pohybe surového tabaku.
c)Daňovo podmienené nahrádzanie cigariet lacnými cigarkami
Minimálna sadzba spotrebnej dane uplatňovanej na kategóriu „cigary a cigarky“ je nižšia ako sadzba za cigarety. „Hraničné“ cigarky majú podobné vlastnosti ako cigarety, ale môžu sa predávať za nižšiu cenu, pretože sú zaradené ako cigarky a vzťahuje sa na ne výhodnejšie daňové zaobchádzanie. Takého hraničné výrobky môžu spôsobiť zníženie príjmov, narušenie hospodárskej súťaže a narušenie politík kontroly tabaku.
V rámci štúdie sa zistilo, že nahrádzanie cigariet hraničnými cigarkami na základe rozdielov zdanenia výrazne kleslo z dôvodu nadobudnutia účinnosti revidovanej definície kategórie „cigary a cigarky“ 1. januára 2015 uvedenej v smernici a z dôvodu následného prijatia príslušných daňových štruktúr členskými štátmi 8 .
Komisia preto podporuje odporúčanie uvedené v externej štúdii, že ďalšie opatrenia týkajúce sa tejto záležitosti na úrovni EÚ sú neopodstatnené. Smernicou sa umožňuje členským štátom vytvoriť daňovú štruktúru, ktorou sa zníži motivácia konkurovať cigaretám lacnými cigarkami. Členské štáty by mohli napríklad zaviesť alebo zvýšiť osobitné dane alebo minimálnu spotrebnú daň z tejto kategórie výrobkov.
d)Daňovo podmienené nahrádzanie cigariet jemne rezaným tabakom
Minimálna sadzba spotrebnej dane uplatňovanej na jemne rezaný tabak je nižšia ako sadzba za cigarety. Rozdiel v daňovej sadzbe by mohol podnecovať k nahrádzaniu cigariet jemne rezaným tabakom, čo by viedlo k stratám príjmov a narušeniu politík kontroly tabaku. Ako sa uvádza v odôvodneniach smernice 2011/64/EÚ, je žiaduce priblížiť minimálne sadzby za jemne rezaný tabak minimálnym sadzbám uplatňovaným na cigarety, berúc pri tom do úvahy hospodársku súťaž a rovnako škodlivý vplyv oboch výrobkov na zdravie. Jemne rezaný tabak je do veľkej miery náhradou za cigarety a v súčasnosti tvorí takmer 20 % celkovej spotreby tabaku. V smernici sú naplánované postupné zvýšenia sadzieb za jemne rezaný tabak v roku 2018 a 2020 s cieľom priblížiť celkové minimálne sadzby sadzbám za cigarety. Trh jemne rezaného tabaku v rokoch 2006 až 2012 v EÚ rástol a potom sa v rokoch 2013 až 2016 ustálil z dôvodu úpravy daňových politík a nasýtenia trhu. V štúdii sa posudzovali rôzne scenáre, ktoré by mohli zmierniť motiváciu k nahrádzaniu. Účinky sa značne líšia v závislosti od scenára a členského štátu. Vzhľadom na veľký podiel MSP na trhu jemne rezaného tabaku by mal akýkoľvek pokles úmerne väčší dosah na MSP v porovnaní s dosahom na veľké tabakové spoločnosti.
Väčšina členských štátov už zdanila jemne rezaný tabak výrazne nad výšku celkovej minimálnej sadzby. Zmena minimálnej sadzby by preto mala v tomto ohľade iba malý účinok, najmä keďže v pár prípadoch sa už zosúladili daňové sadzby uplatňované na jemný rezaný tabak a cigarety. Mohol by sa očakávať väčší dosah, ak by členské štáty zjednotili daňové zaobchádzanie s jemne rezaným tabakom so zaobchádzaním s cigaretami. Treba poznamenať, že na tento účel sa v smernici členským štátom nebráni v zosúladení sadzieb za jemne rezaný tabak a cigarety, ani v zjednotení sadzieb za tieto kategórie výrobkov. V smernici sa nespomínajú tieto body, čo umožňuje členským štátom rozhodnúť o vhodných opatreniach na riešenie nahrádzania cigariet jemne rezaným tabakom. V súvislosti so slobodou, ktorá sa v smernici ponecháva členským štátom, a s viditeľnou stabilizáciou trhu sa Komisia v súlade s externou štúdiou domnieva, že ďalšie opatrenia na úrovni EÚ by nemali žiadnu jednoznačnú pridanú hodnotu.
e)Nezákonný obchod s tabakom do vodných fajok
Tabak do vodných fajok je v smernici 2011/64/EÚ v súčasnosti zaradený ako „iný tabak na fajčenie“. Zdá sa, že vo veľkej miere dochádza k nezákonnému obchodu s tabakom do vodných fajok. Existuje len málo údajov o tabaku do vodných fajok, ale zdá sa, že väčšina z týchto výrobkov sa dováža. Celková spotreba v EÚ sa odhaduje na 5 000 ton za rok, pričom sa odhaduje, že v prípade dvoch tretín nebolo zaplatené clo. Napriek tomu, že tabak do vodných fajok je významný v podielovom vyjadrení, v absolútnom vyjadrení zostáva výrobkom pre špecifickú skupinu zákazníkov v porovnaní s inými výrobkami. Vytvorenie osobitnej kategórie výrobkov by umožnilo členským štátom zdaniť tabak do vodných fajok na inej úrovni ako „iný tabak na fajčenie“. Hoci by osobitná kategória pre tabak do vodných fajok a upravená nižšia sadzba mohli byť prospešné pre odstránenie motivácie k nezákonnému obchodu, najvýhodnejšie sadzby by mohli slúžiť ako motivácia k vývoju ďalších hraničných výrobkov. Komisia sa v súlade s externou štúdiou domnieva, že dostupné údaje sú príliš obmedzené a nespoľahlivé na to, aby sa nimi podporila rozsiahla daňová reforma, akou by v tejto chvíli bolo zavedenie osobitnej kategórie pre tabak do vodných fajok.
f)Minimálna spotrebná daň z cigariet
V smernici sa členským štátom umožňuje stanoviť minimálnu daňovú sadzbu, taktiež známu ako minimálna spotrebná daň, za predpokladu, že sa dodrží celková zmiešaná daňová štruktúra. V smernici sa neurčuje žiadna osobitná metóda výpočtu tejto minimálnej spotrebnej dane. Hospodárskej subjekty povinné platiť spotrebnú daň aj daňové správy v štúdii uviedli, že minimálna spotrebná daň funguje dobre. Členské štáty oceňujú priestor pre uplatňovanie pravidiel, ktorý sa im ponúka v smernici, pretože zvyšuje ich flexibilitu pri dosahovaní cieľov minimálnej spotrebnej dane. Vzhľadom na rôzne technické termíny uvedené v smernici, ktoré by mohli viesť k nejasnostiam v súvislosti s výpočtom minimálnej spotrebnej dane, je potrebné ich podrobnejšie objasnenie s cieľom umožniť členským štátom efektívnejšie využívať toto opatrenie proti lacným cigaretám.
4.Záver a ďalší postup
Komisia v tejto správe zdôvodnila, prečo nepredloží v roku 2017 návrh na revíziu alebo zmenu smernice 2011/64/EÚ. Medzi hlavné dôvody patria nedostatok údajov potrebných na odôvodnenie návrhu na harmonizované zdanenie elektronických cigariet a skutočnosť, že niektoré problémy a otázky uvedené v hodnotení z roku 2014 už odvtedy boli vyriešené na vnútroštátnej úrovni alebo boli zodpovedané. Otázka, či je potrebné navrhnúť harmonizovanú osobitnú kategóriu pre elektronické cigarety a tabakové výrobky typu „Heat-Not-Burn“, sa opätovne prehodnotí v súvislosti s ďalším hodnotením v rámci programu REFIT a so správou o smernici, ktoré majú byť k dispozícii v roku 2019.
Hodnotenie v rámci programu REFIT sa bude týkať nevyriešených problémov, ktoré sa nemohli v externej štúdii uzavrieť, vrátane elektronických cigariet a tabakových výrobkov typu „Heat-Not-Burn“. Očakáva sa, že vďaka ohlasovacej povinnosti podľa článku 20 smernice o tabakových výrobkoch sa sprístupní viac informácií. Komisia bude preto naďalej monitorovať vývoj, pokiaľ ide o elektronické cigarety a tabakové výrobky typu „Heat-Not-Burn“.
Napokon, Komisia sa domnieva, že posúdenie minimálnych sadzieb uplatňovaných podľa smernice by tiež malo prebiehať súbežne s hodnotením v rámci programu REFIT. Podľa článku 19 ods. 1 smernice 2011/64/EÚ je Komisia povinná každé štyri roky predložiť správu týkajúcu sa sadzieb a štruktúry spotrebnej dane stanovených v tejto smernici. Komisia predložila poslednú správu v roku 2015 a ďalšiu správu predloží v roku 2019. V poslednom hodnotení, ktoré bolo dokončené v roku 2014 sa neskúmali minimálne sadzby, pretože v tom čase ešte trvali niektoré súčasné prechodné obdobia a nie všetky zvýšenia nadobudli účinnosť. V súčasnosti takmer všetky členské štáty, okrem Bulharska, Maďarska a Rumunska, dosiahli celkové minimálne sadzby. V roku 2019, keď je potrebné predložiť ďalšiu správu a možnú revíziu, ubehne takmer 10 rokov od prijatia súčasných minimálnych sadzieb, počas ktorých sa neuplatnila žiadna náprava účinkov inflácie. V prílohe k záverom Rady z 8. marca 2016 päť členských štátov podporilo záver, že je potrebné, aby sa bezodkladne začalo pracovať na budúcej revízii minimálnych sadzieb 9 . Berúc do úvahy, že tabakové výrobky môžu spôsobiť vážnu ujmu na zdraví, je potrebné zohľadniť, že v článku 168 Zmluvy o fungovaní EÚ sa vyžaduje vysoká ochrana verejného zdravia a že EÚ je zmluvnou stranou Rámcového dohovoru o kontrole tabaku (RDKT). Z tohto dôvodu sa Komisia v súčasnosti domnieva, že preskúmanie potreby zvýšiť minimálne sadzby by sa malo tiež uskutočniť súčasne s hodnotením v rámci programu REFIT. Komisia preto začne hodnotenie minimálnych sadzieb v roku 2018.
Závery Rady o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov, 8. marca 2016
http://www2.consilium.europa.eu/sk/press/press-releases/2016/03/08/ecofin-conclusions-structure-rates-manufactured-tobacco/
Smernica Rady 2011/64/EÚ z 21. júna 2011 o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov.
Externá štúdia je uverejnená na webovom sídle Generálneho riaditeľstva pre dane a colnú úniu: https://ec.europa.eu/taxation_customs/publications/studies-made-commission_en .
REFIT je program na preskúmanie celého korpusu právnych predpisov EÚ s cieľom určiť zaťaženie, nezrovnalosti, chýbajúce alebo neúčinné opatrenia a predložiť potrebné návrhy v nadväznosti na závery preskúmania.
TAXUD/2012/DE/341, osobitná zákazka č. 4 podľa FWC TAXUD/2012/CC116, „Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products“ (Štúdia o meraní a znižovaní administratívnych nákladov pre hospodárske subjekty a daňové orgány pri súčasnom dosiahnutí vyššej úrovne súladu a bezpečnosti pri ukladaní spotrebných daní z tabakových výrobkov)
COM(2015) 621 final „Správa Komisie Rade o hodnotení smernice 2011/64/EÚ v rámci programu REFIT a o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov“.
Taliansko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Lotyšsko, Maďarsko, Fínsko, Grécko a Chorvátsko.
SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES.
Pozri aj článok 4 ods. 2 smernice 2011/64/EÚ o výnimke pre Nemecko a Maďarsko do 31. decembra 2014.
Rakúsko, Írsko, Fínsko, Francúzsko a Švédsko.