EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli18. 1. 2018
COM(2018) 10 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
Opatrenia EÚ na zlepšenie environmentálneho súladu a správy životného prostredia
{SWD(2018) 10 final}
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
Opatrenia EÚ na zlepšenie environmentálneho súladu a správy životného prostredia
1.Úvod a kontext
Toto oznámenie predstavuje akčný plán na posilnenie dodržiavania environmentálnej legislatívy EÚ a zlepšenie správy v oblasti životného prostredia. Zahŕňa spoluprácu Komisie s členskými štátmi a odborníkmi vrátane inšpektorov, audítorov, polície a prokuratúr s cieľom vytvoriť inteligentnú a kolaboratívnu kultúru dodržiavania environmentálnych pravidiel EÚ vo sférach ako priemyselná výroba, odpadové hospodárstvo či poľnohospodárstvo.
EÚ má už dnes solídny environmentálny právny základ. Jeho uplatňovanie však prináša veľké výzvy, na ktoré Komisia poukázala v preskúmaní vykonávania predpisov v oblasti životného prostredia 1 . Sú spojené s pretrvávajúcimi environmentálnymi problémami ako difúzne znečisťovanie vody, zlé ovzdušie v mestách, neuspokojivé spracovanie odpadu či úbytok druhov a biotopov. Závažná je aj frekvencia environmentálnej kriminality 2 a veľký počet environmentálnych sťažností Komisii 3 a petícií zasielaných Európskemu parlamentu. Podľa odhadov vedie neuplatňovanie predpisov ročne k nákladom vo výške 50 miliárd eur 4 . Lepšie vykonávanie existujúcich predpisov môže priniesť mnoho pozitív bez potreby novej legislatívy.
Vyžaduje si to okrem iného dodržiavanie environmentálnych pravidiel v praxi, t. j. aby si priemyselní aktéri, dodávatelia energií, vlastníci pozemkov a ďalší „zodpovední“ 5 plnili environmentálne záväzky spojené s ich činnosťami. Záväzky môžu mať podobu zákazov, všeobecne záväzných pravidiel, povolení a ďalších opatrení zavedených na ochranu životného prostredia, verejného zdravia a dlhodobých potrieb spoločnosti z hľadiska zdrojov.
Medzi príčiny problémov pri vykonávaní patria slabé mechanizmy presadzovania súladu a efektívneho riadenia na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni 6 . Zároveň figurujú ako faktor pri nekalej súťaži 7 a hospodárskych stratách, ako sú výpadky daňových príjmov, a oslabujú dôveru verejnosti v účinnosť zákonov Únie.
Cieľom tohto oznámenia je uvedené mechanizmy posilniť. Dopĺňa sa ním oznámenie s názvom „Právo EÚ: Lepšie výsledky pomocou lepšieho uplatňovania práva“, v ktorom Komisia vytýčila, ako posilní svoje úsilie v oblasti uplatňovania, vykonávania a presadzovania práva EÚ vo všeobecnosti 8 .
2.Potreba zabezpečenia environmentálneho súladu
Členské štáty sú viazané povinnosťou v dobrej viere spolupracovať na dosahovaní cieľov EÚ. 9 Súdny dvor z toho vyvodil požiadavku, aby orgány členských štátov zabezpečili nápravu protiprávnych dôsledkov porušovania práva EÚ 10 , ako aj požiadavku, aby bolo presadzovanie účinné, primerané a odrádzajúce 11 . Členské štáty teda musia mať zavedené vhodné mechanizmy na zabezpečenie súladu s povinnosťami odvodenými z predpisov EÚ.
K nesúladu môže dôjsť z rôznych dôvodov vrátane nedorozumení, nesprávneho pochopenia či neakceptovania pravidiel, nedostatočných investícií, oportunizmu a kriminality. Vplyv na životné prostredie, ľudské zdravie a hospodárstvo potom závisí od povahy, rozsahu a trvania týchto porušení.
V praxi zahŕňajú mechanizmy na zabezpečenie súladu tri všeobecné úrovne intervencie zo strany členských štátov (spoločne „zabezpečovanie environmentálneho súladu“):
·podpora súladu spočíva v poskytovaní pomoci povinným subjektom pri dosahovaní súladu, a to formou usmernení, odpovedí na časté otázky či služieb stredísk podpory,
·v rámci monitorovania súladu sa identifikuje a opisuje konanie povinných subjektov, pričom sa zisťuje a hodnotí prípadný nesúlad na základe environmentálnych inšpekcií a iných kontrol,
·v rámci následných opatrení a presadzovania sa využíva správne, trestné a občianske právo na zastavenie, prevenciu, sankcionovanie a nápravu protiprávneho konania a podporu dodržiavania predpisov.
Tieto intervencie vykonávajú v členských štátoch rôzne orgány. Tie s inšpekčnou funkciou zväčša vykonávajú rutinné alebo ad hoc kontroly a podporujú súlad. Polícia a prokuratúra zohrávajú významnú rolu vo vyšetrovaní a stíhaní závažného protiprávneho konania. Rôzne orgány môžu byť v reťazci zabezpečovania environmentálneho súladu vzájomne prepojené – napríklad keď inšpektori, pracovníci colných orgánov, polície a prokuratúry spolupracujú pri zhromažďovaní dôkazov a stíhaní. Orgány auditu môžu zohrávať hodnotnú rolu v analýze problémov všeobecného nesúladu alebo činnosti určitých orgánov.
Zabezpečovanie environmentálneho súladu zmierňuje riziko, že niektoré povinné subjekty nebudú rešpektovať svoje povinnosti, čo by negatívne ovplyvnilo stav vody, ovzdušia, biodiverzity, ľudského zdravia a hospodárstva. Príčiny a dôsledky nesúladu sa posudzujú s využitím pružnej kombinácie troch spomínaných úrovní intervencie na ovplyvnenie správania povinných subjektov. Tento prístup 12 sa vyvinul postupne v konzultácii s expertmi – napríklad z členských štátov a sietí odborníkov z praxe 13 .
3.Výzvy
Orgány členských štátov zodpovedné za zabezpečovanie environmentálneho súladu musia čeliť viacerým výzvam, medzi ktoré patrí najmä:
·rozsah a rozmanitosť environmentálnych pravidiel EÚ upravujúcich činnosti s vplyvom na životné prostredie,
·to, že sú zodpovedné za celé územie daného členského štátu vrátane vidieckych i mestských oblastí,
·existencia známych problémov so znečistením vody a ovzdušia, s odpadmi a so zhoršujúcim sa stavom prírody,
·očakávania verejnosti,
·počet a rôznorodosť aktérov, ktorí musia environmentálne predpisy dodržiavať,
·mnoho rozličných možných problémov so súladom,
·ťažkosti pri odhaľovaní a riešení týchto problémov, najmä environmentálnej kriminality.
Do zoznamu by sa dala zaradiť aj kapacita, keďže zodpovednosť sa často ukladá menším orgánom, ktoré majú obmedzené finančné zdroje, málo ľudí alebo nedostatok odborných kapacít 14 . V mnohých členských štátoch rozpočet inšpektorátov životného prostredia v dôsledku finančnej krízy buď stagnoval, alebo sa dokonca škrtal. Pri spomínaných výzvach môže byť aj pre veľké orgány s dobrým zabezpečením komplikované nezávisle zhromaždiť poznatky o tom, ako čo najlepšie zaistiť súlad.
V snahe riešiť problémy, ktorým tieto orgány čelia, vznikli na úrovni EÚ rôzne formy podpory. Zhrnuté sú v tabuľke 1 spolu s príslušnými výhodami.
Tabuľka 1: formy podpory zaisťovania environmentálneho súladu a ich výhody
|
Druh podpory |
Výhody |
|
Siete špecialistov z praxe na úrovni EÚ |
umožňujú ľuďom z praxe vymieňať si poznatky a skúsenosti a spoločne vypracúvať niektoré z ostatných foriem podpory v tejto tabuľke |
|
Hodnotenie systémov členských štátov na zabezpečovanie environmentálneho súladu na úrovni EÚ |
umožňuje porovnanie, ako aj identifikáciu silných a slabých stránok |
|
Všeobecne dostupné informačné portály zabezpečovania súladu |
umožňujú učenie sa, výmenu osvedčených postupov a ľahké porovnanie, posilňujú transparentnosť a zodpovednosť |
|
Mechanizmy na podporu spolupráce, koordinácie a výmeny znalostí a skúseností naprieč EÚ a na poskytovanie informácií o zabezpečovaní súladu zo strany ostatných členských štátov a orgánov |
vyššia efektívnosť vďaka spolupráci umožňujú učenie sa z odborných poznatkov nadobudnutých inde |
|
Krížové plnenie v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky |
prispieva k zaisteniu súladu poľnohospodárov s environmentálnymi požiadavkami |
|
Informácie a usmernenia o osvedčených postupoch |
umožňujú učenie sa z už získaných poznatkov znižujú potrebu vypracúvať osvedčené postupy „od nuly“ (prínos z hľadiska efektívnosti) |
|
Školiace programy, študijné materiály a usmernenia v oblasti zručností |
umožňujú rozvoj a udržiavanie zručností |
|
Dostupnosť údajov získaných na úrovni EÚ (napríklad satelitné snímky) |
rozširuje možnosti účinného zabezpečovania súladu |
|
Finančná podpora EÚ |
pomáha orgánom zabezpečovania súladu lepšie plniť svoje ciele |
Inšpektori, policajti, colníci, prokurátori, sudcovia a audítori už na úrovni EÚ vytvorili samostatné siete na výmenu a budovanie vedomostí o zabezpečovaní súladu 15 . Spolu s ďalšími idú pozitívnym príkladom v otázkach jednotlivých uvedených foriem podpory. I napriek súčasným obmedzeniam v pokrytí a rozsahu tieto príklady ukazujú, ako možno s pomocou Komisie urobiť viac pre posilnenie správy životného prostredia a environmentálneho súladu 16 .
4.Opodstatnenie opatrení
V záujme zlepšenia environmentálneho súladu Komisia zvážila viacero možností vrátane legislatívnych opatrení a v roku 2014 pripravila ako vstup pre rozhodovací proces návrh správy z posúdenia vplyvu. Záverom bolo, že akčný plán s podpornými opatreniami zameranými na praktické potreby je možnosťou, ktorá s najväčšou pravdepodobnosťou prinesie výsledky vo viacerých prioritných oblastiach už v krátkodobom horizonte.
V prípravnej fáze, ktorá zahŕňala konzultácie s členskými štátmi a sieťami odborníkov z praxe 17 , sa potvrdila hodnota foriem podpory zhrnutých v tabuľke 1 a identifikovali sa možnosti ich posilnenia, ako aj vývoja nových nástrojov. Siete z praxe vyzdvihli hodnotu šírenia expertízy a koordinovanejšieho postupu naprieč členskými štátmi. Poukázali na význam odbornej prípravy a efektívnej výmeny poznatkov. Konzultácie poukázali aj na viacero sektorov, kde je výrazný dopyt po referenčných materiáloch s osvedčenými postupmi a po nových nástrojoch. Osobitnú pozornosť treba podľa nich venovať kriminalite v oblasti odpadu a voľne žijúcich druhov. Spoločná poľnohospodárska politika (SPP) na roky 2014 – 2020 podporuje prioritu „udržateľného riadenia prírodných zdrojov a opatrení v oblasti klímy“ viacerými komplementárnymi politickými nástrojmi vrátane krížového plnenia. Pracovný dokument útvarov Komisie s názvom „Poľnohospodárstvo a udržateľné hospodárenie s vodou v EÚ“ 18 už iniciatívu, ktorá sa tu prezentuje, označil za možnosť zlepšenia vnútroštátnych systémov zabezpečovania súladu v prípade legislatívy o vodách v spojení s poľnohospodárskymi činnosťami. Podobne sa potreba posilniť súlad 19 identifikuje aj v akčnom pláne Komisie pre ľudí, prírodu a hospodárstvo 20 . V konzultácii však rezonovali aj ďalšie témy ako potenciálny prínos technológií k odhaľovaniu nesúladu a významná rola občanov, ktorí podávajú vnútroštátnym orgánom sťažnosti a podnety. V niektorých existujúcich environmentálnych právnych predpisoch EÚ sa jednoznačne predpokladá dôležitá úloha usmernení k inšpekciám 21 a je načase začať v tomto smere konať. Práca na prvých správach o preskúmaní vykonávania environmentálnych predpisov v jednotlivých krajinách ukázala, že existuje priestor na zlepšenie spätnej väzby Komisie pre členské štáty v oblasti zabezpečovania súladu a iných aspektov verejnej správy. A napokon z konzultácie vyplynulo, že sa žiada dialóg na vysokej úrovni medzi odborníkmi z praxe vo sfére environmentálneho súladu a vedením orgánov zodpovedných za správu životného prostredia.
5.Opatrenia
Akčný plán zahŕňa deväť opatrení zodpovedajúcich uvedeným potrebám identifikovaným v prípravnej fáze. Zhrnuté sú v tabuľke 2 22 .
Tabuľka 2: Prehľad opatrení
|
č. |
Opatrenie |
Čas |
|
1 |
Zlepšiť zavádzanie odborných poznatkov o zabezpečovaní environmentálneho súladu naprieč EÚ formou partnerského preskúmania, spoločných opatrení na presadzovanie, návštev na uistenie o súlade a využitím nástroja TAIEX-EIR Peer2Peer 23 |
2019 |
|
2 |
Identifikácia potrebných súborov profesionálnych zručností a potrieb odbornej prípravy environmentálnych inšpektorov a zlepšenie spolupráce s organizáciami odborníkov z praxe a inými subjektmi s podporou excelentnosti a poskytovaním školení pre profesionálov v oblasti zabezpečovania súladu na národnej i európskej úrovni |
2018 |
|
3 |
Uľahčovanie výmeny osvedčených postupov, podkladových a referenčných materiálov, podpora príležitostí na financovanie zabezpečovania environmentálneho súladu a preskúmanie možnosti zriadiť širší portál vykonávania environmentálnej legislatívy |
2019 |
|
4 |
Príprava usmerňovacieho dokumentu s osvedčenými postupmi a stratégiami boja proti environmentálnej kriminalite a iným súvisiacim porušeniam s osobitným zameraním na oblasti odpadu a voľne žijúcich druhov |
2019 |
|
5 |
Príprava usmerňovacieho dokumentu (dokumentov) s osvedčenými postupmi v oblasti zabezpečovania environmentálneho súladu vo vidieckych oblastiach (vo vzťahu k pôde a vode) |
2019 |
|
6 |
Príprava technických usmernení pre inšpekcie zariadení na spracovanie ťažobného odpadu |
2018 |
|
7 |
Príprava dokumentácie s osvedčenými postupmi v otázkach riešenia environmentálnych sťažností a zapájania občanov na úrovni členských štátov, a to aj formou „vedy pre občanov“ a spoluprácou s členskými štátmi na výmene osvedčených postupov v oblasti efektívnych mechanizmov vnútroštátneho riešenia sťažností spojených s environmentálnou legislatívou EÚ |
2019 |
|
8 |
Vybudovanie potrebnej kapacity a využívanie geopriestorových dát na zabezpečenie súladu a podpora projektov osvedčených postupov (napríklad s využitím údajov z programu Copernicus) |
2019 |
|
9 |
Vyhodnocovanie vnútroštátnych systémov zabezpečovania environmentálneho súladu v širšom rámci posudzovania riadenia a pravidelná spätná väzba členským štátom, aj v kontexte preskúmania vykonávania predpisov v oblasti životného prostredia |
2019 |
6.Posilňovanie spolupráce
Komisia má na jednej strane z pohľadu strážkyne zmlúv kľúčovú rolu v zabezpečovaní úplného a správneho uplatňovania environmentálneho práva EÚ pod kontrolou Súdneho dvora Európskej únie. Na druhej strane sú to členské štáty, kto nesie primárnu zodpovednosť za správne vykonávanie práva EÚ. Tento akčný plán prispeje k riešeniu už spomínaných výziev, ktorým členské štáty v tomto kontexte čelia.
Aby akčný plán priniesol želané výsledky, vyzývame členské štáty, aby:
·svojim orgánom umožnili účasť na spolupráci v rámci sietí na úrovni EÚ,
·zaistili prevzatie identifikovaných osvedčených postupov (najmä vo vzťahu k transparentnosti a prístupom založeným na vyhodnocovaní rizík) a využívanie nástrojov vyvinutých v rámci akčného plánu;
·uľahčili odbornú prípravu a rozvoj odborných zručností,
·zaistili správnu mieru spolupráce a koordinácie medzi orgánmi zodpovednými za zabezpečovanie súladu,
·zaistili pre zabezpečovanie súladu na svojom území primerané ľudské a finančné zdroje.
Komisia zároveň zriaďuje expertnú skupinu („Fórum pre environmentálny súlad a správu životného prostredia“) 24 , ktorá povedie akčný plán a umožní výmenu názorov s vedúcimi manažérmi z členských štátov na to, ako zlepšiť aspekty implementácie environmentálneho súladu a správy. Fórum bude zahŕňať zástupcov členských štátov a sietí odborníkov z praxe na úrovni EÚ, pričom k účasti sú prizvaní aj zástupcovia Rady, Parlamentu, Výboru regiónov a Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru. Komisia sa bude usilovať zapojiť aj ďalšie zainteresované strany vrátane mimovládnych a odvetvových organizácií, pričom najlepší postup v tomto smere prediskutuje na prvom zasadnutí Fóra pre environmentálny súlad a správu životného prostredia.
Vykonávanie príslušných opatrení bude kolaboratívne a bude zahŕňať nielen Fórum pre environmentálny súlad a správu životného prostredia, ale aj siete odborníkov z praxe. Týmto sieťam sa ponúkne podpora na uľahčenie ich spolupráce. Komisia ich bude zároveň aj naďalej podporovať v ich všeobecnejších rolách.
Existujúce nástroje financovania EÚ ako LIFE 25 či Fond pre vnútornú bezpečnosť (ISF) 26 môžu hmatateľne podporiť rôzne činnosti v oblasti zabezpečovania súladu a správy životného prostredia. Členské štáty, siete odborníkov z praxe a iné zainteresované strany preto vyzývame, aby ich v plnej miere využívali.
Pri vývoji akčného plánu Komisia zároveň zohľadní významný externý a globálny rozmer environmentálnej legislatívy EÚ, ktorý sa premieta v účasti Únie na regionálnych a globálnych dohovoroch. Napríklad pre odpadové hospodárstvo a ochranu biodiverzity sú významné oblasti globálneho obchodu a globálnych dodávateľských reťazcov. Zabezpečovanie environmentálneho súladu má skutočne široký globálny dosah a okrem iného je nevyhnutné na dosahovanie cieľov udržateľného rozvoja. Vďaka jeho posilňovaniu v Európe môže ísť Únia príkladom a byť skutočným partnerom na medzinárodnej úrovni.
7.Monitorovanie a nadväzujúce opatrenia
Tento akčný plán bude základom priebežného pracovného programu na roky 2018 – 2019. Program sa preskúma v roku 2019 a podľa potreby sa v nadväznosti na konzultácie s Fórom pre environmentálny súlad a správu životného prostredia pridajú nové opatrenia.
Plánovaný rámec posudzovania (opatrenie č. 9) bude základom pre skúmanie pokroku zabezpečovania environmentálneho súladu verejnými správami v členských štátoch, umožní nadväzujúce opatrenia v rámci skúmania vykonávania environmentálnych predpisov a do konca prvého pracovného programu pomôže vyhodnotiť, či sú v tejto oblasti potrebné ďalšie iniciatívy.
8.Závery
Tento akčný plán reaguje na potrebu praktickej podpory odborníkov z praxe v celej EÚ pri zlepšovaní zabezpečovania environmentálneho súladu a správy životného prostredia. Okrem už spomínaných konkrétnych prínosov plán pomôže spoločne vytvoriť jednotnejší prístup EÚ k riešeniu problémov v oblasti environmentálneho súladu a správy. Výsledky by mali ľuďom z praxe umožniť: lepšie riešiť porušenia environmentálnych predpisov a nekalej súťaže, ako aj škôd, ktoré spôsobia; lepšie pomôcť povinným subjektom v plnení ich povinností; posilniť dôveru verejnosti v zabezpečovanie súladu a v neposlednom rade lepšie chrániť spoločné európske dedičstvo.