EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli10. 1. 2018
COM(2018) 3 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
Hodnotenie v polovici obdobia týkajúce sa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 250/2014 z 26. februára 2014, ktorým sa ustanovuje program na podporu činností v oblasti ochrany finančných záujmov Európskej únie (program Hercule III) a ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 804/2004/ES
{SWD(2018) 3 final}
1.Úvod
Komisia v súčasnosti vedie diskusiu o tom, aký typ rozpočtu Európa v budúcnosti potrebuje 1 . Efektívne a riadne vynakladanie prostriedkov z rozpočtu Únie aj v členských štátoch je kľúčovým prvkom pri budovaní dôvery občanov EÚ a zvyšovaní presvedčivosti a pridanej hodnoty európskeho projektu. Program Hercule zodpovedá tomuto účelu, keďže je osobitne určený na ochranu finančných záujmov EÚ.
Súčasný program Hercule III, ktorý riadi Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) v rámci Komisie, bol stanovený nariadením č. 250/2014 2 (ďalej len „nariadenie“). Všeobecným cieľom programu je „ochraňovať finančné záujmy Únie, a tak posilňovať konkurencieschopnosť európskeho hospodárstva a zabezpečovať ochranu peňazí daňovníkov“ 3 , zatiaľ čo špecifickým cieľom programu je „predchádzať podvodom, korupcii a akýmkoľvek iným nezákonným činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy Únie“ 4 .
V nariadení sa stanovuje, že Komisia vykoná hodnotenie programu v polovici obdobia [článok 13 ods. 2 písm. a)]. Útvary Komisie vypracovali pracovný dokument útvarov Komisie o hodnotení programu Hercule III v polovici obdobia, ktorý obsahuje podrobné zistenia hodnotenia. Keďže v nariadení sa vyžaduje nezávislé hodnotenie, pracovný dokument útvarov Komisie bol podporený štúdiou, ktorú vypracoval externý dodávateľ. Podrobné zistenia hodnotenia a použitá metodika sa uvádzajú v pracovnom dokumente útvarov Komisie.
Na základe požiadaviek stanovených v článku 13 nariadenia a v programe Komisie týkajúcom sa lepšej právnej regulácie sa hodnotenie zaoberá šiestimi oblasťami – relevantnosťou všetkých cieľov programu; vnútornou a vonkajšou súdržnosťou programu s ďalšími intervenciami na úrovni EÚ; účinnosťou v dosahovaní stanovených cieľov a očakávaných výsledkov; efektívnosťou využívania zdrojov; pridanou hodnotou programu pre EÚ a udržateľnosťou, t. j. účinkami opatrení programu Hercule III po ich ukončení. Hodnotenie sa tiež zaoberá prínosom programu k prioritám Únie v oblasti inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu.
Hodnotenie sa vzťahuje na prvú polovicu sedemročného obdobia trvania programu Hercule III, t. j. na obdobie od 1. januára 2014 (nadobudnutie účinnosti nariadenia) do júna 2017.
2.Kľúčové prvky programu Hercule III
Rozpočtové prostriedky programu Hercule III dosahujú výšku 104,9 milióna EUR na obdobie rokov 2014 – 2020. Subjekty oprávnené na financovanie 5 v rámci programu sú vnútroštátne alebo regionálne správy členských štátov a výskumné, ako aj vzdelávacie inštitúty a neziskové subjekty.
Program sa vykonáva na základe ročných cyklov podľa pracovných programov, ktoré prijíma Komisia. V rámci programu Hercule III sa poskytuje finančná podpora na i) technickú pomoc (najmenej 70 % rozpočtu programu) pre opatrenia, ako sú nákup technického vybavenia a nástrojov informačných technológií, podpora cezhraničnej spolupráce a spoločných operácií, výmenné pobyty pracovníkov a rozvoj databázy a poskytnutie prístupu do nej členským štátom a úradu OLAF, ii) odbornú prípravu (najviac 25 % rozpočtu programu) v súvislosti s činnosťami, ako sú konferencie a semináre s cieľom zabezpečiť cezhraničnú výmenu skúseností a najlepších postupov, odbornú prípravu v oblasti digitálnej forenznej vedy a rozvoj špičkových výskumných činností a štúdií, iii) akékoľvek iné opatrenia patriace do pôsobnosti programu (nie viac ako 5 % rozpočtu). Finančná podpora v rámci programu sa poskytuje vo forme grantov, zmlúv verejného obstarávania a refundácie nákladov, ktoré vynaložili účastníci činností.
3.Metodika hodnotenia v polovici obdobia
Útvary Komisie sa pri vykonávaní hodnotenia v polovici obdobia opierali v prvom rade o štúdiu externého dodávateľa, ako aj o posúdenie vplyvu vykonané v čase predloženia legislatívneho návrhu programu, hodnotenie Komisie predchádzajúceho programu Hercule, ročné pracovné programy programu Hercule III a o ročné prehľady o vykonávaní programu, ktoré pripravuje Komisia a ktoré sú prílohou k výročnej správe Komisie o ochrane finančných záujmov Únie 6 .
Vykonávanie hodnotenia v polovici obdobia sa začalo v júni 2016. S cieľom podporiť proces hodnotenia bola zriadená medziútvarová riadiaca skupina útvarov Komisie. Preskúmala plán, podmienky externej zmluvy a správy o začatí a ukončení terénnej práce. Medziútvarová skupina sa tiež úzko zapojila do prípravy pracovného dokumentu útvarov Komisie.
Rozsah hodnotenia v polovici obdobia sa vzťahuje na intervencie podporované v rámci programu Hercule III, ako aj na prípravné a vykonávacie činnosti realizované zainteresovanými stranami v týchto intervenciách. Vzťahuje sa aj na žiadosti o granty, ktoré podali potenciálni príjemcovia, ktorí však boli neúspešní.
Externá štúdia sa opierala o primárne zdroje údajov s cieľom odpovedať na otázky hodnotenia vypracované prostredníctvom i) rozhovorov s úradníkmi EÚ a vnútroštátnymi úradníkmi, ako aj s príjemcami opatrení financovaných v rámci tohto programu a ii) online prieskumov medzi príjemcami, neúspešnými žiadateľmi, účastníkmi opatrení financovaných v rámci programu, ako aj užívateľmi služieb, ktoré boli obstarané v rámci tohto programu. Využili sa aj sekundárne údaje, ako sú verejne dostupné zdroje (napr. ročné pracovné programy programu Hercule III) a predložené žiadosti o granty a uzatvorené zmluvy a pridelené granty, ako aj záverečné správy predložené príjemcami.
Načasovanie externej štúdie bolo určitým spôsobom obmedzené najmä v súvislosti so štandardným cyklom programu. To ovplyvnilo výber nástrojov, ktoré mohol využiť externý hodnotiteľ, ktorý sa musel do značnej miery opierať o názory príjemcov, žiadateľov, účastníkov a zamestnancov Komisie. Bolo to spôsobené tým, že v čase, keď sa vykonávalo zhromažďovanie údajov a rozhovory, čo bolo prevažne v roku 2017, bolo k dispozícii pomerne málo výsledkov 7 . Toto obmedzenie sa odrazilo najmä v činnostiach technickej pomoci. Napriek tomu sa výsledky externej štúdie považujú za dostatočne relevantné, pretože počet respondentov nepochybne tvorí veľkú vzorku zainteresovaných strán programu.
4.Hlavné zistenia hodnotenia v polovici obdobia
Príčiny, ktoré viedli Komisiu k predloženiu návrhu programu Hercule III, existujú dodnes, a to najmä výskyt podvodov týkajúcich sa finančných záujmov EÚ. V tejto súvislosti sa externou štúdiou dokázalo, že špecifické a operatívne ciele programu a opatrenia v ňom realizované sú naďalej relevantné. Príjemcovia, s ktorými sa uskutočnili rozhovory, považujú podporovanú technickú pomoc a činnosti odbornej prípravy za relevantné. Zistilo sa, že niektoré konkrétne činnosti, napríklad nákup služieb skladovania a zničenia zaistených cigariet a iných falšovaných výrobkov alebo financovanie vedeckých publikácií, neboli vnímané ako dostatočne prispievajúce k plneniu stanovených cieľov v súvislosti s ochranou finančných záujmov EÚ. Toto zistenie sa zdôvodňuje tým, že tieto činnosti sú zamerané na úzku cieľovú skupinu možných účastníkov, a teda väčšina účastníkov si neuvedomuje ich význam.
Niektorí príjemcovia predložili návrhy možných dodatočných operatívnych cieľov, ktoré by zväčšili význam programu, najmä v oblastiach cezhraničnej spolupráce medzi členskými štátmi, spolupráce s partnerskými krajinami mimo EÚ, ako aj vývoja nových technológií. V rámci externej štúdie sa neskúmalo, do akej miery s týmito návrhmi súhlasia ostatné zainteresované strany. Ich hodnota je preto obmedzená. Sú však v súlade so skúsenosťami Komisie z vykonávania programu a so smerovaním programu v posledných rokoch, ktoré určila Komisia.
Z hodnotenia vyplynulo, že vnútorná a vonkajšia súdržnosť programu bola zabezpečená. V rámci externej štúdie sa zistilo, že vnútorná súdržnosť sa zabezpečuje najmä rozdelením rozpočtových prostriedkov na obdobie rokov 2014 – 2020 medzi rôzne skupiny opatrení. Okrem toho, Komisia vo fáze výberu preskúmava žiadosti s cieľom predísť možnému prekrývaniu a opakovaniu. Vonkajšia súdržnosť s inými výdavkovými programami Komisie sa zabezpečuje internými mechanizmami konzultácií v rámci Komisie, najmä vo fáze vypracovávania ročného pracovného programu a fáze výberu žiadostí o granty, najmä s prihliadnutím na ciele, typy činností, účastníkov a príjemcov, ako je vymedzené v právnych aktoch, ktorými sa ustanovujú rôzne výdavkové programy. Interné mechanizmy konzultácií umožnili predísť zdvojeniu a prekrývaniu s inými programami Komisie, napr. programom pre colníctvo alebo programami vnútornej bezpečnosti, ako aj posilniť existujúce synergie a určiť nové.
V hodnotení sa zistilo, že program je účinný. V rámci programu sa financovali opatrenia (napr. financovanie skenerov na odhaľovanie pašovaného tovaru alebo podpora odbornej prípravy v oblasti digitálnych forenzných postupov v prospech vnútroštátnych útvarov zodpovedných za vyšetrovanie prípadov týkajúcich sa finančných záujmov EÚ), ktoré zjavne prispeli k ochrane finančných záujmov EÚ.
Pokiaľ ide o činnosti odbornej prípravy, v externej štúdii sa na základe záverečných správ o činnostiach a prieskumov medzi príjemcami dospelo k záveru, že tieto činnosti priniesli výsledky, ktoré boli do veľkej miery v súlade s očakávanými výstupmi. Napriek tomu sa zistilo, že iba niekoľko činností sa týkalo výmeny pracovníkov medzi vnútroštátnymi správnymi orgánmi a iba niekoľko činností sa týkalo medzinárodnej účasti.
Pokiaľ ide o technickú pomoc, načasovanie hodnotenia (t. j. počiatočná fáza životného cyklu programu) viedlo k zložitejšiemu odôvodneniu uvedeného zistenia, že program je účinný.
Za najvýznamnejší faktor spomedzi mnohých vonkajších faktorov, ktoré sú prekážkou dosiahnutia cieľov programu, sa pokladá schopnosť podvodníkov „rýchlo sa prispôsobiť novým okolnostiam na úrovni EÚ, pôsobiť cezhranične a využívať najslabšie miesta vonkajších hraníc“. Takéto vonkajšie faktory majú tendenciu poškodzovať finančné záujmy EÚ a vyžadujú si neustálu snahu vnútroštátnych orgánov bojovať proti podvodom a predchádzať im. Toto úsilie sa, pokiaľ je to možné, podporuje opatreniami programu Hercule III.
V hodnotení sa dokázala celková efektívnosť programu pre činnosti odbornej prípravy a činnosti technickej pomoci. Najmä postup predkladania žiadostí sa značnej väčšine zainteresovaných strán programu nezdá byť príliš ťažkopádny. Niektorí žiadatelia navrhli zmiernenie záťaže spôsobenej postupmi predkladania žiadostí a správ, napríklad tým, že by sa znížil počet požadovaných informácií alebo zvýšilo využívanie nástrojov IT v postupe predkladania žiadostí. Väčšina týchto návrhov sa v súčasnosti nachádza v štádiu riešenia, keďže Komisia v roku 2017 začala používať elektronický systém riadenia predkladania, spracúvania a správy žiadostí o granty v rámci tohto programu. Medzi zlepšenia, ktoré prinieslo zavedenie elektronického systému riadenia, patria napríklad digitalizácia celého postupu predkladania žiadostí a zavedenie využívania elektronického podpisu. Očakáva sa, že elektronický systém značne zmierni najmä administratívnu záťaž, zníži čas vybavovania a zníži objem vynaložených zdrojov na predkladanie žiadostí.
V hodnotení sa preukázala pridaná hodnota programu pre EÚ. Zainteresované strany takmer jednohlasne uznali pridanú hodnotu programu a jeho zásadný prínos k vytváraniu prospechu. Väčšina zainteresovaných strán tiež vyslovila názor, že prínos programu by sa neprejavil bez podpory programu Hercule III alebo rovnocenného financovania z EÚ. Opatrenia umožnili lepšiu ochranu vonkajších hraníc Únie. Program umožňuje cezhraničnú spoluprácu, najmä cezhraničnú výmenu informácií a najlepších postupov. V hodnotení sa tiež zistilo, že transparentnosť programu a požiadavky na predkladanie správ prispievajú k zlepšeniu plánovania, monitorovania a štandardov kvality príjemcov a vo všeobecnosti k vyššej kvalite finančného riadenia príjemcov.
V hodnotení sa dospelo k záveru, že program je udržateľný. Príjemcovia súhlasia, že opatrenia financované v rámci programu budú naďalej prinášať výhody aj po ich ukončení. To sa týkalo najmä činností technickej pomoci, pri ktorých poskytnutie vybavenia naďalej povedie k dosiahnutiu výsledkov po ukončení činnosti. Týkalo sa to aj činností odbornej prípravy, pri ktorých príjemcovia súhlasili s trvalým účinkom vytvárania sietí a výmeny informácií a najlepších postupov. Napriek tomu, mnoho príjemcov uviedlo, že by nepokračovali v týchto činnostiach, ak by sa ich financovanie v rámci programu zastavilo. Toto zistenie preukázalo, že nepokračovanie programu by ovplyvnilo celkovú ochranu finančných záujmov Únie.
Počas hodnotenia sa zistilo, že program Hercule III prispieva k inteligentnému, udržateľnému a inkluzívnemu rastu, na ktorý vyzýva stratégia Európa 2020, nepriamym spôsobom. V oblasti príjmov prispieva k zabezpečeniu finančných prostriedkov potrebných na realizáciu iniciatív, ktorými sa majú dosiahnuť ciele stratégie, a v oblasti výdavkov prispieva k zabezpečeniu, aby tieto zdroje neboli použité na iné účely. Okrem toho zvýšená ochrana vonkajších hraníc EÚ podporovaná programom prispieva k vytvoreniu rovnakých podmienok medzi podnikmi EÚ a ich konkurenciou so sídlom v tretích krajinách, čo je považované za ďalší dôležitý faktor na dosiahnutie cieľov stratégie Európa 2020.
5.Ďalší postup
Hodnotením v polovici obdobia sa preukázalo, že program Hercule III vo svojej súčasnej podobe a na súčasnej úrovni vykonávania do veľkej miery splnil svoje poslanie. Preukázalo sa, že je relevantný, že má mechanizmy na zabezpečenie svojej súdržnosti a že je účinný a efektívny. Uplatňovanie takéhoto programu na úrovni EÚ prináša zjavnú pridanú hodnotu a opatrenia tohto programu sa považujú do veľkej miery za udržateľné.
Počas procesu externého hodnotenia boli predložené niektoré návrhy nových cieľov a opatrení pre napredovanie programu. S prihliadnutím na fakt, že v rámci externej štúdie sa neskúmalo, do akej miery s týmito návrhmi súhlasí väčšina zainteresovaných strán, by sa tieto návrhy tiež mohli využiť pri diskusii útvarov Komisie o období ďalších troch rokov programu, najmä v oblastiach cezhraničnej spolupráce medzi členskými štátmi, spolupráce s partnerskými krajinami mimo EÚ, ako aj vývoja nových technológií. Tieto návrhy by sa mohli využiť pri širšej diskusii o podpore opatrení proti podvodom v súvislosti s prípravami na budúci viacročný finančný rámec po roku 2020.
Európska komisia, Diskusný dokument o budúcnosti financií EÚ, COM(2017) 358 z 28. júna 2017.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 250/2014 z 26. februára 2014, ktorým sa ustanovuje program na podporu činností v oblasti ochrany finančných záujmov Európskej únie (program Hercule III) a ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 804/2004/ES, Ú. v. EÚ L 84, 20.3.2014.
Článok 3 nariadenia (EÚ) č. 250/2014.
Článok 4 nariadenia (EÚ) č. 250/2014.
Článok 6 nariadenia (EÚ) č. 250/2014.
Ochrana finančných záujmov Európskej únie – Boj proti podvodom, výročná správa za rok 2016, COM(2017) 383 final.
Prvé výsledky sa získali v polovici roku 2016.