EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli27. 7. 2017
COM(2017) 387 final
2017/0166(NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o uzavretí Dohovoru Rady Európy o manipulácii športových súťaží, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré nesúvisia s trestným právom hmotným a justičnou spoluprácou v trestných veciach, v mene Európskej únie
DÔVODOVÁ SPRÁVA
1.KONTEXT NÁVRHU
Ovplyvňovanie výsledkov zápasov sa považuje za jednu z najväčších hrozieb pre súčasný šport. Podkopáva športové hodnoty, akými sú bezúhonnosť, čestná hra a úcta voči ostatným. Takéto ovplyvňovanie odrádza fanúšikov a prívržencov od organizovaného športu. Na ovplyvňovaní výsledkov zápasov sa navyše často podieľajú organizované zločinecké siete, ktoré pôsobia globálne. Riešenie tohto problému je teraz prioritou verejných orgánov, športového hnutia a orgánov presadzovania práva na celom svete. S cieľom reagovať na tieto výzvy Rada Európy vyzvala v lete 2012 zmluvné strany Európskeho kultúrneho dohovoru, aby začali rokovania o dohovore Rady Európy proti ovplyvňovaniu športových výsledkov. Rokovania sa začali v októbri 2012 prvou schôdzou redakčnej skupiny Rady Európy.
Dňa 13. novembra 2012 Komisia prijala „odporúčanie na rozhodnutie Rady, ktorým sa Komisia poveruje začať rokovania v mene Únie o medzinárodnom dohovore Rady Európy o boji proti ovplyvňovaniu športových výsledkov“ 1 . Odporúčanie Komisie bolo 15. novembra 2012 predložené pracovnej skupine Rady pre šport. V nadväznosti na rokovania v rámci pracovnej skupiny Rady rozdelila Rada návrh rozhodnutia Rady do dvoch rozhodnutí vzhľadom na to, že doplnila hmotnoprávne základy vrátane právneho základu vyplývajúceho z časti 3 hlavy V ZFEÚ 2 . Jedno rozhodnutie, ktoré sa týka záležitostí súvisiacich s uzatváraním športových stávok, Rada prijala 10. júna 2013 3 . Druhé rozhodnutie, ktoré sa týka záležitostí súvisiacich so spoluprácou v trestných veciach a s policajnou spoluprácou, Rada prijala 23. septembra 2013 4 .
Dňa 9. júla 2014 zástupcovia ministrov Rady Európy prijali Dohovor o manipulácii športových súťaží 5 . Dohovor bol 18. septembra 2014 predložený na podpis na konferencii ministrov Rady Európy zodpovedných za šport. V súlade s jeho článkom 32 ods. 1 sa stranou dohovoru môže stať aj Európska únia. Odvtedy dohovor podpísali viaceré strany vrátane mnohých členských štátov.
Komisia 2. marca 2015 predložila Rade svoje návrhy rozhodnutí Rady o podpise dohovoru v mene Únie: i) návrh rozhodnutia Rady o podpise dohovoru v mene Únie, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré sa týkajú hmotného trestného práva a justičnej spolupráce v trestných veciach [COM(2015) 86] na základe článkov 82 ods. 1 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ, a ii) návrh rozhodnutia Rady o podpise dohovoru v mene Únie, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré nesúvisia s trestným právom hmotným a justičnou spoluprácou v trestných veciach [COM(2015)84] na základe článkov 114 a 165 ZFEÚ. Dôvodová správa k týmto návrhom Komisie obsahovala podrobnú analýzu právomoci dohovoru. O návrhoch Komisie sa naposledy rokovalo na zasadnutí Coreperu 11. a 20. novembra 2015. Pri tejto príležitosti predsedníctvo dospelo k záveru, že nebude pokračovať v konaní, kým nezíska súhlas všetkých delegácií.
Vzhľadom na tieto okolnosti Únia ešte dohovor nepodpísala. Komisia sa domnieva, že podpis tohto dohovoru by mal byť súčasťou úsilia Únie o zapojenie sa do boja proti ovplyvňovaniu výsledkov zápasov, a to v spojení s ostatnými nástrojmi, ako je napríklad nadchádzajúca iniciatíva Komisie týkajúca sa ovplyvňovania výsledkov zápasov spojeného so stávkovaním, oznámenie Komisie z roku 2012 o online hazardných hrách 6 , práca skupiny expertov EÚ týkajúca sa problematiky ovplyvňovania výsledkov zápasov a prípravné akcie a projekty zamerané na túto problematiku 7 .
Tento návrh sa týka právneho nástroja, ktorým sa uzatvára dohoda.
2. DOHODA
Podľa článku 1 dohovoru je jeho účelom „bojovať proti manipulácii športových súťaží s cieľom chrániť čestnosť a etiku v športe v súlade so zásadou nezávislosti športu“. V tejto súvislosti je konečným cieľom dohovoru „ochrana integrity športu a športovej etiky“. V záujme napĺňania tohto cieľa sú v dohovore stanovené viaceré opatrenia zamerané na predchádzanie manipuláciám športových súťaží a ich odhaľovanie a sankcionovanie. Vzhľadom na uvedený účel sa v dohovore taktiež podporuje medzinárodná spolupráca a zriaďuje sa monitorovací mechanizmus, ktorý má zabezpečiť dodržiavanie ustanovení dohovoru.
Dohovor teda predstavuje mnohostranný prístup k riešeniu problematiky manipulácie športových súťaží. Vzhľadom na to majú opatrenia, ktoré sa majú prijať, rôzny charakter a týkajú sa rôznych oblastí práva, pričom vždy prevláda aspekt prevencie 8 . Ďalšími dotknutými oblasťami práva sú hmotné právo trestné, justičná spolupráca v trestných veciach, ochrana údajov, ako aj regulácia športových stávok.
Väčšina ustanovení o predchádzaní sa nachádza v kapitolách II a III dohovoru 9 , pričom kapitola III obsahuje niekoľko ustanovení zameraných na uľahčenie výmeny informácií medzi všetkými zainteresovanými stranami.
Opatrenia týkajúce sa stávkových služieb môžu mať vplyv na slobody vnútorného trhu súvisiace s právom usadiť sa a so slobodou poskytovať služby za predpokladu, že prevádzkovatelia stávkových kancelárií vykonávajú hospodársku činnosť. Pokiaľ ide o článok 3 ods. 5 písm. a), a najmä článok 11, pod vymedzenie pojmu „nezákonná športová stávka“ spadajú všetky športové stávky, ktorých druh alebo prevádzkovateľ nie je povolený podľa platných právnych predpisov zmluvnej strany, na území ktorej sa hazardný hráč nachádza. Pojem „rozhodné právo“ zahŕňa právo EÚ. Z toho vyplýva, že sa musia zohľadňovať aj všetky práva priznané podľa práva EÚ a že vnútroštátne právo členských štátov musí byť v súlade s právnymi predpismi EÚ, najmä s pravidlami vnútorného trhu.
Naopak, v článkoch 9 až 11 sa navrhujú opatrenia, ktoré by mohli viesť k určitému stupňu aproximácie právnych predpisov. Napríklad v článku 9 dohovoru sa navrhuje neúplný zoznam opatrení, ktoré by príslušné regulačné orgány v oblasti stávkových hier mohli „v prípade potreby“ uplatniť v boji proti manipulácii športových súťaží súvisiacej so športovými stávkami. V článku 10 ods. 1 dohovoru sa stanovuje, že „každá zmluvná strana prijme také legislatívne alebo iné opatrenia, ktoré môžu byť potrebné na predchádzanie konfliktom záujmov a zneužitia dôverných informácií zo strany fyzických alebo právnických osôb, ktoré sa zúčastňujú na poskytovaní produktov športových stávok (...)“ (zvýraznenie doplnené). Cieľom článku 10 ods. 3 dohovoru je stanoviť ohlasovaciu povinnosť a znie takto: „Každá zmluvná strana prijme také legislatívne alebo iné opatrenia, ktoré môžu byť potrebné na uloženie povinnosti prevádzkovateľom športových stávok bezodkladne nahlasovať nepoctivé alebo podozrivé stávky regulačnému orgánu v oblasti stávkových hier (...) (zvýraznenie doplnené). Napokon v článku 11 dohovoru týkajúcom sa nezákonných športových stávok sa zmluvným stranám poskytuje ešte väčší priestor. Znie takto: „každá strana preskúma (...) najvhodnejšie prostriedky na boj proti prevádzkovateľom nezákonných športových stávok a v súlade s platnými právnymi predpismi príslušnej jurisdikcie zváži prijatie opatrení, ako napr. (...)“.
To znamená, že článok 9, článok 10 ods. 1 a 3 dohovoru vytvárajú základ pre možnú harmonizáciu podľa článku 114 ZFEÚ v prípade prevádzkovateľov stávkových hier, ktorí vykonávajú hospodársku činnosť. Článok 11, ktorý obsahuje ešte pružnejšiu formuláciu, stále predstavuje určitý stupeň aproximácie ustanovení, ktoré môžu takisto spadať do rozsahu pôsobnosti článku 114 ZFEÚ týkajúceho sa vytvárania a fungovania vnútorného trhu.
Okrem toho článok 11 dohovoru môže mať vplyv aj na služby poskytované z tretej krajiny. Dotknuté opatrenia, ktoré sa priamo týkajú „prístupu“ k takýmto službám, by boli zahrnuté do spoločnej obchodnej politiky Únie podľa článku 207 ZFEÚ.
Kapitola IV sa týka trestného práva a spolupráce pri presadzovaní práva (články 15 až 18). V článku 15 dohovoru sa neustanovuje univerzálna trestnosť manipulácie športových súťaží, ale len trestnosť niektorých foriem (napríklad, ak je súčasťou manipulácie korupcia, nátlak alebo podvod). Článok 16 sa týka prania špinavých peňazí. Na úrovni Únie je táto problematika upravená rámcovým rozhodnutím Rady 2001/500/SVV 10 a smernicou 2014/42/EÚ 11 . Článok 16 ods. 3 dohovoru patrí do právomoci EÚ a do rozsahu pôsobnosti článku 114 ZFEÚ (smernica 2005/60/ES o predchádzaní využívania finančného systému na účely prania špinavých peňazí a financovania terorizmu) 12 . Kapitola V o súdnej právomoci, trestnom konaní a opatreniach na presadzovanie práva a kapitola VI o sankciách a opatreniach obsahujú ustanovenia, ktoré dopĺňajú ustanovenia hmotného práva trestného obsiahnuté v článkoch 15 až 18 dohovoru. Článok 19 dohovoru (súdna právomoc) je doplnkovým ustanovením k trestnoprávnym ustanoveniam. Články 20, 21 a 25 dohovoru (vyšetrovacie opatrenia, ochranné opatrenia, zaistenie a konfiškácia majetku) predstavujú opatrenia trestného práva procesného, ktoré môžu spadať do rozsahu pôsobnosti článku 82 ods. 2 ZFEÚ [písm. a) a b)].
Kapitola VII sa týka medzinárodnej spolupráce v justičných a iných veciach. Je dôležité poznamenať, že dohovor nezakladá žiadny právny režim, ktorý by nahradil existujúce pravidlá, a preto ním nie sú dotknuté nástroje, ktoré už existujú v oblasti vzájomnej pomoci v trestných veciach a pri vydávaní osôb 13 . V tejto súvislosti existuje na európskej úrovni komplexný súbor nástrojov s cieľom uľahčiť justičnú spoluprácu v trestných veciach, ktorý by sa uplatňoval buď v prípade rôznych spôsobov ovplyvňovania výsledkov zápasov alebo v prípade stanovenia trestnosti ovplyvňovania výsledkov zápasov ako nového protiprávneho skutku v rámci vnútroštátneho právneho poriadku členských štátov 14 . Tým by bol pokrytý článok 26 dohovoru.
Závery
Určité protiprávne skutky v súčasnosti nespadajú do rozsahu pôsobnosti článku 83 ods. 1 ZFEÚ. Únia má právomoc v prípade ostatných protiprávnych skutkov, ale výlučnú právomoc má len v prípade dvoch ustanovení – článok 11 (do tej miery, do akej sa uplatňuje na služby z tretích krajín a do nich) a článok 14 o ochrane údajov (sčasti) 15 . Zvyšok protiprávnych skutkov spadá do spoločnej alebo „podpornej“ právomoci.
3.PRÁVNY ZÁKLAD NAVRHOVANÉHO ROZHODNUTIA
3.1. Právny základ
Pokiaľ ide o právny základ, z ustálenej judikatúry vyplýva, že voľba právneho základu v prípade opatrenia EÚ musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť súdne preskúmané; medzi tieto prvky patrí cieľ a obsah predmetného opatrenia 16 . Ak z preskúmania opatrenia Európskej únie vyplynie, že má dvojaký účel alebo dva komponenty, a ak sa jeden z nich dá určiť za hlavný alebo prevažujúci účel alebo komponent, kým druhý je len vedľajší, opatrenie sa musí zakladať len na jednom právnom základe, a to na tom základe, ktorý si vyžaduje tento hlavný alebo prevažujúci účel alebo komponent. Vo výnimočných prípadoch, ak sa preukáže, že opatrenie sleduje niekoľko cieľov, ktoré sú neoddeliteľne prepojené tak, že ani jeden nie je sekundárny a nepriamy vo vzťahu k druhému, opatrenie musí byť založené na viacerých zodpovedajúcich právnych základoch 17 .
V tomto prípade by eventuálne mohli mať kľúčový význam tieto hmotnoprávne základy: článok 16 ZFEÚ (ochrana údajov), článok 82 ods. 1 a 2 ZFEÚ (justičná spolupráca v trestných veciach), článok 83 ods. 1 ZFEÚ (trestné právo hmotné), článok 114 ZFEÚ (vytváranie a fungovanie vnútorného trhu), článok 165 ZFEÚ (šport) a článok 207 ZFEÚ (spoločná obchodná politika).
Cieľ, ktorý sa sleduje v rámci boja proti manipulácii športových súťaží, celkovo zahŕňa prvky prevencie a spolupráce, ktoré sú prevažne zahrnuté v článku 165 ZFEÚ, a prvky spolupráce a aproximácie, na ktoré sa vzťahujú tieto články: článok 114 (iné ako trestnoprávne ustanovenia), článok 207 ZFEÚ (do tej miery, do akej sa tieto ustanovenia vzťahujú na prístup prevádzkovateľov stávok z tretích krajín) a článok 82 ods. 1 a článok 83 ZFEÚ (trestné veci).
V prípade stávkových služieb môžu byť relevantné články 114 a 207 ZFEÚ v závislosti od toho, či ide o služby poskytované „vo vnútri EÚ“ alebo nie. Zdá sa, že aspekt vnútorného trhu má v dohovore ako celku významnejšie postavenie, kým aspekt spoločnej obchodnej politiky sa zdá byť prítomný iba v článku 11 dohovoru. Dokonca aj v prípade, že sa článok 207 ZFEÚ neuvádza a že sa popri aspektoch vnútorného trhu považuje za vedľajší, členské štáty nemajú právomoc v relevantných aspektoch, ktoré patria do spoločnej obchodnej politiky.
Pokiaľ ide o ochranu údajov, nie je hlavným cieľom dohovoru a ustanovenia, ktoré sa jej týkajú, majú jednoducho len vedľajší význam. V súčasnosti sa v mnohých dohovoroch Rady Európy pripomína potreba rešpektovať ochranu údajov aj napriek tomu, že takéto povinnosti môžu vyplývať aj z iných dohovorov (ako je napríklad Dohovor č. 108 o ochrane jednotlivcov pri automatizovanom spracovaní osobných údajov), pretože strany jednotlivých dohovorov nemusia byť totožné.
Preto, aby EÚ mohla vykonávať svoje právomoci v celej oblasti rozsahu pôsobnosti dohovoru (s výnimkou prvkov, v ktorých nemá právomoc), hlavnými právnymi základmi sú článok 82 ods. 1, článok 83 ods. 1, článok 114 a článok 165 ZFEÚ.
Vzhľadom na prepojenú povahu dohovoru, ako aj na skutočnosť, že sa týka oblastí, ktoré môžu spadať do výlučnej právomoci EÚ, ako aj oblastí, v ktorých EÚ nemá právomoc, nie je možné, aby Únia alebo členské štáty uzavreli dohovor izolovane.
3.2. Procesnoprávny základ
Rada podľa článku 218 ods. 6 ZFEÚ na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie o uzavretí dohody.
Podľa článku 218 ods. 6 písm. a), ak sa dohoda „týka oblastí, na ktoré sa uplatňuje riadny legislatívny postup“, Rada prijme rozhodnutie o uzavretí dohody po získaní súhlasu Európskeho parlamentu.
Ako už bolo uvedené, dohovor o manipulácii športových súťaží sa vzťahuje na oblasti, na ktoré sa uplatňuje riadny legislatívny postup.
Okrem toho je rozhodnutie Rady o uzavretí predmetom hlasovania kvalifikovanou väčšinou podľa článku 218 ods. 8 ZFEÚ.
3.3. Záver
Právnym základom tohto návrhu rozhodnutia by mali byť články 114 a 165 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 6 písm. a) ZFEÚ.
2017/0166 (NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o uzavretí Dohovoru Rady Európy o manipulácii športových súťaží, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré nesúvisia s trestným právom hmotným a justičnou spoluprácou v trestných veciach, v mene Európskej únie
RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej články 114 a 165 v spojení s jej článkom 218 ods. 6 písm. a),
so zreteľom na návrh Európskej komisie,
so zreteľom na súhlas Európskeho parlamentu 18 ,
keďže:
(1)Ustanovenia o predchádzaní sú obsiahnuté najmä v kapitolách II a III dohovoru 19 . Tieto ustanovenia môžu úplne alebo vo veľkej miere spadať do rozsahu pôsobnosti článku 165 ZFEÚ. Treba uviesť, že článok 165 ZFEÚ predstavuje iba podpornú právomoc, ktorá vylučuje akékoľvek opatrenia na harmonizáciu a nenahrádza právomoci členských štátov v týchto oblastiach 20 .
(2)Ostatné opatrenia, najmä článok 9, článok 10 ods. 1 a ods. 3 a článok 11 dohovoru predpokladajú určitú obmedzenú aproximáciu práva, na ktoré sa môže vzťahovať článok 114 ZFEÚ.
(3)Aj článok 11 môže mať vplyv na služby poskytované z tretej krajiny. Dotknuté opatrenia, ktoré sa priamo týkajú „prístupu“ k takýmto službám, sú zahrnuté do spoločnej obchodnej politiky (článok 207 ZFEÚ). Členské štáty nemajú právomoc konať v relevantných aspektoch, ktoré patria do spoločnej obchodnej politiky.
(4)Článok 14 týkajúci sa ochrany údajov patrí do právomoci Únie podľa článku 16 ZFEÚ a má tiež výlučnú povahu.
(5)Európska únia podporuje dohovor Rady Európy o manipulácii športových súťaží v snahe prispieť k snahám Európskej únie v oblasti boja proti manipulácii športových súťaží s cieľom chrániť integritu športu a športovú etiku v súlade so zásadou nezávislosti športu.
(6)V súlade s rozhodnutím Rady [……..] z/zo [………] o Dohovore Rady Európy o manipulácii športových súťaží podpísanom […] dňa […], s výhradou jeho uzavretia k neskoršiemu dátumu.
(7)Niektoré ustanovenia dohovoru sa týkajú trestného práva hmotného a justičnej spolupráce v trestných veciach, a preto patria do rozsahu pôsobnosti hlavy V v tretej časti ZFEÚ. V súvislosti s uvedenými ustanoveniami má Rada prijať osobitné rozhodnutie paralelne s týmto rozhodnutím.
(8)Dohovor by sa mal v mene Únie schváliť,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Týmto sa v mene Únie uzatvára dohovor Rady Európy o manipulácii športových súťaží.
Text dohovoru je pripojený k tomuto rozhodnutiu.
Článok 2
Predseda Rady určí osobu oprávnenú uložiť v mene Európskej únie listinu o schválení uvedenú v článku 32 dohovoru s cieľom vyjadriť súhlas Európskej únie s tým, že bude týmto dohovorom viazaná.
Článok 3
Toto rozhodnutie nadobúda účinnosť dňom jeho prijatia. Uverejní sa v Úradnom vestníku Európskej únie.
V Bruseli
Za Radu
predseda
Prevencii sú venované kapitoly II a III, ako aj články 27 a 28 dohovoru.