EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli29. 6. 2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Európskej únie na šiestom zasadnutí zmluvných strán Aarhuského dohovoru, pokiaľ ide o vec ACCC/C/2008/32 týkajúcu sa dodržiavania dohovoru
DÔVODOVÁ SPRÁVA
1.KONTEXT NÁVRHU
(1)Úvod
V roku 1998 podpísala Európska únia (EÚ) Aarhuský dohovor. Tak ako kedysi je aj dnes veľmi dôležitý pre EÚ a jej členské štáty, a rovnako tak aj pre krajiny východnej Európy a bývalého Sovietskeho zväzu, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru. Hlavným cieľom tohto dohovoru je umožniť verejnosti viac sa zapojiť do záležitostí týkajúcich sa životného prostredia a aktívne prispieť k zlepšeniu ochrany životného prostredia a jeho zachovania.
Z Aarhuského dohovoru priamo vyplýva prijatie nariadenia o Aarhuskom dohovore a predchádzajúca verzia pravidiel EÚ týkajúcich sa prístupu k dokumentom pomohla pri vypracúvaní dohovoru. Aarhuský dohovor a EÚ sa preto už celé roky vzájomne posilňujú a rozvíjajú.
Zistenia v prípade Výboru pre plnenie záväzkov (ACCC/C/2008/32) sú pre EÚ problematické, pretože neuznávajú osobitný právny poriadok EÚ.
EÚ aj naďalej podporuje dôležité ciele Aarhuského dohovoru.
(2)Aarhuský dohovor
Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“) 1 je mnohostranná dohoda o životnom prostredí pod záštitou Európskej hospodárskej komisie Organizácie Spojených národov (EHK OSN).
Zaručujú sa ním práva verejnosti týkajúce sa prístupu k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupu k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. Sú to dôležité nástroje, ktoré prispievajú k posilňovaniu a zefektívňovaniu politiky ochrany životného prostredia.
Aarhuský dohovor nadobudol platnosť v roku 2001 a v súčasnosti má 47 zmluvných strán vrátane EÚ a jej členských štátov. Európske spoločenstvo schválilo Aarhuský dohovor 17. februára 2005 2 .
Pri podpise a schválení Aarhuského dohovoru vydala EÚ vyhlásenie (ďalej len „vyhlásenie EÚ“), v ktorom orgány Aarhuského dohovoru informovala o „inštitucionálnom a právnom rámci Spoločenstva“ a o rozdelení úloh medzi ňou a členskými štátmi v oblastiach, na ktoré sa dohovor vzťahuje 3 .
Povinnosti vyplývajúce z dohovoru sa vo vzťahu k inštitúciám a orgánom EÚ vykonávajú predovšetkým nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (ďalej len „nariadenie o Aarhuskom dohovore“) 4 .
(3)Súvislosti prípadu
Výbor pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru (ďalej len „výbor“) skúma, ako zmluvné strany dodržiavajú dohovor. Dňa 17. marca 2017 vydal zistenia vo veci ACCC/C/2008/32, ktorú podala mimovládna organizácia ClientEarth a ktorá sa týkala prístupu k spravodlivosti na úrovni EÚ 5 . Výbor rozhodol, že pravidlá zmluvy o prístupe k spravodlivosti pred súdmi EÚ podľa ich interpretácie, ako aj pravidlá zmluvy o prístupe k administratívnemu preskúmaniu podľa nariadenia o Aarhuskom dohovore sú v rozpore s dohovorom.
(4)Právny kontext
Výbor konštatoval porušenie článku 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru. V odseku 3 sa stanovuje, že „každá Strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej národnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k administratívnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie konaní a opomenutí právnických a fyzických osôb a verejných inštitúcií, ktoré sú v rozpore s jej národným právom v oblasti životného prostredia.“ V odseku 4 sa stanovuje, že tieto postupy „zaistia zodpovedajúcu a účinnú nápravu […] a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.“
2.PREDMETNÝ PROBLÉM
(1)Zistenia výboru
Podľa výboru ani judikatúra Súdneho dvora Európskej únie (SDEÚ), ktorý vykladá pojmy zmluvy pre prístup súkromných osôb k súdom Únie v zmysle článku 263 ods. 4 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ani Aarhuské nariadenie, v ktorom sa stanovuje administratívne preskúmanie environmentálnych aktov zo strany Komisie, neposkytujú mimovládnym organizáciám ani členom verejnosti dostatočný prístup k postupom preskúmania.
Výbor dospel k záveru, že článok 263 ods. 4 ZFEÚ týkajúci sa žalôb o neplatnosť podaných fyzickými osobami, ako ich vykladá Súdny dvor Európskej únie, je príliš úzky, pretože sa obmedzuje len na regulačné akty, ktoré sa priamo dotýkajú osoby a nie sú v nich zahrnuté vykonávacie opatrenia 6 .
Výbor dodáva, že tieto nedostatky nemôže kompenzovať ani nariadenie o Aarhuskom dohovore, pretože takisto porušuje dohovor v týchto bodoch:
–mechanizmus preskúmania v rámci Aarhuského dohovoru by mal byť otvorený nad rámec mimovládnych organizácií aj pre verejnosť,
–preskúmanie by malo zahŕňať všeobecné akty, nielen akty individuálneho určenia,
–napadnuteľný by mal byť každý administratívny akt, aj keď len „súvisí“ so životným prostredím, nielen akty „v rámci“ právnych predpisov v oblasti životného prostredia,
–akty, ktoré nemajú právne záväzné a vonkajšie účinky, by malo byť takisto možné preskúmať 7 .
Výbor zároveň dospel k záveru, že neexistuje nijaké nové smerovanie judikatúry súdov EÚ, ktoré zabezpečí súlad s dohovorom 8 .
Výbor napokon odporúča, aby judikatúra Súdneho dvora plne zohľadnila dohovor, alebo aby prípadne EÚ zmenila nariadenie o Aarhuskom dohovore alebo prijala nové právne predpisy 9 .
(2)Stanovisko Komisie k zisteniam
Ako bolo uvedené vyššie, orgány Aarhuského dohovoru boli vyhlásením EÚ oboznámené s osobitosťami právneho poriadku Únie.
Vyhlásenie EÚ však nebolo v zisteniach vôbec zohľadnené.
Osobitná povaha systému súdneho preskúmania je v zmluvách EÚ starostlivo vypracovaná tak, aby mal každý občan Únie prístup k spravodlivosti. Prístup k súdnemu preskúmaniu opatrení EÚ nie je obmedzený na žaloby podávané priamo na súdy EÚ, ale môže sa uskutočniť aj pred vnútroštátnym súdom, ktorý môže a za niektorých okolností musí nastoliť otázku zákonnosti pred Súdnym dvorom Európskej Únie, ktorý môže právny akt alebo opatrenie EÚ vyhlásiť za neplatné.
Najmä v súvislosti so žalobami podanými na súdy EÚ fyzickou alebo právnickou osobou proti opatreniam EÚ prijatým podľa práva v oblasti životného prostredia sa v článku 263 ods. 4 ZFEÚ stanovuje, že môže „[…] podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.“
Podmienky uvedené v tomto a predošlých ustanoveniach vykladá Súdny dvor Európskej únie vo svojej judikatúre, v známom rozsudku Plaumann 10 týkajúcom sa výkladu pojmu „osobné dotknutie“, v ktorom Súdny dvor rozhodol, že „subjekty, ktorým rozhodnutie nie je určené, môžu tvrdiť, že sa ich osobne týka, iba ak má toto rozhodnutie pre nich účinky z dôvodu určitých ich osobitných vlastností alebo skutkových okolností, ktoré ich odlišujú od všetkých ostatných osôb, a tým ich individualizuje obdobným spôsobom ako subjekt, ktorému je rozhodnutie určené.“ Súdny dvor Európskej únie svoju judikatúru vo veci Plaumann v priebehu rokov ďalej vyvíjal a uplatňoval na osobitné právne a skutkové okolnosti a prispôsoboval im ju bez ohľadu na povahu žalobcu 11 .
Lisabonská zmluva rozšírila pravidlá aktívnej legitimácie pre žaloby o neplatnosť podané súkromnými subjektmi tým, že v odseku 4 doplnila poslednú časť vety („[...] ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“). Za týchto podmienok nemusí žalobca preukazovať, že je sporným aktom osobne dotknutý.
Sekundárny zákonodarca Únie nemôže meniť pravidlá stanovené v článku 263 ods. 4 ZFEÚ a musí rešpektovať judikatúru vypracovanú súdmi Únie, ktoré stanovia správny výklad zmluvy. Ani Aarhuský dohovor neumožňuje odchýlky od článku 263 ods. 4 ZFEÚ 12 .
Lisabonská zmluva okrem rozšírenia priameho prístupu k súdom EÚ podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ zdôraznila osobitný význam úlohy vnútroštátnych súdov v článku 19 ods. 1 druhej vete ZFEÚ, podľa ktorej „Členské štáty ustanovia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany“. V tomto duchu je systém prejudiciálnych rozhodnutí Súdneho dvora Európskej únie základným kameňom právneho poriadku EÚ, ako to uvádza Súdny dvor vo svojom stanovisku 2/13 o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ľudských právach 13 .
Platí to najmä v právnych predpisoch EÚ v oblasti životného prostredia, podľa ktorých, ako poukázal Súdny dvor Európskej únie (veľká komora) v dvoch rozsudkoch z roku 2015 o význame Aarhuského dohovoru v právnom poriadku EÚ, súdne a administratívne postupy týkajúce sa právnych predpisov v oblasti životného prostredia patria podľa súčasného stavu právnych predpisov EÚ „primárne“ do pôsobnosti práva členských štátov 14 .
Podľa Komisie zistenia výboru nezohľadňujú ústrednú úlohu vnútroštátnych súdov ako všeobecných súdov práva EÚ 15 , ani neuznávajú systém prejudiciálnych rozhodnutí podľa článku 267 ZFEÚ ako platný opravný prostriedok.
Na rozdiel od toho, čo výbor uviedol vo svojich zisteniach, právny poriadok EÚ ponúka ucelený systém opravných prostriedkov 16 . Jednotlivci, ktorí nespĺňajú kritériá prípustnosti článku 263 ods. 4 ZFEÚ, ani v širšej forme Lisabonskej zmluvy, majú stále účinný prístup k spravodlivosti a súdnej ochrane svojich práv voči opatreniam právnych predpisov EÚ. Môžu sa, v závislosti od prípadu, obrátiť buď na vnútroštátne súdy a požiadať ich, aby podali návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor Európskej únie na účely posúdenia platnosti, ako sa uvádza v článku 267 ZFEÚ, alebo sa nepriamo dovolávať neplatnosti všeobecne uplatniteľných aktov pred súdom Únie podľa článku 277 ZFEÚ.
Po prvé, pokiaľ ide o administratívne preskúmanie, výbor požiadal EÚ, aby umožnila preskúmanie aktov so všeobecnou pôsobnosťou v oblasti životného prostredia. V Aarhuskom dohovore však nie je uvedená požiadavka, že tieto akty musia byť podrobené administratívnemu preskúmaniu, a nie je ani jasné, v akom rozsahu sa môže takéto preskúmanie pre túto osobitnú kategóriu aktov zmysluplne uskutočniť.
Po druhé, článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru sa nemôže vykladať tak, že sa požaduje administratívne preskúmanie nezáväzných aktov bez vonkajších účinkov. Opatrenia, ktoré majú len interné právne účinky v rámci administratívy a nevyplývajú z nich žiadne práva ani povinnosti tretích strán, nie sú rozhodnutiami nepriaznivo zasahujúcimi do právneho postavenia.
V tejto súvislosti je tiež vhodné pripomenúť, že veľká komora Súdneho dvora v roku 2015 zaujala stanovisko, že cieľom nariadenia o Aarhuskom dohovore, ktoré sa týka len inštitúcií EÚ a len jedného z opravných prostriedkov dostupných jednotlivcom na zabezpečenie dodržiavania právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia, nebolo vykonať povinnosti vyplývajúce z článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru vo vzťahu k vnútroštátnym administratívnym alebo súdnym postupom, ktoré podľa súčasných právnych predpisov EÚ patria do pôsobnosti právnych predpisov členských štátov. Vzhľadom na to, že cieľom nariadenia o Aarhuskom dohovore ako právneho aktu EÚ nebolo vykonanie článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, môže byť súlad s týmto ustanovením v rámci právneho poriadku EÚ zabezpečený iným spôsobom než zmenou nariadenia o Aarhuskom dohovore, ako to uviedol výbor vo svojom odporúčaní.
(3)Dosah zistení
Výbor odporučil, aby sa na stretnutí zmluvných strán prijali smernice, ktorými by sa mal Súdny dvor riadiť pri výklade Aarhuského dohovoru.
No podľa zásady deľby právomocí a zásady inštitucionálnej rovnováhy nie je možné vykonať zistenia výboru prostredníctvom judikatúry Súdneho dvora Európskej únie, pretože súdy sú v rámci svojej súdnej funkcie nezávislé.
Pokiaľ ide o nariadenie o Aarhuskom dohovore, výbor sa domnieva, že kritériá toho, kto môže požiadať o preskúmanie a čo možno preskúmať (rozsah pôsobnosti ratione personae a ratione materiae) sú príliš úzke. Rozšírenie rozsahu pôsobnosti tak, ako to požaduje výbor, by znamenalo otvoriť mechanizmus súdneho preskúmania a nakoniec aj prístup k Súdnemu dvoru Európskej únie obrovskému počtu potenciálnych účastníkov sporu, a to v prípade právnych aktov, ktoré nemajú žiadne právne účinky, a oblastí, ktoré prekračujú rozsah oblastí životného prostredia.
Pokiaľ by sa nariadenie o Aarhuskom dohovore zmenilo s cieľom rozšíriť rozsah administratívneho preskúmania, toto riešenie by významne rozšírilo prístup k súdom v EÚ, ako sa vymedzuje v Zmluve o fungovaní EÚ a ustaľuje v judikatúre. Opatrenia, ktoré nie sú napadnuteľné podľa článku 263 ods. 4, napríklad rozhodnutia adresované členským štátom, ktorými sa im udeľuje možnosť prechodného bezodplatného prideľovania emisných kvót skleníkových plynov, by sa stali predmetom postupu administratívneho preskúmania. Na druhej strane by podľa Všeobecného súdu mohli byť rozhodnutia prijaté v reakcii na žiadosť o administratívne preskúmanie napadnuté žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ, v rámci ktorej by žalobca zároveň mohol spochybniť právoplatnosť opatrení EÚ napadnutých žiadosťou o administratívne preskúmanie 17 .
Podobne aj pojem administratívny akt „individuálneho určenia“ (ktorý je podmienkou na spustenie administratívneho preskúmania podľa článku 10 nariadenia o Aarhuskom dohovore) bol Všeobecným súdom doteraz vykladaný tak, že sa podstatne nelíši od pojmu napadnuteľný akt podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ 18 . Z toho vyplýva, že rozšírením kategórie aktov, ktoré je možné napadnúť v rámci administratívneho preskúmania, by boli tieto akty nepriamo napadnuteľné podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ.
Súdom Európskej únie by mohli byť prostredníctvom zmien sekundárnej legislatívy udelené právomoci v úplne novej kategórii prípadov, v rámci ktorých by príslušné akty, ktoré by podliehali administratívnemu preskúmaniu, neboli napadnuteľné podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ. Tieto zmeny by viedli k riziku vytvorenia značnej nerovnováhy v systéme súdnej ochrany, ako sa predpokladá v zmluvách.
3.Ďalšie kroky v rámci Aarhuského postupu
Zistenia výboru sa predložia na schválenie na šiestom zasadnutí zmluvných strán Aarhuského dohovoru, ktoré sa uskutoční od 11. do 14. septembra v Budve (Čierna hora), čím by získali status oficiálneho výkladu Aarhuského dohovoru, a tým by sa stali právne záväznými pre zmluvné strany a orgány dohovoru.
Zasadnutie zmluvných strán vo všeobecnosti rozhoduje na základe konsenzu. Ak sa vyčerpali všetky snahy o dosiahnutie konsenzu, prijímajú sa rozhodnutia o podstatných záležitostiach trojštvrtinovou väčšinou hlasov prítomných a hlasujúcich zmluvných strán 19 .
4.Závery
Zistenia výboru spochybňujú ústavné princípy práva EÚ, ktoré sú natoľko zásadné, že EÚ nemá z právneho hľadiska možnosť sa týmito zisteniami riadiť a dodržiavať ich.
V priebehu overovania súladu EÚ požiadala výbor o druhé vypočutie s cieľom podrobnejšie vysvetliť inštitucionálny rámec Únie. Výbor však túto žiadosť zamietol. Proti zisteniam výboru neexistuje opravný prostriedok. Na úplné zachovanie svojich inštitucionálnych špecifík a autonómie svojho právneho poriadku nemá EÚ inú možnosť ako hlasovať proti schváleniu týchto zistení na zasadnutí zmluvných strán.
Vzhľadom na tieto skutočnosti by mala EÚ na nadchádzajúcom zasadnutí zmluvných strán odmietnuť zistenia vo veci ACCC/C/2008/32.
Stanovisko EÚ v tejto veci neznižuje záväzok EÚ dodržiavať zásady a ciele Aarhuského dohovoru.
Na rozdiel od predchádzajúcich zistení súvisiacich s dodržiavaním dohovoru si tento osobitný prípad vyžaduje rozhodnutie Rady v zmysle článku 218 ods. 9 ZFEÚ.
2017/0151 (NLE)
Návrh
ROZHODNUTIE RADY
o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Európskej únie na šiestom zasadnutí zmluvných strán Aarhuského dohovoru, pokiaľ ide o vec ACCC/C/2008/32 týkajúcu sa dodržiavania dohovoru
RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 192 ods. 1 v spojení s článkom 218 ods. 9,
so zreteľom na návrh Európskej komisie,
keďže:
(1)Dňa 17. februára 2005 bol v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES 20 schválený Aarhuský dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“) 21 .
(2)Únia vykonala povinnosti vyplývajúce z dohovoru vo vzťahu k svojim inštitúciám a orgánom predovšetkým nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (ďalej len „nariadenie o Aarhuskom dohovore“) 22 .
(3)Podľa článku 15 Aarhuského dohovoru bol zriadený Výbor pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru (ďalej len „výbor“), ktorý je zodpovedný za preskúmanie toho, či zmluvné strany dodržiavajú ustanovenia dohovoru.
(4)Dňa 17. marca 2017 boli Únii doručené zistenia vo veci ACCC/C/2008/32, ktorá sa týkala prístupu k spravodlivosti na úrovni EÚ 23 . Výbor dospel k záveru, že „dotknutá strana nespĺňa článok 9 ods. 3 a 4 dohovoru, pokiaľ ide o prístup členov verejnosti k spravodlivosti, pretože ani nariadenie o Aarhuskom dohovore, ani judikatúra Súdneho dvora Európskej únie nevykonávajú povinnosti vyplývajúce z uvedených odsekov ani ich nedodržiavajú.“ (bod 123 zistení výboru).
(5)Orgány Aarhuského dohovoru boli prostredníctvom vyhlásenia, ktoré EÚ urobila pri podpise a zopakovala pri schválení dohovoru, informované o tom, že „v rámci inštitucionálneho a právneho kontextu Spoločenstva […] budú inštitúcie Spoločenstva uplatňovať dohovor v rámci svojich súčasných a budúcich predpisov o prístupe k dokumentom a iných príslušných predpisov práva Spoločenstva v oblasti, na ktorú sa vzťahuje dohovor.“
(6)Zistenia výboru nezohľadňujú ústrednú úlohu vnútroštátnych súdov pri vykonávaní článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ani neuznávajú systém prejudiciálnych rozhodnutí Súdneho dvora Európskej únie ako platný opravný prostriedok 24 .
(7)V zisteniach sa zasadnutiu zmluvných strán odporúča, aby prijali opatrenia, ktoré sú jasne v rozpore so základnými zásadami právneho poriadku Únie a jej systému súdneho preskúmania. Zistenia neuznávajú osobitný právny poriadok EÚ.
(8)EÚ aj naďalej plne podporuje dôležité ciele Aarhuského dohovoru.
(9)Zistenia sa predložia na šiestom zasadnutí zmluvných strán Aarhuského dohovoru, ktoré sa v septembri 2017 uskutoční v Budve (Čierna hora), čím by získali status oficiálneho výkladu Aarhuského dohovoru, a tým by sa stali právne záväznými pre zmluvné strany a orgány dohovoru,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Pozícia, ktorú má Únia zaujať na šiestom zasadnutí zmluvných strán Aarhuského dohovoru, pokiaľ ide o vec ACCC/C/2008/32 týkajúcu sa dodržiavania dohovoru:
–hlasovať proti schváleniu zistení.
Článok 2
Toto rozhodnutie nadobúda účinnosť dňom jeho prijatia.
V Bruseli
Za Radu
predseda