21.3.2017   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 88/12

1.

zdôrazňuje, že EŠIF sú jedným z mála nástrojov EÚ, ktoré majú priamy, konkrétny a hmatateľný vplyv na kvalitu života občanov prostredníctvom státisícov projektov realizovaných v celej Európe, a tým majú možnosť kladne ovplyvniť ich celkový postoj k EÚ v čase, keď jej popularita klesá. Tento nástroj by sa preto mal zachovať a rozvíjať v súlade s jeho hlavnými cieľmi a zásadami. EŠIF a hlavne politika súdržnosti by naopak mali prejsť procesom analýzy a zlepšenia, ktorý zvýši ich efektívnosť a prínos, a to v záujme naplnenia cieľov EÚ a stratégie Európa 2020, ako aj v záujme prínosu pre ďalšie oblasti, ktoré sú dôležité pre život občanov, čím sa zlepší ich vnímanie EÚ. Dobrým a dôležitým spôsobom, ako to dosiahnuť, je zjednodušiť celý systém využívania EŠIF a umožniť jeho väčšiu flexibilitu.

2.

Upozorňuje, že využívanie EŠIF sa stáva komplikovanejším nielen v každom novom programovom období, ale prakticky každý rok. Výbor preto veľmi víta iniciatívu súčasnej členky Komisie zodpovednej za regionálnu politiku, na základe ktorej sa Európska komisia začala seriózne zaoberať zjednodušením a vytvorila nielen skupinu na vysokej úrovni, ale zapojila do diskusie aj ďalších partnerov. Okrem toho podotýka, že by posúdením možnosti zjednodušenia mali prejsť nielen EŠIF, ale aj všetky programy financovania a politiky EÚ.

3.

Víta úzku spoluprácu s holandským a slovenským predsedníctvom Rady EÚ pri spoločných diskusiách o praktických krokoch na zjednodušenie vykonávania EŠIF a navrhuje, aby táto spolupráca pokračovala s nadchádzajúcimi predsedníctvami Rady EÚ a v súvislosti s diskusiou o budúcnosti politiky súdržnosti.

4.

Poznamenáva, že v rámci zjednodušovania sa treba sústrediť na naplnenie základného zmyslu a podstaty politiky súdržnosti, ktorým je regionálna politika. Upozorňuje, že súčasná politika súdržnosti sa vo svojej podobe postupne vzďaľuje od regionálnej politiky a stále viac sa venuje riešeniu problémov na národnej úrovni, čo je zrejmé napríklad z toho, že jednotlivé partnerské dohody vychádzajú z národných reformných programov. Okrem toho je politika súdržnosti zaťažená viacerými národnými podmienkami, na naplnenie ktorých nemá miestna a regionálna úroveň a ostatní príjemcovia žiaden vplyv. Politika súdržnosti sa stáva komplexnejšou a zložitejšou hlavne pre nedostatok dôvery medzi rôznymi politickými a administratívnymi úrovňami. Táto zložitosť tiež prispieva k prehlbovaniu rozdielov v rozvoji regiónov.

5.

Upozorňuje, že je zástupcom miestnej a regionálnej samosprávy, ktorá môže pôsobiť na rôznych úsekoch článkov úrovní riadenia pri využívaní EŠIF, a hlavne ako koneční príjemcovia, riadiace orgány alebo zainteresované strany. Z tejto úlohy miestnych a regionálnych samospráv vyplýva, že pri zjednodušovaní by sa malo reagovať predovšetkým na ich poznatky a pripomienky.

6.

Zdôrazňuje, že na to, aby bolo zjednodušovanie skutočne efektívne, musia sa doň aktívne zapojiť nielen všetky generálne riaditeľstvá Európskej komisie, ktoré sa podieľajú na plánovaní a monitorovaní EŠIF, medzi ktoré patrí GR pre regionálnu a mestskú politiku, GR pre zamestnanosť, GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, GR pre námorné záležitosti a rybárstvo a GR pre hospodársku súťaž, ale aj ďalšie inštitúcie a orgány EÚ (napr. orgány auditu atď.). Systém sa musí zjednodušiť pre všetkých, tak pre príjemcov, ako aj orgány správy.

7.

Odporúča, aby sa proces zjednodušovania konkrétne týkal zníženia administratívnej záťaže vykonávateľov a zníženia zložitosti postupov auditu, podávania správ a vykazovania výdavkov. Právny rámec by sa mal náležite prispôsobiť podľa rozsahu projektu a podľa toho, ako funguje systém realizácie.

8.

Odporúča, aby sa k zjednodušovaniu pristupovalo systematicky, a preto považuje za vhodné vytvoriť k nemu metodiku a ukazovatele dosahovania výsledkov a úspešnosti, pričom treba rozlišovať výsledky, pri ktorých je možné okamžite uplatňovať poznatky a navrhované riešenia, a výsledky, ktoré sa využijú v ďalšom programovom období. V súčasnom programovom období nie je vzhľadom na prebiehajúce vykonávanie operačných programov v záujme právnej istoty realistické uskutočniť rozsiahle zmeny. Malo by sa však uvažovať o okamžitých opatreniach prostredníctvom zmien týkajúcich sa vykonávacích postupov a iných požiadaviek, ktoré nie sú právnej povahy, lepšej spolupráce a účinnejších usmernení, ako aj prostredníctvom menších úprav legislatívneho rámca politiky súdržnosti a súvisiacej legislatívy. Ďalej by malo byť zjednodušovanie štruktúrované podľa tém (doprava, životné prostredie atď.), podľa fondov a ich rozčlenenia (EFRR, ESF atď.), podľa úrovne (národná, regionálna, mestská, miestna, komunitná) a podľa subjektov (verejné, súkromné, mimovládne atď.). V rámci tohto procesu treba identifikovať väzby a účinky v rámci tejto štruktúry, ako aj smerom navonok a klásť dôraz na zjednodušovanie medziinštitucionálnych vzťahov medzi rôznymi úrovňami riadenia, ktoré sa podieľajú na vykonávaní.

9.

Navrhuje zlepšiť koordináciu medzi jednotlivými fondmi a programami na vnútroštátnej úrovni. To by sa malo dosiahnuť v programovom období aj prostredníctvom strategického riadenia a plánovania, pričom by sa dôraz kládol na všeobecnú strategickú činnosť.

10.

Zdôrazňuje, že v záujme úspechu celého procesu zjednodušenia si treba odpovedať na nasledujúce základné otázky.

11.

Za zjednodušenie nepovažuje:

12.

Za zjednodušenie považuje:

13.

Zdôrazňuje, že zjednodušenie je neustály proces, ktorý sa neobmedzuje na vykonanie niekoľkých opatrení, či na vypracovanie správy alebo stanoviska.

14.

Upozorňuje, že mnohí príjemcovia v súčasnosti považujú čerpanie EŠIF za „riskantnú záležitosť“, pretože príjemca nemá istotu, či sa nestane obeťou „vyššej moci“, t. j. či sa nezastaví alebo neoneskorí financovanie jeho projektu pre spor medzi Komisiou a členským štátom, napríklad pre nesplnenie podmienok, zistenie pochybenia v implementačnom systéme a pod. Aj keď príjemca splní cieľ a účinok daného projektu, jeho podpora sa môže znížiť alebo oneskoriť pre rôzne drobné pochybenia alebo preto, že projekt bol počas realizácie z rôznych objektívnych dôvodov zmenený. Takisto mu môže hroziť retroaktívne uplatnenie zistenia orgánu auditu z iného projektu a mnohé ďalšie riziká. To všetko ovplyvňuje ochotu účinne využívať EŠIF. Je nevyhnutné, aby sa tento projekt a jeho predkladateľ dostali opäť do centra záujmu politiky súdržnosti a aby sa vytvorili priaznivé podmienky pre príjemcov najmä tým, že sa zníži administratívna záťaž; tým, že sa predkladanie správ predkladateľov projektu obmedzí len na údaje o realizácii projektu; tým, že sa zovšeobecní zjednodušené vykazovanie nákladov a zaručí, že nebudú spochybnené pri audite a tým, že sa predkladateľom projektov poskytnú informácie o tom, ktoré dokumenty bude nutné na určitú obmedzenú dobu archivovať v papierovej podobe.

15.

Domnieva sa, že podstatným zjednodušením by bolo, ak by pre všetky fondy EÚ platili rovnaké pravidlá oprávnenosti. Za určovanie oprávnenosti získať podporu pri určitých nákladoch by mala bezpodmienečne zostať zodpovedná národná úroveň a to by sa malo harmonizovať vo všetkých členských štátoch EÚ.

16.

Navrhuje, aby niektorej už existujúcej inštitúcii alebo orgánu bola zverená právomoc a úloha ombudsmana pre EŠIF, na ktorý by sa ako na poslednú inštanciu mohol príjemca obrátiť, pretože mnohí príjemcovia sa pre komplikovanosť systému aj napriek snahe realizovať projekt tak, aby prinášal čo najväčší efekt, dostávajú do paradoxných a problematických situácií, ktoré okrem toho, že takýchto príjemcov morálne a ekonomicky likvidujú, výrazne prispievajú aj k negatívnemu postoju verejnosti k EŠIF a EÚ ako takej. Tento inštitút by sa nemal zameriavať výlučne na komunikáciu s GR REGIO, ale najmä na riešenie problematiky EŠIF v rámci celej Európskej komisie a ďalších orgánov EÚ. Napriek tomu, že do problematiky EŠIF zasahuje mnoho ďalších generálnych riaditeľstiev a iných orgánov EÚ, takýto inštitút na úrovni EÚ chýba. Bolo by takisto vhodné, aby podobné inštitúty vznikli aj v jednotlivých členských štátoch, ktoré ich zatiaľ nemajú.

17.

Opätovne opakuje, že je úplne zásadné zamedziť retroaktívnosti zistení. Ide o to, aby sa súčasné zistenia a zmeny postupov a pokynov nesmeli uplatňovať na iné projekty spätne, a to ani na nedokončené projekty vo vyššom stupni realizácie. Zamedzenie retroaktívnosti je rýchlo vykonateľné opatrenie, ktoré prispeje k právnej istote príjemcov.

18.

Odporúča, aby pri zjednodušovaní dochádzalo k zmenám, ktoré umožnia väčšiu flexibilitu, pretože k stále väčšej komplikovanosti procesov dochádza predovšetkým preto, že z jednotlivých konkrétnych zistení pri projektoch vznikajú všeobecné pokyny a smernice. Odporúča vytvoriť na tento účel pracovnú skupinu zloženú z odborníkov na praktické využívanie EŠIF, ktorá by podávala návrhy zmien a diskutovala o nich s Komisiou a ďalšími orgánmi.

19.

Upozorňuje na časté prípady nesúladu medzi právnym rámcom EÚ pre EŠIF a národnými právnymi predpismi v zdanlivo nesúvisiacich oblastiach, ako sú zákony o finančnej kontrole alebo verejnom obstarávaní, pretože tento nesúlad spôsobuje roztrieštenosť a rozdielny prístup v jednotlivých členských štátoch. Preto odporúča, aby pri EŠIF, pri ktorých ide o prostriedky EÚ, a nie členských štátov, boli právne predpisy a pokyny EÚ týkajúce sa EŠIF nadradené protichodnej národnej legislatíve, prípadne legislatíve na úrovni EÚ bez ohľadu na spolufinancovanie z národných zdrojov s cieľom zabrániť nadmernej regulácii (tzv. goldplating).

20.

Navrhuje, aby sa preberali osvedčené postupy z krajín a programov, ktoré mali v minulosti zanedbateľnú alebo nízku chybovosť. Zároveň treba dbať na to, aby mali všetky krajiny rovnaké podmienky (aj napriek rozdielnej legislatíve jednotlivých členských štátov). Jednotlivé územné celky v súčasnosti často uplatňujú diametrálne odlišný prístup. Dochádza totiž k situáciám, keď to, čo sa v prípade jednej krajiny považuje za správny a bežný postup, sa v prípade inej krajiny považuje za závažné pochybenie. To samozrejme nič nemení na skutočnosti, že by miera administratívnej záťaže mala zohľadňovať veľkosť projektov, výšku podpory a kvalitu implementačnej štruktúry.

21.

Podotýka, že v záujme úspechu zjednodušovania treba vyriešiť dilemu medzi opatreniami na boj proti korupcii a na zníženie chybovosti na jednej strane a zmenšovaním administratívneho zaťaženia EŠIF na druhej strane. Je potrebné revidovať spôsoby realizácie a riadenia, ktoré nerozlišujú medzi podvodom a neúmyselným pochybením, čo vyvoláva nedôveru subjektov a predkladateľom projektov spôsobuje neprimeranú administratívnu záťaž. Jednotlivé opatrenia, ktoré sa postupne zavádzajú na podporu transparentnosti a boja proti korupcii a podvodom, celý systém výrazne komplikujú. Treba preto spätne preveriť, ktoré z týchto opatrení sú naozaj efektívne a ktoré systém iba komplikujú a kriminalizujú poctivých príjemcov za nepodstatné pochybenia. Boj proti korupcii by nemal znamenať to, že budeme ku každému príjemcovi pristupovať a priori s nedôverou, ale mal by byť založený na dôvere, spolupráci a jednoznačnej zodpovednosti. Tento boj sa teda musí opierať o základné morálne zásady a zodpovednosť za splnenie cieľa, ku ktorému sa príjemca zaviazal, a nie o to, že sa budeme na základe zistených pochybení snažiť vytvárať šablónovité schémy, ktoré budú naopak, často neefektívne, zväzovať ďalších príjemcov. Ak sa sústredíme len na dodržiavanie formálnych požiadaviek a rozvrhov, účelové alebo nekorektné čerpanie sa v niektorých prípadoch môže stať úplne nepostihnuteľným.

22.

Na základe diskusie svojich členov a s ďalšími partnermi vymedzuje nasledujúce hlavné okruhy problémov, ktoré treba riešiť.

23.

Ako sa ukázalo na pracovných stretnutiach týkajúcich sa otázky zjednodušovania, aj napriek tomu, že existujú členské štáty, v ktorých verejné obstarávanie funguje bez väčších problémov, zástupcovia viacerých štátov považujú práve verejné obstarávanie za jeden z najzásadnejších problémov vykonávania. Preto sa domnieva, že na realizáciu projektov v rámci EŠIF by mali existovať jasné celoeurópske pravidlá verejného obstarávania, ktoré by boli nadradené národnej legislatíve v tejto oblasti. Ide hlavne o prostriedky EÚ, a nie jednotlivých členských štátov, preto by sa malo verejné obstarávanie riadiť celoeurópskymi pravidlami, a nie národnými. Okrem toho by mali postupy verejného obstarávania prispievať k tomu, aby vznikol čo najefektívnejší konečný produkt, a s týmto cieľom umožňovať flexibilitu pri rôznych druhoch zákaziek, namiesto toho, aby tieto postupy čisto formálne zväzovali zadávateľa a uchádzača v rôznych záväzných schematických postupoch a procesoch. Okrem iného by sa mali zvýšiť prahové hodnoty pre zverejnenie na portáli verejného obstarávania a v úradnom vestníku EÚ.

24.

Ako sa ukázalo na pracovných stretnutiach týkajúcich sa otázky zjednodušovania, aj napriek tomu, že existujú členské štáty, v ktorých verejné obstarávanie funguje bez väčších problémov, zástupcovia viacerých štátov upozorňujú, že súčasný systém je pre menšieho obstarávateľa natoľko komplikovaný a rizikový, že nie je schopný vypísať verejnú súťaž sám a musí využiť služby externých špecializovaných firiem napriek tomu, že sa tým nezbaví zodpovednosti za prípadné pochybenia. Vytvorila sa tak úplne nová oblasť podnikania. Paradoxné je to, že v niektorých prípadoch treba vypísať verejnú súťaž aj na firmu, ktorá má verejnú súťaž spracovať.

25.

Ako sa ukázalo na pracovných stretnutiach týkajúcich sa otázky zjednodušovania, aj napriek tomu, že existujú členské štáty, v ktorých verejné obstarávanie funguje bez väčších problémov, zástupcovia viacerých štátov upozorňujú, že väčšina chýb pri verejnom obstarávaní sú skutočné chyby, ktoré sú výsledkom zložitých pravidiel. V dôsledku toho sú navrhovatelia projektov frustrovaní z auditov ex post, ktoré sa často vykonávajú v pokročilej fáze procesu, keď oprava chýb už nie je možná, pričom nemajú ani možnosť požiadať o predbežné záväzné posúdenie. Výbor preto navrhuje, aby sa audítorské stanoviská vydávali a ďalšie kontroly postupov verejného obstarávania vykonávali predovšetkým ex ante s cieľom predvídať chyby, ktoré sú práve v tej oblasti najčastejšie, a tak znížiť výšku finančných opráv.

26.

Treba poukázať aj na skutočnosť, že právne predpisy o verejnom obstarávaní sa sústreďujú na obstarávateľa, ktorý je tiež postihovaný a stíhaný za každé drobné pochybenie, pričom k veľkej miere negatívneho ovplyvňovania výsledkov dochádza na základe rôznych dohôd medzi uchádzačmi o zákazku. Hlavne v tých oblastiach a segmentoch, v ktorých je trh značne zmonopolizovaný, súčasný systém verejného obstarávania často neplní svoj účel a môže byť dokonca kontraproduktívny. Preto by bolo veľmi vhodné sa nad celým systémom zamyslieť a zvážiť prehodnotenie filozofie celého systému. Tento aspekt sa prejavuje najmä v menších štátoch, kde je monopolizácia trhu oveľa výraznejšia.

27.

Je dôležité, aby sa nedávno uverejnené usmernenia pre obstarávanie v rámci EŠIF (Verejné obstarávanie – praktická príručka) urýchlene prepracovali, pretože odkazujú na staré smernice, a nie na nové smernice o verejnom obstarávaní, ktoré boli schválené v roku 2014 a vstúpili do platnosti začiatkom tohto roka. V tomto ohľade má zásadný význam to, aby boli zmeny nových usmernení predmetom riadneho posúdenia územného vplyvu, ktorý umožní miestnym a regionálnym odborníkov priamo vyjadriť svoje pripomienky. Tento postup je stanovený v balíku opatrení lepšej právnej regulácie, v ktorom sa uznáva úloha VR ako kľúčového partnera pri lepšom posudzovaní vplyvov návrhov EÚ na miestnu a regionálnu úroveň.

28.

Situácia v oblasti štátnej pomoci sa v priebehu uplynulých rokov značne skomplikovala, a to napriek tomu, že v posledných rokoch došlo v niektorých programoch k čiastočnému zlepšeniu, je situácia príjemcov aj riadiacich orgánov stále veľmi zložitá. V súčasnosti neexistuje jasný zrozumiteľný výklad štátnej pomoci a všetko sa posudzuje len na základe návrhov a zistení. Národné orgány, ktoré majú zabezpečovať výklad, sa vo svojich názoroch často diametrálne líšia a nebývajú ochotné poskytovať jednoznačné záväzné stanoviská. V mnohých krajinách nie sú súčasťou implementačnej štruktúry EŠIF a za svoje stanoviská nenesú jasnú zodpovednosť. Bolo by preto vhodné, aby tieto vnútroštátne orgány (v štátoch, kde tomu tak nie je) boli začlenené do implementačnej štruktúry a aby boli povinné vydávať jasné stanoviská. V niektorých prípadoch sú oproti verejným subjektom paradoxne vo výhodnejšom postavení súkromné subjekty (nemusia sa riadiť množstvom pokynov, nariadení a opatrení). Verejné subjekty, aj napriek tomu, že plnia oveľa zriedkavejšie funkciu konkurenčných subjektov a svoje aktivity nevykonávajú s cieľom dosiahnuť zisk, musia podstupovať rovnaké procesy ako súkromné.

29.

Okrem toho jestvuje ďalší významný nesúlad pri uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci. Kým na programy centrálne spravované Európskou komisiou (napr. Horizont 2020, nástroj „Spájame Európu“, Európsky fond pre strategické investície) sa postupy týkajúce sa štátnej pomoci nevzťahujú, na projekty financované v rámci politiky súdržnosti sa vzťahujú. Projekty sa teda v praxi z hľadiska štátnej pomoci neposudzujú na základe povahy projektu, ale podľa toho, či je to Komisia alebo členský štát, kto schvaľuje prostriedky a z akého zdroja sa financujú.

30.

V súvislosti s tým chce upozorniť, že základným zmyslom politiky súdržnosti je zabezpečiť rovnaké podmienky menej rozvinutým regiónom, a to poskytovaním väčšieho objemu finančných prostriedkov a vyššej miery spolufinancovania Európskou úniou. Politika súdržnosti by sa teda mohla vnímať ako zámerné narušenie trhu. Preto sa výbor domnieva, že postupy týkajúce sa štátnej pomoci by sa na EŠIF vôbec nemali vzťahovať.

31.

Zvláštnu pozornosť treba venovať uplatňovaniu štátnej pomoci v rámci programov európskej územnej spolupráce. Všeobecne platí, že úsilie, ktoré treba vynaložiť na dodržiavanie pravidiel štátnej pomoci nie je úmerné riziku narušenia hospodárskej súťaže. Okrem toho sa štátna pomoc v jednotlivých štátoch často rôzne interpretuje a pravidlá teda nie je možné uplatňovať s primeranou právnou istotou, čo často úplne znemožňuje realizáciu kvalitných projektov. Jedným z rýchlo vykonateľných opatrení na zjednodušenie EŠIF by preto bolo aj vyňatie európskej územnej spolupráce z pôsobnosti pravidiel štátnej pomoci, podobne ako je tomu napríklad pri programe Horizont 2020

32.

Problematická je aj otázka jasnosti a proporcionality. Vzhľadom na malý rozsah niektorých projektov, najmä na miestnej úrovni, je dôležité, aby bol právny rámec s výnimkami z pravidiel štátnej pomoci jasnejší. V súčasnosti často nie je jasné, v akých prípadoch a akým spôsobom sa podpora de minimis, služba všeobecného záujmu, všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách a usmernenia o regionálnej štátnej pomoci používajú. Európsky výbor regiónov žiada, aby sa už počas tohto programového obdobia vypracovali lepšie a ľahšie použiteľné konsolidované usmernenia a aby sa pri pripravovanej revízii pravidiel štátnej pomoci zlepšil a zjednodušil súčasný rámec.

33.

Vzhľadom na pozmenený pohľad na definíciu jedného podniku je v záujme podpory zamestnanosti, inovácií a podnikania v regiónoch potrebné zvýšiť aj strop podpory podľa pravidla de minimis.

34.

Nejednotnosť metodík auditu na národnej a európskej úrovni je asi najväčším úskalím procesu implementácie EŠIF. Riadiace orgány a rôzne európske a národné orgány auditu často dospejú k rôznemu výkladu tých istých pravidiel, pričom nenesú žiadnu zodpovednosť za vykonané kontroly. Na projekty EŠIF by mal byť určený jednotný systém auditu, t. j. jednotné kontrolné miesto (tzv. single audit) na úrovni členského štátu a EÚ vydávajúce záväzné stanoviská aj vo veci verejného obstarávania, za ktoré bude aj niesť zodpovednosť. Konečný príjemca by mal mať takisto právo požiadať o vykonanie auditu, aby si bol istý, že realizácia bola v poriadku a že mu v budúcnosti nehrozí žiadne nebezpečenstvo, prípadne na to, aby mohol vykonať nápravu. Vyžaduje si to taktiež pružnejší prístup k výmene údajov a integrovaným riešeniam v oblasti IT, ako sú elektronické formuláre a databázy, aby bolo možné zaviesť jednotné kontaktné miesto, ktoré príjemcom a riadiacim orgánom uľahčí vypĺňanie formulárov. Rozšírenie používania užívateľsky ústretovej dematerializácie umožní maximálne obmedziť množstvo skenovaných a sťahovaných dokumentov. Preto treba uprednostniť využívanie informačných aplikácií, ktoré umožňujú získať administratívne údaje o príjemcovi priamo pri zdroji (počet zamestnancov, obrat, dodržiavanie daňových a sociálnych záväzkov). Vyžaduje si to však predchádzajúce posúdenie rizika z hľadiska toho, aké údaje sa môžu vymieňať, a tiež zapojenie Komisie, národných a regionálnych orgánov auditu, ako aj Európskeho dvora audítorov hneď od začiatku, napríklad vypracovaním spoločnej príručky pre audit, aby sa neskôr predišlo problémom spojeným s auditom. V súčasnosti sa audit vníma ako represívne a exekučné opatrenie. Audity sa spravidla týkajú administrácie projektu a dodržiavania schematických postupov, pričom akákoľvek odchýlka sa bez milosti postihuje, aj keď bola vykonaná na zefektívnenie projektu, dosiahnutie úspor alebo z dôvodu nepredvídateľnej situácie. Výbor preto navrhuje, aby sa audítori zameriavali na „skutočnú nákladovú efektívnosť“ a brali do úvahy mieru finančnej závažnosti chýb a konkrétnu situáciu (viac proporcionality pri auditoch). Pri kontrolách a overovaní súladu s pravidlami by sa mala uplatňovať zásada proporcionality, ktorá umožní vyššiu toleranciu v prípade menších priestupkov. Mali by sme prejsť k primeranejšiemu prístupu (s menším počtom kontrol na mieste v prípade programov alebo vykonávacích orgánov s lepšími výsledkami), ktorý bude založený na výsledkoch (aby bolo možné počas jednej návštevy vykonať viac než jeden typ kontroly, čo je zvlášť dôležité pri programoch a operáciách financovaných z viacerých zdrojov), ako aj k primeranejšiemu auditu, ktorý sa bude menej sústrediť na sankcie a viac na dosiahnutie zlepšenia a širších cieľov politiky súdržnosti. Audítor by sa mal vnímať ako partner na riešenie problémov, hľadanie efektívnejšieho spôsobu realizácie a napravenie chýb. To si vyžaduje úplne iný postoj zo strany audítorov.

35.

Orgány správy a orgány auditu by mali úzko spolupracovať od fázy plánovania až do úplného ukončenia programov, pretože len tak možno zabrániť rozdielnym výkladom rovnakých pravidiel. Jednotný kontrolný systém alebo jednotné chápanie kontrolného systému, ku ktorému musíme smerovať, by mal zaručiť, že rovnaká operácia nebude kontrolovaná viackrát, pretože stanoviská jednotlivých orgánov auditu by mali na seba nadväzovať a vzájomne sa dopĺňať. V tejto súvislosti navrhuje VR rozšíriť rozsah pôsobnosti primeranej kontroly podľa článku 148 všeobecného nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 a uplatniť ho okrem audítorského orgánu a Komisie na všetky druhy kontrol vrátane kontrol vykonávaných riadiacimi a certifikačnými orgánmi a Európskym účtovným dvorom. Všeobecnejšie by do auditov bolo potrebné zaviesť viacej subsidiarity. Audit EÚ by sa mal obmedziť výlučne na dodržiavanie predpisov týkajúcich sa EŠIF. Členský štát a jeho riadiace orgány by mali byť zodpovedné za overenie súladu s vnútroštátnymi právnymi predpismi (vrátane predpisov vyplývajúcich z európskych právnych predpisov). Táto subsidiarita v audítorskej činnosti by mala byť podmienená uzatvorením dohody o dôvere medzi EK a príslušným členským štátom.

36.

Rovnako navrhuje zvýšiť o 50 % dolnú hranicu, pod ktorou sa pri určitej operácii pred predložením konečných výdavkov nevykonáva viacej než jeden audit.

37.

Pri projektoch, do ktorých je zapojených viacero partnerov, je neprijateľné, aby z dôvodu nezrovnalosti zistenej u jedného z partnerov bolo penalizované finančnou korekciou celé partnerstvo alebo v krajnom prípade celý program.

38.

Hoci existujú štáty, kde odvolacie systémy fungujú bez väčších problémov, v mnohých štátoch síce jestvujú na základe článku 74 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 odvolacie systémy, ale sú veľmi rôznorodé a z pohľadu príjemcu nie vždy plnia svoju úlohu. Mal by sa preto vytvoriť aj jednotný zrozumiteľný a rýchly odvolací systém, a to tak na úrovni členských štátov (tam, kde ešte nie je vytvorený), ako aj na úrovni EÚ. Tento systém by mal byť účinný nielen voči zisteniam auditu, ale aj voči rozhodnutiam na všetkých stupňoch a vo všetkých oblastiach (napr. štátna pomoc atď.).

39.

Postup členského štátu, ktorý pri transponovaní právnych predpisov Európskej únie do vnútroštátneho práva zachádza nad rámec ich minimálnych požiadaviek, je zdanlivo problémom členských štátov, a nie Európskej komisie. Tento jav však existuje preto, lebo ho nariadenia Komisie a vykonávacie usmernenia umožňujú. Ak je zámerom tento proces minimalizovať, je potrebné v tejto oblasti posilniť úlohu Komisie, ktorá musí v nariadeniach a vykonávacích usmerneniach definovať jasné neprekročiteľné požiadavky, ktoré nemožno meniť ani zmiernením, ani sprísnením. To sa okrem iného týka aj oblasti verejného obstarávania a auditu. Prostriedky EŠIF sú prostriedky EÚ, preto by mala pravidlá stanovovať EÚ, a nie jednotlivé štáty.

40.

K rozšíreniu regulačnej záťaže dochádza aj preto, že vykonávacie usmernenia sa v Komisii v mnohých prípadoch pripravujú až v priebehu realizácie programov. Členské štáty a riadiace orgány sú preto nútené vytvárať si vlastné usmernenia, ktoré sa odlišujú od usmernení dodatočne vydaných Komisiou. Nariadenie k EŠIF preto musí vznikať súčasne s usmerneniami, a nie že sa až následne k jednotlivými článkom nariadenia vytvára predstava a výklad uplatňovania. Tento postup má často za následok oneskorenie čerpania pri operačných programoch o vyše 12 mesiacov a ďalšie revízie, ktoré opäť negatívne vplývajú na intenzitu čerpania EŠIF. Počet usmernení a metodík sa musí výrazne znížiť. Pritom je potrebné sa zamerať skôr na ich jasnosť a účelnosť než na ich rozsah, aby sa systém nestal zložitejším a neúčinným. Tieto usmernenia a metodiky by mali byť jednoznačné a nemali by sa počas realizácie meniť. V žiadnom prípade sa usmernenia nesmú uplatňovať retroaktívne.

41.

Bolo by prínosné preskúmať, do akej úrovne je vhodné vykonávať programovanie a tematickú koncentráciu. V súčasnosti siaha programovanie až do najnižšej úrovne implementácie. Bolo by vhodné, aby sa v rámci tematickej koncentrácie určili všeobecné ciele a hlavné ukazovatele dosiahnutia každého z týchto cieľov. Riadiacim orgánom by sa mala poskytnúť voľnosť v tom, akými aktivitami v jednotlivých regiónoch sa konkrétny cieľ dosiahne, čím by bolo tiež možné lepšie zohľadniť potreby regiónov vzhľadom na ich špecifiká a výzvy, ktorým musia čeliť. Ak je cieľom zvýšenie zamestnanosti, potom by sa mala poskytnúť voľnosť, pokiaľ ide o prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa. V niektorých regiónoch – v závislosti od úrovne ich rozvoja – prispejú k dosiahnutiu daného cieľa aktivity v oblasti výskumu, inde napríklad v cestovnom ruchu. Najmä pri podpore cezhraničnej spolupráce, ktorej cieľom je integrácia regiónov naprieč hranicami, by sa mali zohľadňovať konkrétne potreby daného cezhraničného regiónu, a teda by sa mala umožniť podpora dôležitých aktivít nad rámec tematických cieľov vychádzajúcich zo stratégie Európa 2020. Príkladom môžu byť tzv. fondy pre malé projekty určené na podporu projektov zameraných na kontakty medzi ľuďmi, podporu cestovného ruchu či chýbajúcich dopravných prepojení. Celkovo by bolo vhodné zvážiť, či by sa na Európsku územnú spoluprácu mali vzťahovať všetky podmienky EŠIF. Malo by sa zabezpečiť, že sa nezníži objem pridelených finančných prostriedkov.

42.

Mala by sa umožniť flexibilita programov tak, aby mohli pružne reagovať na vzniknutú situáciu a rýchly technický vývoj. Táto flexibilita však musí byť reálna, to znamená, že sa musí obmedziť a úplne zjednodušiť proces zmeny programu. Za reálnu flexibilitu programu nemožno považovať to, že bude potrebné urobiť napríklad nové strategické environmentálne posúdenie (SEA). V tomto uvedenom prípade by sa napríklad o realizácii strategického environmentálneho posúdenia malo uvažovať len v situáciách, ak bude mať zvažované preprogramovanie vplyv na špecifické ciele so závažným dosahom na životné prostredie, ktoré už boli takto vopred označené.

43.

Nariadením (EÚ) č. 1303/2013 sa zaviedli dva nástroje, ktoré umožňujú integrovaný územný prístup, konkrétne integrované územné investície (IÚI) a spoločné akčné plány (SAP), ktoré by mohli umožniť integrovaný rozvoj určitých oblastí alebo regiónov. Komisia však veľmi málo povzbudzuje členské štáty na využívanie týchto nástrojov, a to aj preto, lebo vo svojich delegovaných a vykonávacích aktoch ich definovala dosť nejasne a komplikovane. Širšie uplatňovanie týchto dvoch nástrojov by umožnilo:

44.

Pri integrovaných územných investíciách (IÚI) sa vzhľadom na objem finančných prostriedkov rozdeľovaných týmto nástrojom vyžaduje vytvorenie úplne neprimeraných riadiacich štruktúr. Výbor už vo svojom stanovisku na tému miestneho rozvoja vedeného komunitou zdôraznil, že množstvo rozdielnych pravidiel, ktoré sa musia dodržiavať pri každom fonde, ktorý často spravuje osobitný riadiaci orgán, odrádza aj od rozvíjania miestneho rozvoja vedeného komunitou mimo EPFRV. Výsledkom je to, že tieto veľmi inovatívne nástroje integrovaného miestneho rozvoja majú v praxi obmedzené využitie. Nevyhnutnosť vytvoriť tieto štruktúry nielen neúmerne predražuje spravovanie tohto nástroja a zaťažuje nositeľov, ale aj výrazne komplikuje a odďaľuje realizáciu projektov.

45.

Konštatuje, že skutočnosť, že sa pravidlá politiky súdržnosti menia každých sedem rokov a dokonca aj častejšie, neprispieva k ich zjednodušeniu, ale práve naopak. Pri právnom rámci presahujúcom jednotlivé obdobia podpory sa však najprv predpokladá radikálne zjednodušenie. Menšie užitočné zmeny v systéme vykonávania politiky súdržnosti sú stále možné a žiaduce, avšak zavádzať by sa mali skôr podstatnejšie zmeny, ktoré by boli menej časté a pripravovali by sa v dostatočnom predstihu. V prípade týchto zmien by sa mali vopred preskúmať ich dôsledky a mali by sa na základe zásady partnerstva vopred prediskutovať s relevantnými partnermi, t. j. nielen s členskými štátmi, ale aj miestnymi a regionálnymi orgánmi, ktoré zastupuje Výbor regiónov.

46.

Považuje používanie finančných nástrojov za dôležitý prvok na zvýšenie pákového efektu programov EŠIF a na kombinovanie financovania EŠIF a EFSI. Je však naliehavo potrebné zjednodušiť nastavenia, požiadavky na podávanie správ a pravidlá auditu pre finančné nástroje v rámci EŠIF, ako sa v tejto veci nedávno uviedlo na spoločnom seminári so slovenským predsedníctvom Rady EÚ (1).

47.

Odporúča, aby Európska komisia preskúmala, prečo sa pre finančné nástroje vo väčšine členských štátov doteraz nepoužívajú už hotové nástroje.

48.

Berie na vedomie závery nedávno zverejnenej správy Európskeho dvora audítorov Plnenie rozpočtu EÚ prostredníctvom finančných nástrojov – poučenie z programového obdobia 2007 – 2013 a vyzýva Dvor audítorov, aby tiež posúdil vykonávanie finančných nástrojov v súčasnom finančnom období.

49.

Berie na vedomie nedávno zverejnené súhrnné nariadenie (Omnibus) (2), ktoré zahŕňa tiež zmeny nariadenia EŠIF, najmä pokiaľ ide o zjednodušenie využívania finančných prostriedkov a zjednodušené možnosti nákladov v programoch EŠIF.

50.

Navrhuje, aby na účely zjednodušenia vznikol živý súbor projektov so „zlými postupmi“, ktorý by slúžil na ilustráciu nevyhnutnosti zjednodušovania a zmeny prístupu a doplnil výmenu osvedčených postupov pri využívaní EŠIF. Tento súbor by samozrejme neslúžil na negatívnu propagáciu EÚ a EŠIF, ale fungoval by ako súbor podnetov na jednotlivé zjednodušovania.

51.

Európska komisia zverejnila základné dokumenty k jednotlivým fondom na obdobie podpory 2014 – 2020 tak neskoro, že bolo nemožné začať s ich vykonávaním na začiatku obdobia podpory. Vznikli tak dlhé čakacie doby a ťažkosti so zosúladením jednotlivých operačných programov. V budúcnosti by sa príslušné dokumenty mali zverejňovať včas a súčasne.

52.

Opakovane poukazuje na možné konkrétne nástroje, ktoré môžu pomôcť pri zjednodušení riadenia EŠIF. Zjednotenie postupov, rozšírenie používania nástrojov IT a elektronická správa sú základnými prvkami rozšíreného využívania týchto fondov. Okrem toho je dôležité ďalej zvyšovať využívanie štandardných nákladov, ktoré umožňujú znížiť administratívnu záťaž, a zjednodušiť správy a kontroly, vďaka ktorým sa môžu príjemcovia a rôzne orgány zapojené do riadenia týchto fondov vyhnúť dodatočnej byrokratickej záťaži.

53.

Podotýka, že väčším a hlavne reálnym uplatňovaním zásady partnerstva s miestnymi a regionálnymi samosprávami pri nastavovaní EŠIF a počas celej realizácie by Komisia získala spätnú väzbu, čo by rozhodne prispelo k väčšej efektívnosti a zjednodušeniu implementácie.