EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli17. 3. 2016
COM(2016) 153 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o fungovaní nariadenia Komisie (EÚ) č. 267/2010 o uplatňovaní článku 101 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na niektoré kategórie dohôd, rozhodnutí a zosúladených postupov v odvetví poisťovníctva
{SWD(2016) 62 final}
{SWD(2016) 63 final}
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o fungovaní nariadenia Komisie (EÚ) č. 267/2010 o uplatňovaní článku 101 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na niektoré kategórie dohôd, rozhodnutí a zosúladených postupov v odvetví poisťovníctva
1. ÚVOD
1.Podľa článku 101 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) je možné vyhlásiť dohody medzi podnikmi obmedzujúce hospodársku súťaž v zmysle článku 101 ods. 1 ZFEÚ za zlučiteľné s vnútorným trhom, pokiaľ prispievajú k zlepšeniu výroby alebo distribúcie tovaru alebo k podpore technického či hospodárskeho pokroku, pričom umožňujú spotrebiteľom primeraný podiel na výhodách z toho vyplývajúcich, pokiaľ neukladajú obmedzenia, ktoré nie sú nevyhnutne potrebné (zásada proporcionality) a nevylučujú hospodársku súťaž vo vzťahu k podstatnej časti daných výrobkov na trhu.
2.Rada na základe nariadenia (EHS) č. 1534/91 1 (splnomocňujúce nariadenie) splnomocnila Komisiu, aby prijala nariadenia o uplatňovaní článku 101 ods. 3 ZFEÚ na určité druhy dohôd medzi podnikmi, rozhodnutia združení podnikov a zosúladené postupy v odvetví poisťovníctva. Komisia na základe splnomocňujúceho nariadenia prijala 24. marca 2010 nariadenie (EÚ) č. 267/2010 2 (nariadenie o skupinovej výnimke v odvetví poisťovníctva – IBER), ktorým sa vynímajú dve kategórie dohôd v odvetví poisťovníctva.
3.Nariadením IBER sa za určitých podmienok udeľuje výnimka dohodám medzi poisťovateľmi (zaisťovateľmi) o výmene informácií vo forme spoločných zbierok údajov, tabuliek a štúdií, ako aj spoločnému krytiu niektorých druhov rizík formou „spolupoisťovacích alebo spoluzaisťovacích združení“. Aktuálne nariadenie IBER nadobudlo účinnosť 1. apríla 2010 a jeho účinnosť sa končí 31. marca 2017. Cieľom nariadenia je zabezpečiť účinnú ochranu hospodárskej súťaže a zároveň priniesť výhody pre spotrebiteľov a primeranú právnu istotu podnikom.
4.Podľa článku 8 splnomocňujúceho nariadenia je Komisia povinná najneskôr šesť rokov po nadobudnutí účinnosti nariadenia IBER predložiť správu o jeho fungovaní a budúcich vyhliadkach.
5.Odvetvie poisťovníctva je jedným z troch odvetví (ďalšie dva odvetvia sú linková námorná doprava a distribúcia motorových vozidiel), ktoré naďalej využívajú výhody vyplývajúce z nariadenia o skupinovej výnimke. Existujú ďalšie odvetvia (napríklad námorná a letecká doprava), pre ktoré príslušné nariadenie o skupinovej výnimke nebolo predĺžené. Prvé nariadenie o skupinovej výnimke v odvetví poisťovníctva bolo prijaté v roku 1992, pričom jeho účinnosť sa dvakrát predlžovala a došlo k jeho zmenám (v roku 2003 a 2010). Konkrétne v roku 2010 Komisia znížila počet kategórií oslobodených dohôd zo štyroch na súčasné dve a prijala oznámenie, v ktorom poskytuje usmernenie k uplatňovaniu nariadenia IBER (oznámenie o nariadení IBER) 3 .
6.Komisia pracuje na úplnom posúdení vplyvu prípadných politických možností pred skončením účinnosti nariadenia IBER: nepredĺženie, čiastočné predĺženie (len jediná výnimka a/alebo predĺženie so zmenami) a predĺženie 4 .
7.Formálne preskúmanie využívania a fungovania nariadenia IBER sa začalo vo februári 2014, keď boli formou dotazníka konzultované vnútroštátne orgány na ochranu hospodárskej súťaže 5 a na tento dotazník v máji roku 2014 nadviazalo uverejnenie plánu ďalšieho postupu. Stretnutie s vnútroštátnymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže sa konalo v júni 2014. Verejná konzultácia prebiehala od augusta do novembra 2014 a v decembri 2014 boli združeniam, zákazníkom, federáciám sprostredkovateľov/maklérov a združeniam pre vzájomné poistenie rozoslané doplňujúce cielené dotazníky. Od novembra 2014 sa konali dvojstranné stretnutia a telefonické konferencie s konkrétnymi zainteresovanými stranami, najmä s vnútroštátnymi poisťovacími združeniami.
8.Účelom predmetnej správy je predstaviť predbežné stanoviská Komisie k fungovaniu a budúcim vyhliadkam nariadenia IBER v tejto fáze. Správa žiadnym spôsobom neovplyvňuje konečné rozhodnutie Komisie, ktoré bude prijaté po dokončení posúdenia vplyvu. Predstavuje jeden z krokov súhrnného konzultačného procesu, do ktorého môžu na základe výzvy prispieť všetky zainteresované strany. Treba ju vykladať v spojení so súvisiacim pracovným dokumentom útvarov Komisie, v ktorom sú podrobnejšie vysvetlené stanoviská útvarov Komisie k bodom uvedeným v tejto správe.
9.Preskúmanie bude pokračovať až do začiatku roku 2017 a do ukončenia posúdenia vplyvu. Komisia zadala dve štúdie o otázkach týkajúcich sa fungovania nariadenia IBER, na ktoré poukázali zainteresované strany v rámci konzultácie: zastupiteľnosť v poistení na strane ponuky a vplyvy rôznych foriem spolupoistenia (spoluzaistenia), ktoré sú k dispozícii na trhu 6 . Uvedené štúdie prispejú ku komplexnému prehľadu o trhu, na základe ktorého Komisia vypracuje svoje konečné návrhy týkajúce sa budúcnosti nariadenia IBER.
2. HLAVNÉ ZISTENIA A HODNOTENIE
10.Komisia sa pri hodnotení fungovania nariadenia IBER a nadväzujúcom rozhodovaní o tom, či sa má predĺžiť jeho účinnosť (a pokiaľ áno, do akej miery), zamerala na zodpovedanie dvoch základných a navzájom súvisiacich otázok:
Otázka č. 1: Vyznačuje sa odvetvie poisťovníctva stále osobitnými vlastnosťami, z ktorých vyplýva zvýšená potreba spolupráce v oblastiach, v ktorých sa uplatňujú zvyšné výnimky podľa nariadenia IBER?
Otázka č. 2: Pokiaľ áno, je naďalej potrebný výnimočný nástroj, napríklad nariadenie o skupinovej výnimke, na ochranu uvedenej širšej potreby spolupráce?
11.Verejná konzultácia v roku 2014 a následné zhromažďovanie dôkazov boli rozvrhnuté a realizované tak, aby odpovedali na uvedené dve otázky a podporili nadchádzajúce posúdenie vplyvu politických možností na účely rozhodnutia o budúcnosti nariadenia IBER.
12.V máji 2015 Európska komisia prijala nový prístup lepšej právnej regulácie zameraný na systematickejšie a transparentnejšie konzultovanie zainteresovaných strán, zlepšenie posúdení vplyvu a čerpanie poučenia z predchádzajúcich skúseností. Vzhľadom na to, že preskúmanie nariadenia IBER sa začalo už v roku 2014, nezahŕňa všetky kroky stanovené v nových usmerneniach k lepšej právnej regulácii. Realizuje sa však otvoreným a transparentným spôsobom, pričom sa rešpektujú hlavné prvky spätného hodnotenia. Analýza širšej potreby spolupráce umožnila Komisii, aby sa zamerala na relevantnosť, zatiaľ čo v analýze potreby nariadenia o skupinovej výnimke zohľadnila koherentnosť, efektívnosť a účinnosť takéhoto prístupu.
13.V nasledujúcom texte sú uvedené hlavné zistenia v tejto fáze preskúmania a ich hodnotenie.
a)Širšia potreba spolupráce
Výmena informácií: zbierky údajov, tabuľky a štúdie
14.V článku 2 písm. a) nariadenia IBER sa za určitých podmienok udeľuje výnimka pre dohody medzi podnikmi v odvetví poisťovníctva, ktoré sa týkajú „spoločných zbierok údajov a distribúcie údajov, ktoré sú potrebné na tieto účely: i) výpočet priemerných nákladov krytia určitého rizika v minulosti (ďalej len „zbierky údajov“); a ii) zostavenie tabuliek úmrtnosti a tabuliek výskytu chorobnosti, nehodovosti a úrazovosti v súvislosti s poistením zahŕňajúcim prvok kapitalizácie“. V článku 2 písm. b) sa tiež za určitých podmienok udeľuje výnimka pre „spoločné uskutočňovanie štúdií o pravdepodobnom vplyve všeobecných okolností, ktoré sú pre zainteresované podniky vonkajšieho charakteru, na početnosť alebo rozsah budúcich nárokov na poistné plnenie v prípade určitého rizika alebo kategórie rizika, alebo na výnosnosť rôznych druhov investícií a distribúciu výsledkov takých štúdií“.
15.Poisťovatelia sa pri oceňovaní rizík vo všeobecnosti snažia znížiť rozdiel medzi skutočnou hodnotou nárokov na plnenie na jednej strane a poistným hradeným poistencom na druhej strane. Poistenie je produkt pokrývajúci budúce riziká, ktorých náklady nie sú známe v čase uzavretia poistnej zmluvy. Z toho vyplýva, že pre operácie v rôznych segmentoch poisťovníctva má zásadný význam dostupnosť primeraných a presných minulých štatistických informácií o skutočných nákladoch rizikových kategórií. Okrem toho sa zdá, že žiadny poisťovateľ nemá dostatok štatistických rizikových údajov na presné výpočty tohto druhu.
16.Vďaka výmene informácií v podobe spoločných zbierok údajov, tabuliek a štúdií poisťovatelia dokážu porovnávať spoľahlivejšie štatistiky a lepšie porozumieť poisteným rizikám. Toto porozumenie im umožňuje spoľahlivejšie vypočítať riziká, následne znížiť prirážky a v konečnom dôsledku ceny, ktoré platia spotrebitelia. Výmena minulých štatistických údajov teda prispieva k efektívnemu fungovaniu odvetvia poisťovníctva. Navyše vďaka spoločnej realizácii takýchto štúdií sa zvyšuje informovanosť poisťovateľov o pravdepodobnom budúcom vývoji predmetných rizík. Uvedené odôvodnenie nie je možné uplatniť pri spoločnom vypracúvaní štúdií o výnosnosti rôznych druhov investícií. Po prvé, na túto kategóriu sa nevzťahuje splnomocňujúce nariadenie z roku 1991. Okrem toho výnosnosť investícií nesúvisí s poznatkami o poistenom riziku, ani so zložením rizikovej prirážky. Analýza alternatívnych investičných rozhodnutí sa v skutočnosti netýka výlučne odvetvia poisťovníctva, ale všeobecne všetkých podnikov bez ohľadu na odvetvie.
17.V smernici Solventnosť II o poistení a zaistení 7 , ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 2016, sa stanovujú prísnejšie požiadavky na rizikový kapitál a ukladá sa povinnosť poisťovateľom (zaisťovateľom) vypočítať „najlepší odhad“ záväzkov, čím sa potenciálne zvyšuje potreba, aby poisťovatelia uchovávali dôkladnejšie a presnejšie informácie o rizikách a mohli vypočítať dostatočné rezervy v súvahách.
Spoločné krytie niektorých druhov rizík (združenia)
18.V článku 5 nariadenia IBER sa stanovuje výnimka pre dohody o založení alebo prevádzkovaní združení poisťovacích podnikov (spolupoisťovacie združenia) alebo poisťovacích podnikov a zaisťovacích podnikov (spoluzaisťovacie združenia) na účely spoločného krytia rizík, za určitých podmienok, a najmä pod podmienkou, že neprekročia určitý trhový podiel (20 % pre spolupoisťovacie združenia a 25 % pre spoluzaisťovacie združenia). Okrem toho sa v článku 6 udeľuje výnimka pre spolupoisťovacie (spoluzaisťovacie) združenia kryjúce nové riziká, a to na obdobie troch rokov odo dňa prvého založenia.
19.Z dôkazov zhromaždených v rámci preskúmania v tejto fáze vplýva, že poisťovatelia často musia spolupracovať, aby pokryli určité veľké neobvyklé riziká, súvisiace predovšetkým s terorizmom, výrobou jadrovej energie a ochranou životného prostredia, ktorých veľkosť a rozsah komplikujú alebo znemožňujú individuálne poistenie, a to v porovnaní s menšími a bežnejšími kategóriami rizík, ako je napríklad poistenie motorových vozidiel a životné poistenie, pri ktorých poisťovatelia zvyčajne upisujú riziká nezávisle. Ak je povaha rizika taká, že žiadny poisťovateľ nemôže poskytnúť potrebnú kapacitu, spolupoistenie (spoluzaistenie) poisťovateľom umožní pokryť dostatočné množstvo rizík, aby rizikový profil portfólia zodpovedal súhrnu príslušnej rizikovej kategórie.
20.Podľa doterajších údajov je zrejmé, že v uplynulom desaťročí sa na poistnom trhu vyvinuli konkurencieschopnejšie spôsoby spolupoistenia (spoluzaistenia) rizík, napríklad spolupoistenie (spoluzaistenie) vedené sprostredkovateľmi alebo tzv. line-slips (zoznamy všetkých rizík a ich podrobná charakteristika vypracované sprostredkovateľmi). Ide o životaschopné alternatívy inštitucionalizovaných poisťovacích (zaisťovacích) združení, na ktoré sa vzťahuje výnimka podľa nariadenia IBER. Okrem toho poisťovníctvo nie je jediným odvetvím, v ktorom majú podniky tendenciu spolupracovať pri konkrétnych rozsiahlych projektoch s cieľom rozložiť zahrnuté náklady a riziká (spolupráca sa týka napríklad veľkých stavebných projektov).
21.Toto zistenie v konečnom dôsledku nemusí úplne vylučovať existenciu všeobecnejšej širokej potreby spolupráce pri pokrývaní kategórií veľkých neobvyklých kategórií rizík v odvetví poisťovníctva.
Záver
22.Komisia sa v tejto fáze teda domnieva, že obe formy spolupráce zahrnuté do rozsahu pôsobnosti nariadenia IBER sa javia ako špecifické pre odvetvie poisťovníctva, až na štúdie výnosnosti rôznych druhov investícií. Existencia objektívnych dôvodov na zachovanie pravidiel stanovených v kapitole II a III nariadenia IBER preto v konečnom dôsledku závisí od toho, či niektorá z kategórií dohôd, rozhodnutí a zosúladených postupov, ktorými sa zaoberajú uvedené kapitoly, musí byť chránená výnimočným právnym nástrojom, ako je napríklad nariadenie o skupinovej výnimke, alebo či by stačilo primerané usmernenie.
b)Nutnosť nariadenia o skupinovej výnimke
Výmena informácií: zbierky údajov, tabuľky a štúdie
23.Komisia v rámci verejnej konzultácie, s cieľom dôkladne určiť účinky prípadného nepredĺženia účinnosti nariadenia IBER, požiadala zainteresované strany, aby vypracovali podrobný prehľad možných konkrétnych zmien svojho obchodného správania a vyčíslili dodatočné náklady, ktoré im v tejto súvislosti vzniknú (alebo aspoň stanovili ich rozsah), ako aj konečný vplyv na poistné. Veľká väčšina zainteresovaných strán však nevyčíslila predpokladaný vplyv nepredĺženia účinnosti nariadenia a obmedzila sa len na všeobecné pripomienky o možných účinkoch obmedzenia spolupráce.
24.Tie zainteresované strany (konkrétne poisťovacie spoločnosti a združenia poistiteľov), ktoré zaujali stanovisko k budúcnosti výnimky pre spoločné zbierky údajov, tabuľky a štúdie, sa vyslovili v prospech jej zachovania, ale na obhajobu svojho stanoviska uviedli iba všeobecné argumenty. Veľa z nich napríklad tvrdilo, že nepredĺženie výnimky by viedlo k právnej neistote, pokiaľ ide o prípustnosť spolupráce a že aktuálne usmernenia Komisie o horizontálnej spolupráci 8 neobsahujú primeraný pokyn na vlastné hodnotenie (keďže nedostatočne zohľadňujú odlišné vlastnosti odvetvia poisťovníctva).
25.Podľa názoru respondentov by takýto vnímaný nedostatok právnej istoty mal niekoľko negatívnych dôsledkov vrátane vyšších nákladov na dosiahnutie súladu a prípadného obmedzenia spolupráce. Zainteresované strany sa tiež domnievajú, že nepredĺženie výnimky by mohlo odradiť väčšie subjekty, ktoré nepotrebujú dodatočné štatistické údaje na presné stanovenie rizika, od delenia sa o informácie s menšími poisťovateľmi a prípadnými novými účastníkmi, ktorí ťažšie odhadujú riziká z dôvodu obmedzenej prítomnosti alebo doterajšej neprítomnosti na trhu. To by mohlo viesť k oslabeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu záujmov spotrebiteľov. Podľa ich názoru sa požiadavkou nariadenia IBER, aby boli k dispozícii anonymizované a agregované štatistické informácie o rizikách za rozumných, prijateľných a nediskriminačných podmienok, zabezpečujú rovnaké podmienky pre menších i väčších poistiteľov a uľahčuje vstup na trh.
26.Uvedené zainteresované strany tiež tvrdia, že ak bude k dispozícii menej informácií o rizikách, mohlo by to oslabiť dôveru v záväzné „najlepšie odhady“ výpočtov záväzkov poisťovateľov a viesť k ďalším ustanoveniam o vytvorení dostatočných rezerv pre neistoty a podmienené záväzky.
27.Komisia sa však domnieva, že existuje vhodné usmernenie, ktorým by sa zabezpečili výhody výmeny informácií.
28.Usmernenia Komisie o horizontálnej spolupráci, ktoré boli prijaté po nadobudnutí účinnosti nariadenia IBER, obsahujú osobitnú kapitolu týkajúcu sa dohôd o výmene informácií. Stanovujú sa v nej zásady, ktoré sú plne uplatniteľné na odvetvie poisťovníctva a tvoria dobrý základ pre realizáciu vlastného hodnotenia prípustnosti spoločnej tvorby a distribúcie zbierok údajov, tabuliek a štúdií.
29.V usmerneniach sa výslovne uvádza, že „výmeny skutočne súhrnných údajov v prípadoch, ak je dostatočne ťažké rozoznať informácie na úrovni jednotlivých spoločností, s oveľa menšou pravdepodobnosťou povedú k obmedzujúcim účinkom na hospodársku súťaž ako výmeny údajov na úrovni spoločnosti“ 9 . Okrem toho „zbieranie a výmena súhrnných údajov (ako sú údaje o predajoch, údaje o kapacitách alebo údaje o nákladoch na vstupy a na komponenty) obchodnou organizáciou alebo spoločnosťou na výskum trhu môže priniesť výhody tak dodávateľom, ako aj zákazníkom tým, že im umožní získať jasnejší obraz o ekonomickej situácii určitého odvetvia. Zbieranie takýchto údajov a ich uverejňovanie môže prispieť k tomu, že účastníci trhu budú lepšie informovaní pri individuálnych rozhodnutiach, ktoré sú potrebné pre efektívne prispôsobenie ich stratégii podmienkam na trhu. Vo všeobecnosti, s výnimkou prípadu, že sa výmena uskutočňuje v rámci pevného oligopolu, nie je pravdepodobné, že výmena súhrnných údajov bude mať za účinok obmedzenie súťaže.“ 10
30.Ďalej sa v usmerneniach uznáva, že „výmena údajov o spotrebiteľoch medzi podnikmi na trhoch s asymetrickými informáciami o spotrebiteľoch môže takisto viesť k prínosom. Napríklad vedenie záznamov o minulom správaní spotrebiteľov z hľadiska nehôd alebo nesplácania úverov poskytuje motív pre spotrebiteľov, aby obmedzili svoje vystavenie sa riziku. Takisto to umožňuje zistiť, ktorí spotrebitelia znášajú nižšie riziko a mali by využívať výhody nižších cien. V tomto kontexte môže výmena informácií tiež znížiť zablokovanie spotrebiteľa a tým vyvolať silnejšiu hospodársku súťaž. Je to preto, lebo informácie sú vo všeobecnosti špecifické pre vzťah a spotrebitelia by inak stratili výhodu týchto informácií, keby prešli k inej spoločnosti. Príklady takých prínosov možno nájsť v odvetviach bankovníctva a poisťovníctva, ktoré charakterizujú časté výmeny informácií o neplnení záväzkov zo strany spotrebiteľa a o charakteristikách rizika.“ 11
31.Usmerneniami sa chráni existencia tohto druhu spolupráce v odvetví poisťovníctva. V zásadách sa odrážajú rovnaké zásady, aké sú obsiahnuté v nariadení IBER, a udeľuje sa výnimka výmene informácií medzi poistiteľmi. Pokiaľ by teda došlo k prerušeniu účinnosti nariadenia IBER, existoval by ekvivalent usmernenia Komisie, ktorý pomôže poistencom, aby sami posúdili prípustnosť spolupráce. Z rovnakého dôvodu by hodnotenie súladu zo strany vnútroštátnych federácií poistiteľov, ktoré sú v súčasnosti hlavnými sprostredkovateľmi zbierania a šírenia údajov o rizikách, nemalo viesť k významnej zmene nákladov na dosiahnutie súladu podľa usmernení o horizontálnej spolupráci. Príslušné federácie a sprostredkovatelia sú povinní zabezpečiť (v rámci nariadenia IBER a nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 12 ), aby zber a šírenie údajov o rizikách vo forme zbierok údajov, tabuliek a štúdií boli v súlade s týmito vecnými ustanoveniami.
32.Pokiaľ ide o stimuly, zdá sa, že údajné riziko obmedzenia spolupráce pri spoločných zbierkach údajov, tabuľkách a štúdiách v prípade nepredĺženia účinnosti príslušnej kapitoly nariadenia IBER, je veľmi nízke. Ak je spolupráca v tejto oblasti nenahraditeľná pre odvetvie poisťovníctva, ako tvrdili poisťovacie spoločnosti v rámci verejnej konzultácie, je málo pravdepodobné, že by údajnú zásadnú potrebu spolupráce prevážilo prípadné zníženie právnej istoty v dôsledku zrušenia výnimky.
33.Potreba pokračovania existencie nariadenia o skupinovej výnimke pre spoločné zbierky údajov, tabuľky a štúdie je teda sporná, najmä ak existujú alternatívne usmerňujúce dokumenty (vrátane oznámenia), ktoré by bolo možné použiť na doplnenie príslušných ustanovení usmernení o horizontálnej spolupráci, ak to bude vhodné. Na záver treba uviesť, že podľa názoru Komisie je potreba osobitného nariadenia o skupinovej výnimke na účely zabezpečenia správneho fungovania odvetvia a na podporu určitých druhov výmeny informácií sporná.
Spoločné krytie niektorých druhov rizík (združenia)
34.Zainteresované strany, ktoré odpovedali na verejnú konzultáciu (najmä poisťovacie spoločnosti a ich združenia) vo všeobecnosti tvrdili, že ukončenie platnosti výnimky pre združenia by viedlo k zníženiu právnej istoty o prípustnosti spolupráce vo forme združení, čím by sa následne zvýšili náklady na dosiahnutie súladu pre poisťovateľov a to by viedlo k zbytočnej opatrnosti pri uzatváraní určitých dohôd o združovaní. Podľa niektorých tvrdení by to mohlo viesť k zvýšeniu poistného zo strany poisťovateľov a v určitých prípadoch dokonca k zániku existujúcich združení, predovšetkým v oblasti zvýšených a katastrofických rizík, čo by mohlo znamenať prerušenie určitých spolupoisťovacích produktov na škodu spotrebiteľov.
35.Zainteresované strany, ktoré sa zapojili do konzultácie, neboli schopné predložiť konkrétny dôkaz na potvrdenie uvedených všeobecných tvrdení o údajných negatívnych účinkoch prípadného nepredĺženia výnimky pre združenia. V niektorých oddieloch dotazníka v rámci konzultácie sa vyžadovalo podrobné vysvetlenie zmien obchodného správania v dôsledku nepredĺženia výnimky; tieto oddiely umožňovali vyčíslenie a stanovenie rozsahu výsledného vplyvu na náklady a ceny; prevažná väčšina respondentov ich však nevyplnila.
36.Pred začiatkom verejnej konzultácie Komisia uverejnila štúdiu o spolupoisťovacích (spoluzaisťovacích) združeniach a ad hoc dohodách o spolupoistení na trhu s upisovaním. 13 Štúdia sa zakladala na rozhovoroch, ktoré sa uskutočnili v štátoch EÚ-27. Na základe vymedzenia uvedeného v nariadení IBER bolo v celej EÚ určených len 46 aktívnych združení 14 . Na záver štúdie sa uvádza, že „veľa združení vzniklo na účely pokrytia katastrofického rizika (jadrové, environmentálne, teroristické), ale nie sú jedinou alternatívou pre takéto riziká, keďže niektoré z týchto rizík tiež kryjú poistné trhy a ostatné mechanizmy, napríklad štátom zaručení poisťovatelia. Okrem združení pre veľké riziká existujú ďalšie dohody medzi poisťovateľmi na poistenie rizík, ktoré poistný trh nechce, alebo na využitie výhody oblasti trhu, kde poisťovatelia kombinujú s cieľom poskytnúť kapacitu na trhu s upisovaním.“ 15
37.Počet zistených združení bol oveľa nižší, než sa pôvodne predpokladalo. Zo 100 dohôd, na ktoré sa údajne vzťahuje vymedzenie uvedené v nariadení IBER, bolo 39 vylúčených z rozsahu štúdie na základe rozhovorov. 16 Pri zvyšných 61 združeniach sa predpokladá, že prípadne zodpovedajú vymedzeniu, zistilo sa však, že 15 z nich už nie je účinných, t. j. „skončili“. 17 Takmer štvrtina združení, ktoré vznikli podľa nariadenia IBER, sa preto rozhodla odísť z trhu, čím sa ešte viac znížil počet, ktorý by vyhovoval vymedzeniu.
38.Pokiaľ ide o využívanie výnimky týkajúcej sa združení, v štúdii sa tiež uvádza, že 18 „miera odozvy na otázky týkajúce sa vlastného posúdenia, relevantného trhu a trhových podielov bola neuspokojivá. Niektoré združenia nevypracovali úplné vlastné posúdenie, keďže sa domnievali, že sú vyňaté z dôvodu krytia nových rizík alebo boli presvedčené o tom, že ich trhový podiel je nižší ako prahová hodnota 20 %. Celkovo sa zdá, že informovanosť o nariadení o skupinovej výnimke v oblasti poisťovníctva je rôzna, hoci združenia, ktoré opätovne posúdili svoje postavenie od vydania nového nariadenia o skupinovej výnimke, neoznámili zmenu svojho stavu dosiahnutia súladu.“
39.Zo štúdie vyplynulo, že 19 „panuje neistota, pokiaľ ide o vymedzenie, s rizikom nezhody medzi vnímaním združení v rámci odvetvia a zámermi nariadenia o skupinovej výnimke, čo môže poukazovať na potrebu vyjasnenia: To negatívne ovplyvňuje vymedzenie samostatných združení, ako aj vymedzenie toho, kedy sa uzatvárajú dohody podobné združeniam inými stranami, ako sú poisťovatelia, predovšetkým sprostredkovateľmi, a ktoré môže zaručiť štúdia mimo rozsahu tejto správy.“
40.V rámci štúdie sa tiež zistilo, že „fungovanie združení je heterogénne a každé združenie si vyžaduje svoje vlastný individuálny prístup“.
41.O výsledkoch štúdie sa diskutovalo na seminári so zainteresovanými stranami v marci 2013, na ktorom boli potvrdené nasledujúce hlavné zistenia:
na spolupoisťovacom (spoluzaisťovacom) trhu už existujú formy spolupráce, ktoré sa odlišujú od združení, ale hrajú podobnú úlohu;
na trhu nie je dostatočne jasné, ktoré z týchto foriem predstavujú spolupoisťovacie (spoluzaisťovacie) združenia v zmysle nariadenia IBER, a preto by sa na ne mohla vzťahovať výnimka týkajúca sa združení;
produkt a geografické vymedzenie trhov, na ktorých aktívne pôsobia združenia, ako aj vymedzenie nových rizík v rámci nariadenia IBER, nemusia byť jasné všetkým účastníkom trhu; a
hoci si účastníci trhu myslia, že združenia sú naďalej nevyhnutne potrebné pre určité riziká, zároveň uznávajú, že trh by sa mohol vyvíjať smerom k flexibilnejším a konkurenčnejším spolupoisťovacím (spouzaisťovacím) riešeniam.
42.V článku 5 nariadenia IBER sa stanovuje, že dohody o združeniach sú vyňaté, pokiaľ ide o založenie alebo prevádzkovanie združení. Rozhodovací postup Komisie 20 rozlišuje pojmy „založenie“ a „prevádzkovanie“ (fungovanie). Pokiaľ ide o založenie, Komisia sa domnieva, že zo samotnej skutočnosti, že združenie by mohlo byť nevyhnutné, ešte nevyplýva, že nenarúša hospodársku súťaž. Komisia sa následne zamerala na fungovanie združenia a skúmala, či prípadné dodatočné dohody, ktoré členovia združenia uzavreli na účely prevádzky, sú skutočne výlučne doplnkové, a preto aj nevyhnutné pre fungovanie združenia. V niekoľkých prípadoch 21 sa Komisia domnieva, že združenie nemôže byť zlučiteľné vo všetkých aspektoch, pokiaľ by jeho životaschopnosť mohla byť zaistená menej reštriktívnymi prevádzkovými podmienkami; toto kritérium sa dodnes uplatňuje ako norma zlučiteľnosti.
43.Príspevky týkajúce sa trhových trendov zozbierané v priebehu preskúmania ukazujú, že aktuálna spolupráca medzi spolupoisťovateľmi (spoluzaisťovateľmi) s cieľom spolupoistiť (spoluzaistiť) riziká je veľmi heterogénna a žiadnym spôsobom sa neopiera o inštitucionalizované združenia vyňaté na základe nariadenia IBER. Z preskúmania vplýva významný a rastúci trhový trend smerujúci od inštitucionalizovaných združení vytvorených na základe vlastných iniciatív poisťovateľov ku konkurencieschopnejším podobám spolupráce medzi poisťovateľmi (zaisťovateľmi).
44.Takéto alternatívne spolupoisťovacie (spoluzaisťovacie) postupy často vytvárajú sprostredkovatelia/makléri, ktorí z vlastnej iniciatívy alebo na žiadosť zákazníka či poisťovateľa formujú poisťovacie rady alebo balíky, často prostredníctvom predkladania ponúk, na uspokojenie osobitných potrieb. Na rozdiel od tradičných inštitucionalizovaných združení nie sú tieto konkurencieschopnejšie formy spolupoistenia (spoluzaistenia) zahrnuté do rozsahu pôsobnosti nariadenia IBER, aj keď v súvislosti s ich charakteristikou je možné uviesť, že s väčšou pravdepodobnosťou dosiahnu spoločnú efektívnosť. Alternatívne formy spolupoistenia (spoluzaistenia) vedú v rôznej miere ku konkurencii medzi poisťovateľmi, a to podľa úrovne koordinácie medzi poisťovateľmi povolenej sprostredkovateľom/maklérom alebo zákazníkom v priebehu rokovaní. Keďže existujú alternatívy k združeniam vyňatým na základe nariadenia IBER a preukázateľne sú k dispozícii menej reštriktívne a konkurenčnejšie prostriedky spolupoistenia (spoluzaistenia), je možné spochybniť tvrdenie, že súčasným nariadením IBER sa dostatočne chráni efektívna hospodárska súťaž v tejto oblasti a zároveň sa prinášajú výhody zákazníkom.
45.Spätná väzba získaná v rámci preskúmania situácie v oblasti hospodárskej súťaže bola rôzna. Väčšina poisťovateľov a združení tvrdila, že na trhoch prebieha hospodárska súťaž. Jediný zákazník, ktorý odpovedal na verejnú konzultáciu, sa domnieval, že existencia združení znamená, že na trhu s poistením jadrového rizika nefunguje hospodárska súťaž. Toto stanovisko vyjadrili aj respondenti cieleného dotazníka zaslaného zákazníkom v odvetví energetiky po verejnej konzultácii. Všetci respondenti sa domnievali, že nariadenie IBER má negatívny vplyv v prípade rokovania o poistnom.
46.V nadväznosti na hĺbkové posúdenie informácií zhromaždených v priebehu preskúmania sa Komisia v tejto fáze domnieva, že všeobecná výnimka týkajúca sa združení nemusí byť v súlade prísnymi podmienkami vytvárania výnimočného nástroja, ako je napríklad nariadenie o skupinovej výnimke. Nariadenie o skupinovej výnimke pre určitú kategóriu dohôd má opodstatnenie len vtedy, keď je s dostatočnou istotou možné predpokladať, že daná kategória skutočne prináša výhody, ktoré spravodlivo využívajú všetci spotrebitelia. Vyňaté obmedzenia tiež musia byť nevyhnutné, to znamená, že nie je možné dosiahnuť ciele spolupráce takým spôsobom, ktorý je menej obmedzujúci z hľadiska hospodárskej súťaže. Posúdenie proporcionality je citlivá otázka a môže sa uskutočniť len formou individuálneho vlastného posúdenia fungovania združenia a jeho dôsledkov.
47.Za súčasných trhových okolností a vzhľadom na informácie, ktoré sú dostupné, pokiaľ ide o používanie a fungovanie nariadenia IBER, Komisia dospela k názoru, že v tejto fáze už nie je možné predpokladať, že reštriktívne dohody o vzniku združení, na ktoré sa vzťahuje predmetné nariadenie, spĺňajú všetky štyri podmienky zlučiteľnosti stanovené v článku 101 ods. 3 ZFEÚ. 22
48.Okrem toho sa zdá, že platná výnimka týkajúca sa združení sa v oblasti spolupoistenia (spoluzaistenia) využíva len okrajovo. Informácie, ktoré sú k dispozícii na základe preskúmania, ukazujú, že v každom prípade sa výnimka uplatňuje len na obmedzenú časť spolupoisťovacieho (spoluzaisťovacieho) trhu: najmä pri katastrofických alebo zvýšených rizikách. V štúdii Komisie o spolupoisťovacích (spoluzaisťovacích) združeniach sa vymedzil relatívne nepatrný počet (len 46) inštitucionalizovaných združení, ktoré sú prípadne kryté výnimkou vyplývajúcou z nariadenia IBER. Okrem toho preskúmanie v tejto fáze ukazuje, že sa platná výnimka využíva len málo, keďže významná časť prípadných subjektov využívajúcich jej výhody tvrdí, že podľa ich názoru nepatria do rozsahu pôsobnosti nariadenia IBER. Konkrétne dve zo štyroch združení, ktoré odpovedali na verejnú konzultáciu a 20 (t. j. dve tretiny) združení, ktoré reagovali na následné dotazníky rozoslané väčšej skupine združení, vyhlásili, že nepotrebujú výnimku vyplývajúcu z nariadenia IBER, keďže ich spolupráca od začiatku neobmedzuje hospodársku súťaž.
49.V rámci preskúmania sa tiež ukázalo, že silné znepokojenie vyvoláva otázka účinnosti nariadenia o skupinovej výnimke, pokiaľ ide o združenia v odvetví poisťovníctva. Vznik veľmi heterogénnych a zložitých spojení pre rôzne spolupoisťovacie (spoluzaisťovacie) riziká na poistnom trhu, spolu s vlastnými ťažkosťami pri vymedzení relevantných trhov a výpočte trhových podielov v danom odvetví, veľmi komplikujú určenie uspokojenia „reštriktívnych a jasne stanovených právnych kritérií“ pre vytvorenie nariadenia o skupinovej výnimke. Z pozorovaní niektorých zainteresovaných strán vplýva, že vymedzenie „združenia“ je nejednoznačné a nepresné, prípadne nie je jasné, ako treba vymedziť relevantné trhy v poisťovníctve. Ak je uplatnenie vymedzenia zložité z dôvodu neurčitosti dvoch zložiek, ktoré majú rozhodujúci význam pre toto uplatňovanie, treba vážne pochybovať o vhodnosti alebo opodstatnenosti nariadenia ako takého.
3. ZÁVERY A NÁVRHY
50.Z uvedených dôvodov sa Komisia domnieva, že aj keď existujú indikácie širšej potreby spolupráce v odvetví poisťovníctva v súvislosti so zozbieraním a distribúciou spoločných výpočtov, tabuliek a štúdií a spolupoistením (spoluzaistením) osobitných druhov rizika, nie sú splnené prísne podmienky pre vytvorenie sektorovo špecifického nariadenia o skupinovej výnimke so zreteľom na uvedené kategórie dohody.
51.Pokiaľ ide o zostavenie a distribúciu spoločných výpočtov, tabuliek a štúdií, je sporná pridaná hodnota osobitnej skupiny výnimiek. Komisia v tejto fáze zastáva názor, že fungovanie odvetvia poisťovníctva si už zrejme nevyžaduje účinnosť nariadenia IBER. V usmerneniach o horizontálnej spolupráci je obsiahnuté usmernenie týkajúce sa vlastného hodnotenia prípustnosti tohto druhu spolupráce. Komisia tiež môže, ak je to nutné, poskytnúť osobitné usmernenie predstavujúce alternatívny a oveľa flexibilnejší nástroj, ktorý je možné jednoduchšie prispôsobiť meniacim sa okolnostiam.
52.Pokiaľ ide o spolupoisťovacie (spoluzaisťovacie) združenia, predbežné stanovisko Komisie v tejto fáze je, že predĺženie nariadenia IBER nie je opodstatnené z dôvodu jeho obmedzeného využívania a relevantnosti, ako aj konkrétnych rizík chybného uplatňovania. Ak má Komisia zaviesť takúto výnimku z pravidiel hospodárskej súťaže, musí byť schopná s dostatočnou určitosťou predvídať, či druh spolupráce, pre ktorý sa výnimka udeľuje, spĺňa všetky nevyhnutné podmienky na dosiahnutie zlučiteľnosti s vnútorným trhom, najmä pokiaľ ide o účinnosť a efektívnosť, pričom sa musí zohľadniť skutočnosť, že poistný trh v súčasnosti ponúka heterogénny a menej reštriktívny súbor alternatív ku združeniam vytvoreným na účely spolupoistenia (spoluzaistenia) rizík, prípadne za konkurenčnejších podmienok.
53.Treba uviesť, že ukončenie platnosti výnimky pre združenia by neviedlo k ich zákazu, ale k ich posudzovaniu podľa rovnakých pravidiel hospodárskej súťaže ako ostatné odvetvia.
54.Komisia sa preto v tejto fáze domnieva, že vlastné posúdenie jednotlivých prípadov podľa jej usmernení o horizontálnej spolupráci zabezpečí dosiahnutie čistých pozitívnych prínosov pre spotrebiteľov a hospodársku súťaž v zmysle článku 101 ods. 3 ZFEÚ.
55.Treba uviesť, že všetky zistenia a závery tejto správy sú predbežné a sú predmetom prebiehajúceho posudzovania Komisie a diskusií so zainteresovanými stranami. Uvedený postup vyvrcholí predstavením správy o posúdení vplyvu začiatkom roku 2017.
56.Pokiaľ sa výnimky vyplývajúce z nariadenia IBER nepredĺžia, Komisia sa môže rozhodnúť, že prijme doplňujúce usmernenie (namiesto súčasného oznámenia o nariadení IBER, ktoré bude zastarané po ukončení účinnosti platného nariadenia) o zásadách vlastného posúdenia dohôd, na ktoré sa už nebude vzťahovať nariadenie o skupinovej výnimke.
57.Po uverejnení správy má Komisia v úmysle zorganizovať diskusiu zainteresovaných strán o svojich predbežných záveroch v rámci postupu posúdenia vplyvu.
58.Komisia tiež hodlá uverejniť a, ak to bude nevyhnutné, prediskutovať so zainteresovanými stranami závery dvoch súčasných štúdií o otázkach súvisiacich s fungovaním nariadenia IBER.