EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli7. 4. 2016
COM(2016) 148 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU
o akčnom pláne v oblasti DPH
k jednotnému priestoru EÚ v oblasti DPH - čas rozhodnúť sa
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli7. 4. 2016
COM(2016) 148 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU
o akčnom pláne v oblasti DPH
k jednotnému priestoru EÚ v oblasti DPH - čas rozhodnúť sa
Obsah
1Úvod: Argumenty v prospech jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH
2Nedávne a prebiehajúce politické iniciatívy
2.1Odstraňovanie prekážok elektronického obchodu na jednotnom trhu v súvislosti s DPH
2.2Smerom k balíku opatrení v oblasti DPH pre MSP
3Neodkladné opatrenia na riešenie výpadkov DPH
3.1Zlepšenie spolupráce v rámci EÚ a s krajinami mimo EÚ
3.2Smerom k výkonnejším daňovým úradom
3.3Zlepšenie dobrovoľného dodržiavania predpisov
3.4Výber daní
3.5Dočasné výnimky pre členské štáty v boji proti vnútroštátnym a štrukturálnym podvodom8
4Strednodobé opatrenie na riešenie výpadkov DPH: smerom k odolnému jednotnému priestoru EÚ v oblasti DPH9
5Smerom k modernizovanej politike určovania sadzieb11
5.11. možnosť Rozšírenie a pravidelné preskúmanie zoznamu tovarov a služieb oprávnených na zníženú sadzbu12
5.22. možnosť Zrušenie zoznamu13
6Záver13
7Časový rámec14
1Úvod: Argumenty v prospech jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH
V tomto akčnom pláne je stanovený postup vytvorenia jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH 1 . Priestoru v oblasti DPH, ktorý môže podporiť širší a spravodlivejší jednotný trh a posilniť tvorbu pracovných miest, rast, investície a konkurencieschopnosť. Priestoru v oblasti DPH, ktorá zodpovedá danému účelu v 21. storočí.
Spoločný systém DPH je základným prvkom jednotného trhu Európy. Odstránením prekážok, ktoré narúšali hospodársku súťaž a bránili voľnému pohybu tovaru, uľahčil obchod v rámci vnútorného trhu. Je to významný a rastúci zdroj príjmov v EÚ, ktorý v roku 2014 dosiahol objem takmer 1 bilión EUR, čo predstavuje 7 % hrubého domáceho produktu (HDP) EÚ 2 . Jeden z vlastných zdrojov EÚ je tiež založený na DPH. Ako spotrebná daň so širokým základom je jednou z foriem zdanenia, ktoré najviac podporujú rast.
Systém DPH však nie je schopný držať krok s výzvami dnešnej globálnej, digitálnej a mobilnej ekonomiky. Súčasný systém DPH, ktorý mal byť prechodným systémom, je rozdrobený, zložitý pre rastúci počet podnikov s cezhraničným pôsobením a necháva otvorené dvere podvodom: s domácimi a cezhraničnými transakciami sa zaobchádza rozdielne a na jednotnom trhu sa dajú kúpiť tovary alebo služby oslobodené od DPH.
Systém teraz naliehavo potrebuje reformu:
jeho používanie musí byť pre podniky jednoduchšie. Náklady na zabezpečenie dodržiavania predpisov sú výrazne vyššie pri obchodovaní na jednotnom trhu než na domácom trhu 3 , pričom zložitosť potláča podnikanie, predovšetkým v prípade malých a stredných podnikov (MSP) 4 .
Musí bojovať s rastúcim rizikom podvodov. Výpadky DPH, teda rozdiely medzi očakávanými a skutočnými príjmami, sa odhadujú na 170 miliárd EUR 5 , pričom samotné cezhraničné podvody predstavujú každoročnú stratu príjmov vo výške 50 miliárd EUR 6 .
Musí byť efektívnejší, predovšetkým vo využívaní možností digitálnej technológie a v znižovaní nákladov na výber daní.
Musí byť založený na väčšej dôvere: dôvere medzi podnikmi a daňovými správami, ako aj medzi jednotlivými daňovými správami v EÚ.
V skratke, systém DPH sa musí zmodernizovať a reštartovať. Dosiahnuť tento cieľ nebude ľahké. Súčasný systém sa ukázal ako ťažko reformovateľný a požiadavka jednomyseľného súhlasu všetkých členských štátov s každou zmenou predstavuje vážny problém. Zachovanie doterajšieho stavu však nie je riešením. Jednoduchým pridávaním nových vrstiev povinností a kontrol s cieľom bojovať proti podvodom sa ešte zvýšia náklady na zabezpečenie dodržiavania predpisov a právnu neistotu pre všetky podniky vrátane tých dôveryhodných, a teda sa ďalej bude obmedzovať fungovanie jednotného trhu. Ani postupné zjednodušovanie zrejme nebude účinné.
Teraz treba konať. Je čas na vytvorenie skutočného jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH pre jednotný trh v EÚ.
S týmto cieľom Komisia teraz plánuje predložiť legislatívny návrh na zavedenie konečného systému DPH 7 . Tento konečný systém bude vychádzať z dohody zákonodarcov EÚ, že systém DPH by mal byť založený na zásade zdaňovania v krajine určenia tovaru. Znamená to, že pravidlá zdaňovania, podľa ktorých dodávateľ tovaru inkasuje DPH od svojho zákazníka, sa rozšíria na cezhraničné transakcie. Len samotná táto zmena by mala pomôcť znížiť objem cezhraničných podvodov v oblasti DPH o 40 miliárd EUR ročne 8 .
Keďže príprava a prijatie takej závažnej zmeny v spôsobe fungovania systému DPH zaberie určitý čas, Komisia súbežne podnikne ďalšie súvisiace iniciatívy na pomoc pri riešení problémov, ktoré prináša systém DPH. Niektoré z týchto iniciatív už boli oznámené a doplnia ich ďalšie opatrenia, ktoré pomôžu pri riešení problematiky podvodov.
Súčasný systém sa tiež usiluje podchytiť inovatívne obchodné modely a technologický pokrok v dnešnom digitálnom prostredí. Rozdielne sadzby DPH pre hmotné a digitálne tovary a služby neodrážajú úplne dnešnú realitu. Členské štáty majú navyše pocit, že sú neoprávnene obmedzované vo svojej politike určovania sadzieb. Posun modelu v uplynulých rokoch smerom k zásade krajiny určenia si vyžaduje hlbšiu úvahu o dôsledkoch, ktoré by to malo vniesť do systému DPH a do pravidiel EÚ, ktorými sa riadia sadzby DPH.
Celkovo sú v tomto akčnom pláne stanovené postupné kroky potrebné na vytvorenie jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH. Stanovené sú okamžité a neodkladné opatrenia na riešenie výpadkov DPH a prispôsobenie systému DPH digitálnej ekonomike a potrebám MSP. Akčný plán prináša aj jednoznačnú dlhodobú orientáciu na konečný systém DPH a sadzby DPH. Teraz treba prijať rozhodnutia o všetkých týchto otázkach. Potrebné je predovšetkým politické vedenie smerujúce k prekonaniu hlboko zakorenených prekážok, ktoré v minulosti bránili pokroku, a nakoniec k prijatiu reforiem potrebných na boj proti podvodom, odstránenie administratívnych prekážok a zníženie regulačných nákladov, čo by zjednodušilo život európskym podnikom.
2Nedávne a prebiehajúce politické iniciatívy
Komisia sústavne presadzuje reformu systému DPH. Nedávno, po širokej a plodnej verejnej diskusii, ktorú v decembri 2010 vyvolala Zelená kniha o budúcnosti DPH 9 , Komisia v decembri 2011 predložila svoje závery v oznámení o budúcnosti DPH 10 a stanovila prioritné opatrenia pre nadchádzajúce roky.
Komisia sa pri tejto príležitosti, po mnohých rokoch neúspešných pokusov, vzdala cieľa zaviesť konečný systém DPH založený na zásade zdaňovania všetkých cezhraničných dodávok tovaru v členskom štáte ich pôvodu za rovnakých podmienok, aké sa uplatňujú v domácom obchode, vrátane sadzieb DPH. Európsky parlament 11 a Rada 12 sa zhodli, že konečný systém by mal byť založený na zásade zdaňovania v členskom štáte určenia tovaru.
K iniciatívam, ktoré sa vtedy dokončili, patrí:
mechanizmus rýchlej reakcie na boj proti náhlym a rozsiahlym podvodom v oblasti DPH 13 ,
zavedenie nových pravidiel pre miesto dodávky, v súlade so všeobecnými zásadami, na mieste určenia, pre telekomunikačné, vysielacie a elektronické služby poskytované konečnému spotrebiteľovi, s jednotným kontaktným miestom na uľahčenie dodržiavania daňových predpisov 14 ,
nový, transparentnejší systém riadenia pre systém DPH v EÚ, do ktorého sú bližšie zapojené všetky zainteresované strany 15 .
Následne sa začali ďalšie iniciatívy na odstránenie prekážok v rozvoji digitálneho prostredia a MSP na jednotnom trhu v súvislosti s DPH a na revíziu pravidiel pre DPH vo verejnom sektore 16 .
2.1Odstraňovanie prekážok elektronického obchodu na jednotnom trhu v súvislosti s DPH
Súčasný systém DPH pre cezhraničný elektronický obchod je zložitý a nákladný pre členské štáty aj pre podniky. Priemerné ročné náklady na dodávanie tovaru do inej krajiny EÚ sa odhadujú na 8 000 EUR 17 . Podniky z EÚ sú okrem toho v konkurenčnej nevýhode, keďže dodávatelia mimo EÚ môžu dodávať spotrebiteľom v EÚ tovar oslobodený od DPH na základe výnimiek pre dovoz malých zásielok (v roku 2015 sa doviezlo takmer 150 miliónov zásielok oslobodených od DPH 18 ). Zložitosť systému tiež spôsobuje, že pre členské štáty je ťažké zabezpečiť dodržiavanie predpisov, pričom straty sa odhadujú na približne 3 miliardy EUR ročne 19 .
Ako bolo v máji 2015 oznámené v stratégii pre jednotný digitálny trh 20 , Komisia do konca roka 2016 predloží legislatívny návrh na modernizáciu a zjednodušenie systému DPH pre cezhraničný elektronický obchod, predovšetkým pre MSP. Návrh bude zahŕňať:
rozšírenie mechanizmu jednotného kontaktného miesta na online predaj hmotného tovaru konečným spotrebiteľom v EÚ a v krajinách mimo EÚ,
zavedenie spoločného celoeurópskeho zjednodušujúceho opatrenia (prahovej hodnoty DPH 21 ) na pomoc malým začínajúcim podnikom v oblasti elektronického obchodu,
umožnenie kontrol cezhraničných podnikov zo strany domovskej krajiny vrátane jednotného auditu,
zrušenie oslobodenia od DPH pri dovoze malých zásielok od dodávateľov z krajín mimo EÚ.
2.2Smerom k balíku opatrení v oblasti DPH pre MSP
V dôsledku zložitosti a rozdrobenosti systému DPH v EÚ znášajú MSP vo všeobecnosti proporcionálne vyššie náklady na zabezpečenie dodržiavania predpisov v oblasti DPH než veľké podniky 22 . V rámci smerovania k novej stratégii pre jednotný trh 23 preto Komisia pripravuje komplexný balík zjednodušení pre MSP, ktorého cieľom bude vytvorenie prostredia prospešného pre ich rast a priaznivého pre cezhraničný obchod. Revízii sa podrobí predovšetkým osobitný systém pre malé podniky. Tento balík bude predložený v roku 2017.
Komisia tiež vyvodí závery zo stiahnutia návrhu na jednotné daňové priznanie k DPH 24 , čo zostáva významnou oblasťou na zjednodušenie, a bude pokračovať v úvahách o tom, ako v tejto súvislosti znížiť náklady na zabezpečenie dodržiavania predpisov pre MSP.
3Neodkladné opatrenia na riešenie výpadkov DPH
Súčasná úroveň výpadkov DPH si vyžaduje neodkladné opatrenia na troch frontoch: dosiahnutie lepšej administratívnej spolupráce, zlepšenie dobrovoľného dodržiavania predpisov a kolektívne zlepšenie činnosti európskych daňových úradov. Okrem toho, prudký rozvoj elektronického obchodu si vyžaduje nový prístup k výberu daní.
3.1Zlepšenie spolupráce v rámci EÚ a s krajinami mimo EÚ
Ako konštatoval Európsky dvor audítorov 25 , nástroje administratívnej spolupráce medzi daňovými úradmi sa využívajú nedostatočne. Navyše, zavedenie siete Eurofisc 26 nebolo dostatočne ambiciózne. Potrebujeme sa preto posunúť od existujúcich modelov spolupráce založených na výmene informácií medzi členskými štátmi k novým modelom výmeny a spoločného analyzovania informácii a spoločného postupu. Členské štáty by mali využívať možnosti riadenia rizík na úrovni EÚ, čo by im umožnilo rýchlejšie a účinnejšie odhaľovať a rozkladať podvodnícke siete.
To znamená hľadanie spôsobov, ako posilniť úlohu a vplyv siete Eurofisc s cieľom dosiahnuť kvalitatívny skok vpred k modernejšej štruktúre. Zodpovední úradníci zapojení do siete Eurofisc by mali mať s pomocou Komisie priamy prístup k príslušným informáciám uchovávaným v jednotlivých členských štátoch, čo by im umožnilo vymieňať si, spoločne používať a analyzovať základné informácie a vykonávať spoločné kontroly. Legislatívny návrh na zavedenie takýchto zlepšení bude predložený v roku 2017.
Treba tiež posilniť vzájomnú pomoc pri vymáhaní daňových dlhov.
Boj proti sieťam organizovaného zločinu a proti podvodom v oblasti DPH pri dovoze si vyžaduje aj odstraňovanie prekážok účinnej spolupráce medzi daňovými úradmi a colnými orgánmi, ako aj spolupráce s orgánmi presadzovania práva a finančnými inštitúciami na vnútroštátnej úrovni aj na úrovni EÚ. V tejto súvislosti by mohlo významnú úlohu zohrať prijatie návrhov Komisie na ochranu finančných záujmov EÚ 27 , ktoré sa týkajú podvodov v oblasti DPH v celej EÚ, a návrhu na zriadenie Európskej prokuratúry 28 .
Napokon, lepšia spolupráca s medzinárodnými organizáciami a s krajinami mimo EÚ v oblasti DPH by umožnila rozšírenie systému administratívnej spolupráce v EÚ na krajiny mimo EÚ, predovšetkým s cieľom zabezpečiť efektívne zdaňovanie elektronického obchodu.
3.2Smerom k výkonnejším daňovým úradom
Za presadzovanie daňových právnych predpisov sú zodpovedné daňové správy členských štátov. Výber DPH a boj proti podvodom v globálnom ekonomickom prostredí si vyžaduje silné daňové správy, ktoré sú dobre vybavené na poskytovanie vzájomnej pomoci. V mnohých odporúčaniach európskeho semestra sa členské štáty vyzývajú na zlepšenie dodržiavania daňových predpisov a posilnenie schopnosti ich daňových správ. Treba preto urobiť viac, pokiaľ ide o výmenu a zavádzanie najlepších postupov v tejto oblasti.
Modernizácia výberu DPH by mohla priniesť aj značné výhody. Elektronická verejná správa a digitálne daňové účty by zjednodušili postupy daňových orgánov a zmenšili záťaž podnikov, a to aj v členských štátoch aj v zahraničí. Pomohlo by to navyše pri budovaní dôvery a v boji proti podvodom.
Nadišiel čas vypracovať spoločný program pre daňové správy s cieľom budovať v rámci spolupráce dôveru a posilňovať schopnosť daňových správ bojovať proti podvodom a prispôsobovať sa hospodárskemu rozvoju. Komisia bude:
zabezpečovať strategickú diskusiu medzi vedením 28 daňových správ, ako aj s colnými orgánmi, s cieľom vypracovať takýto program,
podporovať uzavretie dohôd o minimálnych normách kvality pre základné funkcie a hodnotenia daňových správ,
poskytovať platformu na výmenu znalostí a skúseností a technickú pomoc na podporu reforiem 29 .
3.3Zlepšenie dobrovoľného dodržiavania predpisov
Dôležité je tiež zlepšiť dobrovoľné dodržiavanie predpisov a spoluprácu medzi podnikmi a daňovými orgánmi. Komisia podporí tento proces realizáciou alebo financovaním konkrétnych projektov, ako sú napríklad účinné mechanizmy prechádzania sporom a riešenia sporov v rámci fóra EÚ pre DPH, a podporí dohody medzi daňovými správami a podnikateľskými odvetviami.
3.4Výber daní
Elektronický obchod, hospodárstvo spoločného využívania zdrojov a ďalšie nové formy podnikania sú z hľadiska výberu daní výzvou a zároveň príležitosťou. Platí to v domácom aj cezhraničnom obchode. Členské štáty musia spolupracovať a s pomocou Komisie stanoviť a vymieňať si najlepšie postupy na riešenie týchto úloh. Nové prístupy k výberu daní môžu okrem iného zahŕňať: nové nástroje na podávanie správ, nové nástroje kontroly, vymedzenie nových úloh pre určitých trhových sprostredkovateľov.
3.5Dočasné výnimky pre členské štáty v boji proti vnútroštátnym a štrukturálnym podvodom
Podvody v oblasti DPH nepostihujú všetky krajiny EÚ rovnako a výpadky DPH sa pohybujú v rozmedzí od menej než 5 % do viac ako 40 %. Niektoré ťažie postihnuté členské štáty požiadali o povolenie zaviesť dočasný všeobecný systém prenesenia daňovej povinnosti, ktorý sa odchyľujú od všeobecných zásad smernice o DPH 30 . Cieľom týchto žiadostí by bolo riešenie problému podvodov typických pre DPH pri zohľadnení špecifík príslušných členských štátov.
Komisia uznáva potrebu hľadania praktických a krátkodobých riešení v boji proti podvodom v oblasti DPH. Aj keď tieto žiadosti prekračujú hranice možností platnej smernice o DPH 31 a vyžadujú si preto legislatívnu zmenu, Komisia ich berie veľmi vážne a dôkladne posúdi ich politické, právne a ekonomické dôsledky, kým prijme závery. Takéto výnimky by nemali neprimerane obmedzovať riadne fungovanie jednotného trhu a vyžadovali by si jednomyseľný súhlas Rady. Toto posúdenie bude zahŕňať podrobnú analýzu, aby sa zabezpečilo dôkladné a presné pochopenie situácie a možných dôsledkov dočasných výnimiek. Kritickým prvkom, ktorý treba vziať do úvahy, bude možný vplyv na podniky a daňové správy predovšetkým z hľadiska nákladov na úpravy, ako aj z hľadiska presunu podvodov do susedných krajín a na maloobchodnú úroveň.
Spoľahlivé administratívne opatrenia v každom prípade existujú a ich účinnosť pri obmedzovaní podvodov sa preukázala vo viacerých členských štátoch. Komisia je preto pripravená pomôcť dotknutým členským štátom aj pri zlepšovaní výberu daní a zvyšovaní účinnosti kontroly. Komplexný program reforiem, založený na dôkladnej analýze výpadkov DPH a schém podvodov v týchto členských štátoch a vystavaný na najlepších postupoch, by sa dal zaviesť rýchlo. Zahŕňať by to mohlo finančnú pomoc Komisie a odborné poznatky vnútroštátnych daňových správ s dobrými výsledkami v tejto oblasti. Sieť Eurofisc by navyše mohla pomôcť pri vykonaní analýzy rizík a začať by sa mohli spoločné kontroly, na ktorých by sa mohli dobrovoľne podieľať vnútroštátne daňové správy.
Posúdenie týchto výnimiek sa vykoná bez toho, aby boli dotknuté návrhy na zavedenie konečného systému DPH, ktoré má predložiť Komisia. Komisia podá správu o situácii v tejto záležitosti do júna tohto roka.
4Strednodobé opatrenie na riešenie výpadkov DPH: smerom k odolnému jednotnému priestoru EÚ v oblasti DPH
V rámci súčasného systému, ktorý funguje od roku 1993 a bol zamýšľaný ako dočasný, sa každá cezhraničná transakcia delí na cezhraničnú dodávku, oslobodenú od DPH, a zdaniteľné cezhraničné nadobudnutie. Tento systém je podobný ako colný systém, ale bez rovnocenných kontrol, a je preto zdrojom cezhraničných podvodov.
K týmto podvodom dochádza, keď dodávateľ tvrdí, že tovar dopravil do iného členského štátu, ale v skutočnosti sa tovar spotrebúva na mieste a pri oslobodení od DPH, alebo osobitne, keď zákazník cezhraničnej transakcie kupuje tovar alebo služby oslobodené od DPH a svojmu zákazníkovi účtuje DPH bez toho, aby ju poukázal daňovým orgánom, hoci si ju tento zákazník môže odpočítať 32 .
Takže je najvyšší čas prijať v boji proti takýmto podvodom jednotný postup, ktorý bude plne zlučiteľný s požiadavkami jednotného trhu. Ani uvedené ambiciózne administratívne opatrenia na riešenie výpadkov DPH, aj keď sú užitočné, by samy osebe neboli dostatočné na ukončenie cezhraničných podvodov.
V rámci odolného jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH by sa s cezhraničnými transakciami malo zaobchádzať rovnako ako s domácimi transakciami, čím by sa odstránila typická slabina systému a spojili by sa správa a vymáhanie DPH prostredníctvom užšej spolupráce medzi daňovými správami.
Na základe záverov Rady z mája 2012 vstúpila Komisia do transparentného dialógu s členskými štátmi a ďalšími zainteresovanými stranami 33 s cieľom podrobne preskúmať prípadné možnosti uplatňovania zásady krajiny určenia na cezhraničný obchod 34 medzi podnikmi (B2B) 35 vrátane uplatňovania všeobecného systému prenesenia daňovej povinnosti.
V rámci všeobecného systému prenesenia daňovej povinnosti je DPH „pozastavená“ pozdĺž celého ekonomického reťazca a účtuje sa až spotrebiteľovi. Znamená to, že výber DPH sa úplne presúva na úroveň maloobchodného predaja. Takýto systém sa nevyznačuje sebakontrolou ako súčasný systém DPH (t. j. podľa zásady rozdelených platieb), ktorá zaručuje, že malý počet relatívne významných a spoľahlivých zdaniteľných osôb v ekonomickom reťazci predstavuje najväčší podiel na DPH.
Okrem toho môže dôjsť k podvodom iných druhov, napr. keď podvodník tvrdí, že je zdaniteľnou osobou, aby získal tovar učený na konečnú spotrebu pri oslobodení od DPH. Existuje preto vysoké inherentné riziko, že by došlo k nárastu podvodov a nezdanenej súkromnej spotreby, najmä vzhľadom na vysoké sadzby DPH krajín EÚ (až do 27 %).
Na základe tejto práce Komisia preto dospela k záveru, že najlepšou možnosťou pre EÚ ako celok by bolo zdaňovať dodávky tovaru medzi podnikmi (B2B) v rámci EÚ rovnako ako domáce dodávky, a tým napraviť veľké chyby prechodného usporiadania pri súčasnom zachovaní základných vlastností systému DPH bez zmeny.
Takýmto systémom zdaňovania cezhraničných dodávok sa zabezpečí jednotné zaobchádzanie s domácimi a cezhraničnými dodávkami v celom reťazci výroby a distribúcie a obnovia sa základné vlastnosti DPH v cezhraničnom obchode, t. j. systém rozdelených platieb s jeho vlastnosťou sebakontroly.
Preto by sa na základe tejto zmeny mal znížiť objem cezhraničných podvodov v EÚ o 40 miliárd EUR (80 %) ročne 36 . Medzispotreba a konečná spotreba tovaru bude naďalej zdaňovaná na mieste, kam sa tovar dováža, čo je spoľahlivá náhrada miesta spotreby. Takéto objektívne kritérium by zdaniteľnej osobe sťažilo účasť na daňovom plánovaní alebo vykonanie podvodu. Daňovým úradom by to umožnilo sústrediť zdroje na riešenie ďalších problémov.
Túto zmenu bude sprevádzať prijatie niektorých výrazných zjednodušujúcich opatrení. Napríklad systém jednotného kontaktného miesta, ktorý už existuje pre telekomunikačné, vysielacie a elektronické služby a ktorý by sa mal rozšíriť na všetky transakcie elektronického obchodu 37 , sa bude ešte širšie uplatňovať a reštartovať tak, aby sa plne využili možnosti ponúkané digitálnou technológiou na zjednodušenie, štandardizáciu a modernizáciu postupov. Podniky sa budú musieť registrovať na účely DPH iba v členskom štáte, kde boli založené. Celkovo by podniky mali ušetriť v priemere približne 1 miliardu EUR 38 .
Takýto systém by si vyžadoval väčšiu dôveru a spoluprácu medzi daňovými správami, keďže členský štát, do ktorého tovar prichádza, by sa musel v otázke výberu DPH z cezhraničnej dodávky spoliehať na členský štát odoslania. Efektívnosť výberu DPH a boja proti podvodom medzi daňovými správami by preto bolo treba čo najviac zosúladiť. Takýto systém by znamenal aj významné zmeny pre podniky. Jeho zavádzanie by preto malo byť postupné, aby sa podnikom zabezpečil hladký prechod a aby sa všetkým členským štátom umožnilo dosiahnuť vyššiu úroveň spolupráce a zvýšiť administratívne kapacity. Systém by mal byť aj používateľsky ústretový a založený na najnovších dostupných digitálnych technológiách.
Ako prvý legislatívny krok sa obnoví zásada zdaňovania cezhraničných dodávok a systém jednotného kontaktného miesta sa rozšíri na cezhraničné dodávky tovaru medzi podnikmi (B2B). Podniky, ktoré dodržiavajú predpisy a s osvedčením od daňového správy, vrátane MSP by však boli naďalej povinné platiť DPH za tovary kúpené z iných krajín EÚ. Keďže podniky, ktoré dodržiavajú predpisy, predstavujú veľkú väčšinu zdaniteľných subjektov zapojených do cezhraničných transakcií, výrazne by to znížilo objem DPH prechádzajúci cez jednotné kontaktné miesto a zjednodušilo by to podnikom prispôsobovanie sa.
Ako druhý legislatívny krok by sa zdaňovanie vzťahovalo na všetky cezhraničné dodávky, takže so všetkými dodávkami tovarov a služieb v rámci jednotného trhu, či už domácim alebo cezhraničným, by sa zaobchádzalo rovnako. Na tento účel by bolo treba výrazne zvýšiť kvalitu spolupráce a spoločných nástrojov na presadzovanie predpisov, aby sa zabezpečila vzájomná dôvera medzi daňovými úradmi. Prvou fázou plnenia tohto cieľa bude posilňovanie spolupráce prostredníctvom siete Eurofisc a zvyšovanie schopnosti daňových správ. Až keď členské štáty dospejú k záveru, že sa dosiahlo zvýšenie kvality, môže byť plne zavedený konečný systém.
5Smerom k modernizovanej politike určovania sadzieb
V smernici o DPH sú stanovené všeobecné pravidlá, ktorými sa vymedzuje voľnosť členských štátov pri určovaní sadzieb DPH. Účelom týchto pravidiel bolo predovšetkým zaručiť neutralitu, jednoduchosť a funkčnosť systému DPH. Zákonodarca sa rozhodol uplatniť, ako základné pravidlo, štandardnú sadzbu DPH na všetky zdaniteľné dodávky tovarov a služieb a stanoviť minimálnu sadzbu na 15 % Povolené boli dve znížené sadzby, stanovené na 5 % alebo viac, ktoré sa obmedzujú na určité tovary a služby uvedené v smernici o DPH 39 . Okrem toho sú v určitých členských štátoch povolené viaceré znížené sadzby, a to aj nižšie než 5 %, na základe výnimiek o zachovaní statusu quo 40 .
V súčasných pravidlách sa však plne nezohľadňujú technologické a hospodárske vývojové trendy. Je to napríklad prípad elektronických kníh a elektronických novín, ktoré nemôžu využívať znížené sadzby stanovené pre tlačené publikácie. Tento problém sa bude riešiť v rámci stratégie pre jednotný digitálny trh.
Tieto pravidlá boli navyše vypracované pred dvoma desaťročiami s cieľom dospieť ku konečnému systému DPH založenému na zásade miesta pôvodu. Odvtedy sa DPH stále viac vyvíjala na systém založený na zásade miesta určenia. Pravidlá určovania sadzieb však nikdy neboli upravené tak, aby odrážali túto logiku, čo umožňuje väčšiu rozmanitosť sadzieb DPH. Rozdiely v sadzbách DPH môžu stále ovplyvňovať fungovanie jednotného trhu v rámci systému, keď spotrebitelia prekračujú hranice, aby si kúpili tovary a služby. Odhliadnuc od týchto prípadov však na rozdiel od toho, čo sa deje v rámci pôvodného systému, dodávatelia nezískavajú žiadne výrazné výhody zo skutočnosti, že sídlia v členskom štáte s nižšou sadzbou, takže rozdiely v sadzbách DPH majú menší potenciál narušovať fungovanie jednotného trhu.
Cieľom pravidiel smernice o DPH je chrániť fungovanie jednotného trhu a zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže. V súlade so zásadou subsidiarity Komisia pripomína, že EÚ môže konať len vtedy a len v takom rozsahu, pokiaľ určité ciele nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov a možno ich lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. Súčasné pravidlá im spomaľujú a sťažujú rozširovanie znížených sadzieb na nové oblasti, keďže všetky rozhodnutia sa musia prijať jednomyseľne. V dôsledku toho sa smernica o DPH stáva zastaranou, napríklad pokiaľ ide o výrobky podliehajúce technologickému pokroku.
Čo je horšie, vzhľadom na dlhé časové intervaly pri prijímaní zmien v právnych predpisoch EÚ sa členské štáty dostávajú do situácií, keď porušujú pravidlá. Komisia musela doposiaľ začať viac ako 40 konaní o nesplnení povinnosti proti viac ako dvom tretinám členských štátov. Reforma poskytujúca členským štátom viac voľnosti by im umožnila rýchlejšie prijímať potrebné rozhodnutia daňovej politiky a zároveň by odbremenila EÚ od zbytočných žalôb.
Na druhej strane, presun plnej právomoci určovania sadzieb na členské štáty by sa nezaobišiel bez nákladov a nevýhod, aj keď by sám osebe neohrozil fungovanie jednotného trhu. Mohlo by to vyvolať eróziu príjmov z DPH, keďže jednotlivé odvetvia by sa dožadovali výhodnejšieho zaobchádzania. Z dlhodobého hľadiska by to mohlo viesť k zníženiu základu dane, čo by bolo v protiklade s odporúčaniami hospodárskej politiky EÚ. V uplynulých rokoch sa skutočne prejavovala tendencia zväčšovania rozdielu medzi zníženými sadzbami a štandardnými sadzbami, čo viedlo k poklesu efektívnosti výberu DPH a k rastúcemu narušovaniu hospodárskej súťaže. Väčšia decentralizácia by navyše mohla viesť k ešte zložitejšiemu systému, vzniku dodatočných nákladov pre podniky a právnej neistoty. V systéme založenom na zásade krajiny určenia, v rámci ktorého musia podniky v každom členskom štáte účtovať DPH podľa sadzieb uplatniteľných v iných členských štátoch, je čoraz dôležitejšie, aby bol každý súbor vnútroštátnych pravidiel jednoduchý a aby v čo najväčšej možnej miere zodpovedal harmonizovaným kategóriám výrobkov.
Hodnotenie decentralizovanejšieho systému v konečnom dôsledku závisí od politických preferencií. Rozhodnutie o zavedení takého systému sa preto nemôže prijať ako čisto technická záležitosť, ale vyžaduje si politickú diskusiu. Na technickej úrovni existuje viacero možných čiastkových variantov, ale najskôr by sa mal dosiahnuť konsenzus o širokom smerovaní reformy. Dve hlavné možnosti sú uvedené v ďalšej časti. Tieto možnosti nie sú protichodné. Predstavujú rôzne stupne flexibility, ktorá by sa mohla poskytnúť členským štátom.
5.11. možnosť Rozšírenie a pravidelné preskúmanie zoznamu tovarov a služieb oprávnených na zníženú sadzbu
Minimálna štandardná sadzba DPH 15 % by sa zachovala. Zoznam tovarov a služieb, na ktoré sa môže uplatniť znížená sadzba, by sa preskúmal v súvislosti s prechodom na konečný systém a potom v pravidelných intervaloch, pričom by sa zohľadňovali predovšetkým politické priority. Členské štáty by mohli Komisii predkladať svoje názory na potrebu úprav.
Komisia by s pomocou členských štátov analyzovala, či by takéto zmeny predstavovali nejaké riziko pre fungovanie jednotného trhu alebo narúšali hospodársku súťaž, a svoje zistenia by oznámila pred vykonaním akejkoľvek zmeny.
V rámci tejto možnosti by sa všetky v súčasnosti existujúce znížené sadzby vrátane výnimiek, ktoré sa legálne uplatňujú v členských štátoch, zachovali a mohli by sa zaradiť do zoznamu možných znížených sadzieb dostupný všetkým členským štátom, čím by sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie.
5.22. možnosť Zrušenie zoznamu
Najambicióznejším prístupom, pokiaľ ide o poskytnutie väčších právomocí členským štátom pri určovaní sadzieb, by bolo zrušiť zoznam a dať im väčšiu voľnosť, pokiaľ ide o počet znížených sadzieb a ich úroveň.
Aj keď by boli členské štáty naďalej obmedzované právnymi predpismi EÚ, ako sú napríklad pravidlá jednotného trhu alebo hospodárskej súťaže a rámec správy hospodárskych záležitostí EÚ, táto možnosť by si vyžadovala záruky, ktoré by zabránili nekalej daňovej konkurencii na jednotnom trhu a zároveň zaručovali právnu istotu a zníženie nákladov na zabezpečenie dodržiavania predpisov. Voľnosť pri určovaní sadzieb DPH by preto mali sprevádzať viaceré základné pravidlá, ktoré by vymedzovali prípady, v ktorých sa môžu uplatniť znížené sadzby.
Od členských štátov by sa predovšetkým mohlo vyžadovať, aby informovali Komisiu a ostatné členské štáty o každom novom opatrení a aby posudzovali akýkoľvek vplyv, ktorý by toto opatrenie mohlo mať na jednotný trh. Aby sa zabránilo nekalej daňovej konkurencii v cezhraničnom obchodovaní, jedným z riešení by mohlo byť zamedzenie uplatnenia znížených sadzieb na tovary a služby s vysokou hodnotou, najmä pokiaľ ide o položky, ktoré sa ľahko prepravujú. Na zabezpečenie celkovej konzistentnosti a jednoduchosti systému určovania sadzieb DPH by sa celkový počet znížených sadzieb, ktoré členské štáty povolia, mohol obmedziť. Tieto prvky by obmedzovali možnosť poskytovať neoprávnené daňové úľavy úzko zameraným odvetviam.
Aj v rámci tejto možnosti by sa všetky v súčasnosti existujúce znížené sadzby vrátane výnimiek, ktoré sa legálne uplatňujú v členských štátoch, zachovali a možnosť uplatňovať ich by sa mohla poskytnúť všetkým členským štátom. Minimálna štandardná sadzba DPH by sa zrušila.
6Záver
V akčnom pláne je navrhnutý postup vytvorenia jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH. Iniciatívy vyplývajúce z tohto oznámenia budú vypracované v súlade s usmerneniami Komisie o lepšej právnej regulácii 41 .
Komisia vyzýva Európsky parlament a Radu, aby s pomocou Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru čo najskôr poskytli jednoznačné politické usmernenie, ktorým potvrdia svoju ochotu podporiť opatrenia stanovené v tomto oznámení.
S cieľom zabezpečiť nepretržité riadenie dôkladnej revízie systému DPH v EÚ, ktorá sa začala v roku 2011, Komisia bude naďalej pravidelne predkladať správy o stave tejto revízie a stanovovať nové opatrenia.
7Časový rámec
Prispôsobenie systému DPH digitálnej ekonomike a potrebám MSP
|
2016 |
Návrh na odstránenie prekážok cezhraničného elektronického obchodu v súvislosti s DPH (jednotný digitálny trh – program REFIT) – elektronické publikácie |
|
2017 |
Balík opatrení v oblasti DPH pre MSP |
Smerom k odolnému jednotného priestoru EÚ v oblasti DPH
|
2016 |
Opatrenia na zlepšenie spolupráce medzi daňovými správami a s colnými orgánmi, ako aj s orgánmi presadzovania práva, a posilnenie schopnosti daňových správ |
|
2016 |
Hodnotiaca správa smernice o vzájomnej pomoci pri vymáhaní daňových dlhov |
|
2017 |
Návrh na posilnenie administratívnej spolupráce v oblasti DPH a posilnenie siete Eurofisc |
|
2017 |
Návrh na konečný systém DPH pre cezhraničný obchod (jednotný európsky priestor v oblasti DPH – prvý krok – program REFIT) |
Smerom k modernizovanej politike určovania sadzieb
|
2017 |
Reforma sadzieb DPH (program REFIT) |