EURÓPSKA KOMISIA
V Štrasburgu28. 4. 2015
JOIN(2015) 17 final
SPOLOČNÉ OZNÁMENIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
Budovanie kapacít na podporu bezpečnosti a rozvoja –
umožnenie partnerom predchádzať krízam a zvládať ich
EURÓPSKA KOMISIA
V Štrasburgu28. 4. 2015
JOIN(2015) 17 final
SPOLOČNÉ OZNÁMENIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
Budovanie kapacít na podporu bezpečnosti a rozvoja –
umožnenie partnerom predchádzať krízam a zvládať ich
SPOLOČNÉ OZNÁMENIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
Budovanie kapacít na podporu bezpečnosti a rozvoja –
umožnenie partnerom predchádzať krízam a zvládať ich
1.Úvod
Udalosti v Afrike, v susedstve Európy a v iných oblastiach upozorňujú na dramatickú a zhoršujúcu sa globálnu bezpečnostnú situáciu, v ktorej viac ako 1,5 miliardy ľudí žije v nestabilných a konfliktom postihnutých regiónoch na celom svete. Pri súčasných trendoch by tento počet mal podľa odhadov vzrásť na 2 miliardy do roku 2030. Krajiny, v ktorých panuje nestabilná situácia, nedosiahli miléniové rozvojové ciele a násilné konflikty a zlé riadenie v nich aj naďalej predstavujú zásadné prekážky rozvoja. Nestabilitu a násilie živia tiež nové hrozby, ako sú terorizmus a organizovaná trestná činnosť 1 .
Koordinovaná vonkajšia činnosť, v ktorej nachádzajú uplatnenie diplomatické, bezpečnostné, rozvojové a humanitárne nástroje Európskej únie (EÚ), má zásadný význam pre obnovu dôvery a zabezpečenie toho, aby inštitúcie partnerských krajín mali potrebné prostriedky na riešenie problémov. Nástroje vonkajšej činnosti EÚ plnia rôzne navzájom sa dopĺňajúce úlohy. Prepojenie medzi bezpečnosťou a rozvojom je základným princípom komplexného prístupu EÚ k vonkajším konfliktom a krízam 2 a dopĺňa politiky v oblasti vnútornej bezpečnosti, námornej bezpečnosti a v iných oblastiach. Komplexný prístup EÚ je však potrebné posilniť, aby sa preklenuli nedostatky v súčasnej reakcii EÚ. Môže ísť o napríklad o prípad, keď misie spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP) zabezpečili odbornú prípravu, ale jej udržateľnosť a účinnosť bola obmedzená z dôvodu nedostatku základného vybavenia partnerskej krajiny.
Okrem toho je v tejto súvislosti dôležité poznamenať, že bezpečnosti a rozvoja sa týka niekoľko významných politických rámcov, pričom niektoré z nich sú predmetom preskúmania. Patrí sem napríklad európska susedská politika 3 , rozvojový rámec na obdobie po roku 2015, strategické preskúmanie zahraničnej politiky, ale aj stratégia námornej bezpečnosti a európsky program v oblasti bezpečnosti.
Na základe záverov Európskej rady z decembra 2013 4 a vyhlásenia zo samitu EÚ a Africkej únie (AÚ) z apríla 2014 5 sa v tomto spoločnom oznámení identifikujú nedostatky a navrhujú nápravné opatrenia. Hoci sa oznámenie venuje otázke vybavenia v záujme podpory budovania kapacít partnerských krajín v oblasti bezpečnosti, nerieši poskytovanie smrtiacich zbraní. EÚ nebude poskytovať takéto vybavenie.
2.Prepojenie medzi bezpečnosťou a rozvojom v politikách EÚ
Ako sa uvádza v zmluvách EÚ, cieľom vonkajšej činnosti EÚ je okrem iného „zachovávať mier, predchádzať konfliktom a posilňovať medzinárodnú bezpečnosť [...]“, ako aj „podporovať trvalo udržateľný hospodársky, sociálny a environmentálny rozvoj rozvojových krajín s hlavným cieľom odstrániť chudobu“ 6 . V zmluvách je tiež stanovená požiadavka súladu medzi rôznymi oblasťami politiky so zreteľom na tieto ciele. 7
Hlavným cieľom rozvojovej politiky EÚ je zníženie chudoby a v dlhodobom horizonte aj jej odstránenie 8 , ale zaoberá sa aj udržateľným rozvojom, nerovnosťami, sociálnou nespravodlivosťou a porušovaním ľudských práv. To má zásadný význam pri riešení hlavných príčin neistoty a konfliktov. Ciele rozvojovej spolupráce je zároveň nutné zohľadniť v rámci iných politík EÚ, ktoré by mohli mať vplyv na rozvojové krajiny. Na podporu tejto skutočnosti sa v oznámení Komisie z roku 2011 s názvom „Zvyšovanie vplyvu rozvojovej politiky EÚ: program zmien“ 9 a v súvisiacich záveroch Rady z roku 2012 10 pripomenula potreba prednostne riešiť problémy v oblasti bezpečnosti, nestability a transformácie.
EÚ je zodpovedná aj za vymedzenie a vykonávanie spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP) vrátane postupného vymedzenia spoločnej obrannej politiky. Spoločná bezpečnostná a obranná politika (SBOP), ktorá je neoddeliteľnou súčasťou SZBP, zabezpečuje operačnú schopnosť EÚ. EÚ môže využívať prostriedky SBOP pri misiách mimo svojho územia na účely udržiavania mieru, predchádzania konfliktom a posilňovania medzinárodnej bezpečnosti v súlade so zásadami Charty Organizácie Spojených národov 11 a vďaka tomu môže plniť široké spektrum úloh 12 .
Potreba navzájom sa posilňujúcich zásahov v oblasti bezpečnosti a rozvoja je zrejmá. EÚ neustále zdôrazňuje, že „bezpečnosť je nevyhnutnou podmienkou rozvoja“ 13 a že „bez rozvoja a odstránenia chudoby sa nenastolí žiadny trvalo udržateľný mier“ 14 . Vytváranie a posilňovanie politických, sociálnych a hospodárskych podmienok pre stabilitu krajiny je nevyhnutným predpokladom jej bezpečnosti a rozvoja. Toto prepojenie medzi bezpečnosťou a rozvojom má zásadný význam z hľadiska zabezpečenia maximálnej účinnosti vonkajšej činnosti Únie.
Každý štát musí na zaistenie vlastnej bezpečnosti a rozvoja mať alebo nadobudnúť primerané kapacity vo všetkých kritických sektoroch vrátane bezpečnosti a obrany. Tým nielen dôjde k stabilizácii krajiny, ale umožní jej to aj konštruktívne prispieť k mieru, stabilite a predchádzaniu krízam v jej regióne.
2.1 Súčasné úsilie v oblasti budovania kapacít
Súčasné úsilie o budovanie kapacít v oblasti bezpečnosti v partnerských krajinách sa týka niekoľkých oblastí politiky. Využívajú sa rôzne nástroje a úsilie sa zameriava na budovanie účinných, legitímnych a udržateľných inštitúcií vrátane účinného súdnictva a bezpečnostných zložiek, ako aj pohraničnej a pobrežnej stráže. Činnosti v oblasti budovania kapacít zahŕňajú okrem iného prístup k medzinárodným nástrojom, politický dialóg, technickú spoluprácu (vrátane spoločného výskumu a inovácií), odbornú prípravu (prenos znalostí 15 a rozvoj zručností 16 ) a poskytnutie nevyhnutného vybavenia a materiálu. Cieľom odbornej prípravy v oblasti bezpečnosti je zlepšiť schopnosť partnera zabezpečiť stabilitu a ochranu občanov. Môže mať formu prípravného školenia, ale takisto ju možno začleniť do operačných fáz vo forme odborného vedenia alebo odbornej prípravy a podpory na pracovisku. Vybavenie, ktoré sa poskytuje partnerom, môže mať podobu komunikačného hardvéru, záchranných a terénnych zariadení, zdravotníckeho, dopravného a iného vybavenia na ochranu ozbrojených síl.
Podpora prepojenosti medzi bezpečnosťou a rozvojom zo strany EÚ sa v priebehu rokov postupne rozširovala a zahŕňa opatrenia v rámci rôznych politík a nástrojov EÚ.
Mandáty viacerých z doteraz vykonaných 34 misií a operácií SBOP zahŕňali budovanie kapacít aktérov zodpovedajúcich za mier a bezpečnosť v partnerských krajinách. Budovanie kapacít je napríklad ťažiskom mandátu troch misií SBOP, ktoré EÚ začala v roku 2014. Poradná misia EÚ pre reformu sektora civilnej bezpečnosti na Ukrajine (EUAM Ukraine) poskytuje strategickú podporu, poradenstvo a odborné vedenie. Vojenská poradná misia EÚ v Stredoafrickej republike (EUMAM RCA) podporuje orgány tejto krajiny pri príprave nadchádzajúcej reformy sektora bezpečnosti. Na tento účel pomáha národným ozbrojeným silám budovať kapacity a zvyšovať úroveň, aby sa priblížili k cieľu stať sa modernými, účinnými a zodpovednými ozbrojenými silami. Civilná misia EÚ v rámci SBOP v Mali (EUCAP Sahel Mali) podporuje reštrukturalizáciu malijských vnútroštátnych bezpečnostných zložiek (t. j. polície, miestnej polície a národnej gardy). Cieľom je pomôcť orgánom Mali zabezpečiť ústavný a demokratický poriadok a podmienky pre trvalý mier. Misia zahŕňa odbornú prípravu a strategické poradenstvo.
V poslednom desaťročí EÚ výrazne zvýšila svoje finančné príspevky a svoju angažovanosť v rámci rozvojovej spolupráce pri podpore súdnictva a sektora bezpečnosti v partnerských krajinách za pomoci širokej škály nástrojov na celom svete.
Opatrenia zamerané na mier a bezpečnosť sú v súčasnosti financované z rozpočtu EÚ, okrem iného prostredníctvom nástroja na podporu stability a mieru 17 a jeho predchodcu, ktorým bol nástroj stability 18 . Napríklad IcSP, ktorý tvorí súčasť väčšieho projektu budovania kapacít, poskytuje kamerunskej polícii vybavenie s cieľom pomôcť jej v boji proti hnutiu Boko Haram (ktoré je destabilizačným faktorom v západnej Afrike a ako také ohrozuje rozvoj a stabilitu EÚ a partnerských krajín).
Ako súčasť širšieho prístupu EÚ k regiónu Sahel bol z nástroja stability financovaný komplexný projekt, v rámci ktorého sa poskytlo základné vybavenie a podpora (odborná príprava a odborné vedenie) na rozvoj kapacít policajných síl v Nigere s cieľom umožniť im pracovať nezávisle. Tento projekt tvorí súčasť komplexného programu podpory, ktorý zahŕňa iniciatívy na podporu mieru a zmierenia a opatrenia v oblasti odmínovania a socioekonomického začlenenia.
V rámci Európskeho rozvojového fondu 19 (ERF) sa z mierového nástroja pre Afriku 20 (APF) poskytuje podpora Africkej únii a regionálnym hospodárskym spoločenstvám na predchádzanie krízam a v prípade potreby aj na ich riadenie. Z týchto prostriedkov sa okrem iného financujú operačné náklady na operácie na udržanie mieru v Afrike (okrem platov), odborná príprava a cvičenia, veliace, riadiace a komunikačné systémy alebo vyšetrovacie misie. Od vzniku mierového nástroja pre Afriku v roku 2003 sa jeho prostredníctvom vyčlenilo viac než 1,2 mld. EUR na úsilie o budovanie mieru v Afrike.
Medzi nedávne príklady finančnej podpory operácií na podporu mieru pod africkým vedením patrí misia Africkej únie v Somálsku 21 (AMISOM). Na podporu AMISOM sa od roku 2007 poskytlo okolo 800 mil. EUR. Táto misia zohráva kľúčovú úlohu pri zabezpečovaní minimálnych bezpečnostných podmienok pre politický proces v Somálsku a pri poskytovaní humanitárnej pomoci humanitárnymi organizáciami. Zároveň pomáha vytvárať priaznivé podmienky pre rekonštrukciu, zmierenie a udržateľný rozvoj v krajine.
Napokon cieľom finančnej podpory EÚ pre africkú mierovú a bezpečnostnú štruktúru (APSA) je posilniť kapacitu a účinné fungovanie APSA a zlepšiť spoluprácu v záujme predchádzania konfliktom v Afrike a v prípade potreby pri ich riadení a riešení 22 .
Tieto príklady ukazujú, že budovanie kapacít sektora bezpečnosti sa môže zamerať na civilné a/alebo policajné sily, ale aj armády. Funkcie súvisiace s bezpečnosťou môžu mať v rôznych krajinách rôznu organizačnú štruktúru. Napríklad civilná ochrana, kontrola hraníc a pobrežná stráž môžu byť vojenskej, civilnej alebo hybridnej povahy.
2.2 Výzvy súvisiace s účinnou realizáciou v teréne: pilotné prípady
Pokiaľ ide o podporu zo strany EÚ pri budovaní kapacít vojenských síl, boli na účely preskúmania súčasných výziev vybrané pilotné prípady v Mali a Somálsku. Počiatočné zistenia poukazujú na potrebu odbornej prípravy a vybavenia, ako aj na požiadavku lepšej koordinácie na operačnej i strategickej úrovni 23 .
Pilotný prípad v Mali
Cieľom výcvikovej misie EÚ v Mali 24 (EUTM Mali), ktorá je financovaná z príspevkov členských štátov a z mechanizmu Athena 25 , je vycvičiť malijských vojakov tak, aby sa z nich stali účinné a demokraticky zodpovedné národné ozbrojené sily, ktoré môžu prispieť k stabilizácii krajiny. Vojenské a výcvikové poradenstvo sa zameriava na operačný výcvik, velenie a riadenie, logistické reťazce a ľudské zdroje. Popri tom sa poskytuje aj odborná príprava v oblasti medzinárodného humanitárneho práva, ochrany civilistov a ľudských práv. Pomoc pri budovaní kapacít sa poskytuje malijským ozbrojeným silám pod dohľadom legitímnych civilných orgánov na juhu. Po výcviku sa jednotky vysielajú najmenej na šesť mesiacov na sever krajiny.
Vycvičeným jednotkám však chýba komunikačné vybavenie, čo sťažuje velenie a riadenie. Vojaci nemajú ochranné prostriedky proti mínam a výbušným zariadeniam. K ďalším potrebám a požiadavkám patria sanitky, vodné nádrže a cisternové vozidlá, aby bolo možné zabezpečiť autonómnosť a schopnosť fungovať nezávisle. Nie sú zabezpečené ani základné životné potreby vrátane ubytovania, potravín a lekárskej starostlivosti. Pri poskytovaní takéhoto vybavenia a podpory je potrebné zabezpečiť, aby sa vycvičené jednotky nemuseli spoliehať na podporu miestneho obyvateľstva.
V niektorých prípadoch sa našli ad hoc riešenia, ako napríklad poskytnutie vozidiel od iných darcov v Mali. Nejde však o systematické ani udržateľné dlhodobé riešenie. Ak takéto ad hoc financovanie nebolo možné, nenašli sa nijaké alternatívne zdroje financovania na zaplnenie týchto medzier.
Pilotný prípad v Somálsku
V Somálsku sa EÚ angažuje prostredníctvom rôznych nástrojov. Prostredníctvom APF sa EÚ stala hlavným finančným prispievateľom k operácii AMISOM, ktorú riadi Africká únia. EÚ okrem toho prevádzkuje tri misie SBOP v Somálsku a širšom regióne so zameraním na vojenský výcvik, boj proti pirátstvu a budovanie námorných kapacít.
Misia SBOP EUTM Somalia so zameraním na vojenský výcvik v Somálsku sa začala v apríli 2010 s cieľom podporiť a rozvinúť somálsky sektor bezpečnosti prostredníctvom posilnenia somálskych ozbrojených síl formou cielenej vojenskej odbornej prípravy 26 . V roku 2014 misia EUTM presunula svoje činnosti v oblasti poradenstva, odborného vedenia a výcviku do Mogadiša, kde v rámci operácie AMISOM prebieha odborná príprava vo výcvikovom tábore Jazeera.
Životné podmienky a vzdelávacie zariadenia v tábore boli dlhý čas nedostatočné. Ich zlepšovanie vrátane stavebných prác si vyžiadalo množstvo času. Počas tohto obdobia neboli zaručené základné potreby (napr. voda, potraviny, postele, matrace a prikrývky). Tieto nedostatky mali negatívny vplyv na účinnosť odbornej prípravy a poškodili dobrú povesť EÚ.
Misiu EUTM, ako vojenskú operáciu SBOP, financujú a personálne obsadzujú zúčastnené členské štáty, pričom spoločné náklady sa financujú z mechanizmu Athena 27 . Výcvikový tábor Jazeera sa považuje za zariadenie misie AMISOM na výcvik somálskych bezpečnostných síl v súlade s mandátom misie AMISOM. Je tomu tak preto, lebo APF nemá z dôvodu svojho výlučného regionálneho zamerania možnosť poskytovať podporu na vnútroštátnej úrovni. Predpokladá sa, že ak by sa boli finančné prostriedky sprístupnili priamo, prikladala by sa väčšia dôležitosť vytvoreniu prijateľných štandardov vo výcvikovom tábore a pokrok by sa bol dosiahol skôr.
Tieto pilotné prípady poukazujú len na niektoré problémy, ktoré je potrebné prekonať: nedostatok dostupných finančných prostriedkov, obmedzenia, ktorým podlieha najmä financovanie z APF, a praktické ťažkosti, ktoré vyplývajú z toho, že sa v tom istom kontexte používa spleť rôznych nástrojov.
3.Zlepšenie budovania kapacít na podporu bezpečnosti a rozvoja
3.1 Rámec
Z hľadiska primárneho práva je nutné zohľadniť dve základné zásady.
Na základe článkov 209 a 212 ZFEÚ nemôže byť to isté opatrenie financované prostredníctvom opatrenia SZBP a zároveň aj nástroja. Znamená to napríklad, že budovanie kapacít v sektore bezpečnosti v rámci možného nového nástroja sa môže uskutočniť v rámci rozvojovej spolupráce EÚ, ak jeho cieľ a obsah patria do rozsahu pôsobnosti rozvojovej politiky.
Zmluvy vylučujú možnosť použiť rozpočet EÚ na výdavky vyplývajúce z operácií, ktoré majú vojenské alebo obranné dôsledky (pozri článok 41 ods. 2 ZEÚ). Vďaka tomu majú Európsky rozvojový fond a mierový nástroj pre Afriku, ako nástroje mimo rozpočet EÚ, zvláštny význam v súčasnom úsilí „preklenúť“ rozdiely medzi SBOP a rôznymi rozvojovými nástrojmi v snahe komplexne riešiť otázky prepojenia medzi bezpečnosťou a rozvojom. Okrem toho financovanie budovania kapacít v sektore bezpečnosti podľa článkov 209 a 212 ZFEÚ nie je samo o sebe vylúčené, bez ohľadu na civilný alebo vojenský charakter príjemcu, ale vyžaduje si posúdenie jednotlivých prípadov.
Nad rámec primárneho práva sa na vonkajšiu činnosť EÚ, ktorá spočíva v budovaní kapacít v oblasti bezpečnosti, uplatňuje viacročný finančný rámec (VFR) a právne základy nástrojov financovania vonkajšej činnosti. Medzi príslušné nástroje v rámci rozpočtu EÚ patria:
-nástroj na podporu stability a mieru 28 ;
-nástroj predvstupovej pomoci 29 (IPA);
-nástroj európskeho susedstva 30 (ENI);
-nástroj financovania rozvojovej spolupráce 31 (DCI) a
-európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva 32 ; ako aj
-rozpočet spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP).
Napokon, vymedzenie oficiálnej rozvojovej pomoci 33 (ODA) potenciálne obmedzuje výdavky na budovanie kapacít v oblasti bezpečnosti do tej miery, do ktorej kritériá ODA všeobecne vylučujú vojenské výdavky. Toto obmedzenie je obzvlášť dôležité v súvislosti s VFR, pretože EÚ by mala usilovať o to, aby sa v priebehu rokov 2014 – 2020 aspoň 90 % jej celkovej vonkajšej pomoci rátalo ako ODA. 34 Okrem toho nástroj financovania rozvojovej spolupráce obsahuje osobitné ciele ODA 35 a obmedzenie týkajúce sa obstarávania zbraní alebo streliva či operácií vojenského alebo obranného charakteru 36 . V rámci ERF sa vyžaduje, aby programovanie bolo koncipované tak, aby v čo najväčšej miere spĺňalo kritériá ODA. 37 Okrem toho členské štáty nahlasujú, že všetky ich príspevky do ERF sú v súlade s kritériami ODA.
3.2 Lepšie využívanie našich súčasných nástrojov
Existujúce nástroje v rámci rozpočtu EÚ
Značná časť programov vonkajšej pomoci, ktoré sú financované prostredníctvom nástrojov EÚ pre rozvoj a technickú spoluprácu, sa už venuje riešeniu výziev v oblasti bezpečnosti a rozvoja 38 . V rámci súčasného VFR sa deväť vnútroštátnych a osem regionálnych alebo tematických programov zameriava na podporu predchádzania a riešenia konfliktov a činností týkajúcich sa mieru a bezpečnosti. Okrem toho sa v 45 krajinách vyvíjajú programy so širším zameraním na správu vecí verejných a právny štát vrátane možnej podpory prechodu od misií a operácií v rámci SBOP k iným nástrojom.
Ako už bolo uvedené, čerpanie finančnej podpory v rámci nástroja na podporu stability a mieru, nástroja predvstupovej pomoci, nástroja európskeho susedstva, nástroja financovania rozvojovej spolupráce a európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva, určenej na budovanie kapacít v sektore bezpečnosti, podlieha rôznym obmedzeniam. V dôsledku toho v súčasnosti neexistuje žiadny rozpočtový nástroj EÚ určený na zabezpečenie komplexného financovania budovania kapacít v oblasti bezpečnosti v partnerských krajinách, najmä ich vojenskej zložky.
Taká bola situácia za posledných desať rokov. Keď Komisia v roku 2004 navrhovala predchádzajúci nástroj stability 39 , navrhla rozšíriť právny základ na financovanie dlhodobej podpory pre budovanie kapacít v oblasti vojenských operácií na podporu mieru. V dôsledku nesúhlasu zo strany spoluzákonodarcov však konečné znenie neobsahovalo odkazy na vojenské operácie alebo operácie na podporu mieru. Nesúhlas vyjadrila aj občianska spoločnosť.
Existujúce nástroje mimo rozpočtu EÚ
Mimo rozpočtu EÚ poskytuje ERF ďalšie operačné prostriedky na vykonávanie politiky rozvojovej spolupráce EÚ s členmi skupiny afrických, karibských a tichomorských (AKT) štátov v rámci dohody o partnerstve z Cotonou. 40
Mierový nástroj pre Afriku bol zriadený v roku 2003 v rámci ERF a dnes je najúčinnejším nástrojom na riešenie otázok prepojenia medzi bezpečnosťou a rozvojom, pričom tiež poskytuje podporu na vojenské činnosti.
Napriek tomu zostáva mierový nástroj pre Afriku výnimočným a dočasným nástrojom. Členské štáty opakovane nastoľovali otázku jeho finančnej udržateľnosti a potrebu zvážiť alternatívne možnosti financovania okrem ERF. 41 Okrem toho vo viacročnom akčnom programe mierového nástroja pre Afriku na obdobie rokov 2014 – 2016 42 je financovanie „zbraní, munície a osobitných vojenských zariadení, náhradných dielov, platov pre vojakov a odbornej prípravy pre vojakov“ vylúčené. Medzi dodatočné obmedzenia patrí právna požiadavka, aby 11. ERF bol vykazovaný „v čo najväčšej možnej miere“ ako ODA. 43 Napokon, mierový nástroj pre Afriku má výhradné regionálne a geografické zameranie (Africká únia a regionálne hospodárske spoločenstvá); preto nie je možné z mierového nástroja pre Afriku financovať podporu na úrovni jednotlivých štátov alebo mimo Afriky. Avšak EÚ a partnerské krajiny a regióny určili mier a bezpečnosť alebo reformu sektora bezpečnosti za prioritu vo viacerých regionálnych a vnútroštátnych orientačných programoch v rámci ERF.
Zatiaľ čo financovanie budovania kapacít v oblasti bezpečnosti vrátane vojenských kapacít je v rámci mierového nástroja pre Afriku možné, podlieha niekoľkým ďalším obmedzeniam, ktoré môžu brániť účinnému využívaniu tohto nástroja pri riešení všetkých situácií, ktorým EÚ čelí.
V neposlednom rade sú zdroje pre vojenské operácie EÚ prideľované zo strany členských štátov mimo rozpočet EÚ, či už priamo prostredníctvom tých štátov, ktoré sa zúčastňujú operácií SZBP/SBOP, alebo prostredníctvom mechanizmu Athena. Prostredníctvom mechanizmu Athena sa riadi financovanie spoločných nákladov na vojenské operácie EÚ v rámci SBOP. Tieto náklady sa týkajú, okrem iného, vytvorenia a prevádzky ústredia, infraštruktúry, logistiky a podpory misií. V súčasnosti sa z mechanizmu Athena nefinancujú náklady, ktoré vznikli partnerskej krajine podporovanej prostredníctvom misie alebo operácie. Nedávno prijala Rada preskúmanie rozhodnutia Rady o mechanizme Athena, v ktorom sa okrem iného umožňuje mechanizmu Athena využívať finančné prostriedky EÚ v súlade s platnými pravidlami a postupmi. 44
Koordinácia a súdržnosť
Napriek už uvedeným obmedzeniam by sa v rámci existujúceho rámca mohlo dosiahnuť viac prostredníctvom uplatňovania súdržnejšieho a koordinovanejšieho prístupu.
Podpora EÚ na budovanie kapacít v sektore bezpečnosti sa musí opierať o zásady vonkajšej činnosti EÚ. Patria sem: i) vlastná zodpovednosť zo strany partnerskej krajiny a zosúladenie s dlhodobými rozvojovými stratégiami partnera; ii) rešpektovanie ľudských práv a dodržiavanie medzinárodného humanitárneho práva; a iii) súdržnosť s ďalšími činnosťami EÚ, ktoré sú súčasťou širšieho komplexného prístupu EÚ k vonkajším konfliktom a krízam 45 . Okrem toho je dôležité využívať analýzu kontextu, aby sa zabránilo podpore budovania kapacít poháňanej ponukami, aby sa vypracovala metodika riadenia rizík a zabezpečila široká podpora zo strany medzinárodného spoločenstva a koordinácia s inými aktérmi na mieste.
Rešpektujúc existujúce inštitucionálne a právne rámce by koordináciu v rámci EÚ vrátane koordinácie s členskými štátmi a medzi nimi na strategickej a operačnej úrovni mohli zlepšiť tieto praktické opatrenia:
i) Zintenzívnenie výmeny informácií o prebiehajúcich a plánovaných činnostiach na podporu budovania kapacít v širších oblastiach predchádzania krízam a ich riadenia (vrátane podpory súdnictva a sektora bezpečnosti) realizované prostredníctvom dvojstrannej spolupráce členských štátov, nástrojov EÚ pre rozvoj a technickú spoluprácu a činností v oblasti SBOP.
ii) Rozšírenie výmeny informácií na viacstranných partnerov EÚ (vrátane OSN, NATO a OBSE) a iné tretie krajiny a strategických partnerov, s ktorými EÚ zdieľa zosúladené a vzájomne sa dopĺňajúce priority.
iii) Využitie zavedenia politického rámca pre prístup ku krízam s cieľom posilniť väzby medzi útvarmi, ktorých náplňou je rozvojová spolupráca, a útvarmi, ktoré majú na starosti bezpečnostnú politiku. Tým sa podporí komplexná analýza angažovanosti EÚ v danom kontexte ešte pred tým, ako sa rozhodne o nových opatreniach SBOP alebo opatreniach mimo rámca SBOP.
iv) Opatrenia SBOP by mali lepšie využívať odborné znalosti o rozvojovej spolupráci. Rovnako môžu rozvojové programy profitovať z odborných znalostí SBOP a členských štátov. To zahŕňa zabezpečenie súdržnosti vrátane súdržnosti medzi prácou riadiacich výborov pre konkrétne nástroje a prácou pracovných skupín Rady SBOP.
v) Organizovanie pravidelnejšej a systematickejšej interakcie medzi delegáciami EÚ a misiami SBOP a/alebo operáciami na úrovni partnerských krajín. Zavedenie spoločného podávania správ príslušným riadiacim štruktúram v ústredí. Štandardizovanie vysielania styčných dôstojníkov misií a operácií SBOP do delegácií EÚ, a jeho začlenenie do výziev na personálne a finančné príspevky na misie a operácie SBOP.
S cieľom podporovať a vykonávať tieto záväzky by sa prostredníctvom príslušných návrhov Európskej komisie a vysokej predstaviteľky Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku (ďalej len „vysoká predstaviteľka“) mali ďalej rozvíjať tieto iniciatívy:
i) Strategický rámec reformy sektora bezpečnosti v celej EÚ, ktorý by bol spoločný pre SBOP a politiku rozvojovej spolupráce. Spoločný politický rámec pre reformu sektora bezpečnosti by mal dodržiavať regulačné obmedzenia existujúcich nástrojov. Tento rámec by mohol využívať, pokiaľ ide o prechod od SBOP k iným nástrojom, skúsenosti získané z programov/misií/operácií v Bosne a Hercegovine, Konžskej demokratickej republike a Afganistane.
ii) Rámec spoločných hodnotení, monitorovania a výsledkov pre budovanie kapacít v oblasti bezpečnosti a pre činnosti súvisiace s reformou sektora bezpečnosti, bez ohľadu na politický rámec v ktorom sa vykonávajú.
iii) Osobitná metodika riadenia rizík v súvislosti s podporou, ktorú EÚ poskytuje pre sektor bezpečnosti partnerských krajín alebo organizácií. Mohlo by sa pritom vychádzať napríklad z politiky náležitej starostlivosti v oblasti ľudských práv OSN 46 vypracovanej s cieľom usmerniť účasť OSN na podpore sektora bezpečnosti, a z rámca riadenia rizík, ktorý bol vypracovaný pre operácie rozpočtovej podpory EÚ 47 .
4.Výhľad do budúcnosti: nový záväzok usilovať o mier a stabilitu s našimi partnermi
Ambíciou Únie je aj naďalej zohrávať kľúčovú úlohu pri zabezpečovaní medzinárodného mieru a stability, zabraňovaní konfliktom a vytváraní podmienok pre celosvetový udržateľný rozvoj.
Jedným z najdôležitejších nástrojov v tomto úsilí je umožniť partnerským krajinám a regionálnym organizáciám, aby vo väčšej miere dokázali predchádzať krízam a zvládať ich sami prostredníctvom účinnej podpory EÚ pre budovanie ich kapacít v oblasti bezpečnosti.
Na základe doterajších skúseností sa dá povedať, že nastal čas zintenzívniť úsilie. Očakávame, že na zasadnutí Európskej rady v júni 2015 sa prijme ďalší politický záväzok a usmernenia týkajúce sa lepšieho riešenia otázok prepojenia medzi bezpečnosťou a rozvojom.
Európska komisia a vysoká predstaviteľka sú odhodlané vykonávať opatrenia zamerané na koordináciu a súdržnosť existujúcich nástrojov uvedených v tomto spoločnom oznámení. V rámci komplexného prístupu k vonkajším konfliktom a krízam sa plná účinnosť dosiahne iba vtedy, keď sa k tomu pridá zodpovedajúce úsilie s členskými štátmi a medzi nimi týkajúce sa ich vlastných nástrojov na strategickej a operačnej úrovni. Je potrebná „jednotnosť úsilia“, aby sa zabezpečila kolektívna schopnosť EÚ v správnom čase sa angažovať s mechanizmami a zdrojmi vhodnými pre danú situáciu v partnerskej krajine alebo regionálnej organizácii.
Vzhľadom na široký rozsah výzvy by sa existujúce obmedzenia nemali riešiť len prostredníctvom úprav ad hoc. Namiesto toho sa Európska komisia a vysoká predstaviteľka sa domnievajú, že by sa mala zvážiť praktická uskutočniteľnosť týchto troch opatrení:
i) návrh na úpravu mierového nástroja pre Afriku s cieľom riešiť jeho obmedzenia;
ii) vytvorenie nástroja na prepojenie mieru, bezpečnosti a rozvoja v rámci jedného alebo viacerých existujúcich nástrojov;
iii) špecifický nástroj určený len na tento účel.
Akékoľvek návrhy by museli byť predmetom predchádzajúceho posúdenia vplyvu, v ktorom by sa mali analyzovať okrem iného potenciálne politické a rozpočtové dôsledky či prípadné poškodenie povesti, ako aj vplyv na základné práva. So zreteľom na túto diskusiu je potrebné zohľadniť politický záväzok Komisie, že navrhne zahrnutie ERF do rozpočtu.
Členské štáty sa tiež vyzývajú, aby zvážili rozšírenie mechanizmu Athena o budovanie kapacít v partnerských krajinách.
Je dôležité, aby kroky nadväzujúce na toto spoločné oznámenie zahŕňali široké spektrum zainteresovaných strán z oblasti zahraničnej politiky, obrany, rozvoja a humanitárnej pomoci.
Európska komisia a vysoká predstaviteľka vyzývajú Európsky parlament a Radu, aby podporili prístup stanovený v tomto spoločnom oznámení a aby sa doň plne zapojili v snahe o väčšiu súdržnosť a účinnosť angažovanosti EÚ do budovania kapacít na podporu bezpečnosti a rozvoja.
Svetová banka (2011) – World Development Report: Conflict, Security and Development (Správa o rozvoji vo svete: Konflikt, bezpečnosť a rozvoj), Washington D.C.
JOIN(2013) 30 final, spoločné oznámenie z 11. decembra 2013 s názvom „Komplexný prístup EÚ k vonkajším konfliktom a krízam“, dokument Rady 9644/14, závery Rady z 12. mája 2014 o komplexnom prístupe EÚ, spoločný pracovný dokument útvarov Komisie SWD(2015) 85 final z 10. mája 2015.
JOIN(2015) 6 final, spoločný konzultačný dokument s názvom „Na ceste k novej európskej susedskej politike“ zo 4. marca 2015.
EUCO 217/13, závery Európskej rady konanej 19. a 20. decembra 2013, 20. 12. 2013.
Dokument Rady 8370/14, príloha 1, Vyhlásenie zo štvrtého samitu EÚ a Afriky konaného 2. a 3. apríla 2014, 2. 4. 2014.
Článok 21 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ).
Článok 21 ods. 3 ZEÚ, článok 205 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).
Článok 208 ZFEÚ.
COM(2011) 637 v konečnom znení „Zvyšovanie vplyvu rozvojovej politiky EÚ: program zmien“ z 13. októbra 2011.
Dokument Rady 9369/12, závery Rady zo 14. mája 2012 „Zvyšovanie vplyvu rozvojovej politiky EÚ: program zmien“.
Článok 42 ZEÚ.
Článok 43 ZEÚ.
Dokument Rady 15895/03, Európska bezpečnostná stratégia z 8. decembra 2003.
Dokument Rady 15097/07, Bezpečnosť a rozvoj – závery Rady a zástupcov vlád členských štátov zo stretnutia v Rade z 20. novembra 2007. Správa Európskeho parlamentu (A8-0039/2015) o Výročnej správe vysokej predstaviteľky Európskej únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku pre Európsky parlament (2014/2219(INI)) z 3. marca 2015.
Vrátane znalostí v oblasti trestného stíhania, vzájomnej právnej pomoci, podpory obetí a spravodlivého súdneho procesu.
Vrátane riadenia a správy vecí verejných.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 230/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj na podporu stability a mieru (Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014).
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1717/2006 z 15. novembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj stability (Ú. v. EÚ L 327, 24.11.2006, s. 1).
Článok 15 nariadenia Rady (EÚ) 2015/322 z 2. marca 2015 o vykonávaní 11. Európskeho rozvojového fondu (ˇU. v. EÚ L 58, 3.3.2015).
Právnym základom pre mierový nástroj pre Afriku je článok 11 dohody o partnerstve z Cotonou s názvom „Politika budovania mieru, prevencia a riešenie konfliktov“ a príslušné závery Rady; rozhodnutie Rady ministrov AKT-ES č. 3/2003 z 11. decembra 2003 o použití zdrojov z finančného rámca 9. ERF na dlhodobý rozvoj na vytvorenie mierového nástroja pre Afriku (Ú. v. EÚ L 345, 31.12.2003).
Takisto sa poskytla finančná podpora pre medzinárodnú misiu na podporu Mali pod africkým vedením (AFISMA) alebo medzinárodnú misiu na podporu Stredoafrickej republiky pod africkým vedením (MISCA).
To zahŕňa podporu afrických sprostredkovateľských štruktúr a iniciatív, podporu rady múdrych, Mierovej a bezpečnostnej rady, kontinentálneho systému včasného varovania, afrických pohotovostných síl a posilnenie kapacít Africkej únie a afrických regionálnych organizácií v oblasti finančného riadenia operácií na podporu mieru, plánovania, ľudských zdrojov, výmeny informácií a analýzy.
V súčasnosti prebieha proces analýzy nedostatkov a riadenia rizík, ktorý by mohol by viesť k vypracovaniu možných konkrétnych zlepšení s prihliadnutím na súčasný právny a inštitucionálny rámec.
Rozhodnutie Rady 2013/34/SZBP zo 17. januára 2013 o vojenskej misii Európskej únie na podporu výcviku ozbrojených síl Mali (EUTM Mali) (Ú. v. EÚ L 14, 18.1.2013).
V článku 41 ZEÚ sa stanovujú zásady financovania civilných a vojenských operácií krízového riadenia EÚ. Operácie vojenského alebo obranného charakteru nemožno financovať z rozpočtu Únie. Spoločné náklady na také operácie v súčasnosti spadajú do rozsahu pôsobnosti rozhodnutia Rady (SZBP) 2015/528 z 27. marca 2015, ktorým sa ustanovuje mechanizmus správy financovania spoločných nákladov na operácie Európskej únie s vojenskými alebo obrannými dôsledkami (Athena) a ktorým sa zrušuje rozhodnutie 2011/871/SZBP (Ú. v. EÚ L 84, 28.3.2015). V súčasnosti prispievajú na mechanizmus Athena všetky členské štáty okrem Dánska.
Rozhodnutie Rady 2010/96/SZBP z 15. februára 2010 o vojenskej misii Európskej únie na podporu výcviku bezpečnostných síl Somálska (Ú. v. EÚ L 44, 19.2.2010). V januári 2013 sa mandát misie EUTM tretí raz predĺžil do marca 2015 a rozšíril tak, aby zahŕňal strategické poradenstvo a odborné vedenie. Od roku 2010 sa v rámci misie EUTM vycvičilo asi 4 000 vojakov somálskej armády. V súčasnosti má misia 125-členný personál (školitelia a súvisiaci personál z 10 členských štátov a zo Srbska).
Rozpočet na spoločné náklady misie bol do augusta 2011 na úrovni 4,8 mil. EUR; od augusta 2011 do decembra 2012 predstavoval 4,8 mil. EUR; spoločné financovanie na obdobie od februára 2013 do marca 2015 bude predstavovať celkom 11,6 mil. EUR. Zvýšenie nákladov bolo vo veľkej miere spôsobené presťahovaním do Mogadiša, ako aj z dôvodu nákladov na zriadenie misie a jej ochranu.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 230/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj na podporu stability a mieru Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014).
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 231/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj predvstupovej pomoci (IPA II), Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 232/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj európskeho susedstva, Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 233/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce na obdobie 2014 – 2020, Ú. v. EÚ L 77, 15.3.2014.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 235/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania pre demokraciu a ľudské práva vo svete, Ú. v. EÚ L77, 15.3.2014.
Výbor pre rozvojovú pomoc (DAC) Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) predstavuje fórum pre koordináciu úsilia v oblasti pomoci. Stanovil medzinárodne dohodnutú definíciu ODA. To darcom umožňuje rozlišovať medzi oficiálnymi transakciami vykonanými ako ODA a inými oficiálnymi tokmi. Prebiehajú diskusie o možnej revízii definícií ODA.
EUCO 37/13, závery Európskej rady, 7. a 8. februára 2013, 8.2. 2013.
Článok 2 ods. 3 a 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 233/2014.
Článok 3 ods. 13 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 233/2014.
Z článku 1 ods. 3 nariadenia Rady (EÚ) 2015/322 vyplýva, že príprava programov sa navrhuje tak, aby v čo najväčšej miere spĺňala kritériá ODA, a zároveň, aby sa zohľadnil cieľ Únie, ktorým je zabezpečiť, aby sa v priebehu rokov 2014 – 2020 aspoň 90 % jej celkovej vonkajšej pomoci rátalo ako ODA.
V období rokov 2001 – 2009 bola vynaložená viac ako 1 miliarda EUR na podporu programov reforiem v sektore spravodlivosti a bezpečnosti. V roku 2013 bola viac ako polovica celkovej dvojstrannej rozvojovej pomoci EÚ vyplatená v nestabilných a konfliktom zmietaných krajinách, z ktorých veľká väčšina bola na africkom kontinente.
Na základe článku 308 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva („ZES“), ktorý bol v dôsledku nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy nahradený článkom 352 ZFEÚ.
„Dohoda o partnerstve medzi členmi skupiny afrických, karibských a tichomorských štátov a Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi “ podpísaná v Cotonou dňa 23.6.2000.
Rada 10342/11, závery Rady o doplnení finančných prostriedkov mierového nástroja pre Afriku na obdobie rokov 2011 – 2013, 13.5.2011; Rada 13935/12, závery Rady o doplnení finančných prostriedkov mierového nástroja pre Afriku na obdobie rokov 2012 – 2013, 24.9.2012; Nariadenie Rady (EÚ) 2015/322 (v čl. 15 sa uvádza, že na konci prvého viacročného akčného programu Únia a jej členské štáty preskúmajú výsledky a postupy mierového nástroja pre Afriku a prerokujú alternatívy týkajúce sa možností budúceho financovania. V tejto súvislosti a s cieľom postaviť mierový nástroj pre Afriku na pevnejšie základy uskutoční Únia a jej členské štáty rokovania o otázke financovania operácií na podporu mieru vrátane operácií financovaných z ERF, ako aj o otázke udržateľnej podpory zo strany Únie pre operácie na podporu mieru pod africkým vedením po roku 2020).
Rada 8269/14, „Trojročný akčný program pre mierový nástroj pre Afriku na obdobie rokov 2014 – 2016,“ 28.3.2014.
Pozri poznámku pod čiarou 37.
Pozri poznámku pod čiarou 25.
Pri zohľadnení ôsmich oblastí identifikovaných v spoločnom oznámení o komplexnom prístupe EÚ k vonkajším konfliktom a krízam z decembra 2013: i) vypracovanie spoločnej analýzy; ii) vymedzenie spoločnej strategickej vízie; iii) dôraz na prevenciu; iv) mobilizácia rôznych silných stránok a kapacít EÚ; v) dlhodobý záväzok; vi) prepojenie politík s vnútornou a vonkajšou činnosťou; vii) lepšie využívanie delegácií EÚ; viii) práca v partnerstve.
OSN, Valné zhromaždenie, Bezpečnostná rada, A/67/775 – S/2013/110, 5. marca 2013.
Usmernenia pre rozpočtovú podporu, Generálne riaditeľstvo pre spoluprácu a rozvoj EuropeAid, Európska komisia, Brusel, september 2012