EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli17. 11. 2015
COM(2015) 568 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o uplatňovaní smernice o poštových službách (smernica 97/67/ES zmenená smernicami 2002/39/ES a 2008/6/ES)
{SWD(2015) 207 final}
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli17. 11. 2015
COM(2015) 568 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o uplatňovaní smernice o poštových službách (smernica 97/67/ES zmenená smernicami 2002/39/ES a 2008/6/ES)
{SWD(2015) 207 final}
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o uplatňovaní smernice o poštových službách
(smernica 97/67/ES zmenená smernicami 2002/39/ES a 2008/6/ES)
1.V tejto správe o uplatňovaní sa stanovuje, ako sa smernica o poštových službách vykonáva a ako sa rozvíja trh poštových služieb
Európsky parlament a Rada prijali vo februári 2008 smernicu 2008/6/ES (ďalej len „tretia smernica o poštových službách“) 1 , ktorá bola posledným legislatívnym krokom v procese postupného otvárania trhu a poskytla právny základ pre dokončenie vnútorného trhu poštových služieb. V smernici sa stanovilo, že v prípade 16 členských štátov 2 musí byť trh plne otvorený do 31. decembra 2010 a v prípade (vtedajších) ostatných 11 členských štátov 3 do 31. decembra 2012. Treťou smernicou o poštových službách sa zároveň posilnili úlohy a právomoci vnútroštátnych regulačných orgánov, zmenil sa spôsob, akým sa mohla poskytovať a financovať univerzálna poštová služba, stanovila sa požiadavka na prístup k určitým prvkom poštovej infraštruktúry a rozšírili sa ustanovenia o ochrane spotrebiteľa, pričom sa zároveň stanovilo, že Komisia má členským štátom pomáhať pri vykonávaní smernice, ako aj pri výpočte všetkých čistých nákladov na univerzálnu službu.
V článku 23 smernice 2008/6/ES sa okrem toho vyžaduje, aby Komisia každé štyri roky podávala Európskemu parlamentu a Rade správu o uplatňovaní smernice vrátane príslušných informácií o vývoji v sektore. Hoci sa v uvedenom ustanovení stanovuje, že správa bude predložená do decembra 2013, jej predloženie sa odložilo, aby sa poskytol čas na preskúmanie prvých účinkov úplného otvorenia trhu vo všetkých členských štátoch.
V tejto správe o uplatňovaní sa uvádza zhrnutie informácií o tom, ako sa smernica o poštových službách (smernica 97/67/ES zmenená smernicami 2002/39 a 2008/6/ES) vykonávala v celej Európskej únii, ako aj o hlavných zmenách, ku ktorým došlo na trhu poštových služieb od decembra 2008 4 . V súlade s článkom 23 smernice 2008/6/ES sa v nej poskytujú informácie týkajúce sa hospodárskych a sociálnych aspektov, zamestnanosti a technologických aspektov, ako aj kvality služieb. K správe o uplatňovaní je pripojený pracovný dokument útvarov Komisie, ktorý obsahuje podrobnejšie informácie a zahŕňa prílohu týkajúcu sa výpočtu čistých nákladov na povinnosť univerzálnej služby.
Pri vypracovávaní správy a pracovného dokumentu útvarov Komisie sa vychádzalo z viacerých zdrojov vrátane štúdií pod názvom Main Developments in the Postal Sector (2008-2010) 5 , Pricing behaviour of postal operators, 6 , Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) 7 , niekoľkých správ Európskej skupiny regulačných orgánov pre poštové služby (ERGP) 8 , príspevkov v rámci výboru pre smernicu o poštových službách a fóra pre používateľov poštových služieb 9 , údajov Eurostatu do roku 2012 10 a vlastnej štatistiky Komisie o poštových službách za obdobie po roku 2012 (keď sa Eurostat rozhodol zastaviť zber štatistických údajov zameraný na sektor poštových služieb), ako aj údajov Svetovej poštovej únie 11 . Vzhľadom na časový odstup medzi zberom štatistických údajov a tvorbou štatistiky pochádzajú v mnohých prípadoch najnovšie štatistiky z roku 2013, ak to však bolo možné, použili sa na poskytnutie prehľadu o najnovšom vývoji novšie informácie.
2.Pre jednotný trh sú stále zásadne dôležité cenovo prijateľné a spoľahlivé poštové služby a služby doručovania balíkov
Poštové služby naďalej zohrávajú dôležitú úlohu v celej Európskej únii, hoci charakter tejto úlohy sa v dôsledku nových technológií, ktoré prispievajú k nahrádzaniu tradičnej pošty elektronickou poštou a k zvyšovaniu množstva nákupov cez internet, mení. Možnosť posielať listy a balíky, ktoré sa za konečné ceny v stanovenej lehote doručia do všetkých častí Európskej únie, je aj naďalej jedným zo základných faktorov, ktoré prispievajú k sociálnej, hospodárskej a územnej súdržnosti a k rozvoju jednotného trhu. Obrovský potenciál elektronického obchodu znamená, že cenovo dostupné a spoľahlivé služby doručovania balíkov sú z hľadiska realizácie potenciálu jednotného digitálneho trhu dôležitejšie ako kedykoľvek predtým 12 .
3.Nezávislý regulačný dohľad sa zlepšil, no na to, aby bolo možné udržať krok so zmenami na trhu doručovania balíkov, je potrebné dohľad na tomto trhu ďalej posilniť
Kľúčovú úlohu pri podpore uplatňovania a zabezpečení dodržiavania smernice o poštových službách v členských štátoch, ako ak pri dohľade nad nimi, naďalej zohrávajú vnútroštátne regulačné orgány. Tieto orgány sú čoraz častejšie spojené s regulačnými orgánmi pre iné komunikačné služby (napr. služby elektronickej komunikácie, vysielanie). Európska skupina regulačných orgánov pre poštové služby (ERGP), ktorá bola zriadená v roku 2010, zlepšila konzultácie, koordináciu a spoluprácu medzi vnútroštátnymi regulačnými orgánmi na európskej úrovni. 13
V minulosti sa vnútroštátne regulačné orgány obvykle zameriavali hlavne na listy. Vzhľadom na pokles množstva listových zásielok a rastúci počet balíkov, ku ktorému prispieva elektronický obchod, je v záujme získania úplného a presného prehľadu o celkovom trhu poštových služieb a trhu doručovania balíkov, ako aj v záujme rozvinutia plného potenciálu jednotného digitálneho trhu, potrebný väčší regulačný dohľad nad trhom doručovania balíkov a tiež viac komplexných údajov o tomto trhu.
4.V prípade listových zásielok sa poskytuje cenovo dostupná a spoľahlivá univerzálna služba
Členské štáty sú povinné zabezpečiť, aby sa listy a balíky vyberali a doručovali aspoň počas piatich pracovných dní v každom týždni, pričom tieto služby sa musia poskytovať v stanovenej kvalite a na všetkých miestach na ich území 14 . Počet členských štátov, v ktorých je táto požiadavka na frekvenciu presiahnutá (t. j. v ktorých sa listy a balíky doručujú počas šiestich dní) klesá 15 . Celkovo prevláda trend znižovania počtu druhov položiek, ktoré spadajú pod povinnosť univerzálnej služby, hoci mnohé členské štáty do rozsahu povinnosti univerzálnej služby zahŕňajú aj iné položky ako len kusové zásielky 16 , napríklad hromadné listové zásielky alebo balíky, reklamné zásielky či noviny. Všetky členské štáty s výnimkou Nemecka formálne určili za „poskytovateľa univerzálnej služby“ etablovaného vnútroštátneho prevádzkovateľa poštových služieb. V Nemecku je poskytovateľom univerzálnej služby tradičný vnútroštátny prevádzkovateľ poštových služieb.
Prevažná väčšina vnútroštátnych listových zásielok je doručená nasledujúci pracovný deň (za predpokladu, že sú poslané službou s doručením v nasledujúci deň a nie úmyselne pomalšou a lacnejšou alternatívou), pričom doručovanie poštových zásielok v rámci EÚ aj naďalej prekračuje normy kvality stanovené v smernici 17 . Väčšina členských štátov stanovila cenový strop, aby zabezpečila, že základné poštové služby budú cenovo dostupné. V mnohých členských štátoch sa ceny známok v posledných rokoch zvýšili, pričom sa tak vo všeobecnosti udialo v súlade s mierou inflácie a s cieľom prispieť ku kompenzácii poklesu počtu posielaných listov 18 . V rokoch 2012 až 2013 sa sadzby za 20 gramový list zvýšili v priemere o 5,6 % 19 , táto skutočnosť však nemala zásadný dosah na dostupnosť tejto služby pre občanov EÚ; služba je stále cenovo dostupná, najmä v porovnaní s výdavkami domácností na iné komunikačné prostriedky (napr. mobilné telekomunikácie).
Všetky členské štáty zabezpečujú, aby všetci poskytovatelia poštových služieb mali transparentné, jednoduché a nenákladné postupy vybavovania sťažností používateľov, a väčšina poskytovateľov univerzálnej služby má systém odškodňovania.
5.Presné a porovnateľné informácie o všetkých čistých nákladoch na univerzálnu službu sú nevyhnutné
Pre prípad, že z poskytovania univerzálnej služby v určitom členskom štáte vyplynú čisté náklady, ktoré pre poskytovateľa univerzálnej služby predstavujú neprimerané zaťaženie, sa v smernici o poštových službách stanovujú rôzne spôsoby, akými možno takéto „čisté náklady“ na povinnosť univerzálnej služby predstavujúce neprimerané finančné zaťaženie pre určeného poskytovateľa, resp. určených poskytovateľov univerzálnej služby, kompenzovať. Avšak, na to, aby sa finančné prostriedky poskytli a aby sa zabezpečilo, že ich poskytovanie je zlučiteľné s pravidlami štátnej pomoci, sa náklady musia vypočítavať porovnateľným spôsobom. V prílohe k pracovnému dokumentu útvarov Komisie, ktorý je priložený k tejto správe, sa uvádzajú rôzne metódy výpočtu čistých nákladov na povinnosť univerzálnej poštovej služby, ktoré sú v súlade s prílohou I k smernici o poštových službách.
6.V prípade listových zásielok sa hospodárska súťaž rozvíjala len pomaly, pričom niektorí prevádzkovatelia sa správali spôsobom narušujúcim hospodársku súťaž
Napriek tomu, že do roku 2013 došlo k úplnému otvoreniu trhov v celej EÚ, hospodárska súťaž na trhu listových zásielok sa vo väčšine členských štátov rozvíjala len pomaly a väčšinový podiel na trhu členských štátov si zachovali poskytovatelia univerzálnej služby. V ôsmich z pätnástich členských štátov, ktoré úplne otvorili svoje trhy do roku 2011, presahovala hospodárska súťaž na trhu listových zásielok do roku 2013 úroveň 5 % (z hľadiska množstva). V piatich z tých členských štátov, ktoré otvorili svoje trhy po roku 2011, získali konkurenti do polovice roku 2013 viac ako 5 % trhu listových zásielok 20 . Tam, kde sa hospodárska súťaž na trhu s listovými zásielkami rozvinula, je rozšírenejšia v prípadoch, keď zásielky medzi koncovými zákazníkmi doručujú prevádzkovatelia, ktorí si vytvorili vlastnú distribučnú sieť a sami doručujú zásielky priamo adresátom. V Slovinsku, Spojenom kráľovstve, ako aj Nemecku sa rozvinula hospodárska súťaž v oblasti prístupu, pri ktorej iní prevádzkovatelia po predchádzajúcom roztriedení listových zásielok odovzdajú tieto zásielky poskytovateľovi univerzálnej služby, ktorý ich doručí. Vo viacerých členských štátoch orgány na ochranu hospodárskej súťaže kritizovali poskytovateľa univerzálnej služby za protisúťažné správanie vo forme zneužívania dominantného postavenia. Uvedené prípady sa týkali okrem iného nezákonných zliav pre podnikových zákazníkov, stláčania marže a predátorskej cenotvorby. Tieto postupy môžu mať za následok znemožnenie hospodárskej súťaže. Vstupu na trh a rozvoju hospodárskej súťaže možno brániť aj pomocou niektorých regulačných postupov, napríklad zavedením licenčných podmienok pre nových účastníkov, ktoré môžu prekračovať rámec rozsahu povoleného smernicou.
7.V dôsledku nahrádzania tradičnej pošty elektronickou poštou klesol počet zasielaných listov
Počet listov zaslaných prostredníctvom poskytovateľov univerzálnej služby v EÚ klesol z odhadovaných 107,6 miliardy v roku 2008 na 85,5 miliardy v roku 2013 21 . V rokoch 2007 až 2010 bol zaznamenaný priemerný ročný pokles o 4,3 % z hľadiska množstva a o 5,2 % z hľadiska príjmov 22 . V rokoch 2010 až 2011 sa miera poklesu spomalila na 3,3 %, resp. 1,4 %, v rokoch 2012 až 2013 však v členských štátoch EÚ-28 vzrástla na 4,85 % (z hľadiska množstva) 23 . Reklamné adresované zásielky a publikácie boli vo všeobecnosti menej zasiahnuté ako listové zásielky, aj keď členské štáty s rozvinutejšími trhmi listových zásielok zaznamenali najväčší pokles, ktorý by mal podľa očakávaní ďalej pokračovať. Napríklad v Dánsku kleslo v rokoch 2000 až 2014 množstvo pošty o viac ako 60 %, pričom k ďalšiemu poklesu o 15 % došlo v prvom štvrťroku 2015 24 . V Holandsku došlo v prvom štvrťroku 2015 k 13 % poklesu, pričom sa predpokladá, že v období rokov 2010 až 2020 klesne množstvo pošty o 32 % až 49 % 25 .
Vzhľadom na to, že množstvá listových zásielok sa v jednotlivých členských štátoch značne líšia, a vzhľadom na súčasné miery poklesu nie je pravdepodobné, že by niektoré členské štáty vôbec dosiahli množstvá listových zásielok, ktoré v minulosti zaznamenali členské štáty s vyspelými poštovými trhmi. Preto aj keď je pokles množstva listových zásielok na menej rozvinutých poštových trhoch v relatívnom vyjadrení nižší, predsa len bude pravdepodobne mať významný vplyv, keďže úspory z rozsahu sú na týchto trhoch menšie než na rozvinutých trhoch.
8.Trh doručovania balíkov rastie, spotrebitelia a maloobchodní predajcovia prevádzkujúci elektronický obchod sa však sťažujú na kvalitu služieb cezhraničného doručovania a náklady na ne
V otázke veľkosti európskeho trhu doručovania balíkov sa nepodarilo dospieť k jednoznačnej zhode 26 . Napríklad z odhadov veľkosti európskeho trhu doručovania balíkov vyplýva, že spojený európsky trh kuriérskych služieb, doručovania balíkov a expresného doručovania zásielok mal v roku 2010 hodnotu 60 miliárd EUR 27 ; v roku 2011 hodnotu 47 miliárd EUR (vrátane zásielok s hmotnosťou do 2 500 kg) 28 ; pričom v roku 2011 bola hodnota v prípade trhu doručovania balíkov a expresného doručovania zásielok 37 miliárd EUR 29 a v roku 2014 hodnotu 53,5 miliardy EUR 30 . Dokonca aj z počítania balíkov, ktoré boli odoslané len prostredníctvom poskytovateľov univerzálnej služby, vyplynulo, že trh doručovania balíkov v EÚ vzrástol z odhadovaných 1,65 miliardy bežných balíkov v roku 2008 na približne 1,96 miliardy EUR v roku 2013 31 . Počet balíkov na obyvateľa sa však v jednotlivých členských štátoch značne líši. Z odhadov pre celý trh doručovania balíkov vyplýva, že v roku 2011 sa počet balíkov na obyvateľa pohyboval v rozmedzí od takmer 30 (Nemecko a Spojené kráľovstvo) do dvoch (Poľsko, Rumunsko, Chorvátsko, Lotyšsko) 32 .
Keďže oblasť služieb doručovania balíkov nebola nikdy vyhradená konkrétnym poskytovateľom, 33 zdá sa, že hospodárska súťaž sa na trhu doručovania balíkov rozvinula vo väčšej miere ako na trhu listových zásielok. Prevádzkovatelia expresného doručovania zásielok, ako sú UPS, DHL, TNT a FedEx, ako aj kuriérske spoločnosti, ktoré sa tradične zameriavali predovšetkým na služby s pridanou hodnotou určené podnikom (B2B), čoraz viac rozvíjajú služby doručovania zásielok od podnikov k spotrebiteľom (B2C), aby využili výhody plynúce z rastu elektronického obchodu, pričom na trh vstupujú aj nové podniky. Poskytovatelia univerzálnej služby sa zároveň snažia využiť možnosti ponúkané nakupovaním cez internet tak, že rozvíjajú prepracovanejšie služby doručovania balíkov, pri ktorých napríklad zaručujú lehotu doručenia. Výrobky a služby ponúkané rôznymi druhmi prevádzkovateľov služieb doručovania sa teda do určitej miery zbližujú a hranice medzi nimi sa čoraz väčšmi stierajú.
V prípade služieb cezhraničného doručovania balíkov však pretrvávajú obavy, pokiaľ ide o ich cenovú dostupnosť, prístupnosť a dosiahnuteľnosť: spotrebitelia aj maloobchodní predajcovia prevádzkujúci elektronický obchod sa opakovane sťažujú hlavne na chýbajúce prvky doručovania (napr. informácie o pohybe zásielok), nedostatočnú transparentnosť cien a vysoké ceny 34 . Komisia popri stratégii jednotného digitálneho trhu 35 , ktorá bola prijatá 6. mája 2015, otvorila verejné konzultácie s cieľom pomôcť stanoviť riešenia na zlepšenie cezhraničného doručovania balíkov a lepšie pochopiť, ako tento trh funguje. Komisia v prevej polovici roka 2016 zavedie opatrenia na zvýšenie transparentnosti cien služieb cezhraničného doručovania balíkov a zlepšenie regulačného dohľadu nad nimi. Uvedené opatrenia budú dopĺňať opatrenia, ktoré Komisia a rôzne zainteresované strany prijali po tom, ako Komisia v roku 2013 prijala Plán dobudovania jednotného trhu s dodávaním balíkov 36 .
9.Zamestnanosť u poskytovateľov univerzálnej služby klesla hlavne v dôsledku nahrádzania tradičnej pošty elektronickou poštou a pracovné podmienky sú rôznorodejšie
V roku 2013 zamestnávali poskytovatelia univerzálnej služby v EÚ približne 1,2 milióna osôb, pričom v niektorých členských štátoch mali poskytovatelia univerzálnych služieb značný podiel na zamestnanosti v štáte 37 . Tento celkový počet sa zvýši po pripočítaní pracovných miest vytvorených ostatnými prevádzkovateľmi poštových služieb, pričom v roku 2010 bolo odhadom 272 000 ľudí priamo zamestnaných v odvetví expresného doručovania zásielok 38 .
Vplyv na mieru zamestnanosti majú klesajúce množstvá listových zásielok spojené modernizáciou a rastúcou automatizáciou. Podľa údajov Svetovej poštovej únie klesol od roku 2008 do roku 2013 celkový počet zamestnancov poskytovateľov univerzálnej služby o približne 250 000 39 . V rokoch 2012 až 2013 klesla zamestnanosť u poskytovateľov univerzálnej služby v 28 členských štátoch o 4,4 % 40 . Zamestnanci poskytovateľov univerzálnej služby sú vo všeobecnosti odborovo organizovaní a ich pracovné podmienky sú upravené kolektívnymi odvetvovými a/alebo všeobecnými pracovnými zmluvami. Modernizácia bola v mnohých prípadoch riadená sociálne zodpovedným spôsobom v spolupráci s odbormi, pričom počet nútene prepustených zamestnancov sa znížil predčasnými odchodmi do dôchodku a dobrovoľnými odchodmi. Napriek znižovaniu počtu zamestnancov sa do operácií spojených s doručovaním zásielok stále zapája veľký počet zamestnancov. V niektorých členských štátoch však výrazne vrástol podiel zamestnancov pracujúcich na kratší pracovný čas, pričom trend celkovo smeruje k flexibilnejším formám pracovných zmlúv.
10.Trh sa ďalej rozvíja, je potrebné ho podrobne monitorovať
Celkovo možno konštatovať, že dva hlavné ciele európskej poštovej politiky, konkrétne zabezpečiť minimálny rozsah služieb určenej kvality za prijateľné ceny pre všetkých používateľov a otvorenie trhu so spravodlivými podmienkami hospodárskej súťaže, boli v značnej miere dosiahnuté, hoci naďalej pretrvávajú obavy, pokiaľ ide o trh cezhraničného doručovania balíkov. Poštový trh sa však naďalej rýchlo vyvíja, a preto je potrebné pokračovať v podrobnom monitorovaní a ďalšom analyzovaní tohto trhu ako takého, ako aj účinkov regulačného rámca. To je obzvlášť dôležité vzhľadom na vplyv poklesu množstva listových zásielok a rastúceho počtu balíkov na poskytovanie univerzálnej služby a tiež preto, aby bolo možné v prípade potreby reagovať na zmeny technického, hospodárskeho a sociálneho prostredia, ako aj potrieb používateľov, a tak zabezpečiť udržateľnosť tohto sektora. Komisia bude počínajúc rokom 2016 každoročne uverejňovať štatistiky s cieľom pravidelne poskytovať aktuálne informácie o vývoji na trhu listových zásielok a trhu doručovania balíkov v Európskej únii.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008-2010) [Hlavný vývoj v sektore poštových služieb (2008 – 2010)], Kodaň, Dánsko, 2010
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators (Správanie poštových prevádzkovateľov v oblasti cien), Kodaň, Dánsko, 2012
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) [Hlavný vývoj v sektore poštových služieb v rokoch (2010 – 2013)]¸ Bad Honnef, Nemecko 2012
Ďalšie informácie o ERGP vrátane jej správ sú uvedené na http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm.
Túto diskusnú skupinu vytvoril v roku 2011 bývalý komisár pre vnútorný trh a služby Michel Barnier. Členmi skupiny sú používatelia poštových služieb (koneční spotrebitelia, MSP, podniky a maloobchodní predajcovia prevádzkujúci elektronický obchod), prevádzkovatelia poštových služieb a odborové zväzy, ktorí analyzujú účinky liberalizácie poštového sektora a hľadajú konštruktívne spôsoby, ako lepšie poskytovať poštové služby zákazníkom. Účelom tohto fóra, ktoré sa každoročne stretáva v Bruseli, je slúžiť ako prostriedok na získanie priamej spätnej väzby od zákazníkov o účinkoch európskej poštovej reformy a požiadavkách na udržateľnosť v poštovom sektore a poskytovať priame prepojenie na elektronický obchod.
Pozri napríklad Civic Consulting for Executive Agency for Health and Consumers, Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods (Štúdia spotrebiteľských trhov o fungovaní elektronického obchodu, internetového marketingu a predajných technikách pri maloobchodnom predaji tovaru), 2011; FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (Štúdia o cezhraničnom doručovaní balíkov v rámci Spoločenstva), 2011; Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce(Štúdia o aktuálnom stave trhov doručovania balíkov v EÚ s osobitným dôrazom na elektronický obchod). 2013; Osobitný Eurobarometer č. 398 – správa o vnútornom trhu, 2013; Flash Eurobarometer č. 413: Companies Engaged in Online Activities (Spoločnosti zaoberajúce sa činnosťami na internete), 2015 a Európska komisia, Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most (Spotrebiteľský prieskum zameraný na identifikáciu hlavných cezhraničných prekážok digitálneho jednotného trhu a oblastí, kde spôsobujú najväčšie problémy), 2015
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm