PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

Sprievodný dokument

BIELA KNIHA

Smerom k účinnejšej kontrole koncentrácií v EÚ

1. Úvod

1. Cieľom systému kontroly koncentrácií v EÚ je zabezpečiť účinnú hospodársku súťaž na vnútornom trhu. Od roku 1989 bolo nariadenie o fúziách pravidelne preskúmavané s cieľom zlepšiť systém a zohľadniť vývoj. Keďže od poslednej reformy uplynulo už takmer desať rokov a v nadväznosti na správu Komisie z roku 2009, v ktorej sa hodnotí fungovanie nariadenia o fúziách (ďalej len „správa z roku 2009“), Komisia považuje za vhodné preskúmať prípadné ďalšie zlepšenia.

2. Dňa 20. júna 2013 uverejnila pracovný dokument útvarov Komisie s názvom „Smerom k účinnejšej kontrole koncentrácií v EÚ“ (ďalej len „pracovný dokument útvarov Komisie“). Bolo navrhnutých niekoľko zmien nariadenia o fúziách, ktoré boli zamerané najmä na menšinové podiely a systém postupovania prípadov. Komisia k návrhom dostala spätnú väzbu od mnohých zainteresovaných strán vrátane členských štátov. Návrhy sa podrobnejšie rozoberajú v bielej knihe, v ktorej sa zohľadňuje táto spätná väzba, ale v ktorej sa zároveň zo širšieho pohľadu skúma fungovanie kontroly koncentrácií v EÚ počas desiatich rokov od reformy nariadenia o fúziách v roku 2004. Osobitná pozornosť sa venuje zavedeniu vecného posúdenia koncentrácií vykonávaného Komisiou, ako aj posilneniu rovnakých podmienok, spolupráce a konvergencie medzi Komisiou a vnútroštátnymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže v oblasti kontroly koncentrácií.

2. Nadobudnutie nekontrolných menšinových podielov 2.1. Vymedzenie problému

3. Účinná a efektívna politika hospodárskej súťaže si vyžaduje primerané a dobre navrhnuté nástroje, ktoré by sa zamerali na všetky zdroje narušenia hospodárskej súťaže a poškodenia spotrebiteľov. Nariadenie o fúziách sa v súčasnosti vzťahuje len na „koncentrácie“, t. j. na získanie kontroly. Právomoc na preskúmavanie takýchto koncentrácií má výlučne Komisia za predpokladu, že koncentrácie dosahujú určité limity obratu. Cieľom Komisie je posúdiť, či môžu viesť k značnému narušeniu účinnej hospodárskej súťaže.  

4. Zo skúseností Komisie, členských štátov a tretích krajín, ako aj z ekonomického výskumu vyplýva, že nadobudnutie nekontrolného menšinového podielu môže v niektorých prípadoch spôsobiť narušenie hospodárskej súťaže a poškodenie spotrebiteľov. Teórie narušenia a poškodenia spojené s takýmto nadobudnutím sú vo všeobecnosti podobné ako v prípade získania kontroly. Nadobudnutie menšinového podielu môže konkrétne:

– viesť k horizontálnym jednostranným účinkom spôsobeným zvýšenou motiváciou a schopnosťou strán jednostranne zvýšiť ceny alebo obmedziť produkciu (pozri napríklad prípad Siemens/VA Tech),

– umožniť nadobúdateľovi získať konkurenčnú výhodu na trhu zvýšením nákladov svojho konkurenta,

– umožniť nadobúdateľovi využiť svoje postavenie na obmedzenie konkurenčných stratégií cieľového podniku, čím môže oslabiť jeho konkurenčnú silu (pozri napríklad Ryanair/Aer Lingus a Toshiba/Westinghouse),

– posilniť schopnosť a motiváciu účastníkov trhu koordinovať svoje konanie v záujme dosiahnutia vyšších než konkurenčných ziskov (v dôsledku zvýšenej transparentnosti a hrozby odvety),

– viesť k uzavretiu trhu (najmä k obmedzeniu prístupu k vstupom) vzhľadom na to, že nadobúdateľ neinternalizuje všetky zisky cieľového subjektu, o ktoré cieľový subjekt prišiel, ale len ich časť (pozri napríklad IPIC/MAN Ferrostaal).

5. Komisia môže v súčasnosti preskúmavať len už existujúce menšinové podiely v držbe jedného z účastníkov oznámenej koncentrácie.

6. Z verejných konzultácií vyplynulo, že zainteresované strany vo všeobecnosti súhlasia s názorom, že nekontrolné menšinové podiely môžu viesť k narušeniu hospodárskej súťaže. Hoci mnohé zainteresované strany navrhli, aby sa na odstránenie takéhoto narušenia uplatňovali články 101 a 102 ZFEÚ, tieto nástroje by sa na nadobudnutie menšinových podielov vzťahovali len v určitých prípadoch.

7. V Európskej únii sa právomoc zasiahnuť proti nadobudnutiu menšinových podielov uplatňuje v Rakúsku, Nemecku a Spojenom kráľovstve. Takáto právomoc sa v rámci ich príslušných pravidiel kontroly koncentrácií uplatňuje obdobne aj v mnohých jurisdikciách mimo EÚ. Ide napríklad o Kanadu, Spojené štáty americké a Japonsko.

8. Na základe informácií získaných z členských štátov a databázy Zephyr sa približne odhaduje, že s cielenou právomocou by limity obratu EÚ splnilo asi 20 – 30 prípadov nadobudnutia menšinových podielov ročne.

2.2. Ciele iniciatívy EÚ

9. Cieľom návrhu je zvýšiť účinnosť kontroly koncentrácií v EÚ tým, že sa zabráni narušeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu spotrebiteľov, ktoré vyplýva z nadobudnutia nekontrolných menšinových podielov. Tento systém by mal byť navrhnutý tak, aby:

– sa zameriaval len na potenciálne problematické prípady,

– predchádzal zbytočnej administratívnej záťaži a

– aby bol zlučiteľný s existujúcimi režimami kontroly koncentrácií zavedenými v EÚ a členských štátoch.

2.3. Možnosti politiky

10. V porovnaní so základným scenárom neprijatia žiadnych opatrení sa posudzujú tieto možnosti politiky:

11. Možnosť 1 – systém vlastného posúdenia: Strany by menšinový podiel mohli nadobudnúť bez predchádzajúceho súhlasu Komisie. Komisia by vyšetrovanie transakcie mohla začať na základe svojich vlastných informácií o trhu alebo sťažností. Strany by v záujme dosiahnutia právnej istoty mali možnosť predkladať oznámenie dobrovoľne. 

12. Možnosť 2 – systém cieleného oznamovania: Súčasný systém ex ante kontroly koncentrácií by sa rozšíril na potenciálne problematické nadobúdanie nekontrolných menšinových podielov. Nadobudnutie by sa považovalo za potenciálne problematické, ak podiel:

– je nadobudnutý u konkurenta alebo vo vertikálne spojenej spoločnosti a

– buď i) presahuje určitý vyšší limit (napríklad 20 %), alebo ii) dosahuje aspoň 5 % a je spojený s právami, akými sú napríklad miesto člena predstavenstva, právo blokovať osobitné uznesenia a práva na informácie.

13. Uplatňovala by sa bežná povinnosť zdržať sa konania.

14. Možnosť 3 – systém cielenej transparentnosti: Od strán by sa vyžadovalo, aby v prípade potenciálne problematických transakcií (s použitím kritérií stanovených v bode 15) predložili informačné oznámenie. Toto oznámenie by Komisii umožnilo rozhodnúť sa, či chce podrobiť transakciu ďalšiemu vyšetrovaniu, a členským štátom, či budú žiadať o postúpenie. Tieto rozhodnutia by sa museli prijať v rámci čakacej lehoty, ktorá by mohla trvať napríklad 15 pracovných dní. Po jej uplynutí by strany mohli pristúpiť k vykonaniu transakcie v prípade, ak ju vyšetrovaniu nepodrobí Komisia ani členský štát. V záujme právnej istoty by strany mali možnosť predložiť úplné oznámenie dobrovoľne.

15. Prehľad uvedených troch možností sa uvádza v nasledujúcej tabuľke.

Prehľad možností v súvislosti s menšinovými podielmi

Parameter || Možnosť 1 Vlastné posúdenie || Možnosť 2 Cielené oznamovanie || Možnosť 3 Systém cielenej transparentnosti

Rozsah právomoci Komisie || (1) nadobudnutie menšinového podielu presahujúceho hranicu 5 %, na ktorú sa vzťahuje zásada „bezpečného prístavu“ || (2) nadobudnutie menšinového podielu u konkurenta alebo vo vertikálne spojenej spoločnosti, presahujúceho 20 % alebo 5 % s právami || (3) nadobudnutie menšinového podielu u konkurenta alebo vo vertikálne spojenej spoločnosti, presahujúceho 20 % alebo 5 % s právami

Povinnosť predložiť úplné oznámenie || nie || áno || nie

Povinnosť predložiť informačné oznámenie || (4) nie || (5) neuplat. sa || (6) áno

Možnosť predložiť oznámenie dobrovoľne || neuplat. sa || neuplat. sa || áno

Povinnosť zdržať sa konania || nie || áno || nie

Čakacia lehota || nie || neuplat. sa || áno

Povinnosť Komisie vydať rozhodnutie || (7) nie, len v prípade, že Komisia začne vyšetrovanie || (8) áno || (9) nie, len v prípade, že Komisia začne vyšetrovanie

Možnosť členských štátov požiadať o postúpenie || (10) áno || (11) áno || (12) áno

2.4. Posúdenie vplyvov a porovnanie možností 2.4.1. Kritériá posúdenia

16. V súlade s už stanovenými cieľmi bol vplyv možností politiky posúdený na základe týchto kritérií:

– zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu spotrebiteľov,

– právna istota,

– administratívna záťaž podnikov;

– verejné náklady na presadzovanie predpisov,

– súlad so súčasnými režimami kontroly koncentrácií na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni a

– prideľovanie prípadov vhodnejšiemu orgánu.

2.4.2. Porovnanie možností

17. V nasledujúcej tabuľke sa uvádza prehľad porovnania rôznych možností politiky na základe uvedených kritérií posúdenia.

Porovnanie možností v súvislosti s menšinovými podielmi

Kritériá || Vplyv v porovnaní so základným scenárom (– – – až +++)

Možnosť 1 || Možnosť 2 || Možnosť 3

systém vlastného posúdenia || systém cieleného oznamovania || systém cielenej transparentnosti

1. Zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu spotrebiteľov || + || + + + || + + +

2. Právna istota || + + || + + || + +

3. Administratívna záťaž podnikov || – || – – || –

4. Verejné náklady na presadzovanie predpisov || – – – || – – || –

5. Súlad so súčasnými režimami kontroly koncentrácií na úrovni EÚ a na úrovni členských štátov a prideľovanie prípadov vhodnejšiemu orgánu || – || + + || +

18. Uprednostňovanou možnosťou je možnosť 3, pretože i) sa zameriava na potenciálne problematické prípady; ii) predchádza zbytočnej administratívnej záťaži a iii) je zlučiteľná so súčasnými režimami kontroly koncentrácií zavedenými na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni. Hoci sa možnosť 3 zameriava na potenciálne problematické transakcie, tým transakciám, ktoré sú s najväčšou pravdepodobnosťou neškodné, umožňuje, aby sa vykonali bez preskúmania. Takisto sa obmedzuje administratívna záťaž podnikov, keďže sa v rámci prvého stupňa vyžaduje predloženie menšieho množstva informácií Komisii a do právomoci Komisie by patrili len určité prípady. Možnosť 3 je zároveň zlučiteľná so súčasnými režimami kontroly koncentrácií zavedenými na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni, keďže informačné oznámenie umožňuje členským štátom požiadať o postúpenie. Mohla by sa zvážiť aj možnosť zaviesť trojtýždňovú čakaciu lehotu s cieľom zabezpečiť, aby sa členské štáty, v ktorých sa uplatňuje systém oznamovania a povinnosť zdržať sa konania, nemuseli pred začatím vyšetrovania zaoberať už uskutočnenými transakciami.

2.5. Analýza subsidiarity

19. Mnohé z prípadov nadobudnutia menšinových podielov, ktoré v minulosti skúmali členské štáty, mali jednoznačne cezhraničný význam. To znamená, že vhodnejším orgánom na ich vyšetrovanie by pravdepodobne bola bývala Komisia.

3. Postupovanie prípadov medzi vnútroštátnymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže a Komisiou 3.1. Vymedzenie problému

20. V správe z roku 2009 sa konštatovalo, že veľké množstvo cezhraničných prípadov ešte stále podlieha preskúmaniu v troch alebo vo viacerých členských štátoch, čo môže byť spôsobené procedurálnou záťažou spojenou s postupovaním.

3.1.1. Postupovanie členskými štátmi Komisii pred oznámením podľa článku 4 ods. 5

21. Článok 4 ods. 5 nariadenia o fúziách umožňuje účastníkom koncentrácie požiadať o postúpenie prípadu Komisii ešte pred oznámením. Strany musia najprv predložiť „odôvodnený návrh“ so žiadosťou o postúpenie. Za predpokladu, že proti postúpeniu nenamieta žiadny členský štát, Komisia získava právomoc pre celé EHP, a strany potom musia predložiť oznámenie Komisii.

22. Skúsenosti v uplynulých desiatich rokoch ukázali, že požiadavka na predloženie v rámci dvoch samostatných krokov so sebou prináša záťaž a je zdĺhavá, čo mohlo viesť k tomu, že spoločnosti nechceli využívať článok 4 ods. 5.

3.1.2. Postupovanie členskými štátmi Komisii po oznámení podľa článku 22

23. Článok 22 umožňuje jednému alebo viacerým členským štátom požiadať o postúpenie prípadu Komisii. Ak Komisia žiadosť akceptuje, získava právomoc len pre územie členského(-ých) štátu(-ov), ktorý(-é) žiadosť o postúpenie predložil(-i) alebo ju podporil(-i). To je v rozpore so zásadou jednotného miesta, pretože tak vzniká spleť právomocí.

3.2. Ciele iniciatívy EÚ

24. Cieľom návrhu je zvýšiť účinnosť a efektívnosť kontroly koncentrácií v Európe zjednodušením postupu postupovania prípadov. Návrh konkrétne zahŕňa:

– zrušenie požiadavky na predkladanie odôvodneného návrhu aj oznámenia podľa článku 4 ods. 5 a

– zabezpečenie toho, aby Komisia v nadväznosti na postúpenie podľa článku 22 bola schopná preskúmať účinky koncentrácie na celom území EHP.

3.3. Možnosti politiky

25. V súvislosti s článkom 4 ods. 5 aj článkom 22 sa ďalej uvádza len jeden návrh na zmenu. Počas verejných konzultácií získali oba návrhy veľmi silnú podporu zainteresovaných strán.

26. Návrh na zmenu článku 4 ods. 5 zahŕňa zrušenie požiadavky, podľa ktorej strany musia predkladať „odôvodnený návrh“. Strany by oznamovali transakciu priamo Komisii. Ak by proti postúpeniu namietal jeden alebo viaceré členské štáty s právomocou, Komisia by sa právomoci vzdala a členské štáty by si ponechali svoju právomoc.

27. Návrh na zmenu článku 22 zahŕňa tieto body:

– Jeden alebo viaceré členské štáty s právomocou by mohli požiadať o postúpenie prípadu Komisii.

– Komisia by sa mohla rozhodnúť, či žiadosť o postúpenie akceptuje, a ak áno, získala by právomoc pre celé EHP.

– Ak by však proti postúpeniu namietal jeden alebo viaceré členské štáty s právomocou, svoju právomoc by si ponechali všetky členské štáty.

3.4. Posúdenie vplyvu a porovnanie možností 3.4.1. Kritériá posúdenia

28. V súlade s už stanovenými cieľmi bol vplyv možností politiky posúdený na základe týchto kritérií:

– zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu spotrebiteľov,

– právna istota,

– administratívna záťaž podnikov,

– verejné náklady na presadzovanie predpisov,

– zlučiteľnosť so zásadami nariadenia o fúziách.

3.4.2. Identifikácia a posúdenie vplyvu každej možnosti

V nasledujúcej tabuľke sa uvádza posúdenie pravdepodobných pozitívnych a negatívnych vplyvov návrhu v porovnaní so základným scenárom, ktoré vypracovala Komisia.

Kritériá || Vplyv v porovnaní so základným scenárom (– – – až + + +) || Vysvetlenie hodnotenia a najdôležitejšie aspekty možností politiky

Postúpenia podľa článku 4 ods. 5

1. Zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu spotrebiteľov || + + || Návrh podporuje používanie článku 4 ods. 5, keď je vhodnejším orgánom Komisia.

2. Právna istota || + + || Návrh je jasný a presný. Nad prípadnou neistotou vyplývajúcou z možnosti veta členského štátu po oznámení Komisii prevažujú úspory času a nákladov dosiahnuté vďaka návrhu.

3. Administratívna záťaž podnikov || + + + || Zrušenie dvojstupňového postupu výrazne znižuje administratívnu záťaž podnikov.

4. Verejné náklady na presadzovanie predpisov || + + + || Zrušenie dvojstupňového postupu výrazne zníži verejné náklady na presadzovanie predpisov. K ich zvýšeniu by mohlo dôjsť v prípade, ak by strany častejšie využívali možnosť žiadať o postúpenie. Toto zvýšenie by sa však vykompenzovalo znížením pracovného zaťaženia na vnútroštátnej úrovni.

5. Zlučiteľnosť so zásadami nariadenia o fúziách || + + || Návrh podporuje používanie článku 4 ods. 5, keď je vhodnejším orgánom Komisia. Je takisto v súlade so zásadou jednotného miesta, keďže Komisia by mala právomoc pre celé územie EHP.

Postúpenie podľa článku 22 ||

1. Zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a poškodeniu spotrebiteľov || + + || Návrh umožňuje Komisii preskúmavať postúpené prípady koncentrácií pre celé územie EHP. ||

2. Právna istota || + + + || Možnosť je jasná a presná. Obmedzenie žiadostí o postúpenie len na členské štáty s právomocou zvyšuje právnu istotu pre strany. ||

3. Administratívna záťaž podnikov || + + + || Komisia by po postúpení získala právomoc pre celé EHP, čím by predišla vzniku spleti právomocí. Okrem toho sa už vyšetrovanie nemôže začať na základe žiadosti o postúpenie, ktorú predložili členské štáty bez právomoci. ||

4. Verejné náklady na presadzovanie predpisov || + + || Návrh predchádza paralelným vyšetrovaniam zo strany viacerých orgánov. Zvýšenie pracovného zaťaženia Komisie sa neočakáva, keďže sa predpokladá, že k zvýšeniu počtu prípadov s cezhraničnými účinkami nedôjde. ||

5. Zlučiteľnosť so zásadami nariadenia o fúziách || + + + || Komisia by po postúpení získala právomoc pre celé EHP, čo by bolo v súlade so zásadou jednotného miesta. ||

29. Vzhľadom na uvedené súvislosti sa predpokladá, že návrhy majú v porovnaní so základným scenárom pozitívny vplyv.

3.5. Analýza subsidiarity

30. Návrhy podporujú lepšie dodržiavanie zásady vhodnejšieho orgánu, ktorá vychádza zo zásady subsidiarity.

4. Monitorovanie a hodnotenie

31. Komisia bude naďalej monitorovať uplatňovanie nariadenia o fúziách. Na základe odozvy na bielu knihu a prebiehajúceho dialógu so zainteresovanými stranami sa rozhodne, či podnikne ďalšie kroky smerom k vypracovaniu legislatívneho návrhu na zmenu nariadenia o fúziách.