1. Úvod

Toto posúdenie vplyvu je sprievodným dokumentom návrhu nariadenia o vízovom kódexe Únie (vízový kódex) (prepracované znenie), ktorý predstavuje základný právny nástroj spoločnej vízovej politiky tým, že sa ním ustanovujú harmonizované postupy a podmienky na spracúvanie žiadostí o udelenie víz a udeľovanie víz. V nariadení (ES) č. 810/2009 Európskej únie a Rady z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (článok 57) sa požaduje, aby Komisia poslala Európskemu parlamentu a Rade hodnotenie jeho uplatňovania dva roky po tom, ako sa začali uplatňovať všetky ustanovenia tohto nariadenia (5. apríla 2011). Na základe tohto hodnotenia môže takisto predložiť vhodné návrhy na zmenu vízového kódexu.

2. Vymedzenie problému

Na účely posúdenia vplyvu boli identifikované tri problémové oblasti: 1) celková dĺžka a náklady (priame a nepriame), ako aj zložitý charakter postupov; 2) nedostatočné geografické pokrytie, pokiaľ ide o spracúvanie žiadostí o udelenie víza; 3) nedostatok víz alebo iných povolení, ktoré by umožňovali cestujúcim pobyt dlhší ako 90 dní počas akéhokoľvek 180-dňového obdobia v schengenskom priestore.

1. Celková dĺžka postupu (od prípravy spisu so žiadosťou o udelenie víza až po vrátenie pasu s vízom alebo bez víza) sa považuje pravdepodobne za najväčšiu prekážku a je častým terčom kritiky žiadateľov o víza. Na druhej strane schengenské štáty považujú stanovené lehoty už teraz za veľmi krátke a majú ťažkosti s ich dodržiavaním. Väčšina cestujúcich považuje za rovnako problematické celkové náklady na žiadosť o udelenie víza (nie nevyhnutne vízový poplatok, ale nepriame náklady). Schengenské štáty zo svojho pohľadu tvrdia, že spracúvanie žiadostí o udelenie víz rýchlym spôsobom, ústretovým voči klientom, by si v mnohých prípadoch vyžadovalo dodatočné investície, čo sa však v čase rozpočtových obmedzení zdá nemožné. Niektoré schengenské štáty zaznamenali, že vízové poplatky v súčasnosti dokonca ani nepokrývajú ich administratívne náklady na spracovanie žiadostí o udelenie víza. Žiadatelia o udelenie víza a konzulárne úrady majú v týchto otázkach jasne protichodné záujmy, ktorých vyriešenie je v budúcnosti len málo pravdepodobné. Na druhej strane neustále rastúci počet žiadostí o udelenie víza povedie k ďalšiemu zdržaniu vybavovania a súčasne porastie aj nespokojnosť žiadateľov s postupom udeľovania víz.

Najzložitejšie procesy sa týkajú požiadavky, že žiadosť treba podať osobne (50 % opýtaných v rámci verejných konzultácií označilo túto požiadavku za prekážku) a počtu (a nedostatočnej harmonizácie) podporných dokladov, ktoré je potrebné predložiť s každou žiadosťou. Komisia už prijala niekoľko vykonávacích rozhodnutí ustanovujúcich harmonizované zoznamy podporných dokladov, ktoré musia žiadatelia o udelenie víz predložiť v rôznych tretích krajinách (krajiny mimo EÚ), ale obzvlášť častí a pravidelní žiadatelia o udelenie víz sa sťažujú, že sa na nich nevzťahujú procedurálne zjednodušenia ustanovené vízovým kódexom (zrušenie vyššie uvedených požiadaviek).

V dôsledku toho je v tejto problémovej oblasti hlavným činiteľom skutočnosť, že sa rovnaké postupy uplatňujú na všetkých žiadateľov, bez ohľadu na ich individuálnu situáciu, hoci už vízový kódex ponúka právny základ na uplatnenie procedurálnych zjednodušení pre žiadateľov, ktorých konzulárne úrady poznajú. Konzulárne úrady však nerozlišujú v dostatočnej miere medzi neznámymi žiadateľmi a žiadateľmi, ktorí majú kladný vízový záznam (častí/pravidelní cestujúci). Dôvodom je (okrem iného) rozsiahle využívanie externých poskytovateľov služieb a sprostredkovateľských subjektov. V mnohých prípadoch totiž nie je možné uplatniť takéto rozlíšenie v praxi, pretože externí poskytovatelia služieb a sprostredkovateľské subjekty nedokážu posúdiť situáciu žiadateľa v kontexte pomerne všeobecných pojmov, ako sú „bezúhonnosť“ a „spoľahlivosť“, na ktoré sa v súčasnosti odvoláva vo vízovom kódexe.

2. Za posledné tri roky sa zaznamenal pokrok pri zaistení lepšieho geografického pokrytia, pokiaľ ide o zhromažďovanie/spracúvanie žiadostí o udelenie víza. Podávanie žiadostí o udelenie víza však môže byť v mnohých tretích krajinách ešte stále veľmi nákladné a časovo náročné z dôvodu nedostatočnej prítomnosti úradov na zhromažďovanie/spracúvanie víz. Predovšetkým je potrebné znížiť počet prípadov, keď musia žiadatelia cestovať do zahraničia, aby mohli podať žiadosť, pretože príslušný schengenský štát nemá svoj konzulárny úrad alebo svoje zastúpenie v krajine pobytu žiadateľa. Takýchto „hluchých miest“ je približne 900. Prístup ku konzulárnym úradom/externým poskytovateľom služieb môže byť zložitý aj v krajinách, v ktorých všetky schengenské štáty alebo ich väčšina majú zastúpenie v hlavnom meste, ale mnohí žiadatelia musia napriek tomu prekonať veľké vzdialenosti, aby sa k nim dostali. Príkladom sú krajiny s rozvíjajúcim sa turistickým ruchom, ako Rusko, Čína a India. Navyše ešte stále existuje deväť tretích krajín, ktoré podliehajú vízovej povinnosti, no nie sú v nich prítomné žiadne schengenské štáty na účel zhromažďovania/spracúvania žiadostí o udelenie víza.

V súvislosti s projektmi, ktoré sú zamerané na spoločné využívanie zdrojov, sa zaznamenal len veľmi malý pokrok. Spoločné užívanie priestorov a spoločné centrá pre podávanie žiadostí ustanovené podľa vízového kódexu sa využívajú len zriedkavo, hoci Komisia obzvlášť podporuje zakladanie spoločných centier pre podávanie žiadostí. Dôvody sú rôzne, jedným z nich je legislatívny problém: spoločné užívanie priestorov a spoločné centrum pre podávanie žiadostí podľa právnej definície v článku 41 vízového kódexu neposkytujú potrebnú flexibilnosť pre vytvorenie prevádzkových štruktúr na mieste.

3. Existuje viacero kategórií štátnych príslušníkov tretích krajín – podliehajúcich vízovej povinnosti alebo oslobodených od vízovej povinnosti – ktorí majú legitímny dôvod a potrebu cestovať v schengenskom priestore dlhšie ako 90 dní počas akéhokoľvek 180-dňového obdobia bez toho, aby sa považovali za „prisťahovalcov“ (t. j. neplánujú pobyt v žiadnom zo schengenských štátov na obdobie presahujúce 90 dní). Hlavným znakom týchto cestujúcich je, že cestujú po celej Európe/po celom schengenskom priestore. V súčasnom právnom rámci sa neposkytuje povolenie, ktoré by vyhovelo legitímnym potrebám/cestovným plánom týchto cestujúcich. Najmarkantnejšou záujmovou skupinou, ktorá na tento dlhodobý problém pravidelne a otvorene poukazuje, sú umelci vystupujúci naživo. Ďalšie kategórie cestujúcich (dôchodcovia, obchodné návštevy, študenti, výskumníci) majú taktiež veľký záujem o umožnenie pohybu v schengenskom priestore na viac ako 90 dní počas akéhokoľvek 180-dňového obdobia.

3. Analýza subsidiarity

Zrušenie kontrol na vnútorných hraniciach si okrem iného vyžaduje spoločnú vízovú politiku. Podľa článku 77 ods. 2 písm. a) ZFEÚ má EÚ právo a dokonca povinnosť prijať opatrenia týkajúce sa spoločnej vízovej politiky a iných povolení na krátkodobý pobyt. Pravidlá spracúvania krátkodobých víz sú už ustanovené v nariadení, ktoré sa priamo uplatňuje, t. j. vo vízovom kódexe.

Problémy opísané v posúdení vplyvu pravdepodobne nevymiznú, keďže priamo súvisia s existujúcimi ustanoveniami vízového kódexu. Určitý pokrok možno dosiahnuť presadením správneho vykonávania. Zavedenie procedurálnych zjednodušení pre cestujúcich harmonizovaným spôsobom a dosiahnutie výrazného pokroku v oblasti lepšieho geografického pokrytia, pokiaľ ide o spracúvanie žiadostí o udelenie víza, si však vyžaduje zásah EÚ, to znamená prehodnotenie vízového kódexu.

Pokiaľ ide o zavedenie nového povolenia na pobyt presahujúci 90 dní v danom 180-dňovom období v celom schengenskom priestore, potreba zásahu na úrovni EÚ je zrejmá: akékoľvek povolenie, ktoré by platilo vo všetkých schengenských štátoch, je možné zaviesť iba na úrovni EÚ. V súlade s článkom 77 ZFEÚ je Únia oprávnená konať v oblasti „krátkodobých“ povolení v schengenskom priestore a v súlade s článkom 79 ZFEÚ je Únia oprávnená konať v oblasti víz a povolení na pobyt v kontexte oprávneného pobytu v členských štátoch EÚ (t. j. na pobyty dlhšie ako 3 mesiace v členskom štáte EÚ). EÚ má ďalej takisto právomoc zaviesť povolenie na pobyty dlhšie ako 90 dní počas ľubovoľného obdobia 180 dní v celom schengenskom priestore.

4. Ciele politiky

Všeobecné ciele politiky tohto návrhu sú: podporiť ekonomický rast v EÚ, zaistiť väčší súlad s ostatnými politikami EÚ a zachovať bezpečnosť schengenského priestoru.

Špecifické ciele sú: dospieť k skutočne harmonizovanej spoločnej vízovej politike, lepšie prispôsobiť postupy vydávania víz potrebám legitímnych cestujúcich a zefektívniť postup vydávania víz zjednodušením pravidiel.

Operačné ciele vo svetle vyššie uvedených problémov sú: zabezpečiť povinné procedurálne zjednodušenia pre „dobre známych“ cestujúcich využitím možností, ktoré ponúka vízový informačný systém (VIS), zvýšiť a zefektívniť prítomnosť úradov na zhromažďovanie/spracúvanie víz v tretích krajinách a umožniť pobyty presahujúce 90 dní v období 180 dní v schengenskom priestore.

5. Možnosti politiky

Na účely posúdenia vplyvu boli zostavené nasledujúce balíky politických opatrení:

Balík politických opatrení 0 – zachovanie súčasného stavu: Existujúci právny rámec zostane nezmenený a bude sa pokračovať v prebiehajúcich činnostiach.

Balík politických opatrení A: neregulačné opatrenia: V súvislosti s problémovou oblasťou 1 sa uvažuje o rade opatrení „soft law“ zameraných na lepšie vykonávanie vízového kódexu. Čo sa týka problémovej oblasti 2, Komisia by vo veľkej miere podporila možnosti financovania z budúceho Fondu pre vnútornú bezpečnosť. Pokiaľ ide o problémovú oblasť 3, nebola pripravená neregulačná možnosť, keďže príčinou problému je legislatívna medzera.

Balík politických opatrení B – D: Tieto možnosti by si na zmenu vízového kódexu vyžadovali regulačné kroky na úrovni EÚ. Možnosti politiky sú podľa úrovne ambícií (politická uskutočniteľnosť) zoskupené do troch balíkov – minimálneho, stredného a maximálneho.

V rámci problémovej oblasti 1 by sa balíkom politických opatrení B (minimálny) zaviedli povinné procedurálne zjednodušenia (t. j. zrušenie požiadavky na podanie žiadosti osobne, zrušenie povinnosti predložiť určité doplňujúce dokumenty) a povinné udeľovanie víz na viac vstupov platných minimálne jeden rok a následne (po dvoch vízach na viac vstupov na 1 rok) víz na viac vstupov na tri roky pre žiadateľov, ktorí už v súlade s právnymi predpismi využili aspoň tri víza (v priebehu predchádzajúcich 12 mesiacov pred dátumom žiadosti) zaregistrované vo vízovom informačnom systéme („častí cestujúci“). V rámci problémovej oblasti 2 by sa navrhovanou možnosťou zrušil článok 41 vízového kódexu (spoločné užívanie priestorov, spoločné centrum pre podávanie žiadostí) a zaviedla by sa všeobecná koncepcia „schengenského vízového centra“, ktorá by poskytla realistickejšie a pružnejšie vymedzenie určitých foriem konzulárnej spolupráce. V rámci problémovej oblasti 3 by sa zaviedol nový typ povolenia, ktorý by určitým kategóriám žiadateľov (t. j. umelcom a členom ich realizačného tímu) umožnil pobyt v schengenskom priestore dlhší ako 90 dní, ale nie dlhší ako 360 dní.

Vzhľadom na problémovú oblasť 1 sa v balíku politických opatrení C (stredný) uvažuje o povinných procedurálnych zjednodušeniach, podobne ako v minimálnom balíku, a o povinnom udeľovaní víz na viac vstupov platných minimálne tri roky a následne päť rokov. Na oprávnené osoby sa navyše vzťahuje širšia definícia: žiadatelia, ktorí už predtým v súlade s právnymi predpismi využili aspoň dve víza zaregistrované vo vízovom informačnom systéme („pravidelní cestujúci“). Pokiaľ ide o problémovú oblasť 2, popri zavedení flexibilnej koncepcie „schengenských vízových centier“ by sa zaviedla koncepcia „povinného zastúpenia“. V prípade, že schengenský štát oprávnený na spracovanie žiadosti o udelenie víza nie je prítomný ani zastúpený (na základe dohody) v určitej tretej krajine, ktorýkoľvek iný schengenský štát prítomný v danej krajine by bol povinný spracovať žiadosť o udelenie víza v jeho mene. V súvislosti s problémovou oblasťou 3 by sa rovnako ako v minimálnom balíku zaviedol nový typ povolenia, ktorý by sa vzťahoval nielen na určité kategórie štátnych príslušníkov tretích krajín, t. j. na skupiny výkonných umelcov, ale aj na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín (t. j. aj na „jednotlivé osoby“), ktorí dokážu preukázať legitímny záujem o cestovanie v schengenskom priestore počas obdobia presahujúceho 90 dní.

Balíkom politických opatrení D (maximálny) by sa rozšírili povinné procedurálne zjednodušenia a povinné udeľovanie víz na viac vstupov hneď na päť rokov pre väčšinu žiadateľov, pričom by si vyžadovalo len jedno vízum využité v súlade s právnymi predpismi a zaregistrované vo vízovom informačnom systéme. V prípade problémovej oblasti 2 by sa s cieľom zaistiť primerané pokrytie na zhromažďovanie/spracúvanie víz vo vykonávacích rozhodnutiach Komisie vymedzilo, ako by mala vyzerať schengenská sieť na zhromažďovanie víz v tretích krajinách, pokiaľ ide o dohody o zastúpení, spoluprácu s externými poskytovateľmi služieb a spoločné využívanie zdrojov iným spôsobom. A pre problémovú oblasť 3 by sa zaviedol rovnaký typ povolenia ako v strednom balíku; akýkoľvek ambicióznejší návrh sa považuje za nanajvýš nepravdepodobný.

6. Posúdenie vplyvov

Procedurálne zjednodušenia a najmä udeľovanie víz na viac vstupov s dlhou platnosťou majú potenciál znížiť administratívne bremeno konzulárnych úradov a zároveň veľmi významne uľahčiť situáciu pre cestujúcich. Ak sa zo schengenského priestoru vytvorí ešte lákavejšia destinácia, tieto možnosti by zvýšili celkový počet ciest štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podliehajú vízovej povinnosti, a ich výdavky počas cestovania by sa pozitívne odrazili na hospodárstve EÚ. Pokiaľ ide o problémovú oblasť 2, koncepcia „povinného zastúpenia“ by značne zvýšila prítomnosť úradov na udeľovanie víz v tretích krajinách. Týmto spôsobom by sa zaistilo konzulárne pokrytie v každej tretej krajine, v ktorej žiadostí na udelenie víz spracováva aspoň jeden konzulárny úrad . Týka sa to približne 900 „hluchých miest“ a mohlo by to mať pozitívny vplyv na takmer 100 000 žiadateľov, ktorí by mali možnosť podať žiadosť vo svojej krajine pobytu namiesto toho, aby museli cestovať do krajiny, v ktorej je prítomný alebo zastúpený príslušný schengenský štát. Zavedenie nového povolenia pre pobyty dlhšie ako 90 dní pre všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín by navyše ovplyvnilo približne 120 000 cestujúcich, čo by v ideálnom prípade mohlo viesť k dodatočnému príjmu pre schengenský priestor v odhadovanej výške 1 miliardy EUR.

Podrobnejšie informácie súvisiace s predpokladanými finančnými a ekonomickými vplyvmi nájdete v tabuľke v odseku 7.

7. Porovnanie možností

Balík politických opatrení A by mal len nepatrný pozitívny vplyv na riešenie problémov a dosiahnutie cieľov politiky. Z toho dôvodu sa nepovažuje za veľmi účinný.

Balíky politických opatrení B, C a D by progresívne riešili problémy, spĺňali operačné ciele a mali pozitívny vplyv na cestovanie a na výdavky v schengenskom priestore. Balík politických opatrení B je najmenej účinný, pretože by ponúkal čiastočné riešenie problémov v prospech malej skupiny žiadateľov o víza. Balíky C a D sú takmer rovnako účinné, pokiaľ ide o riešenie cieľov. Odhadované hospodárske výnosy sú vyššie v prípade balíka D (viac ako 3 miliardy EUR ročne), ale tento balík je spojený s potenciálne vyšším bezpečnostným rizikom.

Pokiaľ ide o efektívnosť, v zásade žiadny z balíkov politických opatrení/možností by nezahŕňal výrazné ďalšie náklady[1]. Naopak, jednou z hlavných motivácií v pozadí balíkov politických opatrení je priniesť úspory pre obe strany: schengenské štáty/konzulárne úrady a žiadateľov o udelenie víz. Balíky politických opatrení B,C a D progresívne vedú k úsporám nákladov pre žiadateľov, najmä vďaka rastúcemu počtu víz na viac vstupov s dlhou platnosťou. Z pohľadu žiadateľov je najúčinnejší balík politických opatrení D a najmenej účinný balík B. Ekonomické výhody pre EÚ ako celok, ktoré by priniesol každý z balíkov, výrazne prevyšujú odhadované náklady pre jednotlivé schengenské štáty.

V nižšie uvedenej tabuľke sa uvádza prehľad predpokladaného vplyvu každého balíka politických opatrení[2].

Možnosť politiky/ kritériá || Neregulačný balík (A) || Minimálny regulačný balík (B) || Stredný regulačný balík (C) || Maximálny regulačný balík (D)

Účinnosť || || || ||

Povinné procedurálne zjednodušenia pre určité kategórie cestujúcich || 1 || 2 || 3 || 4

Zvýšená a zefektívnená prítomnosť úradov na zhromažďovanie/spracúvanie víz v tretích krajinách || 1 || 2 || 4 || 4

Možnosť pobytu dlhšieho ako 90 dní počas obdobia 180 dní v schengenskom priestore na základe nového typu povolenia || 0 || 2 || 4 || 4

Vplyv na bezpečnosť schengenského priestoru || 0 || 0 || -0,5 || -2

Ekonomické výhody – príjem z výdavkov cestujúcich (v miliónoch EUR ročne) || - || cca 800 || viac ako 2 000 || viac ako 3 000

Podpora zamestnanosti (počet ekvivalentov plného pracovného času) || - || cca 20 000 || cca 60 000 || cca 80 000

Efektívnosť || || || ||

Úspora priamych nákladov u žiadateľov o udelenie víz (v miliónoch EUR ročne) || - || cca 50 || cca 200 || cca 300

Úspora nepriamych nákladov u žiadateľov o udelenie víz (v miliónoch EUR ročne) || - || cca 120 || cca 500 || cca 800

Čistý finančný vplyv na schengenské štáty (v miliónoch EUR ročne) || - || cca -1 || cca -5 || cca -9

Uskutočniteľnosť || || || ||

Právna || dobrá || dobrá || dobrá || dobrá

Politická || dobrá || primeraná || primeraná || slabá

Praktická || dobrá || dobrá || dobrá || primeraná

Pokiaľ ide o problémovú oblasť 1 (zdĺhavé, zložité a nákladné postupy), posúdenie je nejednoznačné vo vyjadrení, ktorá možnosť by mala byť uprednostnená. Dôvodom je, že veľmi vysoký potenciálny ekonomický vplyv návrhu v balíku politických opatrení D je predsa len spojený s potenciálne vyšším bezpečnostným rizikom. Návrh v strednom balíku (C) je spojený s nízkym bezpečnostným rizikom, ale jeho potenciálny ekonomický vplyv sa odhaduje o takmer 1 miliardu EUR menej. V súvislosti s problémovou oblasťou 2 (geografické pokrytie) a problémovou oblasťou 3 (nový typ povolenia) sa uprednostňujú možnosti stanovené v strednom balíku (zavedenie novej koncepcie „schengenského vízového centra“ a „povinné“ zastúpenie pre problémovú oblasť 2; nové povolenie pre pobyty dlhšie ako 90 dní pre všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, pokiaľ ide o problémovú oblasť 3).

8. Monitorovanie a hodnotenie

Komisia predloží hodnotiacu správu tri roky po tom, ako vstúpi do platnosti prepracované znenie vízového kódexu.

[1]               Jedinou výnimkou je možnosť politiky týkajúca sa geografického pokrytia, pokiaľ ide o spracúvanie žiadostí o udelenie víza.

[2]               0: žiadny vplyv; 0 – 1: malý vplyv, ak vôbec žiadny; 2: stredný vplyv; 3: značný vplyv; 4: veľmi významný vplyv. V prípade negatívneho vplyvu je hodnotenie negatívne (–).