PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY ktorou sa ustanovuje rámec pre námorné priestorové plánovanie a integrovaný manažment pobrežnej zóny /* SWD/2013/064 final */
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY ktorou sa ustanovuje rámec pre
námorné priestorové plánovanie a integrovaný manažment pobrežnej zóny 1. Úvod Účelom tohto posúdenia vplyvu je
posúdenie opatrení Európskej únie týkajúcich sa integrovaného riadenia pobreží,
morí a oceánov a prechodu od odvetvového prístupu
k integrovanému a súdržnému rozhodovaniu. Navrhované opatrenia sa
netýkajú konkrétneho odvetvia, ale zahŕňajú všetky oblasti politiky
zmluvy, ktoré sa týkajú ľudských činností v morských regiónoch
a pobrežných zónach a ochrany morského a pobrežného prostredia. Európa čelí finančnej kríze,
z čoho vyplýva, že treba venovať pozornosť efektívnemu
využívaniu zdrojov a iniciatívam umožňujúcim rast. Ľudské
činnosti na európskych pobrežiach a moriach sú čoraz
intenzívnejšie a vykazujú výrazný rastový potenciál. Čoraz
častejšie sa však stretávajú s obmedzeniami z dôvodu súťaže
o priestor alebo environmentálnych hrozieb. Preto treba čo najskôr
zaviesť politickú iniciatívu, ktorou sa zabezpečí koordinované
a efektívne riadenie ľudského využívania morských regiónov
a pobrežných zón. V modrej knihe Európskej únie z roku
2007 s názvom Integrovaná námorná politika Európskej únie sa
poukazuje na námorné priestorové plánovanie (NPP) ako na nástroj integrácie
ľudských činností na mori. Podobne sa v odporúčaní
2002/413/ES a v protokole o IMPZ k Barcelonskému dohovoru
stanovil integrovaný manažment pobrežnej zóny (IMPZ) ako proces, ktorý pomáha pri
vykonávaní politiky EÚ. Komisia navrhuje
spoločný rozvoj týchto dvoch nástrojov. Námorné priestorové plánovanie
a integrovaný manažment pobrežnej zóny súvisia z hľadiska
geografického pokrytia (oblasť prechodu z pevniny na more)
a celkového cieľa (riadenie ľudského využívania
v príslušných oblastiach uplatňovania). Bolo vypracované posúdenie
vplyvu týkajúce sa budúcich opatrení s cieľom zabezpečiť
maximálnu účinnosť a pridanú hodnotu vo vybranom výstupe. 2. Vymedzenie problému a ciele Vymedzený všeobecný problém spočíva
v súťaži o námorný a pobrežný priestor a vo
vyťažení zdrojov a možno ho rozdeliť na šesť kľúčových
problémov: ·
(1) Konflikty nárokov na priestor: Zvýšený dopyt po obmedzenom priestore v morských regiónoch vedie
ku konfliktom medzi spôsobmi využívania mora. Rozširujú sa tradičné
činnosti, napríklad rybolov, lodná doprava, využívanie dredží
a ťažba ropy, a zároveň si nárokujú vlastný priestor nové
spôsoby využívania, ku ktorým patrí cestovný ruch, ťažba nerastov
a v poslednej dobe aj veterné elektrárne a morská akvakultúra na
otvorenom mori. ·
(2) Neefektívne využívanie morského priestoru: Nedostatočná koordinácia medzi jednotlivými odvetviami pri
vyčleňovaní morského priestoru pre jednotlivé spôsoby využívania
vedie k rozptýleniu činností a obsadzovaniu väčšieho
priestoru, než je potrebné. Výsledkom toho sú aj zvýšené náklady. (3)
Nevyvážené využívanie pobrežného priestoru: Rastie ľudský vplyv na pobrežné oblasti. Za
ostatné dve desaťročia sa zastavané pobrežné regióny v Európskej
únii rozšírili o viac ako 20 %. Udržateľnému a jednotnému
riadeniu tohto vývoja bránia medzery v právnych predpisoch Európskej únie
(napríklad v prípade pobrežnej erózie). ·
(4) Nedostatočné využívanie hospodárskeho
potenciálu: Dôsledkom nejednotnosti
a netransparentnosti procesov riadenia ľudského využívania sú
zbytočné náklady. V dôsledku neistoty a nepredvídateľnosti
primeraného prístupu k morskému priestoru vzniká nepriaznivé
podnikateľské ovzdušie pre investorov. V rámci konzultácií sa
potvrdilo, že priemysel potrebuje transparentnosť, stabilitu
a predvídateľnosť. ·
(5) Nedostatočné prispôsobenie sa
klimatickým rizikám: Riziká súvisiace so zmenou klímy
sú v európskych pobrežných oblastiach značné, neexistuje však
jednotný rámec, ktorý by integroval opatrenia na zmiernenie a adaptáciu sa
do celkového plánovania využívania mora alebo pobrežia. Väčšina
členských štátov EÚ nemá vypracované plány alebo stratégie adaptácie na
zmenu klímy zamerané konkrétne na ich pobrežné zóny. ·
(6) Zhoršovanie námorného a pobrežného prostredia: Intenzívne a zvýšené využívanie pobrežných a námorných
oblastí a úzke prepojenie medzi činnosťami na mori a na
pevnine vedie ku zvýšeniu tlaku na životné prostredie a vyťaženiu
zdrojov. Existujú síce právne predpisy na ochranu životného prostredia, chýba
im však koordinácia medzi jednotlivými odvetviami a cezhraničná
koordinácia. Hlavné príčiny problémov sa týkajú (1)
nesúdržnosti a neudržateľnosti pri plánovaní využívania mora vrátane
neexistujúcej výmeny údajov; (2) nedostatočnej súdržnosti alebo chýbajúceho
prepojenia medzi rôznymi politikami a programami EÚ ovplyvňujúcimi
moria a pobrežia; (3) chýbajúca súdržná a udržateľná
cezhraničná spolupráca medzi morskými regiónmi a (4) neprimerané
zapojenie zúčastnených strán. Všeobecným cieľom opatrení Európskej únie je zabezpečiť udržateľný rozvoj
pobrežnej zóny a morských oblastí Európskej únie v súlade s prístupom
založeným na ekosystémoch. Opatrenia sa zameriavajú aj na pomoc pri dosahovaní
rôznych ďalších cieľov Zmluvy o EÚ, legislatívnych
a politických cieľov vrátane stratégie Európa 2020, životného
prostredia, energetiky, rybárstva, námornej dopravy a politiky súdržnosti.
Každé opatrenie Európskej únie v tomto kontexte by sa malo obmedziť
na určenie nástrojov na dosiahnutie uvedených politických cieľov.
V tomto zmysle majú operačné ciele procesnú povahu: súdržný
rozvoj a vykonávanie procesov na riadenie a plánovanie ľudského
využívania námorného priestoru (vymedzené ako NPP) a koordinácia
politických nástrojov manažmentu pobrežnej zóny vo všetkých pobrežných
členských štátoch (vymedzené ako IMPZ), vypracovanie a rozvíjanie
spoločných zásad a prístupov pre procesy NPP a IMPZ, ako aj
rozvoj a realizácia primeranej cezhraničnej spolupráce. 3. Analýza subsidiarity a pridanej
hodnoty EÚ NPP a IMPZ sú začlenené do
integrovanej námornej politiky Európskej únie (INP). Cieľom INP je
zabezpečiť väčšiu súdržnosť odvetvových politík ZFEÚ
a dosiahnuť viaceré súbežné ciele hospodárskej, sociálnej
a environmentálnej povahy. Podľa toho sa doterajšie iniciatívy
v Rámci INP, napríklad odporúčanie 1255/2011, prijímali na viacerých
právnych základoch predstavujúcich tie odvetvové politiky, ktoré sa týkajú
morí, pobreží a oceánov. Rovnaké odôvodnenie sa uplatňuje aj pri
legislatívnom opatrení v oblasti NPP. Dotknuté odvetvové politiky
zahŕňajú rybárstvo, energetiku, dopravu, územnú súdržnosť
a životné prostredie. ·
Odporúčanie EÚ o integrovanom manažmente
pobrežnej zóny z roku 2002 sa zakladá na článku 192 ods. 1 ZFEÚ. IMPZ
(podobne ako NPP) je súčasťou medziodvetvovej politiky (INP)
a je zameraný na dosiahnutie konzistentnosti medzi rôznymi politickými
oblasťami zmluvy. Budúce opatrenie v oblasti NPP
a IMPZ by sa teda malo opierať o širší právny základ
s cieľom zabezpečiť, aby jeho rozsah pôsobnosti pokryl celú
skupinu politík Európskej únie relevantných pre riadenie morí a pobreží. Podrobné plánovanie by sa malo
uskutočniť na úrovni členských štátov v súlade
s príslušnými systémami správy vecí verejných a ústavnými systémami.
Nepredpokladá sa, že by sa Európska únia zaoberala praktickým plánovaním.
Opatrenia na úrovni Európskej únie sú však relevantné z toho
hľadiska, že využívanie pobreží a morí a ekosystémy
prekračujú štátne hranice. Ich pridaná hodnota by spočívala
v zabezpečení súdržnosti jednotlivých opatrení v uvedených
oblastiach. Opatreniami na úrovni Európskej únie by sa predovšetkým predišlo
rozdielnym prístupom a odlišnej úrovni pokroku. Pridaná hodnota opatrenia
na úrovni EÚ bola uznaná aj v odozve na verejnú konzultáciu. Ciele budúceho
opatrenia v oblasti NPP a IMPZ sú viac-menej podobné. V oboch
prípadoch sa predpokladá prijatie integrovaného prístupu k riadeniu
oceánov prostredníctvom rozšírenej námornej a pobrežnej správy
a riadenia. Majú ďalšie spoločné prvky, napríklad potrebu
údajov. Využitie spoločnej legislatívnej iniciatívy teda môže
priniesť významné synergie. Samostatnými iniciatívami by sa zvýšilo riziko
nezrovnalostí, zámen a v konečnom dôsledku by znamenali vyššie
náklady na vykonávanie. 4. Možnosti V posúdení vplyvu sa vymedzilo
a prediskutovalo niekoľko (čiastkových) možností, ako aj možné
kombinácie a základný scenár. Hovorilo sa o týchto troch možnostiach: (1)
usmernenia a vypracovanie najlepších postupov, (2) nezáväzné opatrenia
a (3) právne záväzné opatrenia vrátane smernice „rámcového typu“, smernice
a nariadenia. Pre podrobnejšie vysvetlenie jednotlivých možností pozri
Posúdenie vplyvu, odsek 5 Politické možnosti. 5. Analýza vplyvov Na základe štúdií podporujúcich posúdenie
vplyvu sa ukázalo, že všetky vymedzené politické možnosti budú viesť
k podobným dôsledkom, ich účinnosť sa však líši
z hľadiska načasovania, významu či miery. Z dôvodu
povahy predmetu (správa a riadenie) a nedostatku dostupných údajov
o niektorých aspektoch je kvantitatívna analýza vplyvov obmedzená. 5.1. Účinnosť Účinnosť pri dosahovaní
operačných cieľov sa vo všeobecnosti zvyšuje od možnosti 1
k možnosti 3, konkrétne takto: ·
V prípade možnosti 1 (usmernenia
a vypracovanie najlepších postupov) sa vychádza z toho, že by nebola
veľmi účinná, keďže by podporila najmä aktérov, ktorí už dané
usmernenia a postupy dodržiavajú. Nevyriešil by sa však problém
chýbajúcich právnych alebo inštitucionálnych mechanizmov. ·
V prípade možnosti 2 (podpora vykonávania
NPP/IMPZ prostredníctvom nezáväzných opatrení) sa vychádza sa z toho, že
by sa posilnilo postavenie NPP na úrovni EÚ, je však málo pravdepodobné, že by
to stačilo na ich vykonávanie. Táto možnosť by navyše mohla
viesť k „prieberčivému“ prístupu členských štátov. V
prípade IMPZ by nezávislá povaha odporúčania neprispela
k rozsiahlejšiemu ani lepšiemu vykonávaniu. Potvrdila to aj verejná
konzultácia. ·
Najúčinnejším spôsobom dosiahnutia
operačných cieľov by bola možnosť 3 (stanovenie záväzného rámca
vykonávania NPP/IMPZ). Záväzné nástroje sa však líšia z hľadiska
povahy a stupňa podrobnosti. Uvedené rozdiely sa posudzovali
v rámci troch čiastkových možností – rámcová smernica, smernica
a nariadenie. Podrobná smernica alebo nariadenie by boli
normatívnejšie ako smernica „rámcového typu“, znížili by flexibilitu
členských štátov a obmedzili možnosti využitia existujúcich procesov,
čo by viedlo k zvýšeniu správnych nákladov. Naopak smernica „rámcového typu“,
v ktorej sú stanovené všeobecné povinnosti a usmernenia pre konkrétne
vykonávanie členskými štátmi, by zaručila predvídateľnosť,
stabilitu a transparentnosť. Navyše by bola aktuálna
z hľadiska súčasného trendu rozvoja nových činností.
Umožnila by členským štátom zohľadniť túto iniciatívu
a vypracovať vlastné vnútroštátne politiky. Napokon tento nástroj
rešpektuje zásady proporcionality a subsidiarity, keďže nezasahuje do
plánovacích procesov a postupov členských štátov ako takých. Prierezová možnosť zvýšenia dostupnosti
údajov a informácií by zefektívnila všetky analyzované možnosti.
V tejto fáze by sa potreby (aspoň na úrovni Európskej únie) naplnili
prostredníctvom doplňujúcich opatrení vychádzajúcich z existujúcich
informačných systémov (predovšetkým Poznatky o mori 2020). 5.1. Vplyvy V posúdení vplyvu sa vymedzilo viacero hospodárskych
vplyvov ako dôsledkov NPP a IMPZ, predovšetkým: ·
zníženie transakčných nákladov na námorné
podnikanie vďaka rýchlejšiemu a jednoduchšiemu rozhodovaniu
a vyššej transparentnosti, ·
zvýšenie istoty a predvídateľnosti
súkromných investícií vrátane väčšej istoty získania financií na
investície na mori, ·
lepšie využívanie námorného priestoru
a najlepšia možná koexistencia rôznych spôsobov využívania
v pobrežných zónach a morských vodách, ·
zvýšenie príťažlivosti pobrežných regiónov
prostredníctvom ochrany prírodných a spoločenských hodnôt, ·
zníženie nákladov verejných orgánov na koordináciu
vďaka vyššej účinnosti a transparentnosti, ·
inovácia a výskum: potreba údajov v rámci
NPP a IMPZ môže prispieť ku skvalitneniu zberu údajov, analýzy
riadenia, ako aj znalostnej základne o vzájomnom pôsobení
a komplementárnosti medzi rôznymi spôsobmi využívania a morským
prostredím; ·
rozšírenie a integrácia údajov
a informácií. Vplyvy na životné prostredie: ·
zníženie tlaku na životné prostredie, predovšetkým
prostredníctvom lepšieho využívania pobrežného a námorného priestoru
a lepšieho riadenia ľudských činností, ·
zlepšenie ochrany biodiverzity a kvality
životného prostredia vďaka zníženiu roztrieštenosti prírodných oblastí
a využívaniu obnoviteľných a neobnoviteľných zdrojov v
súlade s ekosystémom, ·
lepšia odolnosť voči rizikám a/alebo
zmiernenie zmeny klímy. Sociálne vplyvy: ·
širšie zapojenie obyvateľstva
a zúčastnených strán a lepšia atmosféra politickej spolupráce, ·
zlepšenie spoločenského a kultúrneho
dedičstva prostredníctvom začlenenia pobrežnej krajiny
a mestského prostredia prístavov do procesov NPP/IMPZ, ·
intenzívnejší rast a zvýšenie počtu
pracovných miest vďaka rastu (predovšetkým vznikajúcich) námorných odvetví
a povzbudeniu zamestnanosti v námornom hospodárstve, ·
zlepšenie námornej bezpečnosti, ·
zlepšenie atmosféry politickej spolupráce. ·
náklady na vykonávanie
úplnej realizácie IMPZ v EÚ sa odhadujú na 200 mil. EUR
v prípade počiatočných nákladov a 20 mil. EUR v prípade
ročných prevádzkových nákladov, počiatočné náklady sú neisté,
keďže závisia od vnútroštátnej a regionálnej situácie
v členských štátoch, vyčíslenie nákladov na vykonávanie NPP je
zložité z dôvodu nedostatku údajov z celej EÚ, bez ohľadu na
rozdiely celkových nákladov je celkový pomer prínosov a nákladov kladný,
povinný prístup by pravdepodobne viedol ku krátkodobému zvýšeniu nákladov na
vykonávanie, zároveň však ide o jediný prístup, ktorý zaručuje
vykonávanie, a teda aj dosiahnutie opísaných hospodárskych prínosov. 6. Porovnanie možností a závery Prehľadová tabuľka, ktorá spája
efektívnosť možných riešení príčin problémov a mieru pokrytia
jednotlivých politických možností je k posúdeniu vplyvu pripojená
ako príloha 1. Porovnaním vymedzených možností sa ukázalo, že
optimálnym opatrením na dosiahnutie cieľov je možnosť 3,
čiastková možnosť 1, teda rámcová smernica EÚ o NPP a IMPZ
s obmedzeným súborom povinností vrátane rozvoja najlepších postupov. Dobrovoľné prístupy vrátane usmernení
a/alebo odporúčaní by nepriniesli očakávané výsledky. Normatívnejšia
(harmonizačná) možnosť s využitím podrobnej smernice alebo
nariadenia by bola neprimeraná, v rozpore so zásadou subsidiarity a viedla
by k vyšším nákladom. Rozhodné, zároveň však primerané
opatrenie na úrovni Európskej únie môže v čase finančnej krízy
významne prispieť k využitiu hospodárskeho potenciálu námorného
hospodárstva na mori.