2008/0244 (COD)

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o

pozícii Rady k prijatiu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o azyl

1.           Kontext

Dátum doručenia návrhu Európskemu parlamentu a Rade (dokument KOM(2008) 815 v konečnom znení/2 – 2008/0244 (COD) || 9. december 2008

Dátum stanoviska Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru: || 16. júl 2009

Dátum pozície Európskeho parlamentu, prvé čítanie: || 7. máj 2009

Dátum doručenia zmeneného a doplneného návrhu: || 6. jún 2011

Predpokladaný dátum prijatia pozície Rady: (dokument KOM(2011) 320 v konečnom znení – 2008/0244 COD) || 7. jún 2013

2.           Cieľ návrhu Komisie

Návrhom sa mení a dopĺňa smernica z roku 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl. Jeho cieľom je zabezpečiť lepšie a harmonizovanejšie štandardy zaobchádzania. Zaoberá sa najmä otázkou dôvodov na zaistenie a obsahuje rozsiahly zoznam pravidiel a záruk. Podporuje prístup k zamestnaniu, materiálnej podpore, zdravotnej starostlivosti a právnej pomoci, zabezpečeniu zastupovania maloletých osôb bez sprievodu, zisťovaniu osobitných potrieb a súčasne uľahčuje úlohu Komisie pri monitorovaní vykonávania.

3.           Pripomienky k pozícii Rady

Po zmenách a doplneniach návrhu zo strany Komisie v júni 2011, ktoré mali za cieľ využiť pokrok dosiahnutý v rokovaniach, sa 28. júna 2012 dosiahla spoločná pozícia spoluzákonodarcov na politickej úrovni. Výbor stálych predstaviteľov členských štátov (COREPER) 11. júla 2012 jednomyseľne schválil spoločnú pozíciu. Výbor pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci (LIBE) ju tiež neformálne schválil 19. septembra 2012 formou orientačného hlasovania [51 hlasov za, 4 hlasy proti a 3 členovia sa hlasovania zdržali]. Dňa 20. septembra predseda Výboru pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci poslal predsedníctvu Rady list, v ktorom uviedol, že ak Rada prijme spoločnú pozíciu bez zmien, odporučí členom výboru LIBE a následne plenárnemu zasadnutiu prijať spoločnú pozíciu bez zmien a doplnení.

Hlavné rozdiely medzi spoločnou pozíciou a zmeneným a doplneným návrhom Komisie z roku 2012 sú opísané v nasledujúcom texte.

Definícia rodinných príslušníkov – článok 2 písm. c)

Návrh Komisie rozšíril definíciu rodinných príslušníkov, pokiaľ ide o maloleté osoby. Zahŕňa konkrétne zosobášené maloleté deti žiadateľa, maloletých súrodencov maloletého žiadateľa a rodičov alebo iné dospelé osoby zodpovedné za maloletú osobu. Vo všetkých prípadoch sa týka zosobášených aj nezosobášených maloletých.

Spoločná pozícia neschvaľuje túto definíciu, ale presadzuje reštriktívnejšiu definíciu prijatú v zmenenom a doplnenom návrhu kvalifikačnej smernice.

Definícia rodinných príslušníkov v smernici o podmienkach prijímania sa však týka iba otázok ubytovania, a to najmä práva rodinných príslušníkov byť ubytovaní spolu. Keďže spoločná pozícia zahŕňa aj záruky v iných ustanoveniach, ktoré zaisťujú práva zosobášených aj nezosobášených maloletých osôb v súvislosti s ich právom na ubytovanie, ciele návrhu Komisie sú úplne splnené.

Zisťovanie osobitných potrieb pri prijímaní zraniteľných osôb – článok 22, odôvodnenie 14

V spoločnej pozícii sú zachované ciele návrhu Komisie týkajúce sa zaobchádzania s touto kategóriou žiadateľov. Hoci formulácia sa pri rokovaniach podstatne zmenila a doplnila, zachovala sa povinnosť posúdiť individuálne potreby všetkých žiadateľov s cieľom určiť, kto je zraniteľná osoba, ktorá by potrebovala osobitné záruky pri prijímaní.

Cieľom zmien a doplnení zavedených do návrhu Komisie je predovšetkým reagovať na obavy, že postup zisťovania si môže vyžiadať neprimerané administratívne náklady a zbytočné administratívne postupy. Spresňujú preto rozsah uplatnenia zisťovacieho procesu, ale neobmedzujú ho.

Materiálne podmienky prijímania – článok 17 ods. 5, odôvodnenie 20

V spoločnej pozícii sa zachovala povinnosť zahrnutá v návrhu Komisie, aby členské štáty uplatňovali vnútroštátnu referenčnú hodnotu pri výpočte požadovanej úrovne materiálnej pomoci pre žiadateľov o azyl. Ako príklad takejto referenčnej hodnoty sa v návrhu Komisie stanovuje minimálna úroveň pomoci poskytovaná štátnym príslušníkom v rámci systému sociálneho zabezpečenia. V spoločnej pozícii sa tento príklad neponechal vzhľadom na obavy, že by v tejto súvislosti mohol automaticky viesť k rovnakému zaobchádzaniu so žiadateľmi o azyl a štátnymi príslušníkmi. Keďže táto referencia sa do daného ustanovenia zahrnula len ako príklad, jej vypustenie nemá vplyv na povinnosti v ňom stanovené

Zdravotná starostlivosť – článok 19

V tejto súvislosti sa v spoločnej pozícii zachoval cieľ návrhu Komisie, pretože zabezpečuje lepšie štandardy zdravotnej starostlivosti pre všetkých žiadateľov vrátane zraniteľných osôb. V spoločnej pozícii došlo len k náhrade odkazu na „post-traumatické poruchy“ výrazom „závážné duševné poruchy“. Táto zmena neobmedzuje pôsobnosť tohto ustanovenia.

Obmedzenie alebo zrušenie materiálnych podmienok prijímania: článok 20, odôvodnenie 21

Spoločná pozícia je v tejto otázke reštriktívnejšia ako návrh Komisie, a to v jednom aspekte – znovu zavádza dôvod obsiahnutý v súčasnej smernici, ktorý umožňuje obmedziť/zrušiť pomoc na základe všetkých dôvodov uvedených v článku 20 smernice, keď žiadosť o azyl bola bez relevantného odôvodnenia podaná príliš neskoro.

Znenie opätovne zavedeného dôvodu je však preformulované tak, aby bolo menej ambiciózne než dôvod platný v súčasnosti. Umožňuje iba obmedzenie pomoci, a nie jej úplné zrušenie, a ukladá členským štátom, aby najprv „zistili“, že oneskorené podanie žiadosti bolo bez „relevantného odôvodnenia“. Ďalej uvádza, že žiadatelia musia mať vo všetkých prípadoch zabezpečenú „dôstojnú životnú úroveň“. V spoločnej pozícii sa napokon zachováva aj povinnosť zabezpečiť prístup k opravným prostriedkom proti rozhodnutiu o obmedzení/zrušení pomoci spoločne s prístupom k žiadosti o bezplatnú právnu pomoc, ako sa uvádza v návrhu Komisie.

Prístup na trh práce – článok 15, odôvodnenie 19

Spoločná pozícia je reštriktívnejšia ako návrh Komisie, pokiaľ ide o maximálny čas, po uplynutí ktorého sa poskytuje prístupu k zamestnaniu [9 mesiacov namiesto 6, ako navrhuje Komisia, a to iba vtedy, ak v tomto období nie je vydané prvostupňové rozhodnutie ]. Znovu zavádza možnosť uplatniť testovanie trhu práce, ktoré bolo v návrhu Komisie vypustené.

Zároveň zabezpečuje vyššiu úroveň ochrany ako súčasná smernica, ktorá umožňuje prístup až po období 12 mesiacov. V spoločnej pozícii sa navyše zachovala povinnosť obsiahnutá v návrhu Komisie, aby členské štáty zabezpečili, že hoci je možné zaviesť podmienky prístupu k zamestnaniu, nebudú tieto podmienky v praxi také reštriktívne, aby reálne bránili v prístupe k zamestnaniu.

Zaistenie

Treba poznamenať, že platná smernica s výnimkou niekoľkých všeobecných zásad neobsahuje pravidlá upravujúce zaistenie. Spoločná pozícia, v ktorej sú do značnej miery zachované ciele návrhu Komisie, preto poskytuje vysokú pridanú hodnotu v porovnaní s existujúcimi normami.

a. Dôvody na zaistenie – článok 8 ods. 3

Spoločná pozícia pridáva k štyrom dôvodom navrhovaným Komisiou ešte jeden dôvod na zaistenie. Ďalší dôvod umožňuje zaistenie žiadateľa o azyl, ak vnútroštátne orgány môžu preukázať na základe objektívnych kritérií (vrátane preukázania, že osoba mala možnosť požiadať o azyl skôr, ale neurobila tak), že úmyslom bolo jedine zmariť konanie o návrate.

V spoločnej pozícii sa zachováva vyčerpávajúci zoznam dôvodov. Zároveň zahŕňa všetky všeobecné záruky zavedené v návrhu Komisie [zaistenie sa môže uplatniť iba vtedy, ak je proporcionálne, nutné, ak sa zvážili alternatívy atď.].

b. Záruky týkajúce sa zaistenia – článok 9

V spoločnej pozícii sa do značnej miery zachovali záruky navrhnuté Komisiou, a to konkrétne záruka prístupu k bezplatnej právnej pomoci, informáciám o dôvodoch zaistenia a opravným prostriedkom. Nepredpokladá sa však automatické súdne preskúmanie príkazu na zaistenie, ak ho vydali správne orgány. Spoločná pozícia v takýchto prípadoch zároveň ukladá členským štátom povinnosť prinajmenšom písomne informovať žiadateľa o jeho právach na využitie opravných prostriedkov proti príkazu na zaistenie a v prípade využitia opravného prostriedku zabezpečiť jeho urýchlené vybavenie.

c. Zaistenie osôb s osobitnými potrebami pri prijímaní – článok 11

V spoločnej pozícii sa vypustil článok 11 ods. 1 zmeneného a doplneného návrhu Komisie, ktorý zakazuje členským štátom zaistiť zraniteľné osoby, pokiaľ sa nepreverí, že ich zdravotný stav vrátane duševného zdravia a blaha sa v dôsledku zaistenia výrazne nezhorší. Namiesto toho sa v spoločnej pozícii uvádza, že „zdravotnému stavu vrátane duševného zdravia tých zaistených žiadateľov, ktorí sú zraniteľnými osobami, musia vnútroštátne orgány venovať mimoriadnu pozornosť“ a že členské štáty zabezpečia pravidelné monitorovanie a primeranú podporu s prihliadnutím na ich konkrétnu situáciu vrátane ich zdravia.

Článok 11 ods. 1 sa musí chápať v súvislosti s článkom 22, ktorý ukladá členským štátom povinnosť bezodkladne posúdiť situáciu všetkých uchádzačov prichádzajúcich na územie s cieľom určiť ich osobitné potreby, a to aj z hľadiska zdravia a psychologického stavu. V tomto smere môže článok 22 pomôcť aj pri zabezpečení splnenia cieľov uvedených v článku 11 ods. 1.

V článku 11 sa už viac neuvádza povinnosť zabezpečiť, aby sa zaistenie neuplatnilo, pokiaľ sa nezistí, že je v súlade so zásadou najlepšieho záujmu dieťaťa. V článku 23 smernice sa však uvádza, že pri uplatňovaní ustanovení právnych predpisov týkajúcich sa maloletých je pre členské štáty prvoradým hľadiskom najlepší záujem dieťaťa, ako sa stanovuje aj v Dohovore OSN o právach dieťaťa. V tomto smere sa v smernici ponecháva povinnosť zabezpečiť, aby sa zásada najlepšieho záujmu dieťaťa dodržiavala vo všetkých prípadoch vrátane zaistenia.

Zo spoločnej pozície sa napokon vypúšťa odkaz na „veľmi“ pri formulácii „veľmi výnimočných“. V texte sa však ponecháva zásada, ktorá zabezpečuje, že zaistenie maloletých sa uplatňuje len výnimočne.

d. Podmienky zaistenia – článok 10

V spoločnej pozícii sa nezachováva povinnosť vždy zaistiť, aby žiadatelia o azyl boli počas zaistenia oddelení od štátnych príslušníkov iných tretích krajín, ako navrhuje Komisia, ale iba „podľa možností“. Je však zabezpečené, že v takých prípadoch sú žiadatelia zaradení do iného režimu ako štátni príslušníci tretích krajín, pričom stále môžu využiť osobitné podmienky prijímania stanovené v smernici.

Spoločná pozícia okrem toho umožňuje členským štátom, aby výnimočne využívali umiestnenie do ústavu na výkon väzby, ak sú k tomu „nútené“, pretože „nemôžu“ využiť osobitné útvary zaistenia. V návrhu Komisie bolo využitie väzenských zariadení povolené iba vtedy, ak boli vyčerpané miesta v osobitných zariadeniach. Spoločná pozícia však zaisťuje, že v takýchto prípadoch musia byť zaistení žiadatelia umiestnení oddelene od bežných väzňov.

Ostatné záruky obsiahnuté v návrhu Komisie sú zachované, a to konkrétne zabezpečenie prístupu k voľnočasovým aktivitám vrátane prístupu na čerstvý vzduch, právo komunikovať s Úradom vysokého komisára OSN pre utečencov, mimovládnymi organizáciami, rodinnými príslušníkmi a právnymi poradcami a prijímať ich návštevy, ako aj prístup k informáciám o chode útvarov zaistenia.

Opravné prostriedky (bezplatná právna pomoc a zastupovanie) – článok 26

Dosiahnutá spoločná pozícia je reštriktívnejšia ako návrh Komisie v dvoch bodoch. Po prvé, zahŕňa druhý dôvod na prístup k bezplatnej právnej pomoci vyjadrený v Charte základných práv, a to konkrétne keď „je to nevyhnutné na to, aby im bol zabezpečený skutočný prístup k spravodlivosti“. Po druhé, zavádza „test pravdepodobnosti úspešnosti“ (vyjadrený v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva), ktorý umožňuje sudcovi odmietnuť prístup k bezplatnej právnej pomoci, ak sa domnieva, že opravný prostriedok nebude mať šancu na úspech.

Tieto dva pridané prvky sú zároveň plne v súlade s vyvíjajúcou sa judikatúrou a existujúcimi povinnosťami členských štátov v súvislosti s účinným prístupom k spravodlivosti. Vo všetkých prípadoch bude súd musieť najprv posúdiť úroveň náročnosti právnych konaní a schopnosť osoby sledovať tieto konania, ako aj posúdiť úroveň závažnosti súvisiacich sankcií, s cieľom rozhodnúť, či je potrebná bezplatná právna pomoc. Aj keď je v prípade žiadateľov ťažké preukázať, že takáto pomoc nie je potrebná (neznalosť jazyka, vnútroštátnych právnych konaní atď.), môžu existovať prípady, v ktorých by súd mohol považovať prístup k právnej pomoci za neprimeraný (napr. nepodstatné zníženie vreckového, ktoré nemá vplyv na základné práva).

4.           Záver

Spoločná pozícia v plnej miere spĺňa hlavný cieľ návrhov Komisie. Prináša pridanú hodnotu k súčasným normám zaobchádzania a vyššiu mieru harmonizácie podmienok prijímania žiadateľov o azyl. Zavádza tiež pravidlá týkajúce sa zaistenia a prístupu k bezplatnej právnej pomoci, ktoré sa v súčasných nástrojoch v oblasti azylu neupravovali. Podstata pozície Rady je teda v plnej miere v súlade s návrhom Komisie a možno ju podporiť.