OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Urýchlené zavedenie iniciatívy Jednotné európske nebo /* COM/2013/0408 final */
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU,
RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV Urýchlené zavedenie iniciatívy Jednotné
európske nebo
(Text s významom pre EHP)
1.
ÚVOD
1.1.
Opätovné potvrdenie cieľov iniciatívy Jednotné
európske nebo
Európske odvetvie leteckej dopravy zohráva v
kontexte európskeho hospodárstva významnú úlohu, kde okrem podpory obchodu a
cestovného ruchu pôsobí aj ako nástroj rastu zamestnanosti. Riadenie letovej
prevádzky predstavuje kľúčový faktor v hodnotovom reťazci
leteckého odvetvia. Mal by sa ním zaistiť bezpečný, pružný a
nákladovo efektívny tok leteckej dopravy prinášajúci minimalizovanie využívania
palív, emisií oxidu uhličitého a trvania letov. Z historického hľadiska sa však európske
letecké navigačné služby vyvíjali predovšetkým v rámci štátnych hraníc.
Jednotlivé členské štáty zavádzali svoje vlastné systémy manažmentu
letovej prevádzky (systémy ATM), čo viedlo k nákladnému a neefektívnemu
triešteniu štruktúry európskeho vzdušného priestoru, ako aj k pretrvávaniu
nedostatočnej schopnosti reagovať na požiadavky svojich zákazníkov –
leteckých spoločností a, samozrejme, platiacich zákazníkov. V roku 2004 predstavila EÚ[1] svoju vlastnú iniciatívu
Jednotné európske nebo (Single European Sky - SES) s cieľom s trojakým
zámerom: „posilniť súčasné bezpečnostné normy v letovej
prevádzke, prispieť k udržateľnému rozvoju systému leteckej dopravy a
zlepšiť celkovú výkonnosť systému riadenia letovej prevádzky a
letových navigačných služieb [2]“.
Odhodlanie splniť tieto ciele sa ešte viac posilnilo vďaka
vytýčeniu cieľov na vysokej úrovni, ktoré sa majú dosiahnuť do
roku 2020[3].
V roku 2007 sa začal hlavný projekt zameraný na modernizáciu technológie
využívanej v rámci európskeho systému ATM (tzv. projekt SESAR[4]). Rok 2009 bol rokom doplnenia
konkrétnych dodatočných nástrojov na zvýšenie výkonnosti a usmernenie
reformy európskeho systému ATM[5],
medzi ktoré patrí zrevidovaný prístup na účely stimulovania poskytovania
integrovaných služieb, proces definovania výkonnostných cieľov a zavedenie
úlohy manažéra siete na účely koordinovania opatrení na úrovni európskej
siete. Na pokrytie rôznych aspektov jednotného európskeho neba sa napokon
vypracoval prístup zahŕňajúci päť úrovní: bezpečnosť,
výkonnosť, technológiu, letiská a ľudský faktor. Realizácia
jednotného európskeho neba je jednou z hlavných priorít celkovej dopravnej
politiky Európskej komisie[6].
No aj napriek tomu, že všetky členské štáty sú aj naďalej odhodlané
uskutočňovať iniciatívu jednotného európskeho neba, jej
realizácia naďalej výrazne zaostáva za pôvodnými očakávaniami. Preto
sa v roku 2012 ako kľúčové opatrenie na rozvoj jednotného trhu
stanovilo zrýchlenie procesu reformy systému ATM prostredníctvom nového balíka
opatrení[7].
Zaznamenalo sa zníženie počtu oneskorení v leteckej doprave
(čiastočne v dôsledku finančnej krízy, ktorá prispela k poklesu
objemu leteckej dopravy v Európe). No aj napriek tomu, že sa podarilo
udržiavať konštantnú úroveň bezpečnosti, nákladová
efektívnosť sa dostatočne rýchlo nezlepšila, v dôsledku čoho
naďalej dochádza k významným environmentálnym vplyvom neoptimálnych
letových profilov. V čase, keď európske letecké spoločnosti
čelia celosvetovej tvrdej konkurencii a v stredovýchodnom i
ázijsko-tichomorskom regióne dochádza k nárastu objemu leteckej dopravy,
nemožno ignorovať nevyužitý potenciál jednotného európskeho neba, ktorý by
mohol znamenať prínosy až vo výške 5 miliárd EUR ročne[8]. Čím skôr sa zrealizuje
projekt jednotného európskeho neba, tým rýchlejšie sa zhmotní jeho
očakávaný prínos. Z najnovších
prognóz vyplýva, že do roku 2035 sa bude v Európe uskutočňovať
až 14,4 milióna letov, čo je o 50 % viac ako v roku 2012. V dôsledku rastu
leteckej dopravy dochádza k tlakom na kapacitu ATM a k zvýšeniu nesúladu
medzi kapacitou ATM a priechodnosťou letísk[9], kde vzhľadom na
nedostatočnú kapacitu letísk nebude možné zabezpečiť priestor
pre takmer dva milióny letov[10]. Realizácia
jednotného európskeho neba a súvisiaca reforma európskeho systému ATM sa musí
urýchliť, vďaka čomu budú môcť používatelia nášho vzdušného
priestoru zaujať miesto v rámci konkurenčného prostredia, a čo
zároveň pomôže aj budúcemu hospodárskemu rastu. Komisia preto
vzhľadom na svoje doterajšie skúsenosti s projektom jednotného európskeho
neba predkladá dôsledne koncipovaný ďalší legislatívny návrh s cieľom
uľahčiť včasné uskutočnenie projektu jednotného
európskeho neba, ako aj legislatívny balík pozostávajúci z prepracovaného
znenia štyroch nariadení týkajúcich sa vytvorenia spoločného európskeho neba
a zo zmeny nariadenia o zriadení Európskej agentúry pre bezpečnosť
letectva (EASA)[11].
1.2.
Vývoj výkonnosti leteckých navigačných služieb
Koncom 90. rokov bolo poskytovanie služieb
riadenia letovej prevádzky v Európe nedostatočne rozvinuté a málo
efektívne. O viac ako desaťročie neskôr je roztrieštenosť
európskeho vzdušného priestoru naďalej výrazná – nachádza sa v ňom 50
centier riadenia letovej prevádzky a 29 rôznych poskytovateľov leteckých
navigačných služieb[12]. V roku 2011 dosiahli celkové priame a nepriame
náklady na riadenie letovej prevádzky v Európe úroveň okolo 14 miliárd
EUR. Len priame náklady (uhradené v podobe používateľských poplatkov)
predstavujú s výnimkou paliva viac ako 20 % celkových prevádzkových nákladov
leteckých spoločností s najvyššou úrovňou efektivity. Vo všeobecnosti
možno konštatovať, že priame náklady na riadenie letovej prevádzky
predstavujú pre letecké spoločnosti tretiu najvyššiu položku (po palive a
letiskových poplatkoch). Produktivita (meraná v hodinách riadiaceho
letovej prevádzky) sa za posledných desať rokov zvýšila o zhruba 18 %,
celkové náklady na zamestnanie riadiacich letovej prevádzky však vzrástli
rýchlejšie (takmer o 40 %). Celkové náklady na riadenie letovej prevádzky
stúpli o 10 % a počet riadiacich letovej prevádzky v Európe vzrástol na
okolo 14 500. Ide však len o tretinu celkového počtu pracovníkov
zamestnaných poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, čo
svedčí o veľmi vysokom počte pomocného personálu (asi
30 000 v roku 2011). Kapacita stagnuje, a to aj napriek
pozorovanému poklesu letovej prevádzky, v dôsledku ktorého došlo k zníženiu
tlaku na tento systém: v rokoch 2011 sa zaznamenalo zhruba rovnaké priemerné
celkové oneskorenie v rámci riadenia letovej prevádzky na jeden let ako v roku
2003. Vplyv na životné prostredie závisí od efektívnosti letu, t. j. od
možnosti letieť po priamejších trasách, ktorú majú k dispozícii
používatelia vzdušného priestoru. Na dosiahnutie úplnej úspešnosti v tomto
smere sa ešte stále čaká. Náklady na nedostatky (od vzlietnutia až po
pristátie) spôsobené dodatočným časom na čerpanie paliva a
časom letu sa v roku 2011 podľa odhadov pohybovali na úrovni 3,8
miliardy EUR. Z dokumentácie riadenia letovej prevádzky vyplývajú priaznivé
bezpečnostné záznamy. Pracuje sa na posilnení vykonávania bezpečnostných
programov, riadiacich systémov a analytických metód.
2.
PRESADZOVANIE A SKVALITŇOVANIE EXISTUJÚCICH
PREDPISOV
Pri poslednej revízii právneho rámca
jednotného európskeho neba v roku 2009 sa Komisia zamerala na potrebu
radikálneho zlepšenia výkonnosti systému riadenia letovej prevádzky.
Dosahovanie výkonnostných cieľov by sa skutočne malo považovať
za hlavný cieľ pri vytváraní funkčných blokov vzdušného priestoru
(FAB), riadení sieťových funkcií (manažér siete) a pri zavádzaní projektu
SESAR. Za posledné dva roky sa vo všetkých uvedených
oblastiach dosiahol pokrok. V roku 2011 sa rozhodlo o cieľoch prvého
referenčného obdobia systému výkonnosti (2012 - 2014) a samotný systém sa
začal uplatňovať v roku 2012. Funkcia manažéra siete[13] sa začala realizovať
v roku 2011 a v decembri 2012 sa potvrdil termín prechodu na integrovanejší
prevádzkový vzdušný priestor založený na FAB. Spoločnému podniku SESAR,
ktorého úlohou je dohliadať na vývoj projektu SESAR, sa už podarilo
dospieť k prvým prvkom systému ATM. Napokon sa podarilo v stanovených
termínoch uskutočniť aj niektoré ďalšie kľúčové
opatrenia (vrátane dátového spojenia a kvality leteckých údajov), v
mnohých prípadoch sa však plánované ciele realizujú oneskorene. Úroveň činností spolu s realizáciou
projektu jednotného európskeho neba síce dosahovali vysokú úroveň, no
skutočné prínosy oproti očakávaniam možno vo všeobecnosti
považovať za nedostatočné. Na základe plánov výkonnosti odsúhlasených
na úrovni EÚ na obdobie rokov 2012 – 2014 by sa mali za tieto tri roky
dosiahnuť úspory vo výške 2,4 miliardy EUR. Plánovanými príspevkami
členských štátov sa však tento celkový cieľ nepodarilo naplniť,
pričom sa zaznamenal schodok 189 miliónov EUR. Používatelia vzdušného
priestoru okrem toho spochybňujú platnosť týchto údajov a
argumentujú, že inflácia, prenosy a rozdelenie rizika vyplývajúce z minulých
rokov v skutočnosti povedú k výraznému zvýšeniu ich nákladov v roku 2014.
Výkonnosť manažéra siete je síce dobrá, ale jeho funkcie zostávajú
obmedzené, a to najmä pokiaľ ide o prijímanie konkrétnych nápravných
opatrení. Aj keď sa členské štáty dohodli na zriadení deviatich
funkčných blokov vzdušného priestoru (FAB), naďalej ide o výrazne
inštitucionálnu a administratívnu iniciatívu, ktorá zatiaľ neprináša
konkrétne prevádzkové výhody. Súčasnými právnymi predpismi sa už do
istej miery tieto otázky riešia, a to prostredníctvom právomocí zverených
Komisii, ktoré sa týkajú vymedzenia a vymáhateľnosti vykonávacích
opatrení. Nedávno sa na účel modernizácie zrevidovali systémy výkonnosti a
pravidlá spoplatnenia na základe skúseností z ich prvého uplatňovania.
Komisia musí do konca roka 2013 na základe súčasných právnych predpisov
stanoviť výkonnostné ciele na ďalšie referenčné obdobie (2015 –
2019). Zaviedli sa mechanizmy riadenia projektu SESAR, na základe ktorých možno
prikročiť k výberu manažéra zavedenia projektu a k začatiu
procesu zavádzania projektu v roku 2014. Komisia je odhodlaná zabezpečiť
vykonávanie všetkých aspektov iniciatívy jednotného európskeho neba, a preto už
podnikla prípravné kroky na začatie konaní vo veci porušenia voči
členským štátom, ktoré dosiaľ nesplnili požiadavky týkajúce sa
zriadenia FAB. Komisia obdobne bez zaváhania podnikne ďalšie opatrenia v
prípade zistenia nedostatkov týkajúcich sa vykonávania niektorých opatrení
interoperability, napr. služieb dátového spojenia. Najdôležitejšie
je však pochopiť, že v záujme urýchlenia realizácie jednotného európskeho
neba je potrebné, aby sa v druhom a treťom referenčnom období systému
výkonnosti vytýčili ambiciózne výkonnostné ciele, a to najmä v kontexte kapacity
a nákladovej efektívnosti. V tejto súvislosti sa bude venovať zvýšená
pozornosť výkonnosti v rámci cyklu od vzlietnutia až po pristátie. V
sieti, pre ktorú je charakteristický vyšší počet stredísk riadenia letovej
prevádzky a letísk čeliacich vážnym problémom s preťaženosťou,
bude čoraz náročnejšie zabezpečovať výkonnosť na
požadovanej úrovni. Komisia
bude preto naďalej podrobne sledovať vývoj v oblasti leteckej dopravy
a jeho dosah na ATM a kapacitu letísk v Európe s cieľom zabezpečiť
včasný nárast kapacity v súlade s očakávaniami.
3.
ZLEPŠENIE ÚČINNOSTI JEDNOTNÉHO EURÓPSKEHO NEBA
3.1.
Zameranie poskytovateľov leteckých
navigačných služieb na potreby zákazníkov: skvalitnenie výkonnosti
Systém výkonnosti je základným prvkom, na
základe ktorého možno merať úspešnosť iniciatívy jednotného
európskeho neba. Vychádza zo systému stanovovania cieľov, plánovania,
monitorovania a predkladania správ v štyroch hlavných oblastiach – oblasti
bezpečnosti, životného prostredia, kapacity a nákladovej efektívnosti.
Týmto systémom sa zavádza rámec, ktorý poskytovateľov služieb núti
meniť svoje správanie v záujme poskytovania lepších služieb pri nižších
nákladoch. Napríklad cieľmi týkajúcimi sa nákladov sa v prípade služieb
účinne stanovujú cenové limity, ktoré poskytovatelia služieb nemôžu
prekročiť pri účtovaní poplatkov používateľom, čo
slúži ako podnet k ich vyššej nákladovej efektívnosti. Realizácia tohto systému povedie v prvom
referenčnom období v rokoch 2012 až 2014 k hmatateľným výsledkom v
podobe vyššej efektívnosti. Okrem naplnenia cieľov týkajúcich sa životného
prostredia a kapacity sa podarí dosiahnuť priamejšie lety s menšími
oneskoreniami. Zároveň je zrejmé, že by sa mohlo dosiahnuť ešte viac:
počas schvaľovacieho procesu v rámci Výboru pre jednotné nebo sa
zmiernila náročnosť počiatočných cieľov týkajúcich sa
prvého referenčného obdobia, ktoré navrhla Komisia a orgán na preskúmanie
výkonnosti, pretože členské štáty vetovali ambicióznejšie ciele. Okrem
toho (pozri vyššie) konečné plány výkonnosti v menšom, no významnom
rozsahu zaostávajú za očakávaniami, čím sa znižuje celková
úroveň ambícií. Zo skúseností zároveň vyplýva, že
členské štáty, ktoré sú buď jediným alebo väčšinovým vlastníkom
poskytovateľov služieb, majú výraznú tendenciu zameriavať sa na
zdravé toky príjmov systému služieb riadenia letovej prevádzky, ktorý je
financovaný používateľmi, a preto nemusia ochotne súhlasiť so
zásadnými zmenami vedúcimi k vzdušnému priestoru s integrovanejšou
prevádzkou, čo môže viesť k štrajkom alebo možným nepriaznivým
vplyvom na napäté štátne rozpočty. Vzhľadom na tieto skutočnosti je
potrebné posilniť systém výkonnosti s cieľom zvýšiť jeho
transparentnosť a vymáhateľnosť, zabezpečiť, aby sa
pri stanovovaní cieľov viac vychádzalo z technických poznatkov a dôkazov,
zvýšiť nezávislosť orgánu na preskúmanie výkonnosti ako
kľúčového technického poradcu a napokon posilniť kontrolu
Komisie a umožniť ukladanie sankcií v prípade nesplnenia cieľov.
Súčasne by mali používatelia vzdušného priestoru v danom procese zohrávať
výraznejšiu úlohu. V rámci
súčasného systému majú členské štáty v rámci Výboru pre jednotné nebo
konečné slovo v súvislosti s cieľmi, prijímaním plánov výkonnosti a
prijímaním nápravných opatrení v prípade nesplnenia cieľov. Komisia vo
svojom legislatívnom balíku navrhuje posilnenie kontrolných a sankčných
mechanizmov. Okrem toho by v záujme nestrannosti mali byť členovia
Výboru pre jednotné nebo menovaní priamo Komisiou.
3.2.
Zvýšenie účinnosti podporných služieb
Cieľom prvého legislatívneho balíka týkajúceho
sa jednotného európskeho neba z roku 2004 bolo zavedenie trhových mechanizmov
na poskytovanie podporných služieb s cieľom zlepšiť ich
účinnosť[14].
V praxi sa však dosiahlo len málo, hoci v dvoch prípadoch[15], keď došlo k podniknutiu
takýchto opatrení vo Švédsku a v Spojenom kráľovstve, sa podarilo
dosiahnuť kladné výsledky (podľa odhadu jedného z poskytovateľov
leteckých navigačných služieb dosiahli úspory okolo 50 % v porovnaní
s internalizovaným poskytovaním podporných služieb). Z toho vyplýva, že by sa
mohlo a malo urobiť viac s cieľom delegovať poskytovanie
podporných služieb špecializovaným poskytovateľom. K prípadnému zavádzaniu trhových mechanizmov
bežne dochádza aj v iných odvetviach európskej infraštruktúry - či v rámci
trhovej konkurencie alebo pri zápase o trhový podiel v rámci výberového konania
týkajúceho sa časovo obmedzených koncesných zmlúv. Progresívne otváranie
podporných služieb konkurencii prináša okrem nových obchodných príležitostí pre
odvetvie ATM, ale aj ďalšie odvetvia, aj rýchlejšie a finančne menej
náročne praktické uplatňovanie nových technológií. Podľa
najkonzervatívnejšieho odhadu vychádzajúceho z najnovších skúseností možno v
prípade podporných služieb očakávať zhruba 20 % úspor. Zapájanie konkurencie do všetkých služieb ATM by
však, samozrejme, nebolo vhodné. Analýza Komisie poukazuje na to, že
kľúčové služby riadenia letovej prevádzky sú prirodzenými monopolmi,
a to prinajmenšom vzhľadom na súčasné technológie. Napríklad nie je
realizovateľné zriadiť na jednom letisku dve kontrolné veže alebo
mať v jednom odvetví dvoch riadiacich letovej prevádzky, ktorí si obchodne
konkurujú. Teoreticky by sa v prípade týchto kľúčových služieb
mohlo uvažovať o výberových konaniach na koncesie na obmedzené obdobie. Vyžadovali
by si však silnú hospodársku reguláciu a dozor. Praktickejšími návrhmi sú podporné služby, ako
napríklad meteorologické služby, letecké informačné služby, spojovacie,
navigačné a prehľadové služby. V rámci oblasti ATM i mimo nej
existuje veľa spoločností, ktoré by dokázali takéto služby
ponúknuť. V záujme zintenzívnenia hospodárskej súťaže by sa
poskytovanie týchto služieb mohlo rozdeliť medzi niekoľko subjektov,
alebo - ako nedávno navrhla organizácia Eurocontrol vo svojej analýze koncepcie
„centralizovaných služieb“ - prideliť jednému poskytovateľovi
(prípadne zoskupeniu poskytovateľov) služieb, ktorý by mohol
podporovať niekoľkých kľúčových poskytovateľov. Komisia
zastáva názor, že zavedením trhových mechanizmov sa zvýši efektívnosť
poskytovania podporných služieb. V tomto legislatívnom balíku Komisia navrhuje
prikročiť k oddeleniu a otvoreniu niektorých z týchto uvedených
podporných služieb súťaži na trhu.
3.3.
Posilnenie nezávislosti národných dozorných orgánov
Národné dozorné orgány zohrávajú pri
realizácii projektu jednotného európskeho neba významnú úlohu. Objem úloh od
ich zriadenia v roku 2004 postupne narastal. Väčšina z nich stále
zdokonaľuje svoj systém práce s cieľom kvalitne vykonávať svoje
úlohy. Medzi hlavné oblasti zodpovednosti národných dozorných orgánov patrí
overovanie dodržiavania predpisov poskytovateľmi leteckých
navigačných služieb, a to vrátane dohľadu nad bezpečným a
účinným poskytovaním služieb, organizáciou riadnych kontrol a uzatváraním
a vykonávaním dohôd o dohľade nad poskytovateľmi leteckých navigačných
služieb v rámci funkčných blokov vzdušného priestoru (FAB). Národné
dozorné orgány spolupracujú aj pri zabezpečovaní dohľadu nad
poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, ktorí pôsobia v inom
štáte. Ďalšou, čoraz dôležitejšou úlohou národných dozorných orgánov
je príprava plánov výkonnosti poskytovateľov leteckých navigačných
služieb, dohľad nad nimi a ich monitorovanie. Množstvo problémov pri realizácii jednotného
európskeho neba možno pripísať ťažkostiam národných dozorných orgánov
v súvislosti s neprimeranými zdrojmi, chýbajúcimi odbornými znalosťami
či nedostatočnou nezávislosťou od štátnych orgánov a
poskytovateľov leteckých navigačných služieb. Tieto skutočnosti
mali vplyv ako na procesy certifikácie a dohľad nad poskytovateľmi
leteckých navigačných služieb, tak aj na prípravu a
uskutočňovanie systému výkonnosti. Nedostatočné riešenie
uvedených nedostatkov predstavuje pre realizáciu jednotného európskeho neba
vážne riziko. Problém neprimeraných zdrojov priamo
ovplyvňuje technické zručnosti a oslabuje nezávislosť
regulačného orgánu voči poskytovateľom leteckých
navigačných služieb. Mal by sa riešiť posilnením vzájomnej spolupráce
medzi národnými dozornými orgánmi (napríklad na úrovni FAB), intenzívnejšou
koordináciou národných dozorných orgánov na úrovni EÚ, vďaka čomu by
si mohli vzájomne vymieňať osvedčené postupy a
zúčastňovať sa na programoch odborného školenia, ako aj
združovaním odborníkov napríklad pod patronátom agentúry EASA. Vďaka vyššej
finančnej nezávislosti bude možné vyriešiť súčasné problémy
týkajúce sa nedostatku personálu. Národné dozorné orgány musia pri výkone
svojich povinností postupovať nestranne a nezávisle. Aj keď sa v
súčasných právnych predpisoch ustanovuje, že „táto nezávislosť sa
dosiahne primeraným oddelením minimálne na funkčnej úrovni“[16] národných dozorných
orgánov a poskytovateľov leteckých navigačných služieb, väčšina
štátov si zvolila možnosť štrukturálneho oddelenia. Ani táto možnosť
však vždy neprináša želané výsledky, a to najmä v prípade pretrvávajúceho
nedostatku zdrojov a odborných poznatkov, v dôsledku čoho dochádza k
silnejšiemu vplyvu poskytovateľov leteckých navigačných služieb.
Komisia preto navrhuje súbor záväzných kritérií s cieľom zabezpečiť
nezávislé a účinné pôsobenie národných dozorných orgánov. Komisia je
presvedčená o prioritnej potrebe posilnenia regulačného rámca na
dosiahnutie efektívnosti a nezávislosti národných dozorných orgánov, a preto
navrhne osobitne záväzné kritériá týkajúce sa nezávislosti a pôsobnosti
národných dozorných orgánov.
4.
ODSTRÁNENIE ROZTRIEŠTENOSTI EURÓPSKEHO SYSTÉMU ATM
4.1.
Umožnenie odvetvových partnerstiev
Účelom funkčných blokov vzdušného
priestoru (FAB) je zabraňovať roztrieštenosti vzdušného priestoru
vďaka spolupráci medzi poskytovateľmi leteckých navigačných
služieb, optimalizácii organizácie a využívania vzdušného priestoru
prostredníctvom navrhovania optimálnych riadených sektorov a tratí
pokrývajúcich širšie oblasti, čím sa dosiahnu celkové synergie na základe
úspor z rozsahu. V roku 2009 sa stanovil záväzný termín na zavedenie FAB
vrátane súboru podrobných záväzných kritérií súvisiacich so zlepšením
výkonnosti pri poskytovaní služieb, ktorým bol december 2012. Napriek tomu, že členské štáty a ich
poskytovatelia leteckých navigačných služieb vynaložili pri vytváraní FAB
veľa úsilia, pokrok v tejto oblasti nie je uspokojivý. Komisia má
informácie o deviatich funkčných blokoch vzdušného priestoru, ani jeden z
nich však nie je úplne funkčný. Ako sa zdá, pri väčšine blokov bolo zámerom
skôr splnenie formálnych požiadaviek ako vytvorenie synergií a dosahovanie
úspor z rozsahu. V prípade funkčných blokov vzdušného
priestoru sa skutočná realizácia – na rozdiel od čisto
inštitucionálneho rozvoja – často blokovala kvôli obavám, že v prípade realizácie
FAB a racionalizácie služieb (napríklad skrátením tratí) by došlo k poklesu
toku výnosov z odplát za letecké navigačné služby, a to v niektorých
prípadoch o viac ako 30 %. Členské štáty museli v tejto súvislosti
riešiť aj početné protesty zamestnancov brániacich si svoje
súčasné úrovne počtu zamestnancov. Okrem toho sa objavili aj sťažnosti
týkajúce sa problémov so štátnou suverenitou zamerané na ochranu súčasných
monopolov v mene ochrany vojenskej infraštruktúry, cieľov a operácií v
európskom vzdušnom priestore. Jednotným európskym nebom sa síce
zabezpečuje preukázateľná ochrana skutočných vojenských potrieb,
no aj tak často dochádza k nejasnostiam, pokiaľ ide o jasnú
hranicu medzi oprávnenými potrebami a neprimeranou ochranou vnútroštátnych
záujmov. Ako sa napokon preukázalo, pre členské štáty je príliš citlivou
témou riešenie existujúcich dlhodobých plánov týkajúcich sa amortizácie
technickej infraštruktúry a investovania do nej, a to aj napriek súčasnej
právnej požiadavke dosiahnuť v prípade FAB optimálne využívanie zdrojov. Komisia bude pokračovať v konaniach
vo veci porušenia predpisov vedených voči členským štátom v
súvislosti s FAB, a to najmä v prípadoch, kde sa v nadchádzajúcich mesiacoch
jasne nepreukáže pokrok smerom k reforme. Komisia ďalej odhodlane
presadzuje, aby sa v rámci FAB prijali organizačné modely vhodné pre
vzdušný priestor s integrovanejšou prevádzkou. V súčasnosti je možné, že
funkčné bloky vzdušného priestoru budú skutočne potrebovať viac
flexibility. Preto je potrebné ešte lepšie právne objasniť, že
prostredníctvom FAB možno zabezpečiť rôznorodé dohody týkajúce sa
spolupráce medzi jednotlivými poskytovateľmi leteckých navigačných
služieb, ktoré slúžia na využívanie synergií a vytváranie rozmanitých
partnerských tímov v rámci rôznych projektov na účely zlepšenia
výkonnosti. Tieto dohody by sa mohli vzťahovať na spoločné
obstarávanie, odbornú prípravu, podporné služby alebo delegovanie služieb.
Komisia navrhuje upraviť pravidlá s cieľom umožniť, aby sa vo
funkčných blokoch vzdušného priestoru realizovali takéto projekty.
Pokiaľ ide o výkonnostné zlepšenia, o presnom spôsobe zlepšenia výkonnosti
by mali rozhodnúť subjekty pôsobiace v danom odvetví. V tomto
legislatívnom balíku Komisia navrhuje ďalší rozvoj koncepcie FAB.
Podľa tejto koncepcie by sa funkčné bloky mali stať stali
pružnejším, výkonnostne orientovaným nástrojom poskytovateľov leteckých
navigačných služieb, ktorý vychádza z partnerstva s odvetvím, a ktorý je
zameraný na dosiahnutie cieľov ukotvených v systéme výkonnosti jednotného
európskeho neba. Okrem toho
sa väčší dôraz bude klásť na funkciu centrálneho manažéra siete
vzhľadom na celkové riadenie vzdušného priestoru (pozri oddiel 4.2).
4.2.
Posilnenie úlohy manažéra siete
Kľúčovým aktérom v rámci realizácie
projektu jednotného európskeho neba je manažér siete zodpovedný za sieť
systémov manažmentu letovej prevádzky (ATM) EÚ. Centralizovanejším spôsobom by
sa vskutku dalo vykonávať čoraz viac funkcií a služieb v rámci
európskeho systému ATM. Komisia za manažéra siete vymenovala organizáciu
Eurocontrol[17],
ktorá svoju funkciu manažéra siete vykonáva kvalitne. Medzi jej hlavné úlohy
patrí každodenná prevencia obmedzení vzdušného priestoru a preťažení
systému, ako aj uľahčovanie letov po priamych tratiach. Tieto funkcie
teda slúžia na priamu podporu poskytovateľov leteckých navigačných
služieb pri plnení cieľov výkonnosti, ktoré súvisia s letovou kapacitou a
efektívnosťou. Úlohu manažéra siete považujú všetky zainteresované strany
za zásadnú. Podpora strategickej a prevádzkovej dimenzie
siete si vyžaduje úzku spoluprácu všetkých strán zainteresovaných na prevádzke.
Pôvodným zámerom bolo síce vytvoriť silné riadenie s jasnými výkonnými
právomocami a kľúčovou účasťou odvetvia, no v praxi úloha manažéra
siete spočíva skôr v konsenzuálnom rozhodovaní, ktoré často
vyúsťuje do nepresvedčivých kompromisov. Koncepcia odvetvového
partnerstva zameraného na zlepšenie poskytovania služieb by sa mala chápať
ako cieľ, ktorý vyhovuje aj požiadavkám ďalšej reformy organizácie
Eurocontrol (pozri oddiel 5.2). Takto by sa poskytovatelia leteckých
navigačných služieb a používatelia vzdušného priestoru podieľali na
fungovaní manažéra siete ako istého druhu spoločného podniku. Týmto
modelom sa zabezpečí oddelenie manažéra siete od regulačných orgánov.
Vďaka tomuto modelu dochádza k zmene postavenia manažéra siete od
medzivládnej organizácie smerom k bežnému poskytovateľovi leteckých
navigačných služieb. Okrem toho sa počíta s investíciami do manažéra
siete, ktoré sú v súlade s obchodnými plánmi strán zainteresovaných na
prevádzke, pretože odvetvoví partneri budú organizáciu vnímať ako
súčasť svojho podniku, a teda budú pripravenejší investovať do
jej prevádzky. Súčasné operácie manažéra siete sa týkajú
len čiastkového súboru funkcií a služieb, ktoré sú potrebné na
optimalizovanie výkonnosti siete. Z uvedeného dôvodu je potrebné postupne
rozširovať pôvodný prevádzkový rozsah činností manažéra siete. Komisia
preto v tomto legislatívnom balíku navrhuje posilniť úlohu manažéra
siete na základe zefektívneného riadenia, ktoré zástupcom odvetvia
(poskytovateľom leteckých navigačných služieb, používateľom
vzdušného priestoru, ako aj letiskám) prináša významnejšiu úlohu. Vďaka
tomu bude možné jeho rozsah rozšíriť aj o nové funkcie (vrátane aspektov
navrhovania vzdušného priestoru) a služby súvisiace so sieťovými
operáciami, ktoré má vykonávať manažér siete na centrálnej úrovni.
5.
BUDOVANIE KONZISTENTNEJŠIEHO INŠTITUCIONÁLNEHO
RÁMCA
5.1.
Úloha Európskej agentúry pre bezpečnosť
letectva (EASA) pri manažmente letovej prevádzky
Agentúra EASA zohráva od roku 2002 ústrednú
úlohu v politike EÚ v oblasti letectva vzhľadom na svoj cieľ
dosiahnuť vysokú jednotnú úroveň bezpečnosti, ako aj ďalej
napĺňať tradičné ciele EÚ týkajúce sa rovnocenných
podmienok, voľného pohybu, ochrany životného prostredia, prevencie
regulačnej duplicity, podpory pravidiel Medzinárodnej organizácie
civilného letectva (ICAO) a podobne. V roku 2009[18] sa rozsah zodpovednosti
agentúry EASA rozšíril o bezpečnostné aspekty týkajúce sa manažmentu
letovej prevádzky a letísk. V rámci tohto rozšírenia zodpovednosti v roku 2009
o manažment letovej prevádzky došlo k duplicite v tom zmysle, že na niektoré
úlohy sa teraz vzťahujú ako právne predpisy týkajúce sa jednotného
európskeho neba, tak aj základné nariadenie týkajúce sa agentúry EASA. Išlo
však o zámerný krok, ktorého cieľom bolo vyhnúť sa počas
prechodnej fázy možným medzerám v regulačnom rámci. Vzhľadom na tieto
právne predpisy je však zrejmé, že po zavedení zodpovedajúcich vykonávacích
predpisov týkajúcich sa agentúry EASA by Komisia mala navrhnúť zmeny s
cieľom odstrániť existujúce prekrývanie predpisov[19]. V oblastiach, akými sú osvedčovanie
spôsobilosti posádok lietadiel alebo letovej spôsobilosti, zabezpečuje
agentúra EASA prípravu všetkých technických predpisov. Pri manažmente letovej
prevádzky však išlo o iný prípad, pretože vzhľadom na významnú úlohu,
ktorú organizácia Eurocontrol naďalej zohráva, pokiaľ ide o otázky
netýkajúce sa bezpečnosti, došlo k vymedzeniu rozdielu medzi predpismi,
ktoré sa týkajú bezpečnosti a predpismi, ktoré sa jej netýkajú.
Problém spočíva v tom, že všetky technické predpisy týkajúce sa ATM
obsahujú bezpečnostné prvky, ako aj prvky týkajúce sa kapacity, nákladov a
efektívnosti. Ich vykonávanie je preto náročné najmä vzhľadom na
skutočnosť, že čoraz vyšší počet predpisov o ATM má vplyv
aj na palubné systémy, a teda aj na letovú spôsobilosť, letecké operácie,
odbornú prípravu a podobne. Termín realizácie projektu SESAR sa blíži a s ním
sa vynára problém zladenia rôznych technických predpisov. Túto situáciu môže
ešte skomplikovať skutočnosť, že regulačný systém musí
uľahčovať a nariaďovať realizáciu všetkých
súvisiacich technológií a koncepcií. V tejto súvislosti je potrebný posun
smerom k jednotnej regulačnej stratégii, štruktúre predpisov a
konzultačnému procesu pod záštitou agentúry EASA, okrem iného aj v záujme
zabezpečenia riadneho zapojenia všetkých zainteresovaných strán vrátane používateľov
vzdušného priestoru, letísk, poskytovateľov služieb a vojenských subjektov.
V tomto
legislatívnom balíku Komisia navrhuje eliminovať prekrývanie nariadení
týkajúcich sa jednotného európskeho neba a agentúry EASA a zodpovedajúcim
spôsobom sa v rámci jednotlivých inštitúcií podeliť o pracovné úlohy.
Komisia by sa preto mala zameriavať na kľúčové otázky
ekonomickej regulácie, kým agentúra EASA zabezpečí koordinovanú prípravu
všetkých technických predpisov a dohľad nad nimi, pričom bude
vychádzať z odborných poznatkov organizácie Eurocontrol, členských štátov
a zainteresovaných strán z odvetvia. Komisia v rámci svojho návrhu využíva
príležitosť na aktualizáciu nariadenia o agentúre EASA tak, aby sa v
ňom uvádzali aktuálne odkazy na komitológiu v súlade s Lisabonskou
zmluvou, ako aj odkazy na riadenie agentúry EASA v súlade so spoločným
návrhom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie z júla 2012 týkajúcim sa
decentralizovaných agentúr EÚ. Uvedená dohoda obsahuje aj štandardizáciu názvov
agentúr EÚ s cieľom zmeniť názov agentúry EASA na „Agentúra Európskej
únie pre letectvo (EAA)“.
5.2.
Zameranie organizácie Eurocontrol na riadenie a
prevádzku európskej siete ATM
Organizácia Eurocontrol je významným subjektom
zúčastňujúcim sa na realizácii iniciatívy jednotného európskeho neba.
Pôvodne bola zriadená na účely poskytovania kolektívneho systému riadenia
letovej prevádzky v šiestich európskych štátoch[20]. V ďalších rokoch sa jej
úlohy rozšírili o širokú škálu úloh súvisiacich s ATM, vďaka čomu sa
stala významným centrom pre odbornosť v oblasti ATM. Na základe rozšírenia
pôsobnosti EÚ o otázky ATM začala organizácia Eurocontrol proces vlastnej
reorganizácie v záujme zosúladenia svojej organizácie s politikou jednotného
európskeho neba vrátane dodržiavania zásady oddelenia regulačných
činností od poskytovania služieb, ako aj zamedzovania duplicite vzhľadom
na rastúci význam úlohy Komisie a agentúry EASA v rámci činností v oblasti
letectva, akými sú tvorba politiky, regulácia, osvedčovanie a dohľad.
EÚ sa v roku 2003 stala dočasným členom tejto organizácie. V rámci
aktuálne prebiehajúceho procesu reformy organizácie Eurocontrol bola táto
organizácia v roku 2010 vymenovaná za orgán na preskúmanie výkonnosti a v roku
2011 za manažéra siete. Od roku 2007 je Eurocontrol účastníkom a
zakladajúcim členom spoločného podniku SESAR. V roku 2012 v záujme
lepšej koordinácie svojich činností uzavrela organizácia Eurocontrol spolu
s EÚ dohodu na vysokej úrovni, v ktorej sa uvádza, že prostredníctvom pomoci
Európskej únii, ktorá zohráva úlohu jednotného európskeho regulačného
orgánu, môže organizácia Eurocontrol prispieť k zriadeniu účinného
európskeho systému manažmentu letovej prevádzky. V tejto súvislosti bude
organizácia Eurocontrol naďalej podporovať Komisiu a agentúru EASA
pri príprave pravidiel a nariadení. V tejto súvislosti sa už podnikli dôležité
kroky. Záverečná časť procesu reformy organizácie Eurocontrol sa
začala v roku 2013. Eurocontrol zostáva medzivládnou organizáciou, do
ktorej stanov a rozhodovacích orgánov (ako napr. dočasná rada) sa ešte
nepremietli výsledky najnovších reformných zmien. Komisia podporuje aktuálnu
reformu organizácie Eurocontrol, ktorá sa bude zameriavať na riadenie a
prevádzku európskej siete ATM. EÚ už uznala osobitný význam tejto úlohy, a to
poverením organizácie Eurocontrol výkonom funkcií manažmentu siete v zmysle v
právnych predpisov týkajúcich sa jednotného európskeho neba. Tieto funkcie by
sa mohli ďalej zdokonaľovať, a pritom by sa mohla ďalej
zlepšovať aj efektívnosť siete – napríklad prostredníctvom
prideľovania dodatočných sieťových funkcií manažérovi siete,
alebo prostredníctvom zadávania centralizovaných služieb, ktoré by mohli
využívať poskytovatelia leteckých navigačných služieb, externým
subjektom z odvetvia. Takýto vývoj je potrebné podporovať v úplnom súlade
s právnym rámcom jednotného európskeho neba a v kontexte projektu SESAR.
Nemožno ho však dosiahnuť bez posunu riadenia tejto organizácie smerom k
prostrediu s výraznejšou úlohou odvetvia (pozri oddiel 4.2). Dočasné
riadiace orgány organizácie Eurocontrol začali v máji 2013 diskutovať
o reforme organizácie. Komisia má v úmysle zapojiť sa do tejto diskusie. V
tejto súvislosti je pripravená koordinovať pozíciu členských štátov s
cieľom zaistiť pružnú revíziu dohovoru o organizácii Eurocontrol so
začiatkom v roku 2014, a zamerať sa v rámci organizácie Eurocontrol
na prevádzkové úlohy, s ktorými má najviac odborných skúseností.
6.
ZÁVERY
Realizácia iniciatívy jednotného európskeho
neba je prioritným cieľom v oblasti európskej leteckej politiky, v rámci
ktorej existuje doteraz nevyužitý potenciál úspor s osobitným významom nielen
pre odvetvie letectva, ale aj pre celé európske hospodárstvo. Na základe
analýzy uvedenej v súčasnom oznámení a súvisiaceho posúdenia vplyvu
Komisia navrhuje legislatívny balík (SES2+) zameraný na konsolidáciu a prípadné
urýchlenie procesu reformy manažmentu letovej prevádzky v Európe. Na splnenie
tohto cieľa bude potrebné ďalej riešiť problémy súvisiace s
nedostatočne účinným poskytovaním leteckých navigačných služieb
a pokračovať v úsilí o defragmentáciu európskeho systému manažmentu
letovej prevádzky. Legislatívne návrhy predstavujú evolúciu, nie revolúciu. Sú
teda pokračovaním (nie iba nahradením) predchádzajúcich reforiem. Tieto
návrhy by však mali významne prispieť k tomu, aby sa na základe výsledkov
dosahovaných už od roku 2004 európsky systém ATM v nasledujúcich rokoch
pretransformoval na efektívnejšie integrovaný prevádzkový vzdušný priestor. [1] Nariadenia (ES) č. 549, 550,
551, 552/2004 z 10. marca 2004 (Ú. v. EÚ L 96, 31.3.2004, s. 1) zmenené
nariadením č. 1070/2009 z 21. októbra 2009 (Ú. v. EÚ L 300, 14.11.2009). [2] Nariadenie (ES) č. 549, článok 1
ods. 1. [3] Trojnásobné zvýšenie kapacity, desaťnásobné
zlepšenie bezpečnosti, zníženie vplyvov leteckej dopravy na životné
prostredie o 10 % a pokles nákladov na služby ATM na strane používateľov
vzdušného priestoru aspoň o 50 %. [4] Výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného
európskeho neba. [5] Nariadenie (ES) č. 1070/2009 z 21. októbra
2009 (Ú. v. EÚ L 300, 14.11.2009, s. 34). [6] Pozri prílohu I ku COM(2011) v konečnom znení. [7] COM(2012) 573 final. [8] Na základe odhadov zdokumentovaných v správach
orgánu pre preskúmanie výkonnosti Jednotného európskeho neba a komisie pre
preskúmanie výkonnosti. [9] Pozri odsek 11 COM(2011)823 v konečnom znení.
„Nárast kapacity vo vzduchu bude zbytočný, pokiaľ kapacita letísk
nebude naďalej prispôsobená kapacite ATM.“. [10] Challenges of Growth 2013 (Výzvy rastu
2013), EUROCONTROL – jún 2013. [11] Keďže sa v pláne Komisie na vykonávanie
spoločného vyhlásenia Európskeho parlamentu, Rady a Komisie z júla 2012 o decentralizovaných
agentúrach vyžaduje štandardizácia názvov všetkých agentúr EÚ na účel ich
súladu s jednotným formátom, v celom texte tohto oznámenia sa kvôli
jednoznačnosti uvádza v súčasnosti existujúci názov Európskej
agentúry pre bezpečnosť letectva (EASA). Samotné texty legislatívnych
návrhov sa upravili v súlade s novým spoločným vyhlásením a uvedeným plánom
tak, aby sa v nich používal štandardizovaný názov „Agentúra Európskej únie pre
letectvo (EAA)“. [12] Do geografického rozsahu jednotného európskeho neba patria
aj štáty, ktoré nie sú členmi EÚ, ako napr. Švajčiarsko a Nórsko,
ktoré sa zaviazali realizovať iniciatívu jednotného európskeho neba na
základe dvojstranných a viacstranných dohôd. [13] Na základe rozhodnutia Komisie zo 7. júla 2011 o menovaní
manažéra siete pre sieťové funkcie manažmentu letovej prevádzky v rámci
jednotného európskeho vzdušného priestoru [C(2011) 4130 final)] bola za
manažéra siete vymenovaná agentúra Eurocontrol. [14] Nariadenie (ES) č. 550/2004, odôvodnenie 13. [15] V prípade švédskeho poskytovateľa leteckých
navigačných služieb LFV a britského verejného podniku Highlands and
Islands Airports (HIAL) zabezpečujú mnohé podporné služby externí
dodávatelia. [16] Článok 4 ods. 2 nariadenia (ES)
č. 549/2004. [17] Vykonávacím nariadením Komisie (EÚ)
č. 677/2011 sa zriadila funkcia riadenia siete. Na základe rozhodnutia
Komisie z júla 2011 bola za manažéra siete vymenovaná organizácia Eurocontrol. [18] Nariadenie (ES) č. 1108/2009 z 21. októbra 2009
(Ú. v. EÚ L 309, 24.11.2009, s. 51). [19] Pozri článok 65a nariadenia (ES) č. 216/2008 z
20. februára 2008 (Ú. v. EÚ L 79, 19.3.2008, s. 1) v zmenenom znení. [20] Belgicko, Francúzsko, Nemecká spolková republika,
Luxembursko, Holandsko a Spojené kráľovstvo.