Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY

s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií v Slovinsku

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a najmä na jej článok 126 ods. 7,

so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,

keďže:

(1)       Podľa článku 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) členské štáty musia predchádzať nadmernému deficitu verejných financií.

(2)       Pakt stability a rastu vychádza z cieľa zdravých verejných financií, ktoré sú prostriedkom na posilňovanie podmienok pre cenovú stabilitu a silný udržateľný rast smerujúci k vytváraniu pracovných miest.

(3)       V súlade s článkom 126 ods. 6 ZFEÚ Rada 2. decembra 2009 rozhodla, že v Slovinsku existuje nadmerný deficit, a v súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ a s článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 zo 7. júla 1997 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku[1] vydala odporúčanie[2] na odstránenie nadmerného deficitu najneskôr do roku 2013 . S cieľom znížiť deficit verejných financií pod 3 % HDP dôveryhodným a udržateľným spôsobom sa slovinským orgánom odporučilo, aby v roku 2010 vykonali fiškálne konsolidačné opatrenia podľa plánu, zaistili priemernú ročnú štrukturálnu úpravu vo výške ¾ % HDP počas obdobia rokov 2010 – 2013 a aby konkretizovali opatrenia, ktoré sú potrebné na dosiahnutie odstránenia nadmerného deficitu do roku 2013, ak to umožnia cyklické podmienky, a aby urýchlili znižovanie deficitu, ak sa hospodárske alebo rozpočtové podmienky ukážu lepšie, než sa očakávalo v uvedenom čase.

(4)       Komisia 15. júna 2010 dospela k záveru, že na základe prognózy útvarov Komisie z jari 2010 Slovinsko prijalo účinné opatrenia v súlade s odporúčaním Rady z 2. decembra 2009 s cieľom znížiť deficit verejných financií pod referenčnú hodnotu 3 % HDP a vyjadrila presvedčenie, že v rámci postupu pri nadmernom deficite preto neboli potrebné žiadne ďalšie kroky.

(5)       Na základe článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 môže Rada na odporúčanie Komisie rozhodnúť, že prijme revidované odporúčanie podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ, ak boli prijaté účinné opatrenia a po prijatí uvedeného odporúčania sa vyskytli neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými dôsledkami na verejné financie. Výskyt neočakávaných nepriaznivých ekonomických udalostí so zásadnými nepriaznivými rozpočtovými účinkami sa posúdi na základe ekonomickej prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie Rady.

(6)       V súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 sa od Rady požaduje, aby predložila príslušnému členskému štátu odporúčania s cieľom odstrániť nadmerný deficit v stanovenej lehote. V odporúčaní sa musí stanoviť maximálna lehota šesť mesiacov na to, aby príslušný členský štát prijal účinné opatrenia na odstránenie nadmerného deficitu. V odporúčaní na odstránenie nadmerného deficitu by Rada navyše mala požadovať dosiahnutie ročných rozpočtových cieľov, ktoré sú na základe prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie, v súlade s minimálnym ročným zlepšením štrukturálneho salda, t. j. cyklicky upraveného salda bez jednorazových a iných dočasných opatrení vo výške referenčnej hodnoty na úrovni minimálne 0,5 % HDP.

(7)       Na základe hĺbkového preskúmania Komisie z roku 2013 pre Slovinsko sa Komisia domnieva, že v Slovinsku existujú nadmerné makroekonomické nerovnováhy. Udržateľné zlepšenie fiškálnych a makroekonomických výsledkov, ako aj výsledkov trhu práce vyžaduje súčasne pokrok pri znižovaní makroekonomických nerovnováh a odstraňovaní nadmerného deficitu.

(8)       Podľa prognózy útvarov Komisie z jesene 2009, ktorá tvorila základ pre odporúčanie Rady podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ z 2. decembra 2009, sa predpokladalo, že slovinské hospodárstvo v roku 2010 porastie o 1,3 % a v roku 2011 o 2,0 %. Roky 2012 a 2013 neboli v horizonte tejto prognózy, ale na základe hypotézy, že do roku 2015 dôjde k postupnému odstráneniu vysokej negatívnej produkčnej medzery, sa na roky 2012 a 2013 očakával vyšší rast než na rok 2011. Zatiaľ čo rast HDP v roku 2010 bol takmer rovnaký, ako sa očakávalo v prognóze útvarov Komisie z jesene 2009, v roku 2011 bol pod predpokladanou úrovňou 2,0 %. V roku 2012 slovinské hospodárstvo skĺzlo späť do recesie. Z aktualizovanej prognózy útvarov Komisie z jari 2013[3] vyplýva aj pre rok 2013 oveľa nepriaznivejší scenár, než sa predpokladalo v čase odporúčania Rady. Celkovo sa ukázalo, že rast HDP bol výrazne nižší, než sa predpokladalo v prognóze útvarov Komisie z jesene 2009. To má nepriaznivé účinky na stranu príjmov i výdavkov v porovnaní s tým, čo sa očakávalo v čase odporúčania Rady.

(9)       V Slovinsku došlo k výraznému poklesu reálneho HDP, ktorý bol intenzívnejší než v eurozóne ako celku, a to v dôsledku globálnej hospodárskej a finančnej krízy, ako aj domácich nerovnováh. Pokles reálneho HDP o 7,8 % v roku 2009 bol spôsobený hlavne trendmi v tvorbe hrubého kapitálu. Miera oživenia vďaka vývozu, ku ktorému došlo v Slovinsku k v rokoch 2010 a 2011, keď reálny HDP stúpol o 1,2 % v roku 2010 a o 0,6 % v roku 2011, bola mierna v dôsledku záťaže, ktorú predstavoval slabý domáci dopyt. V roku 2012 slovinské hospodárstvo skĺzlo do dvojitej recesie s negatívnym rastom reálneho HDP –2,3 %. Pozitívny prínos čistého vonkajšieho dopytu k rastu bol výsledkom masívneho rastu vývozu na trhy mimo EÚ a prudkého poklesu dovozu v dôsledku slabého domáceho dopytu.

(10)     V aktualizovanej prognóze útvarov Komisie z jari 2013 sa predpokladá ďalší pokles reálneho HDP o 2,0 % v roku 2013, a to z dôvodu klesajúcej zamestnanosti, negatívneho rastu reálnych miezd a pokračujúceho znižovania investícií. Predpokladá sa, že oddlžovanie nefinančných korporácií a rehabilitácia bankového sektora budú pokračovať, nebude to však stačiť na začatie nového investičného cyklu. Predpokladá sa teda, že hlavnou brzdou rastu zostane súkromná spotreba a investície. Predpokladá sa mierny pokles pozitívneho prínosu čistého zahraničného dopytu k rastu. Podľa prognózy je pokračovanie recesie s rastom HDP vo výške –0,1 % v roku 2014 výsledkom zdržaní pri riešení bankovej krízy a reštrukturalizácii vysoko zadlženého podnikového sektora. Rast reálneho HDP dosiahne podľa predpokladov v roku 2015 úroveň 1,3 % v dôsledku postupného posilňovania domáceho dopytu vyplývajúceho hlavne z rehabilitácie bankového sektora, pokroku pri oddlžovaní podnikov a zlepšenia dôvery spotrebiteľov.

(11)     Deficit verejných financií v roku 2009 prudko stúpol na 6,2 % HDP v dôsledku intenzívnej integrovanej dynamiky výdavkov, a to hlavne úrokových výdavkov a sociálnych transferov. Do veľkej miery ad-hoc konsolidačné opatrenia v roku 2010 sa zameriavali na nižší rast mzdových nákladov vo verejnom sektore, a najmä na sociálne transfery. Indexácia sadzieb sociálnych dávok vrátane dôchodkov a miezd vo verejnom sektore sa na rok 2010 znížila na polovicu a obmedzili sa aj niektoré odmeny súvisiace s prácou. Na strane príjmov došlo k zvýšeniu sadzieb spotrebných daní z alkoholu, cigariet a minerálnych olejov. Prostredníctvom týchto opatrení schválených pred prijatím odporúčania Rady v rámci postupu pri nadmernom deficite sa prispelo k miernemu zníženiu celkového deficitu v roku 2010 na 5,9 % HDP.

(12)     V rozpočte na rok 2011 sa rozšírili a posilnili konsolidačné opatrenia na strane výdavkov od roku 2010 väčšinou na ďalší rok. Na strane príjmov sa ďalej zvýšili sadzby spotrebných daní z cigariet. Celkový deficit sa však v roku 2011 ďalej zvýšil na 6,4 % HDP v dôsledku kapitálových podporných operácií pre štátne podniky vytvárajúce stratu a jednorazové opatrenia prispeli k deficitu sumou 1,4 % HDP.

(13)     V oznámení v rámci postupu pri nadmernom deficite z marca 2013, ktoré validovala Komisia (Eurostat), sa uvádza deficit verejných financií v roku 2012 vo výške 4,0 % HDP. V tejto výslednej hodnote je zahrnutá ďalšia rekapitalizácia najväčšej banky približne o 0,2 % HDP v júni 2012, ktorá sa považuje za jednorazové opatrenie. Vláda zaviedla zásadné obmedzenie bežných výdavkov prostredníctvom škrtov mzdových nákladov vo verejnom sektore a sociálnych transferov. Väčšina konsolidačných opatrení však opäť platí iba dočasne. Okrem toho sa opäť znížili verejné investície, čo viedlo k poklesu vo výške 45 % v reálnom vyjadrení od roku 2009. Kapitálové injekcie vrátane jednorazových opatrení do verejných podnikov boli napokon oveľa nižšie než v roku 2011. Na strane príjmov vláda znížila dane z príjmu právnických osôb a zaviedla štedrejšie investície a príspevky na výskum a vývoj.

(14)     Podľa aktualizovanej prognózy útvarov Komisie z jari 2013 sa predpokladá, že deficit verejných financií v roku 2013 dosiahne úroveň 5,5 % HDP. Pri absencii dvoch jednorazových konverzií hybridných nástrojov dlhového kapitálu do vlastného kapitálu dvoch najväčších bánk, ktoré predstavovali 1,2 % HDP, by podľa predpokladov deficit na rok 2013 dosiahol 4,3 % HDP. Deficit v prognóze vo výške 5,5 % HDP je porovnateľný s vnútroštátnym cieľovým deficitom na rok 2013 vo výške 7,9 % HDP z aktualizácie programu stability z roku 2013, ktorý zahŕňa rekapitalizácie bánk vo výške 3,7 % HDP. Očakáva sa, že verejné financie budú v roku 2013 profitovať z celoročných účinkov úsporných opatrení v zákone o vyrovnávaní verejných financií, ktorý nadobudol účinnosť v júni 2012 a z novoschválených opatrení na zvýšenie príjmov z rozpočtu na rok 2013. Predpokladá sa, že v dôsledku zhoršujúceho sa trhu práce dôjde k poklesu sociálnych príspevkov. Sociálne transfery by sa naopak mali opäť zvýšiť z dôvodu stále vysokého počtu nových dôchodcov na konci roku 2012 a na začiatku roku 2013.

(15)     Na základe predpokladu nezmenenej politiky sa v aktualizovanej prognóze útvarov Komisie z jari 2013 predpokladá v roku 2014 deficit vo výške 4,9 % HDP. V rozpočte na rok 2014 nie sú zahrnuté nové diskrečné opatrenia s výnimkou zníženia sadzby dane z príjmu právnických osôb na 16 % a širokej stabilizácie mzdových nákladov vo verejnom sektore na úrovni roku 2013. Na strane výdavkov sa predpokladá, že sa budú naďalej zvyšovať najmä úrokové výdavky a sociálne transfery, a to z dôvodu vysokého dlhu, rastúceho počtu starobných dôchodkov a indexácie dôchodkov. Za predpokladu nezmenenej politiky sa predpokladá, že deficit v roku 2015 dosiahne 5,5 % HDP. Prognóza zahŕňa ďalšie zvýšenie úrokových výdavkov, vyššie mzdové náklady vo verejnom sektore po skončení platnosti dočasných opatrení obmedzujúcich platy zamestnancov verejného sektora a záverečný krok postupného znižovania sadzby dane z príjmu právnických osôb o 1 percentuálny bod na 15 %.

(16)     Po vylúčení dodatočných fiškálnych zdrojov na posilnenie bánk sa riziká predpokladov deficitu javia vyrovnané. Riziká nárastu vyplývajú z oznámených nových úsporných opatrení v doplňujúcom rozpočte z roku 2013, zatiaľ čo riziká poklesu majú pôvod v slabom plnení rozpočtu a súdnom rozsudku, ktorý vláda stále spochybňuje, v ktorom sa stanovuje vyplatenie zvýšenia platov zamestnancom verejnej správy odložené v roku 2010.

(17)     Podľa prognózy útvarov Komisie z jari 2013 sa priemerné ročné fiškálne úsilie v nominálnej hodnote odhaduje na 0,5 % HDP počas rokov 2010 – 2013. Konsolidácia bola orientovaná na roky 2012 a 2013. Pri úprave o vplyv revízií v raste potenciálnej produkcie medzi súčasnou prognózou a prognózou vychádzajúcou z odporúčaní Rady z 2. decembra 2009, ako aj o vplyv vývoja príjmov v porovnaní s vývojom zahŕňajúcim štandardné pružné prvky, sa priemerné ročné upravené štrukturálne úsilie od roku 2010 do roku 2013 odhaduje na 1,1% HDP, čo je viac než odporúčané priemerné ročné fiškálne úsilie vo výške ¾ % HDP.

(18)     Celkový objem dodatočných konsolidačných opatrení, ktoré vykonali slovinské orgány v reakcii na odporúčanie Rady v rámci postupu pri nadmernom deficite počas rokov 2010 – 2013, sa odhaduje približne na 6¾ % HDP pri vzostupnom prístupe. V tomto odhade nie sú zahrnuté konsolidačné opatrenia predstavujúce približne 0,8 % HDP z rozpočtu na rok 2010, ktoré sú už zahrnuté do prognózy útvarov Komisie z jesene 2009. Opatrenia predstavujúce približne 5 % HDP zahŕňali najmä mechanizmy zníženej indexácie, škrty miezd vo verejnom sektore a sadzieb sociálnych dávok, ako aj vyššie nepriame dane. Orgány okrem toho významne znížili v rokoch 2010 – 2012 verejné investície približne o 1¾ % HDP.

(19)     Slovinsko čelí prudko sa zvyšujúcemu dlhu v dôsledku trvalo vysokých primárnych deficitov a menšej miere zosúladenia deficitu a dlhu, ako aj vyšším úrokovým platbám. Verejný dlh vzrástol približne z 22 % HDP v roku 2008 na 54 % HDP v roku 2012. V aktualizovanej prognóze útvarov Komisie z jari 2013 sa predpokladá jeho zvýšenie na 61 % HDP v roku 2013, čím sa poruší referenčná hodnota uvedená v zmluve. Za predpokladu nezmenenej politiky sa v roku 2015 predpokladá ďalšie zvýšenie dlhu na 69 % HDP. Tieto prognózy nezahŕňajú až 11 % HDP štátnych záruk za transfery aktív do spoločnosti na riadenie aktív bánk a až 3 % HDP peňažných prostriedkov na rekapitalizácie, ako sa stanovuje v zákone o stabilite bánk.

(20)     Slovinsko zasiahol neočakávaný nepriaznivý hospodársky vývoj. Hospodárstvo sa dostalo do dvojitej recesie, ktorá má podľa predpokladov trvať do roku 2014. Negatívne to ovplyvnilo zamestnanosť, prudko vzrástla nezamestnanosť a rast reálnych miezd sa stal negatívnym. V Slovinsku takisto existujú nadmerné makroekonomické nerovnováhy, ktoré vážne brzdia investície. Domáci dopyt preto naďalej klesá. To má nepriaznivé účinky na stranu príjmov i výdavkov v porovnaní s tým, čo sa očakávalo v čase odporúčania Rady. V súlade s pravidlami Paktu stability a rastu z toho vyplýva, že je vhodné stanoviť nový termín na odstránenie nadmerného deficitu v Slovinsku do roku 2015.

(21)     Poskytnutie dvoch ďalších rokov na odstránenie nadmerného deficitu by bolo primerané priebežným celkovým cieľovým deficitom vo výške 4,9 % HDP na rok 2013 (3,7 % HDP bez jednorazových výdavkov na rekapitalizáciu dvoch najväčších bánk vo výške 1,2 % HDP), 3,3 % HDP v roku 2014 a 2,5 % HDP v roku 2015. Následné zlepšenie štrukturálneho rozpočtového salda vyplývajúce z uvedených cieľov je 0,7 % HDP v roku 2013, 0,5 % HDP v roku 2014 a 0,5 % HDP v roku 2015, pričom posledné dva ciele zodpovedajú minimálnemu zlepšeniu požadovanému v článku 5 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997. Na dosiahnutie uvedených štrukturálnych cieľov by slovinské orgány potrebovali vykonať dodatočné konsolidačné opatrenia vo výške 1 % HDP v roku 2013, 1½ % HDP v roku 2014 a 1½ % HDP v roku 2015 nad rámec opatrení už zahrnutých v základnom scenári. Pri týchto cieľoch sa zohľadňuje potreba kompenzovať negatívne druhotné účinky fiškálnej konsolidácie na verejné financie prostredníctvom ich vplyvu na rast HDP.

(22)     Zo správy Európskej komisie o fiškálnej udržateľnosti z roku 2012 vyplýva, že v Slovinsku existuje vysoké riziko udržateľnosti v strednodobom a dlhodobom horizonte. Zo správy o starnutí obyvateľstva z roku 2012 vyplýva vysoké predpokladané zvýšenie celkových verejných výdavkov súvisiacich s vekom počas rokov 2010 – 2060. Zdá sa, že na tento účel je potrebné dodatočné obmedzenie rastu výdavkov súvisiacich s vekom, a to ďalšou úpravou všetkých príslušných parametrov dôchodkového systému a systému sociálneho zabezpečenia s cieľom prispieť k udržateľnosti verejných financií v dlhodobom horizonte.

(23)     Slovinsko spĺňa podmienky na predĺženie termínu na odstránenie nadmerného deficitu verejných financií v zmysle článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku,

PRIJALA TOTO ODPORÚČANIE:

(1) Slovinsko by malo odstrániť súčasný nadmerný deficit do roku 2015.

(2) Slovinsko by malo dosiahnuť celkový cieľový deficit verejných financií vo výške 4,9 % HDP v roku 2013 (3,7 % HDP bez jednorazových výdavkov na rekapitalizáciu dvoch najväčších bánk vo výške 1,2 % HDP ), 3,3 % HDP v roku 2014 a 2,5 % HDP v roku 2015, čo je v súlade s ročným zlepšením štrukturálneho salda o 0,7 % HDP v roku 2013, 0,5 % HDP v roku 2014 a 0,5 % HDP v roku 2015 s cieľom znížiť celkový deficit verejných financií pod referenčnú úroveň 3 % HDP do roku 2015 na základe aktualizácie prognózy útvarov Komisie z jari 2013.

(3) Slovinsko by malo prísne vykonať opatrenia, ktoré už boli prijaté, na zvýšenie hlavne príjmov z nepriamej dane a na zníženie mzdových nákladov vo verejnom sektore s sociálnych transferov a zároveň byť pripravené doplniť ich o dodatočné opatrenia, ak sa ich prínos ukáže menší, než sa predpokladalo, alebo ak nejaké opatrenia zruší justičný systém.

(4) Slovinsko by malo okrem toho konkretizovať, prijať a vykonať nové štrukturálne konsolidačné opatrenia nad rámec tých opatrení, ktoré sú už zahrnuté v aktualizovanej prognóze útvarov Komisie z roku 2013, ktoré sú potrebné s cieľom dosiahnuť odstránenie nadmerného deficitu do roku 2015.

(5) Rada stanovuje pre Slovinsko termín [1. október 2013] na prijatie účinných opatrení a v súlade s článkom 3 ods. 4a nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 na predloženie podrobnej správy o konsolidačnej stratégii, ktorá sa predpokladá pri dosahovaní cieľov.

Slovinské orgány by ďalej mali i) zrýchliť znižovanie celkového deficitu v roku 2014 a 2015, ak sa hospodárske alebo rozpočtové podmienky ukážu lepšie, než sa očakáva v súčasnosti, ii) konkretizovať, prijať a vykonať štrukturálne konsolidačné opatrenia, ktorými sa postupne zníži súčasný pomer výdavkov k HDP, zaistiť trvalé zlepšenie štrukturálneho salda verejných financií, podporiť rastový potenciál hospodárstva, a to aj prostredníctvom zabránenia ďalším škrtom v oblasti verejných investícií a postupne dosiahnuť znižovanie pomeru dlhu. Napokon s cieľom zaistiť úspešný priebeh fiškálnej konsolidačnej stratégie bude takisto dôležité podporiť fiškálnu konsolidáciu komplexnými štrukturálnymi reformami v súlade s odporúčaniami Rady adresovanými Slovinsku v kontexte európskeho semestra a postupu pri makroekonomických nerovnováhach.

Okrem správy predpokladanej v odporúčaní 5 by slovinské orgány mali podávať správy o pokroku pri vykonávaní uvedených odporúčaní aspoň každých [šesť mesiacov], ako aj v osobitnej kapitole programov stability, a to až do úplného odstránenia nadmerného deficitu.

Toto odporúčanie je určené Slovinskej republike.

V Bruseli

                                                                       Za Radu

                                                                       predseda

[1]               Všetky dokumenty týkajúce sa postupu pri nadmernom deficite Slovinska sa nachádzajú na adrese: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm.

[2]               Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 6.

[3]               Táto prognóza vychádza z prognózy útvarov Komisie z jari 2013, ktorej horizont sa rozšíril až na rok 2015. Aktualizácia okrem toho zahŕňa dva dlhopisy na trhu USA z 2. mája 2013 s vplyvom na úrokové výdavky, deficit a dlh.