Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY

s cieľom odstrániť nadmerný deficit verejných financií v Portugalsku

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 126 ods. 7,

so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,

keďže:

(1)       Podľa článku 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa členské štáty majú vyhýbať nadmernému deficitu verejných financií.

(2)       Pakt stability a rastu vychádza z cieľa zdravých verejných financií, ktoré sú prostriedkom na posilňovanie podmienok pre cenovú stabilitu a silný udržateľný rast smerujúci k vytváraniu pracovných miest.

(3)       V súlade s článkom 126 ods. 6 ZFEÚ Rada 2. decembra 2009 rozhodla, že v Portugalsku existuje nadmerný deficit a v súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97[1] zo 7. júla 1997 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku vydala odporúčanie na odstránenie nadmerného deficitu najneskôr do roku 2013[2].

(4)       Komisia 15. júna 2010 dospela k záveru, že Portugalsko prijalo účinné opatrenia v súlade s odporúčaním Rady z 2. decembra 2009 s cieľom znížiť deficit verejných financií pod referenčnú hodnotu 3 % HDP a vyjadrila presvedčenie, že v tom čase neboli v rámci postupu pri nadmernom deficite preto potrebné žiadne ďalšie kroky.

(5)       Rada 9. októbra 2012 v súlade s článkom 3 ods. 5 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 dospela k záveru, že boli prijaté účinné opatrenia, ale vyskytli sa neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými následkami pre verejné financie. V dôsledku toho Rada prijala revidované odporúčanie podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ (ďalej len „revidované odporúčanie v rámci postupu pri nadmernom deficite“) a odporučila Portugalsku, aby odstránilo nadmerný deficit najneskôr do roku 2014. Portugalsku sa odporučilo, aby v záujme zníženia celkového deficitu verejných financií pod referenčnú úroveň 3 % HDP do roku 2014 uskutočnilo zlepšenie štrukturálneho salda vo výške 2,3 % HDP v roku 2012, 1,6 % HDP v roku 2013 a 1,3 % HDP v roku 2014. Ciele celkového deficitu v súlade s požadovanými zlepšeniami štrukturálneho rozpočtového salda boli vo výške 5 % HDP na rok 2012, 4,5 % HDP na rok 2013 a 2,5 % HDP na rok 2014.

(6)       Portugalským orgánom sa takisto odporučilo, aby vykonali opatrenia prijaté v rozpočte na rok 2012 a v jeho marcovom dodatku a aby prijali dodatočné opatrenia vo výške 0,3 % HDP. Portugalsku sa odporučilo, aby prijalo trvalé konsolidačné opatrenia vo výške najmenej 3 % HDP, ktoré sa majú zahrnúť do rozpočtu na rok 2013, aby prijalo dodatočné opatrenia v prípade sklzov a aby vymedzilo opatrenia vo výške 1¾ % HDP v roku 2014 na základe komplexného prieskumu verejných výdavkov. Navyše by Portugalsko malo vykonať požiadavky uvedené vo vykonávacom rozhodnutí Rady 2011/344/EÚ o poskytnutí finančnej pomoci Únie Portugalsku zo 17. mája 2011 v znení neskorších zmien. Zákon o rozpočtovom rámci by sa mal upraviť tak, aby zahŕňal pravidlá fiškálneho riadenia EÚ a Portugalsko by malo pokračovať v zlepšovaní transparentnosti a kontroly vo všetkých fázach rozpočtu, ako aj v dodržiavaní strednodobého rozpočtového rámca.

(7)       Podľa článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 môže Rada na odporúčanie Komisie rozhodnúť, že prijme revidované odporúčanie podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ, ak boli prijaté účinné opatrenia a po prijatí pôvodného odporúčania sa vyskytli neočakávané nepriaznivé hospodárske udalosti so zásadnými nepriaznivými dôsledkami na verejné financie. Výskyt neočakávaných nepriaznivých hospodárskych udalostí so zásadnými nepriaznivými rozpočtovými účinkami sa má posúdiť na základe hospodárskej prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie Rady.

(8)       V súlade s článkom 126 ods. 7 ZFEÚ a článkom 3 nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 sa od Rady požaduje, aby príslušnému členskému štátu predložila odporúčanie s cieľom odstrániť nadmerný deficit v stanovenej lehote. V odporúčaní sa musí stanoviť maximálna lehota šesť mesiacov na to, aby príslušný členský štát prijal účinné opatrenia na odstránenie nadmerného deficitu. V odporúčaní na odstránenie nadmerného deficitu by Rada navyše mala požadovať dosiahnutie ročných rozpočtových cieľov, ktoré sú na základe prognózy, z ktorej vychádza odporúčanie, v súlade s minimálnym ročným zlepšením štrukturálneho salda, t. j. cyklicky upraveného salda bez jednorazových a iných dočasných opatrení, vo výške referenčnej hodnoty na úrovni najmenej 0,5 % HDP.

(9)       V prognóze, z ktorej vychádza revidované odporúčanie z októbra 2012, sa očakávalo, že reálny HDP sa zníži o 3 % v roku 2012 a o 1 % v roku 2013. Vyhliadky rastu sa odvtedy výrazne zhoršili, keďže posledný štvrťrok roku 2012 sa ukázal ako významne horší, než sa očakávalo, a to pokiaľ ide o hospodársku činnosť aj vývoj na trhu práce, čo viedlo k poklesu reálneho HDP v roku 2012 o 3,2 %. So zreteľom na negatívny prenos z roku 2012 a zhoršenie perspektívy rastu na portugalských vývozných trhoch sa v poslednej aktualizácií útvarov Komisie týkajúcej sa hospodárskeho výhľadu Portugalska revidoval rast reálneho HDP v roku 2013 smerom nadol na –2,3 %.

(10)     Deficit verejných financií v roku 2012 dosiahol 6,4 % HDP, čo je nad cieľom v rámci postupu pri nadmernom deficite vo výške 5,0 %. Celkový deficit ovplyvnilo niekoľko jednorazových operácií, ktoré neboli v čase odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite známe. Medzi tieto operácie patrí: kapitálová injekcia do štátnej banky CGD (0,5 % HDP); vládou presmerovaná premena pôžičiek akcionárov na vlastný kapitál zo spoločnosti Parpública na SAGESTAMO, čo sú dve neštátne spoločnosti (0,5 % HDP); znehodnotenie v súvislosti s prevodom aktív od BPN (0,1 % HDP). Okrem toho bol na základe poradenstva Eurostatu predaj prevádzkových koncesií na hlavné letiská v Portugalsku považovaný za čerpanie vlastného kapitálu, a nemal teda vplyv na saldo verejných financií, v rozpore s tým, čo vláda predpokladala v rozpočte (0,7 % HDP). Nezahrnutím vplyvu týchto jednorazových činiteľov do celkového salda by deficit verejných financií dosiahol 4,7 % HDP, čo je pod cieľovou úrovňou.

(11)     Prísne kontroly výdavkov kompenzovali značné, makroekonomicky podmienené, nedostatočné príjmy v poslednom štvrťroku daného roku. Úspory výdavkov sa dosiahli prevažne v prípade miezd vo verejnom sektore, keďže zníženie zamestnanosti vo verejnom sektore prebehlo rýchlejšie, než sa očakávalo, a to znížením medzispotreby a zmrazením rozpočtových prostriedkov na nové investičné projekty. Plnenie rozpočtu na regionálnej a miestnej úrovni bolo takisto lepšie, než sa očakávalo. Celkovo Portugalsko prijalo v roku 2012 trvalé konsolidačné opatrenia vo výške takmer 6 % HDP, čo je viac než výška opatrení požadovaných v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Podľa prognózy útvarov Komisie z mája 2013 zlepšenie štrukturálneho salda v roku 2012 predstavovalo 2,4 % HDP v porovnaní s 2,3 % HDP, ako sa vyžadovalo v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. S prihliadnutím na revíziu rastu potenciálneho produktu od revidovaného odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite by fiškálne úsilie bolo najmenej o 0,2 percentuálneho bodu vyššie. Navyše bola odhadovaná zmena štrukturálneho salda ovplyvnená výpadkami na strane príjmov v porovnaní so scenárom, z ktorého vychádza odporúčanie v rámci postupu pri nadmernom deficite, pri použití štandardnej elasticity príjmov. Tieto výpadky dosiahli približne 0,4 percentuálneho bodu. Zohľadnením týchto účinkov dosiahla upravená zmena štrukturálneho salda 3,0 % HDP, čo značne prevyšuje úsilie požadované v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite.

(12)     Na rok 2013 sa v aktualizácii hospodárskeho výhľadu útvarov Komisie pre Portugalsko z mája 2013 predpokladá, že deficit verejných financií dosiahne 5,5 % HDP v porovnaní s cieľom vo výške 4,5 % HDP v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Rozpočtová konsolidácia v roku 2013 musí kompenzovať vysokú negatívnu odchýlku primárneho salda, v ktorej sa odráža pomalší vývoj na trhu práce a rast, ako aj pokračujúce snahy o nastolenie rovnováhy smerom k hospodárstvu, ktoré je viac zamerané na vývoz, ale takisto menej daňovo intenzívne, v porovnaní s prognózami, z ktorých vychádza revidované odporúčanie v rámci postupu pri nadmernom deficite. Navyše 5. apríla ústavný súd rozhodol proti rôznym opatreniam vo výške 0,8 % HDP, ktoré boli zahrnuté do rozpočtu na rok 2013, čo sa muselo kompenzovať. Rozhodnutie súdu sa týkalo predovšetkým zrušenia jednej z dvoch prémií pre pracovníkov vo verejnom sektore, zníženia jednej z dvoch prémií pre príjemcov dôchodkov o 90 % a zavedenia príspevkov sociálneho zabezpečenia na dávky v nezamestnanosti a nemocenské dávky.

(13)     Útvary Komisie v aktualizovanom hospodárskom výhľade pre Portugalsko z mája 2013 predpokladajú v roku 2013 štrukturálne úsilie vo výške 0,6 % HDP. To je menej než vo výške 1,6 % HDP podľa odporúčania Rady. Po úprave revízie rastu potenciálneho produktu smerom nadol od posledného revidovaného odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite by odhadované štrukturálne úsilie v roku 2013 bolo približne o 0,2 percentuálneho bodu vyššie. Zmena štrukturálneho salda je navyše takisto značne ovplyvnená výpadkami na strane príjmov (t. j. vo vzťahu k vývoju HDP pri použití štandardnej elasticity príjmov), ktoré predstavujú približne 0,5 percentuálneho bodu. Celkovo by odhadované štrukturálne úsilie pri zohľadnení týchto faktorov bolo 1,3 % HDP. Upravené fiškálne úsilie je preto trochu nižšie než úsilie vyžadované v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite.

(14)     Úpravu rozpočtu v roku 2013 podporujú trvalé konsolidačné opatrenia v čistej hodnote vo výške 3,5 % HDP, ktoré zahŕňajú opatrenia začlenené do zákona o rozpočte na rok 2013, ktorý sa má do konca mája zmeniť prostredníctvom dodatkového rozpočtu, prednostné uskutočnenie opatrení znižujúcich výdavky, ktoré sa identifikovali v kontexte preskúmania verejných výdavkov, ako aj iných opatrení, ktoré nahradia rozpočtové opatrenia, ktoré boli vyhlásené za protiústavné. Suma konsolidačných opatrení presahuje rámec toho, čo sa predpokladalo v čase revidovaného odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite z októbra 2012. Opatrenia zahŕňajú okrem iného reštrukturalizáciu dane z príjmu fyzických osôb, ako aj zvýšenie spotrebných daní a zdanenie majetku. Na strane výdavkov opatrenia predpokladajú značné zníženie mzdových nákladov vo verejnom sektore prostredníctvom zníženia počtu pracovných miest a zníženie platieb a náhrad za nadčasy; zvýšenú efektívnosť fungovania verejnej správy; nižšiu verejnú medzispotrebu vrátane úspor v oblasti verejno-súkromných partnerstiev; ďalšie úsilie o racionalizáciu v zdravotníctve a štátnych podnikoch a uprednostňovanie príjmov z fondov EÚ.

(15)     Útvary Komisie v aktualizovanom hospodárskom výhľade pre Portugalsko z mája 2013 očakávajú, že v roku 2014 deficit verejných financií poklesne na 4,0 % HDP v porovnaní s cieľom vo výške 2,5 % HDP v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite z októbra 2012. V tejto odchýlke sa odrážajú vyššie celkové deficity v predchádzajúcich rokoch, ako aj tlmenejšie oživenie hospodárstva. Podľa prognóz bude štrukturálne úsilie v roku 2014 na úrovni 1,4 % HDP, čo je o 0,1 percentuálneho bodu nad úsilím požadovaným v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Vývoj potenciálneho produktu medzi prognózami, z ktorých vychádzajú revidované odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite, a aktualizovanou prognózou by mal odhadované fiškálne úsilie zvýšiť o 0,1 percentuálneho bodu. Navyše úpravou o neočakávané výpadky na strane príjmov by sa toto úsilie zvýšilo na 1,8 % HDP. Upravené štrukturálne úsilie v roku 2014 by tak bolo značne nad hodnotou požadovanou v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite.

(16)     Tieto prognózy vychádzajú z diskrečných opatrení vo výške najmenej 2 % HDP. Na strane výdavkov sa tieto opatrenia opierajú o výsledky prieskumu verejných výdavkov, ktorého cieľom je zjednodušenie a modernizácia verejnej správy, zníženie nadbytočných funkcií a subjektov vo verejnom sektore, zlepšenie udržateľnosti dôchodkového systému a dosiahnutie cieľových úspor nákladov na jednotlivých odvetvových ministerstvách. V priebehu apríla a začiatkom mája prijala vláda balíček trvalých opatrení znižujúcich výdavky s kumulatívnymi výnosmi vo výške 4,7 miliardy EUR (2,8 % HDP) v období rokov 2013 – 2014. Vláda iniciovala rozsiahlu konzultáciu so sociálnymi a politickými partnermi s cieľom plne vymedziť tieto reformy a vykonať ich. Na strane príjmov orgány predpokladajú komplexnú reformu dane z príjmu právnických osôb v roku 2014. Cieľom je oživiť investície a rast, a to zjednodušením systému dane z príjmu právnických osôb. Vzhľadom na obmedzený fiškálny priestor by táto reforma mala byť príjmovo neutrálna.

(17)     Hrubý verejný dlh vzrástol z 108,3 % v roku 2011 na 123,6 % HDP v roku 2012 a podľa poslednej aktualizácie hospodárskeho výhľadu útvarov Komisie pre Portugalsko sa očakáva, že vrchol dosiahne v roku 2014 úroveň približne 124,2 %, čím prekročí referenčnú hodnotu stanovenú v zmluve vo všetkých rokoch. Vzostupný trend v prognózach na rok 2012 je spôsobený najmä štatistickým spracovaním prevodu príjmov z privatizácie od spoločnosti Parpública štátu, ako aj účinkom menej priaznivej trajektórie HDP a revidovanými prognózami deficitu. Vláda predloží niekoľko opatrení na obmedzenie zvyšovania miery zadlženia, ako je predaj zahraničných aktív fondu sociálneho zabezpečenia a dokončenie úsilia v oblasti privatizácie. Primárny prebytok, aj keď malý, sa očakáva už v roku 2014. Odráža sa v ňom silný účinok fiškálnej konsolidácie a priaznivejší makroekonomický vývoj.

(18)     Podnikli sa dôležité kroky na zlepšenie riadenia verejných financií v Portugalsku. Od Portugalska sa takisto požadovalo, aby pokračovalo v zlepšovaní transparentnosti a kontroly vo všetkých fázach rozpočtu na všetkých úrovniach verejnej správy. Zákon o rozpočtovom rámci sa v decembri 2012 zmenil tak, aby zahŕňal zásady Zmluvy o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii (fiškálna dohoda) a balíka šiestich legislatívnych aktov o správe ekonomických záležitostí. Ďalšia revízia je naplánovaná do konca roka 2013 s cieľom ďalej zlepšiť rozpočtové postupy a zásady rozpočtového riadenia, zodpovednosti, transparentnosti a zjednodušenia. Navyše bol do parlamentu na konci decembra 2012 predložený návrh regionálnych a miestnych finančných zákonov. V uvedených zákonoch sa stanovujú lepšie mechanizmy koordinácie medzi ústrednými, miestnymi a regionálnymi správami, viacročný rozpočtový rámec a prísnejšie fiškálne pravidlá, ako aj uplatňovanie zásad zmeneného zákona o rozpočtovom rámci. Portugalsko takisto zintenzívnilo úsilie o obmedzenie podmienených záväzkov, a to zapojením sa do ďalekosiahleho opätovného prerokovania verejno-súkromných partnerstiev so značnými úsporami, ktoré sa predpokladali už v roku 2013, a reštrukturalizácia štátnych podnikov pokračuje dobrým tempom. Štátne podniky na odvetvovej úrovni dosiahli na konci roka 2012 prevádzkovú rovnováhu a očakáva sa ďalšie zvyšovanie efektivity. Orgány skúmajú spôsoby riadenia vysokého zadlženia štátnych podnikov. Tieto reformy poukazujú na významný záväzok smerom k dosiahnutiu fiškálnej udržateľnosti v strednodobom horizonte.

(19)     Útvary Komisie v aktualizovanom hospodárskom výhľade pre Portugalsko predpokladajú, že Portugalsko nesplní nominálne rozpočtové ciele stanovené v odporúčaní Rady z 9. októbra 2012. S prihliadnutím na zmeny hospodárskeho vývoja v porovnaní s makroekonomickým scenárom, z ktorého vychádza revidované odporúčanie Rady, sa však zdá, že Portugalsko prijalo účinné opatrenia, ktoré predstavujú primeraný pokrok smerom k odstráneniu nadmerného deficitu v rokoch 2012 a 2013 v rámci obmedzení špecifikovaných Radou 9. októbra 2012. Portugalsko predovšetkým prijalo značné konsolidačné opatrenia dosahujúce takmer 6 % HDP v roku 2012 a 3½ % HDP v roku 2013. Štrukturálne úsilie dosiahnuté v roku 2012, upravené o rast potenciálneho produktu a výpadky na strane príjmov, bolo značne nad požadovaným úsilím v revidovanom odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite. Očakáva sa, že štrukturálne úsilie v roku 2013 nedosiahne požadovanú úroveň, najmä z dôvodu nepriaznivého hospodárskeho vývoja, ako aj načasovania rozhodnutia ústavného súdu práve v rozpočtovom roku, čo sťažilo nájdenie náhradných opatrení rovnakej štrukturálnej kvality. Očakáva sa, že štrukturálne úsilie v roku 2014 bude opäť nad požadovanou úrovňou. Vzhľadom na všetky uvedené faktory a v súlade s flexibilitou, ktorú poskytuje Pakt stability a rastu, sa zdá, že ďalší rok na odstránenie nadmerného deficitu je oprávnený.

(20)     Poskytnutie ďalšieho roku na odstránenie nadmerného deficitu by vyžadovalo strednodobé ciele pre celkový deficit vo výške 5,5 HDP v roku 2013, 4,0 % HDP v roku 2014 a 2,5 % HDP v roku 2015, čo je na základe poslednej aktualizácie hospodárskeho výhľadu útvarov Komisie pre Portugalsko v súlade so zlepšením štrukturálneho fiškálneho salda vo výške 0,6 % HDP v roku 2013, 1,4 % HDP v roku 2014 a 0,5 % HDP v roku 2015, pričom posledný údaj zodpovedá minimálnemu zlepšeniu, ktoré sa požaduje v článku 5 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997[3]. Súčasne s pravidelnými preskúmaniami programu makroekonomických úprav pre Portugalsko, ako sa vymedzujú vo vykonávacom rozhodnutí Rady 2011/344/EÚ, sa v trojmesačných intervaloch bude sledovať pokrok v plnení jeho záväzkov vyplývajúcich z postupu pri nadmernom deficite.

(21)     Portugalsko spĺňa podmienky na predĺženie lehoty na odstránenie nadmerného deficitu verejných financií podľa článku 3 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1467/97 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku,

TÝMTO ODPORÚČA:

1. Portugalské orgány by mali odstrániť súčasný nadmerný deficit do roku 2015.

2. Portugalské orgány by mali dosiahnuť ciele pre celkový deficit vo výške 5,5 % HDP v roku 2013, 4,0 % HDP v roku 2014 a 2,5 % HDP v roku 2015, čo je v súlade so zlepšením štrukturálneho salda vo výške 0,6 % HDP v roku 2013, 1,4 % HDP v roku 2014 a 0,5 % HDP v roku 2015 na základe aktualizácie hospodárskeho výhľadu útvarov Komisie pre Portugalsko z mája 2013.

3. Portugalské orgány by mali vykonať opatrenia vo výške 3½ % HDP na obmedzenie deficitu v roku 2013 na 5,5 % HDP. Ide o opatrenia vymedzené v zákone o rozpočte na rok 2013 a ďalšie zníženia mzdových nákladov, zvýšenú efektívnosť vo fungovaní verejnej správy, nižšiu verejnú spotrebu a lepšie využívanie fondov EÚ.

4. Portugalské orgány by mali na základe prieskumu verejných výdavkov prijať trvalé konsolidačné opatrenia vo výške aspoň 2 % HDP so zreteľom na dosiahnutie celkového deficitu vo výške 4,0 % HDP v roku 2014. Portugalsko by sa malo zamerať na zjednodušenie a modernizáciu verejnej správy, zníženie nadbytočných funkcií a subjektov vo verejnom sektore, zlepšenie udržateľnosti dôchodkového systému a dosiahnutie cieľových úspor nákladov na jednotlivých odvetvových ministerstvách.

5. Portugalské orgány by mali prijať potrebné trvalé konsolidačné opatrenia na dosiahnutie cieľového deficitu vo výške 2,5 % HDP v roku 2015.

6. Portugalská vláda má prijať účinné opatrenia na vykonanie tohto odporúčania do 1. októbra 2013 a v súlade s článkom 10 ods. 2a nariadenia Európskeho Parlamentu a Rady (ES) č. .../2013 podať podrobnú správu o konsolidačnej stratégii, ktorá sa predpokladá na dosiahnutie cieľov.

Portugalsko by takisto malo udržať tempo reforiem správy verejných financií prostredníctvom revízie zákona o rozpočtovom rámci do konca roku 2013 na ďalšie zlepšenie rozpočtových postupov a zásad rozpočtového riadenia, zodpovednosti, transparentnosti a zjednodušenia a pokračovať v úsilí o obmedzenie podmienených záväzkov vyplývajúcich zo štátnych podnikov a verejno-súkromných partnerstiev.

V Bruseli

                                                                       Za Radu

                                                                       predseda

[1]               Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 6.

[2]               Všetky dokumenty týkajúce sa postupu pri nadmernom deficite Portugalska sa nachádzajú na:          http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm

[3]               Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 5.