PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o hlásení udalostí v civilnom letectve /* SWD/2012/0442 final */
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh nariadenia Európskeho parlamentu
a Rady o hlásení udalostí v civilnom letectve 1. Vymedzenie problému 1.1. Súvislosti a identifikované
problémy Súčasný systém bezpečnosti letectva je
predovšetkým reaktívny systém, ktorý sa opiera o technický pokrok, dobré
právne predpisy podporené účinným regulačným dohľadom
a dôkladné vyšetrovanie nehôd, ktoré vedie k odporúčaniam na
zvýšenie bezpečnosti. Aj keď je schopnosť poučiť sa z
nehôd veľmi dôležitá, teraz sa ukázali hranice čisto reaktívnych
systémov pri pokračujúcom zavádzaní ďalších zlepšení najmä v
súvislosti s rastom leteckej dopravy, ktorá sa má do roku 2030 takmer
zdvojnásobiť. Systémy bezpečnosti by sa preto mali
posunúť ďalej smerom k proaktívnejším postupom bezpečnosti
založeným na dôkazoch, ktoré sa zameriavajú na prevenciu výskytu nehôd
analyzovaním všetkých dostupných informácií o bezpečnosti vrátane
informácií o udalostiach v civilnom letectve. Aj keď Európska únia (ďalej len „EÚ“)
začala tento prechod prijatím smernice 2003/42/ES[1] a jej vykonávacích
pravidiel[2],
súčasné úsilia nepostačujú na zastavenie počtu nehôd
a smrteľných následkov, ktoré sa zvyšujú v dôsledku očakávaného
rastu dopravy. Európska únia a jej členské štáty nie sú v súčasnej
dobe dostatočne schopné využiť spätnú väzbu pre predchádzanie
nehodám. Príčinou tohto problému je celý rad
nedostatkov. Po prvé, zdá sa, že aj keď sú údaje dôležité
pre rozpoznanie bezpečnostných rizík, nie je dostatočná informovanosť
o všetkých udalostiach súvisiacich s bezpečnosťou. Táto
situácia je čiastočne spôsobená tým, že medzi členskými štátmi
existuje rozpor, pokiaľ ide o rozsah udalostí, ktoré sa musia hlásiť.
Vyplýva to takisto zo skutočnosti, že jednotlivé osoby sa obávajú
podávať hlásenia (problém „kultúry spravodlivosti“). Na dosiahnutie
cieľa úplného hlásenia musia mať jednotlivci skutočne absolútnu
dôveru v systém, lebo sa od nich žiada, aby hlásili chyby, ktorých sa
mohli oni sami dopustiť, alebo ku ktorým prispeli. Jednotlivé osoby však
nie sú medzi členskými štátmi rovnako chránené a obávajú sa, že nadriadení
ich budú trestne stíhať, alebo že ich potrestajú. Okrem toho
skutočnosť, že nie je povinnosť zaviesť systém dobrovoľných
hlásení, aby sa doplnili systémy povinných hlásení, a nedostatočná
jasnosť, pokiaľ ide o povinnosti hlásiť udalosti a tok
informácií, takisto prispieva k nedostatočnému zhromažďovaniu
udalostí. Po druhé, integrácia údajov o udalostiach nie je
harmonizovaná a nie je štruktúrovaná, čo spôsobuje nízku kvalitu
informácií a neúplnosť údajov. Táto situácia ovplyvňuje
dôslednosť a užitočnosť informácií a obmedzuje ich použitie na
účely bezpečnosti. Vyvoláva takisto riziko, že sa poskytnú
zavádzajúce trendy, ktoré by mohli viesť k tomu, že sa úsilia
zamerajú na oblasti, kde to nie je potrebné, alebo ešte horšie, že sa
nerozpozná problém súvisiaci s bezpečnosťou. Po tretie, výmena informácií medzi členským
štátmi je obmedzená, lebo existujú právne a organizačné prekážky pre
zabezpečenie primeraného prístupu k informáciám obsiahnutým v
Európskom centrálnom registri (ECR), v ktorom sa archivujú všetky
vnútroštátne údaje. Európska legislatíva skutočne ukladá anonymizáciu
niektorých informácií Aj keď účelom uvedených ustanovení je
chrániť citlivé bezpečnostné informácie, ich praktický dôsledok je
taký, že dôležité skutočnosti týkajúce sa bezpečnosti, napr.
skutočný opis udalosti, nie sú pre príslušné orgány dostupné. Je to hlavne
z dôvodu nedostatočnej dôvery členských štátov, pokiaľ ide
o používanie údajov. A napokon neexistuje žiadna požiadavka na
využívanie zhromaždených údajov o udalostiach. V dôsledku toho sa udalosti
neanalyzujú a následne sa neprijímajú vhodné nápravné a preventívne opatrenia
na riešenie nedostatkov v oblasti bezpečnosti. Hlavné subjekty, ktorých sa týka táto iniciatíva,
sú všetky osoby a organizácie, ktoré sú zapojené do systému civilného letectva,
alebo majú prínos z bezpečnosti leteckej dopravy na vnútroštátnej, ako aj
európskej úrovni. 1.2. Analýza subsidiarity Hlásenie udalostí je dôležité pre riadne
fungovanie leteckej dopravy v súlade s cieľom článku 91 Zmluvy o
fungovaní Európskej únie. Pretože zásada subsidiarity sa uplatňuje, musí
sa opatrenie EÚ týkajúce sa hlásenia udalostí zdôvodniť. Po prvé, ciele navrhnutého opatrenia by sa nemohli
dostatočne dosiahnuť na úrovni jednotlivých členských štátov,
pretože je potrebné harmonizovať pravidlá vzťahujúce sa na hlásenie
udalostí, a teda zabezpečiť jednotné a účinné pravidlá v Európe.
Okrem toho pravidlá týkajúce sa európskej databázy a agentúry EÚ môže
stanoviť len európska legislatíva. Po druhé, pridaná hodnota opatrenia EÚ vyplýva z
prínosov posilnenia a spracovania proaktívnych opatrení pre
bezpečnosť na základe analýzy udalostí na vnútroštátnej úrovni a na
úrovni EÚ. Okrem toho incident, ktorý vyzerá ako izolovaná udalosť
v jednom členskom štáte, môže poukázať na potrebu opatrení,
keď sa posudzuje z hľadiska Únie ako celku. 2. Ciele iniciatívy EÚ Hlavným cieľom iniciatívy je prispieť
k zníženiu počtu leteckých nehôd a smrteľných následkov, a
to zlepšením existujúcich systémov na vnútroštátnej, ako aj európskej
úrovni, s využitím udalostí civilného letectva na nápravu nedostatkov
v oblasti bezpečnosti a na prevenciu ich opakovaného výskytu. Konkrétne ciele sú: ·
Zabezpečiť, aby sa všetky udalosti, ktoré
ohrozujú, alebo by ohrozili bezpečnosť letectva, zhromažďovali a
aby poskytli úplný a jasný obraz bezpečnostných rizík v EÚ a jej
členských štátoch (konkrétny cieľ č. 1). ·
Zabezpečiť, aby hlásenia udalostí
uchovávané vo vnútroštátnych databázach a v ECR boli úplné a obsahovali
vysoko kvalitné údaje (konkrétny cieľ č. 2). ·
Zabezpečiť, aby všetky informácie
dôležité z hľadiska bezpečnosti a uchovávané v ECR boli náležite
prístupné pre príslušné orgány a aby sa používali výlučne
na účely zvýšenia bezpečnosti (konkrétny cieľ č. 3). ·
Zabezpečiť, aby sa nahlásené udalosti
účinne analyzovali, aby sa určili a prípadne riešili
bezpečnostné riziká, a aby sa monitorovala efektívnosť opatrení
prijímaných v oblasti bezpečnosti (konkrétny cieľ č. 4). 3. Možnosti politiky Prvá určená možnosť je zrušenie
existujúcich právnych predpisov EÚ. Vzhľadom na vážne riziko, že by
táto možnosť ovplyvnila bezpečnosť občanov, ďalej sa
nesleduje a upustilo sa od nej. Aby sa riešili príčiny problémov, bolo
určených niekoľko politických opatrení a zoskupených do troch
balíkov: Balík politických opatrení 1 (PP1) má za cieľ
zlepšiť súčasný systém, pokiaľ ide o stanovenie základných
prvkov systému úplného hlásenia udalostí, prispieť k zvýšeniu
bezpečnosti letectva zmenou a doplnením právnych predpisov len
v nevyhnutnej minimálnej miere a prijať odporúčania
a usmernenia vždy, keď je to možné. Obsahuje menej intenzívne
politické opatrenia uvedené vyššie. Balík politických opatrení 2 (PP2) pozostáva
z ambicióznejšieho balíka politických opatrení zahŕňajúcich
podstatnú revíziu právnych predpisov EÚ o hlásení udalostí. PP2 sa snaží
zdokonaliť súčasný systém stanovením potrebných legislatívnych
požiadaviek na zabezpečenie efektívneho systému hlásenia udalostí na
všetkých úrovniach a prispieť k zníženiu leteckých nehôd
vytvorením postupov pre analýzu zhromaždených údajov, prijatím príslušných
opatrení a monitorovaním efektívnosti systému z hľadiska
zvýšenia bezpečnosti. Cieľom balíka politických opatrení 3 (PP3) je
zlepšiť súčasný systém prevedením právomocí členských štátov
týkajúcich sa hlásenia udalostí na úroveň EÚ a podobne ako v PP2
stanoviť požiadavky na analýzu udalostí spolu s prijatím potrebných
opatrení v oblasti bezpečnosti a zlepšenia monitorovania. Na
základe PP3 sa zodpovednosť za zavedenie a riadenie systémov hlásenia
udalostí prevádza na Európsku agentúru pre bezpečnosť letectva
(EASA). V tabuľke dole sú uvedené podrobné údaje o
politických opatreniach zahrnutých do rôznych balíkov politických
opatrení. Otázky určené v oddiele 2.2 || Politické opatrenia || Podrobné údaje o politických opatreniach Príčina problému 1: Zhromažďovanie údajov o udalostiach nie je optimálne (PD1) A: Rozsah hlásení, pokiaľ ide o druh udalostí, je v členských štátoch rozdielny, čo vytvára rozpor v úrovni hlásení || 1. Vysvetliť rozsah udalostí, ktoré sa majú zhromažďovať prostredníctvom usmernení – PP1 2. Harmonizovať rozsah hlásení a v prílohe stanoviť, čo by sa malo hlásiť – PP2 a PP3 B: Jednotlivé osoby sa obávajú podávať hlásenie (problém „kultúry spravodlivosti“) || 1. Usmernenia týkajúce sa výkladu a vykonávania článku 8 – PP1 2. Vysvetliť a doplniť existujúce pravidlá (vymedziť pojem „kultúry spravodlivosti“, zriadiť národné kontaktné miesto, stanoviť zásadu neurčovania viny a anonymizáciu hlásení) – PP2 a PP3 C: Nie je povinnosť zaviesť systém dobrovoľného hlásenia udalostí (VORS) a nie je jasné, čo by sa malo v rámci VORS hlásiť || 1. Odporúčanie Komisie k vykonávaniu normy Medzinárodnej organizácie pre civilné letectvo (ICAO), ktorá ukladá zavedenie VORS; usmernenia k systému povinného hlásenia udalostí (MORS)/VORS – PP1 2. Implementovať do právnych predpisov EÚ normu ICAO, v ktorej sa ukladá zavedenie VORS; vysvetliť, čo by sa malo hlásiť v rámci MORS/VORS – PP2 3. Nahradiť vnútroštátny systém VORS osobitným európskym systémom VORS; vysvetliť, čo by sa malo hlásiť v rámci MORS /VORS – PP3 D: V rôznych právnych predpisoch EÚ je obsiahnutých príliš mnoho postupov hlásení, čo vytvára duplicitu a zmätok || 1. Usmernenia, v ktorých sa stanovujú všetky postupy hlásenia a požiadavky vzťahujúce sa na každý postup hlásenia; organizovať odbornú prípravu – PP1 2. Zjednodušiť a harmonizovať všetky požiadavky na hlásenia; zmeniť požiadavky na hlásenie v iných príslušných právnych predpisoch EÚ – PP2 a PP3 E: Tok informácií nie je jasný a v smernici nie je požiadavka, aby organizácie zhromažďovali udalosti || 1. Odporúčanie Komisie o vykonávaní normy ICAO, v ktorej sa požaduje, aby štáty zabezpečili zavedenie systému riadenia bezpečnosti (SMS) v ich odvetví – PP1 2. Implementovať do právnych predpisov EÚ tú časť normy ICAO, ktorá sa týka hlásenia udalostí, a v ktorej sa od členských štátov požaduje, aby zabezpečili zavedenie SMS v ich odvetví – PP2 3. Implementovať do právnych predpisov EÚ tú časť normy ICAO, ktorá sa týka hlásenia udalostí, a v ktorej sa od členských štátov požaduje, aby zabezpečili zavedenie SMS v ich odvetví; previesť povinnosť zhromažďovať udalosti zo štátov na osobitný orgán, ktorý bude priamo, väčšinou z odvetvia, zhromažďovať všetky udalosti pochádzajúce z MORS – PP3 || || Otázky určené v oddiele 2.2 || Politické opatrenia || Podrobné údaje o politických opatreniach Príčina problému 2: Integrácia údajov: Nízka kvalita informácií a neúplnosť údajov (PD2) A: Udalosti sa vyskytujú v najrôznejších formách a nie sú harmonizovaným spôsobom kódované a zatriedené do databáz || 1. Usmernenia týkajúce sa podávania hlásení o udalostiach; odborná príprava a zabezpečenie lepšej harmonizácie klasifikácie vo vnútroštátnych databázach a medzi nimi – PP1 2. Harmonizovať postup hlásení a normalizovať postup zadávania údajov medzi členskými štátmi; spracovať usmernenia a organizovať odbornú prípravu – PP2 3. Uložiť používanie osobitného formátu údajov pre hlásenia udalostí; nahradiť zhromažďovanie udalostí členskými štátmi ich zhromažďovaním na úrovni EÚ prostredníctvom jedného subjektu – PP3 B: Často neexistuje postup kontroly kvality, aby sa zabezpečil súlad údajov || 1. Usmernenia o kvalite údajov; spracovať nástroje automatickej kontroly kvality údajov a sprístupniť ich členským štátom; organizovať odbornú prípravu a semináre – PP1 2. Uložiť organizáciám, ako aj členským štátom, zásadu kontroly kvality; spracovať usmernenia o kvalite údajov a doplniť takéto už existujúce usmernenia; spracovať nástroje automatickej kontroly kvality údajov; organizovať odbornú prípravu a semináre – PP2 a PP3 C: Do ECR sa nezasielajú všetky informácie a zhromaždené údaje nevyjadrujú vždy skutočný výkon v oblasti bezpečnosti || Naďalej zabezpečovať dohľad nad údajmi obsiahnutými v ECR a v prípade potreby začať konania; právne predpisy by mohli spadať do pôsobnosti EASA týkajúcej sa kontrol dodržiavania noriem – PP1, PP2 a PP3 D: V prípade mnohých udalostí sa do ECR nedávajú vyplnené všetky kľúčové dátové polia || 1. Usmernenia k tomu, čo by sa malo vypĺňať a spracovanie zoznamu polí pre každú príslušnú kategóriu udalostí – PP1 2. Zmeniť právne predpisy, aby sa stanovila zásada povinných polí; k revidovaným právnym predpisom priložiť zoznam povinných polí pre každú príslušnú kategóriu udalostí – PP2 a PP3 || || Otázky určené v oddiele 2.2 || Politické opatrenia || Podrobné údaje o politických opatreniach Príčina problému 3: Právne a organizačné prekážky pre zabezpečenie primeraného prístupu k informáciám ECR (PD3) A: Dôležité informácie o udalostiach (opis) nie sú prístupné || Zabezpečiť širší prístup k údajom ECR, najmä aby sa určeným príslušným orgánom poskytol prístup k náležitým informáciám o bezpečnosti – PP1, PP2 a PP3 B: Malá dôvera členských štátov, pokiaľ ide o používanie údajov ECR. || Obmedziť používanie údajov ECR na účely zvýšenia bezpečnosti – PP1, PP2 a PP3 Otázky určené v oddiele 2.2 || Politické opatrenia || Podrobné údaje o politických opatreniach Príčina problému 4: Nevykonáva sa analýza udalostí na vnútroštátnej a európskej úrovni a neexistujú vhodné opatrenia v oblasti bezpečnosti (PD4) A: Žiadna systematická analýza udalostí na úrovni členských štátov a EÚ || 1. Odporúčanie o vykonávaní normy ICAO, v ktorej sa požaduje, aby štáty analyzovali údaje vydané z MORS a VORS a stanovili potrebné vhodné opatrenia – PP1 2. Implementovať normu ICAO, v ktorej sa požaduje, aby štáty analyzovali údaje vydané z MORS a VORS a stanovili potrebné vhodné opatrenia; uložiť túto povinnosť organizáciám, členským štátom a na úrovni EÚ – PP2 3. Implementovať normu ICAO, v ktorej sa požaduje, aby štáty analyzovali údaje vydané z MORS a VORS a stanovili potrebné vhodné opatrenia; uložiť túto povinnosť organizáciám a na úrovni EÚ – PP3 B: Žiadny politický rámec na dosiahnutie zvýšenia bezpečnosti na základe analýzy udalostí || 1. Odporúčanie o vykonávaní odporúčania ICAO, v ktorom sa požaduje implementácia vhodných nápravných a preventívnych opatrení stanovených na základe analýzy udalostí a monitorovanie ich účinnosti – PP1 2. Implementovať normu ICAO, v ktorej sa požaduje prijatie vhodných nápravných a preventívnych opatrení stanovených na základe analýzy udalostí na úrovni organizácie, členských štátov a EÚ a monitorovanie účinnosti týchto opatrení na úrovni členských štátov a EÚ – PP2 3. Implementovať normu ICAO, v ktorej sa požaduje vhodných nápravných a preventívnych opatrení stanovených na základe analýzy udalostí na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ a monitorovanie účinnosti týchto opatrení na úrovni členských štátov a EÚ – PP3 C: Žiadny nástroj na určenie priorít analýzy udalostí || 1. Na úrovni EÚ spracovať jednotnú schému EÚ týkajúcu sa harmonizovanej klasifikácie rizika; sprístupniť tento nástroj; odporúčanie členským štátom, aby svoje udalosti klasifikovali podľa tohto nástroja – PP1 2. Povinnosť členských štátov alebo subjektu EÚ klasifikovať udalosti podľa jednotného nástroja EÚ týkajúceho sa klasifikácie rizika; spracovať tento nástroj na úrovni EÚ a sprístupniť ho členským štátom a odvetviu – PP2 a PP3 4. Posúdenie vplyvu Vplyv balíkov politických opatrení je zhrnutý v
tabuľke: || Balík politických opatrení 1 || Balík politických opatrení 2 || Balík politických opatrení 3 Vplyv na bezpečnosť || malý pozitívny || Veľký pozitívny || malý pozitívny Hospodársky vplyv || || Vplyv na odvetvie || Nulové || Stredné pozitívne || Malý negatívny || Vplyv na členské štáty || Nulové || Malý negatívny || Veľký pozitívny || Vplyv na vnútorný trh a konkurencieschopnosť || malý pozitívny || Veľký pozitívny || malý pozitívny || Administratívne zaťaženie/rok || Nulový || Malé negatívne – 831 133 € || Stredné negatívne – 2 235 miliónov € || Vplyv na rozpočet EÚ/rok || Takmer nulový – 165 000 € || Malý negatívny – 530 000 € || Veľký negatívny – 12,1 miliónov € Sociálne vplyvy || || Normy a práva týkajúce sa kvality práce || malý pozitívny || Stredné pozitívne || Veľký pozitívny || Zamestnanosť || Neutrálne || malý pozitívny || malý pozitívny || Osobné údaje || Nulové || Stredné pozitívne || Stredné pozitívne || Verejné zdravie a bezpečnosť || malý pozitívny || Veľký pozitívny || malý pozitívny Vplyv na životné prostredie || Takmer nulový || Takmer nulový || Takmer nulový Vplyv na základné práva || malý pozitívny || Veľký pozitívny || malý pozitívny Vplyv na zjednodušenie existujúcich právnych predpisov || Nulový || Veľký pozitívny || Veľký pozitívny Vplyv na tretie krajiny || malý pozitívny || Veľký pozitívny || malý pozitívny 5. Porovnanie možností Balíky politických opatrení sa posudzujú
podľa kritérií efektívnosti, účinnosti a súladu. Z hľadiska efektívnosti zaisťuje PP2
najlepšie potenciálne dosiahnutie všetkých konkrétnych cieľov, zatiaľ
čo PP3 poskytuje všeobecne dobrú efektívnosť. PP1 dosahuje plne len
konkrétny cieľ č. 3. PP1 obsahuje opatrenia, ktoré si vyžadujú
veľmi malé náklady na realizáciu alebo administratívne náklady a prispieva
k dosiahnutiu konkrétneho cieľa, ale v obmedzenej miere, a z
uvedeného dôvodu nie je toto politické opatrenie najefektívnejšie
v dosahovaní cieľov. Pokiaľ ide o účinnosť, je PP3
najdrahší a menej účinný ako PP2. PP1 je najlacnejší, ale menej
účinný. Pokiaľ ide o koherentnosť, všetky balíky
politických opatrení sú viac menej rovnaké a predstavujú obmedzený kompromis
medzi rôznymi druhmi vplyvu, ale PP2 predstavuje najviac obmedzený kompromis. Z hľadiska vyššie uvedených skutočností
sa odporúča balík PP2, pretože získané prínosy sú oveľa väčšie
než náklady. Očakáva sa, že prispeje k zvýšeniu bezpečnosti letectva
lepším zhromažďovaním udalostí, lepšou kvalitou údajov, vhodnejším
prístupom k informáciám a zavedením požiadaviek týkajúcich sa využívania
udalostí s cieľom prispieť k zníženiu leteckých nehôd. 6. Monitorovanie a hodnotenie Komisia by vyhodnotila vykonávanie nariadenia tri
roky potom, ako ho prijme zákonodarca, a trvale by monitorovala súbor
kľúčových ukazovateľov dopravy, ktoré sú už k dispozícii. Tieto
ukazovatele sa použijú na meranie, do akej miery prijatá možnosť politiky
dosahuje konkrétne ciele. [1] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/42/ES
o hlásení udalostí v civilnom letectve; Ú. v. EÚ L 167, 4.7.2003, s.
23. [2] Nariadenie Komisie (ES) č. 1321/2007, ktorým sa
stanovujú vykonávacie pravidlá šírenia informácií zainteresovaným stranám o
udalostiach v civilnom letectve, Ú. v. EÚ L 294, 13.11.2007, s. 3 a nariadenie
Komisie (ES) č. 1330/2007 z 24. septembra 2007, ktorým sa stanovujú
vykonávacie pravidlá šírenia informácií zainteresovaným stranám o udalostiach v
civilnom letectve, Ú. v. EÚ L 295, 14.11.2007, s. 7.