SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

O POKROKU, KTORÝ DOSIAHLA ČIERNA HORA V OBLASTI VYKONÁVANIA REFORIEM

1.           Úvod

Európska komisia vo svojom stanovisku[1] k žiadosti Čiernej Hory o členstvo v Európskej únii stanovila sedem kľúčových priorít[2], ktoré museli byť splnené, aby Komisia odporučila začať prístupové rokovania s Čiernou Horou. Komisia vo svojom dokumente o stratégii rozširovania z roku 2011[3], ktorý je založený na analýze v správe o pokroku z roku 2011[4], dospela k záveru, že Čierna Hora úspešne vyriešila kľúčové priority, ktoré EÚ v roku 2010 určila za nevyhnutnú podmienku na začatie prístupových rokovaní. Na zasadnutí Európskej rady v decembri 2011 bolo uvítané hodnotenie Komisie týkajúce sa výrazného pokroku a celkových uspokojivých výsledkov, ktoré dosiahla Čierna Hora. V súvislosti so zámerom začať prístupové rokovania s Čiernou Horou v júni 2012 Európska rada poverila Radu, aby preskúmala pokrok, ktorý dosiahla Čierna Hora v oblasti vykonávania reforiem, s osobitným zameraním na oblasť právneho štátu a základných práv, najmä boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti, a to na základe správy, ktorú predloží Komisia v prvej polovici roka 2012.

Po prijatí záverov na zasadnutí Európskej rady v decembri 2011 Komisia začala proces skríningu kapitol o súdnictve a základných právach, ako aj o spravodlivosti, slobode a bezpečnosti. Vzhľadom na nový prístup k týmto kapitolám to umožní vyriešiť problémy zistené v rámci oboch kapitol v počiatočnej fáze prístupových rokovaní.

V tejto správe sa posudzuje ďalší pokrok, ktorý dosiahla Čierna Hora v období od 1. septembra 2011 vo vykonávaní reforiem spojených s kľúčovými prioritami. Počas tohto obdobia Čierna Hora dosiahla ďalší pokrok v oblasti posilňovania práce parlamentu, profesionalizmu a odpolitizovania verejnej správy, slobody médií a spolupráce s občianskou spoločnosťou. Práve prebieha proces novelizácie ústavy, ktorého cieľom je poskytnúť pevné záruky nezávislosti súdnictva. Čierna Hora dosiahla ďalšie výsledky v oblasti boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Začali sa vykonávať nedávno prijaté opatrenia proti diskriminácii a korupcii a dosiahol sa ďalší pokrok, pokiaľ ide o vysídlené osoby a Rómov, Aškalov a Egypťanov. Čierna Hora naďalej zohrávala konštruktívnu úlohu v regióne a bez problémov pokračovala vo vykonávaní dohody o stabilizácii a pridružení. Čierna Hora však bude musieť pokračovať vo svojom úsilí, aby ďalej rozvíjala výsledky dosiahnuté v oblasti právneho štátu, najmä pokiaľ ide o prípady korupcie a organizovanej trestnej činnosti na najvyššej úrovni, a zabezpečila bezpečné prostredie pre investigatívnu žurnalistiku.

Posúdenie v tejto správe je založené na informáciách, ktoré zhromaždila a analyzovala Komisia, vrátane informácií, ktoré poskytla Čierna Hora, na zisteniach z misií partnerského preskúmania, ako aj informáciách, ktoré spoločne využívajú členské štáty, medzinárodné organizácie a organizácie občianskej spoločnosti pri svojich pravidelných kontaktoch s Komisiou.

2.           Vykonávanie reforiem

Parlament

– Zmeny a doplnenia zákona o voľbe členov miestnych zastupiteľstiev a členov parlamentu boli prijaté v septembri 2011, čím sa zosúladil legislatívny rámec volieb s ústavou a vyriešili hlavné odporúčania OBSE/ODIHR a Benátskej komisie týkajúce sa volieb. Začali sa uplatňovať právne predpisy upravujúce voľby. Voľné miesta poslancov parlamentu sa začali obsadzovať podľa poradia vo volebných zoznamoch. V decembri 2011 parlament vymenoval predsedu a deviatich členov štátnej volebnej komisie. Je potrebné doplniť nedávno prijaté právne predpisy, pokiaľ ide o niekoľko nesplnených odporúčaní OBSE/ODHIR a Benátskej komisie, najmä odporúčaní, ktoré sa týkajú rodovej rovnosti, rozpustenia koalícií a ich povinností v oblasti financovania, a rozšírenia mandátu ústrednej volebnej komisie na komunálne voľby.

Parlament pokračoval vo svojej intenzívnej zákonodarnej činnosti, a to aj vo viacerých oblastiach týkajúcich sa európskej integrácie, medzi ktoré patrí predchádzanie praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu a audit finančných prostriedkov EÚ. Je potrebné ďalej posilňovať úlohu a schopnosť parlamentu posudzovať vplyv právnej úpravy a monitorovať proces zosúladenia s právnymi predpismi EÚ.

Ďalej sa posilňovala dozorná úloha parlamentu, najmä prostredníctvom neustáleho zvyšovania počtu parlamentných otázok, kontrolných a konzultačných vypočutí vysokých štátnych predstaviteľov a diskusií o správach, ktoré predložili rôzne inštitúcie. Pokiaľ ide o parlamentný dohľad v oblasti boja proti korupcii, vo februári 2012 sa parlament po prvýkrát rozhodol začať parlamentné vyšetrovanie a zriadiť vyšetrovací výbor zodpovedný za zhromaždenie informácií a vypracovanie správy o údajnej korupcii pri privatizácii spoločnosti „Telekom Crne Gore“.

Administratívna kapacita parlamentu sa ďalej posilňovala, najmä prostredníctvom zvyšovania počtu pracovníkov zo 100 v októbri 2011 na 129 v marci 2012. Je však potrebné vyvíjať nepretržité úsilie o ďalšie posilňovanie administratívnej a odbornej kapacity parlamentu.

Ďalší pokrok sa dosiahol v súvislosti s transparentnosťou práce parlamentu. V decembri 2011 parlament začal na svojej webovej stránke uverejňovať záznam z hlasovania jednotlivých poslancov. Boli prijaté ďalšie opatrenia na zlepšenie interakcie s občianskou spoločnosťou a verejnosťou. Nový zákon o lobingu prijatý v novembri 2011 okrem iného upravuje vzťah parlamentu s lobistami.

V tejto oblasti sa celkovo dosiahol ďalší pokrok. Začali sa vykonávať nedávno prijaté právne predpisy o voľbách. Ďalej sa posilnila zákonodarná a dozorná úloha parlamentu, vrátane záležitostí týkajúcich sa právneho štátu. Zlepšila sa transparentnosť práce parlamentu a spolupráca s občianskou spoločnosťou. Posilnila sa administratívna a odborná kapacita parlamentu z hľadiska počtu pracovníkov a odbornej prípravy. Je potrebné, aby tieto snahy pokračovali, aby sa konsolidovala zákonodarná úloha parlamentu, najmä pokiaľ ide o dôkladnú kontrolu zlučiteľnosti nových právnych predpisov s acquis EÚ. Je potrebné ďalej posilňovať kapacitu parlamentu vykonávať dohľad nad výkonnou mocou a kontrolovať ju.

Verejná správa

Z iniciatívy vlády a s podporou EÚ a ďalších medzinárodných organizácií sa začala komplexná reforma verejného sektora, ktorej cieľom je zreorganizovať a zracionalizovať verejnú správu. Vláda schválila plán reorganizácie verejnej správy v apríli 2012.

Ako súčasť tejto reformy boli prijaté ďalšie sekundárne právne predpisy zamerané na zefektívnenie štruktúr verejnej správy, zvýšenie jej výkonnosti, posilnenie spolupráce s mimovládnymi organizáciami a na zavedenie verejných vypočutí pri vypracúvaní zákonov. Od januára 2012 sa v prípade nových právnych predpisov musia vypracúvať posúdenia vplyvu, ktoré sa musia predložiť vláde spolu so stanoviskom ministerstva financií k vplyvu vykonávania nových právnych prepisov na rozpočet. Odvtedy bolo k novým právnym predpisom vydaných spolu 90 stanovísk.

Právomoci štátneho kontrolného úradu boli prostredníctvom prijatia zmien a doplnení zákona o financovaní politických strán rozšírené tak, aby zahŕňali audit financovania politických strán; najmä v tejto súvislosti je potrebné posilniť jeho kapacitu a nezávislosť. Vláda prijala stratégiu rozvoja tejto inštitúcie v apríli 2012.

Čierna Hora dosiahla celkovo určitý ďalší pokrok, pokiaľ ide o riešenie výziev spojených s reformou verejnej správy. Je však potrebné dokončiť komplexný plán reorganizácie verejnej správy. Je potrebné ďalej zlepšiť právny rámec, najmä v oblasti postupov prijímania štátnych zamestnancov, posilnenia inštitúcií zodpovedných za celé riadenie štátnej služby, ako aj administratívnych postupov; je potrebné posilniť vykonávanie nedávno prijatých právnych predpisov. Je potrebné, aby pokračovala reforma verejnej správy, pričom sa musí primerane zohľadniť potreba posilňovať oblasti súvisiace s európskou integráciou a finančná udržateľnosť samotnej reformy. Musia sa zaviesť mechanizmy na vykonávanie a monitorovanie stratégie reformy verejnej správy.

– Súdny systém

Pokiaľ ide o nezávislosť a nestrannosť súdnictva, uskutočňujú sa postupy týkajúce sa prijatia zmien a doplnení ústavy, ktoré sú zamerané na ďalšie posilnenie nezávislosti súdov, najmä prostredníctvom odpolitizovaného vymenúvania členov súdnej rady a rady prokurátorov a štátnych prokurátorov na základe ich zásluh. Dňa 28. septembra 2011 boli parlamentom s požadovanou 2/3 väčšinou prijaté návrhy zmien a doplnení ústavy. Po konzultáciách, ktoré sa konali medzi vládou a opozičnými stranami, parlamentný výbor pre právne a ústavné záležitosti prijal v marci 2012 súbor zmien a doplnení ústavy, ktorý sa má predložiť na plenárne hlasovanie. Iniciovaná reforma ústavy by mala uviesť súdny systém do súladu s európskymi normami, najmä prostredníctvom ochrany pred politickým vplyvom pri vymenúvaní sudcov a posilnenia nezávislosti súdov tým, že poslanci, ktorí boli členmi súdnej rady, budú nahradení uznávanými právnikmi a tým, že sa zavedie nový postup vymenúvania predsedu najvyššieho súdu súdnou radou. Mali by sa prijať aj zmeny a doplnenia ústavy posilňujúce právomoci a nezávislosť ústavného súdu a stanovujúce jasné dôvody na odvolanie sudcov a prokurátorov.

Pokračovalo vykonávanie právnych predpisov o súdoch, súdnej rade a štátnej prokuratúre, ktoré boli zmenené a doplnené v júli minulého roka s cieľom posilniť zodpovednosť a nezávislosť súdov. V januári Najvyšší súd zriadil komisiu na vymenúvanie členov súdnej rady spomedzi sudcov. Na základe zoznamu kandidátov, ktorý zostavila táto komisia, konferencia sudcov zvolila v marci nových členov súdnej rady z radov sudcov. Súdna rada a rada prokurátorov prijali svoje rokovacie poriadky, v ktorých je vymedzená ich organizačná štruktúra, fungovanie a postupy rozhodovania. V septembri 2011 súdna rada zriadila komisiu na vykonávanie písomných testov v súvislosti s prvým vymenovaním sudcov a komisiu na kontrolu súdov. Prvé písomné testy pre sudcov sa konali vo februári 2012 a v súlade s novými kritériami boli doposiaľ vymenovaní štyria sudcovia. V prípade konkrétnych súdov sa však postupne uverejňujú ďalšie voľné miesta a je stále potrebné zaviesť jednotný celoštátny systém výberu sudcov a prokurátorov na základe transparentných a objektívnych kritérií. Fungovaniu súdnej rady a rady prokurátorov bráni ich nedostatočná administratívna kapacita a rozpočtové prostriedky.

Naďalej sa zabezpečuje náhodné prideľovanie vecí na súdoch pomocou IT systému, výnimku tvoria menšie súdy s obmedzeným počtom pracovníkov.

Pokiaľ ide o zodpovednosť súdnictva, všetky rozhodnutia správneho súdu a odvolacieho súdu sa sprístupnili verejnosti. V októbri 2011 bola vymenovaná komisia na monitorovanie súladu s etickým kódexom sudcov a komisia na monitorovanie súladu s etickým kódexom prokurátorov. Komisia na monitorovanie súladu s etickým kódexom sudcov konala v referenčnom období na základe dvoch podnetov, pričom obidva boli zamietnuté. Boli vymenovaní členovia disciplinárnej komisie spolu s dvoma pracovníkmi, ktorí majú pomáhať pri overovaní podnetov týkajúcich sa údajných prípadov korupcie v súdnictve. V januári 2012 sa začalo disciplinárne konanie proti jednému sudcovi. Doposiaľ sa neviedlo žiadne disciplinárne konanie proti prokurátorovi. Je potrebné zrevidovať dvojitú právomoc disciplinárnej komisie pri vyšetrovaní a rozhodovaní o disciplinárnych konaniach. Je potrebné posilniť postupy týkajúce sa zbavenia funkčnej imunity s cieľom zabezpečiť plnú zodpovednosť sudcov a prokurátorov na základe trestného práva. Stále je potrebné zaviesť spoľahlivý systém odborného hodnotenia sudcov a prokurátorov.

Pokiaľ ide o efektívnosť súdnictva, Čierna Hora prijala ďalšie opatrenia na zníženie počtu nevyriešených prípadov. S približne 11 500 nevyriešenými prípadmi z minulých rokov na všetkých súdoch v Čiernej Hore na konci roka 2011 bol podiel nevyriešených prípadov približne o 4 % nižší ako v roku 2010. K 34 notárom vymenovaným v júli minulého roka pribudli v januári 2012 ďalší štyria notári. Po nadobudnutí účinnosti zákona o vymáhaní a zabezpečení pohľadávok, ktorým sa prenášajú právomoci v prípade vymáhania v občianskoprávnych veciach na exekútorov, parlament prijal v decembri 2011 zákon o verejných exekútoroch. Vykonávanie rozhodnutí v občianskoprávnych veciach je napriek tomu stále nedostatočné, je potrebné prijať nových exekútorov a fungovanie novovytvoreného exekútorského systému sa ešte musí posúdiť.

S cieľom zvýšiť výkonnosť celého súdneho systému súdna rada začala vytvárať osobitné útvary sudcov, ktorí sa zaoberajú súdnictvom pre mladistvých na vyšších súdoch v Podgorici a Bijelo Polje. Zákon o súdnom systéme pre mladistvých bol ustanovený parlamentom v decembri 2011. Akčný plán vykonávania stratégie reformy súdnictva na obdobie rokov 2007 – 2012 bol revidovaný v decembri 2011. Podnikli sa prvé kroky v súvislosti s racionalizáciou súdnej siete. Pokiaľ ide o prístup k spravodlivosti, po nadobudnutí platnosti zákona o bezplatnej právnej pomoci v januári 2012 boli prijaté tri vykonávacie akty a na všetkých základných súdoch boli otvorené kancelárie bezplatnej právnej pomoci. Vykonávaniu zákona však bránia nedostatočné rozpočtové prostriedky pre tieto kancelárie. Je potrebné posilniť nezávislosť a administratívnu a finančnú sebestačnosť centra pre odbornú prípravu sudcov a zaviesť počiatočnú odbornú prípravu so stanovenými učebnými osnovami pre všetkých členov sudcovského zboru. Je potrebné zlepšiť kvalitu súdnej štatistiky v súlade s európskymi normami a na základe spoľahlivých ukazovateľov, medzi ktoré patrí miera produktivity a miera vybavovania prípadov. Stále je potrebné zaviesť systém na jasné monitorovanie dĺžky súdnych konaní. Zákonné opravné prostriedky dostupné v prípade porušenia práva na spravodlivé súdne konanie majú obmedzený účinok a je ich potrebné zrevidovať v súlade s právom na účinný opravný prostriedok vyplývajúcim z článku 13 Európskeho dohovoru o ľudských právach.

Celkovo sa v oblasti reformy súdnictva dosiahol ďalší pokrok. Začali sa vykonávať nedávno prijaté právne predpisy a ďalej pokročil proces reformy ústavy. Pokrok sa dosiahol v oblasti uverejňovania rozhodnutí súdov. Znížil sa aj počet nevyriešených prípadov a bol zavedený nový systém výkonu rozsudkov s cieľom zlepšiť efektívnosť. Výkon rozhodnutí v občianskoprávnych veciach je však naďalej nedostatočný a je stále potrebné racionalizovať sieť súdov. Je ešte potrebné zaviesť jednotný celoštátny systém prijímania sudcov v súvislosti s prvým vymenovaním sudcov. Je potrebné zlepšiť spoľahlivosť súdnej štatistiky a zaviesť systém na monitorovanie dĺžky súdnych konaní. Je potrebné zmodernizovať a posilniť odbornú prípravu sudcov.

Politika boja proti korupcii

Ďalej pokročilo vykonávanie stratégie vlády v oblasti boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti a jej revidovaného akčného plánu na roky 2011 – 2012. Národná komisia zodpovedná za monitorovanie tohto akčného plánu prijala svoju tretiu správu v apríli 2012 a dospela v nej k záveru, že sa začala vykonávať väčšina opatrení, ktoré majú byť dokončené v druhej polovici roka 2011. Celkový inštitucionálny rámec na monitorovanie vykonávania akčného plánu funguje dobre.

Čierna Hora vynaložila ďalšie úsilie, aby posilnila svoj právny rámec v oblasti boja proti korupcii s cieľom zabezpečiť zosúladenie s príslušným acquis EÚ a medzinárodnými normami. Zmeny a doplnenia zákonníka práce prijaté parlamentom v novembri 2011 dopĺňajú právny rámec vzťahujúci sa na informátorov o ustanovenia zabezpečujúce ich ochranu v súkromnom sektore. Zmeny a doplnenia zákona o slobodnom prístupe k informáciám boli prijaté vládou v apríli 2012. Zmeny a doplnenia zákona o financovaní politických strán, ktoré boli uzákonené v decembri 2011, upravujú rámec inštitucionálneho dohľadu, vecné príspevky a strop členských príspevkov, stanovujú hornú hranicu 10 % ročného príjmu člena. Štátny kontrolný úrad je teraz zodpovedný za audit ročných súvah politických strán a správ o nákladoch na volebnú kampaň, zatiaľ čo štátna volebná komisia je zodpovedná za monitorovanie vykonávania ďalších aspektov práva. Stále je však potrebné posilňovať administratívnu a odbornú schopnosť štátnej volebnej komisie, aby sa zabezpečil úplne účinný nezávislý dohľad. V právnom rámci je potrebné posilniť a ďalej spresniť mechanizmy na kontrolu financovania politických strán a volebných kampaní a vymáhanie sankcií. Systém udeľovania sankcií je stále nedostatočne odradzujúci a nediferencovaný, pričom je potrebné ďalej posilniť povinnosti politických strán spojené s predkladaním správ a účtovníctvom.

Začali sa vykonávať nedávno prijaté právne predpisy v oblasti konfliktu záujmov a verejného obstarávania. Po nadobudnutí účinnosti zmeneného a doplneného zákona o predchádzaní konfliktu záujmov všetci 36 poslanci, ktorí boli zároveň členmi správnych rád štátnych spoločností, sa vzdali svojich pozícií a všetci 16 poslanci, ktorí boli zároveň aj vo výkonných pozíciách (vrátane 2 starostov), sa vzdali jednej zo svojich funkcií. Vo februári 2012 boli vymenovaní členovia komisie pre verejné obstarávanie a bol pridelený rozpočet na jej fungovanie. V decembri 2011 vláda prijala strategický plán a akčný plán rozvoja systému verejného obstarávania a rozhodnutie o zriadení koordinačného orgánu na monitorovanie ich vykonávania. Komisia pre verejné obstarávanie však doposiaľ nezaslala prokuratúre žiadne oznámenia a je potrebné posilniť kontrolný systém.

Ďalšie opatrenia boli prijaté v oblasti predchádzania korupcii. V decembri 2011 bolo Riaditeľstvo pre iniciatívy v oblasti boja proti korupcii presunuté pod ministerstvo spravodlivosti s cieľom zabezpečiť lepšiu koordináciu činností v oblasti boja proti korupcii. Počas referenčného obdobia bolo riaditeľstvu doručených 70 podnetov týkajúcich sa prípadov údajnej korupcie v miestnej samospráve, verejnej správe, súdnictve, zdravotníctve a školstve a riaditeľstvo postúpilo polícii 27 správ o prípadoch údajnej korupcie. Prílev podnetov je aj výsledkom niekoľkých kampaní zorganizovaných riaditeľstvom, ktoré boli zamerané na zvýšenie informovanosti v súvislosti s oznamovaním prípadov korupcie a ochranou informátorov. Na základe posúdenia rizika oblastí ohrozených korupciou, ktoré prijala vláda v júli minulého roka, príslušné orgány predložili správy o vykonávaní odporúčaní uvedených v posúdení. Boli prijaté opatrenia zabraňujúce korupcii v súdnictve. Súdna rada sa rozhodla poskytnúť osobitný finančný príspevok sudcom, ktorí pracujú na prípadoch organizovanej trestnej činnosti, korupcie, terorizmu a vojnových zločinov. Nepretržitá odborná príprava sa poskytuje sudcom a prokurátorom v oblasti boja proti korupcii, najmä s cieľom podporiť uplatňovanie nového trestného poriadku. Organizácie občianskej spoločnosti naďalej aktívne prispievajú k posilňovaniu strategického rámca a poskytovaniu kľúčových dôkazov na začatie vyšetrovania prípadov súvisiacich s korupciou. Majetkové priznania sudcov a prokurátorov však ešte nie sú krížovo kontrolované s ďalšími údajmi a je potrebné ďalej posilniť opatrenia zabraňujúce korupcii v súdnictve. Je potrebné zlepšiť právomoci Riaditeľstva pre iniciatívy v oblasti boja proti korupcii a posilniť jeho schopnosť koordinovať činnosti v oblasti predchádzania korupcii a monitorovať vykonávanie akčného plánu vlády v oblasti boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti.

Ďalší pokrok sa dosiahol v oblasti potlačovania korupcie. Úplné nadobudnutie platnosti nového trestného poriadku v septembri 2011 viedlo k značnému urýchleniu postupu vyšetrovania trestných činov a zníženiu rizika úniku informácií. Inštitucionálna a operačná kapacita prokurátorov, sudcov a polície bojovať proti korupcii bola posilnená prostredníctvom značnej podpory odbornej prípravy a ďalšieho vybavenia. Využívanie osobitných vyšetrovacích opatrení je systematickejšie v dôsledku posilnenej administratívnej a technickej kapacity oddelenia pre špeciálne kontroly. K osobitnému vyšetrovaciemu protikorupčnému tímu, ktorý začal fungovať v októbri 2011, boli pridelení deviati zástupcovia policajnej správy, úradu na predchádzanie praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, daňovej a colnej správy. Tomuto tímu boli poskytnuté ďalšie finančné zdroje, je však potrebné ďalej posilňovať jeho kapacity, najmä prostredníctvom prístupu k príslušným informačným databázam.

Čierna Hora dosiahla ďalšie výsledky vo vyšetrovaní, stíhaní a usvedčovaní prípadov korupcie. Prípady korupcie na najvyššej úrovni však naďalej vyvolávajú obavy. V referenčnom období boli štyria zamestnanci správy štátneho majetku v meste Ulcinj odsúdení druhostupňovým súdom na trest odňatia slobody za zneužitie právomoci verejného činiteľa a jeden colník za branie úplatku. V decembri 2011, januári 2012 a marci 2012 boli vynesené prvostupňové rozsudky proti šestnástim osobám vrátane dvoch štátnych úradníkov odsúdených na trest odňatia slobody, vedúcich pracovníkov štátnej spoločnosti a sudcu. Prebiehajú súdne konania v prípade korupcie na najvyššej úrovni vo veci „Zavala“ proti bývalému starostovi Budvy, jeho zástupcovi a poslancovi parlamentu a v dvoch ďalších prípadoch proti 23 osobám obvineným zo zneužitia právomoci verejného činiteľa a úplatkárstva. Počas obdobia, ktorého sa týka táto správa, boli z úplatkárstva obvinení dvaja policajti. Prebiehajú vyšetrovania proti bývalému starostovi mesta Ulcinj, predsedovi a sudcovi základného súdu, bývalým a súčasným riaditeľom štátnej spoločnosti v Budve a trom zamestnancom ministerstva vnútra.

Je však potrebné systematicky rozvíjať dosiahnuté výsledky v oblasti boja proti korupcii, najmä pokiaľ ide o vyšetrovania a konečné odsúdenie v prípadoch korupcie na najvyššej úrovni. Skutočnosť, že všetky prípady korupcie na najvyššej úrovni sa začali na základe dôkazov, ktoré poskytla tretia strana, vyvoláva obavy. Počet prípadov korupcie, v ktorých bolo nariadené zhabanie majetku, je stále veľmi nízky. Doposiaľ sa nevyužívali ustanovenia trestného poriadku a trestného zákona o konfiškácii a rozšírenej konfiškácii majetku nadobudnutého trestnou činnosťou. Stále je potrebné upraviť postupy týkajúce sa zhabania, konfiškácie a správy príjmov z trestnej činnosti. Spolupráca medzi agentúrami sa do určitej miery zlepšila, je ju však potrebné ďalej posilňovať, najmä zabezpečiť vedúcu úlohu prokurátorov vo vyšetrovaní. Prokurátori nemajú prístup k príslušným databázam a nedostatočná kapacita bráni účinnému uplatňovaniu trestného poriadku. Je potrebné posilniť administratívnu kapacitu úradu špeciálneho prokurátora v oblasti boja proti organizovanej trestnej činnosti, korupcii, financovaniu terorizmu a najmä vojnovým zločinom. Napriek tomu, že bola posilnená administratívna kapacita komisie na predchádzanie konfliktu záujmov, stále jej chýba právomoc kontrolovať správnosť majetkových priznaní a vyhlásení o záujmoch štátnych zamestnancov s cieľom určiť prípady nezákonného obohatenia, keďže nemá žiadne vyšetrovacie právomoci a prístup do príslušných databáz. Nezávislosť súdnictva je stále záležitosťou, ktorá vyvoláva obavy, čo má vplyv na odhodlanie bojovať proti korupcii. Korupcia je stále problémom, ktorý vyvoláva vážne obavy.

Celkovo sa v oblasti boja proti korupcii dosiahol pokrok. Začali sa vykonávať nedávno prijaté právne predpisy v kľúčových oblastiach, medzi ktoré patrí financovanie politických strán, predchádzanie konfliktu záujmov a verejné obstarávanie. Je potrebné ďalej posilňovať ich ustanovenia o kontrolných mechanizmoch. Boli prijaté ďalšie opatrenia na rozvíjanie výsledkov v oblasti boja proti korupcii, o čom svedčí niekoľko nových vyšetrovaní prípadov korupcie na najvyšších miestach. Napriek tomu je počet konečných odsúdení a prípadov korupcie, v ktorých bolo nariadené zhabanie alebo skonfiškovanie majetku, stále nízky. Je potrebné ďalej posilňovať spoluprácu medzi agentúrami, najmä medzi políciou a prokurátormi a posilniť vedúcu úlohu prokuratúry, v súlade s novým trestným poriadkom.

Policajná spolupráca a boj proti organizovanej trestnej činnosti

Policajná spolupráca na regionálnej a medzinárodnej úrovni v oblasti organizovanej trestnej činnosti sa zlepšila. Niekoľko operácií polície sa uskutočnilo v spolupráci s orgánmi rôznych členských štátov EÚ, krajinami tohto regiónu, Interpolom a Europolom, v dôsledku čoho sa zvýšil počet obvinení a zatknutí. Dohoda o vydávaní stíhaných osôb medzi Čiernou Horou a bývalou Juhoslovanskou republikou Macedónsko bola podpísaná v októbri 2011. Policajné orgány Čiernej Hory a Bosny a Hercegoviny podpísali memorandum o spolupráci v oblasti spoločného boja proti korupcii, organizovanej trestnej činnosti, obchodovaniu s drogami a terorizmu. Dve dohody o policajnej spolupráci boli podpísané aj s Chorvátskom a bývalou Juhoslovanskou republikou Macedónsko. Dohoda o recipročnom výkone súdnych rozhodnutí v trestných veciach s Chorvátskom bola ratifikovaná v decembri 2011.

Od septembra 2011 všetky príslušné štátne orgány uplatňujú nový trestný poriadok. V novembri 2011 boli prijaté zmeny a doplnenia príručky pravidiel o vnútornej organizácii a opise pracovných miest policajnej správy, ktorými sa v rámci polície zavádzajú špecializovanejšie organizačné jednotky. V januári 2012 bol prijatý akčný plán boja proti organizovanej trestnej činnosti, ktorým sa zavádzajú operačné opatrenia a ukazovatele v súlade s prioritami stanovenými v hodnotení hrozieb organizovanej trestnej činnosti z roku 2011. Špeciálny vyšetrovací tím začal od začiatku svojho fungovania v októbri 2011 finančné vyšetrovania v troch závažných prípadoch organizovanej trestnej činnosti a boli mu poskytnuté ďalšie finančné zdroje. Od decembra 2011 pôsobí koordinačný orgán na monitorovanie výsledkov vykonávania stratégie rozvoja a fungovania polície. Mali by sa však lepšie objasniť a zlepšiť vzťahy medzi prokuratúrou a políciou v rámci nového trestného poriadku, najmä v prípade finančných vyšetrovaní; sú potrebné ďalšie zariadenia a špecializovaní pracovníci na riešenie zložitých prípadov. Mali by sa revidovať ustanovenia o používaní osobitných vyšetrovacích opatrení, aby sa predĺžili ich časové obmedzenia. Projekt policajnej práce založenej na spravodajských informáciách by sa mal rozšíriť po celej krajine a súčasne by mali byť vyškolení policajní pracovníci. Ďalšie finančné prostriedky je potrebné vyčleniť na zvyšovanie vyšetrovacích kapacít a konkrétnych zdrojov – vrátane IT – v rámci policajných oddelení.

Čierna Hora dosiahla ďalšie výsledky v oblasti riešenia prípadov organizovanej trestnej činnosti. Boli vynesené ďalšie dva druhostupňové rozsudky v prípadoch obchodovania s drogami a obchodovania s ľuďmi. Boli vynesené tri prvostupňové rozsudky, a to v septembri 2011 vo veci výroby drog, v januári 2012 vo veci pašovania drog a v januári 2012 vo veci prania špinavých peňazí. Pokiaľ ide o vec Saric, za obchod s drogami a pranie špinavých peňazí v hodnote viac ako 12 miliónov EUR boli odsúdení dvaja členovia zločineckej organizácie, jeden na 6 rokov väzenia a druhý na 8 rokov väzenia. V decembri 2011 bola podaná žaloba vo veci Kalic, v ktorej sú tri osoby obvinené z prania špinavých peňazí; hodnota zhabaného majetku je viac ako 28 miliónov EUR. Začalo sa konanie vo veci šiestich nových prípadov. V období medzi koncom roka 2011 a prvými mesiacmi roka 2012 sa začali vyšetrovať tri prípady pašovania drog a prípad falšovania pasov, do ktorých bolo zapletených spolu 65 osôb. Hodnota majetku pochádzajúceho z trestnej činnosti, ktorý bol dočasne zhabaný v krajine, sa zvýšila a podľa odhadu správy štátneho majetku, ktorá je poverená jeho správou, predstavuje sumu viac ako 40 miliónov EUR. Zmeny a doplnenia zákona o správe dočasne a trvalo zhabaného majetku boli prijaté v apríli 2012. Je však potrebné, aby sa ďalej posilňovala príslušná agentúra, najmä pokiaľ ide o jej schopnosť určovať hodnotu dočasne zhabaného a skonfiškovaného majetku a efektívne ho spravovať. Je potrebné vypracovať sekundárne právne predpisy zabezpečujúce výkon súdnych rozhodnutí a postupov týkajúcich sa správy zhabaného a skonfiškovaného majetku. Celkový počet finančných vyšetrovaní a zhabaného majetku zostáva nízky v dôsledku veľmi slabých administratívnych kapacít v tejto oblasti.

Zákon o predchádzaní praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu bol zmenený a doplnený vo februári 2012 tak, aby bol zosúladený s acquis EÚ. V decembri 2011 bola posilnená spolupráca a výmena informácií medzi ministerstvom financií, Správou pre predchádzanie praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu (APMLTF), Centrálnou bankou, Komisiou pre cenné papiere a Agentúrou pre dohľad nad poisťovníctvom. APMLTF otvorila spolu 107 prípadov a zúčastnila sa na finančnom vyšetrovaní, ktoré viedla špeciálna prokuratúra pre boj proti organizovanej trestnej činnosti, korupcii, financovaniu terorizmu a vojnovým zločinom. Je však potrebné konsolidovať odbornosť polície v tejto oblasti, ako aj dosiahnuté výsledky v oblasti aktívnych finančných vyšetrovaní. Mali by sa posilniť právomoci APMLTF týkajúce sa dohľadu nad bankovým systémom.

Celkovo bol v oblasti boja proti organizovanej trestnej činnosti zaznamenaný pokrok. Boli dosiahnuté ďalšie výsledky. Zlepšila sa medzinárodná spolupráca a rôzne policajné operácie viedli k zhabaniu drog a majetku nadobudnutého trestnou činnosťou; obchod s drogami je však naďalej veľkým problémom, keďže krajina je tranzitnou oblasťou na pašeráckej ceste do EÚ a z nej. Naďalej sa posilňoval právny rámec, ale jeho vykonávanie si vyžaduje nepretržitú pozornosť. Je potrebné ďalej posilňovať vyšetrovacie kapacity orgánov činných v trestnom konaní a prokuratúry, najmä v oblasti finančných vyšetrovaní. Je potrebné zvýšiť spoluprácu medzi agentúrami.

Sloboda prejavu a sloboda zhromažďovania a združovania

Dekriminalizácia ohovárania prispela k zníženiu počtu súdnych konaní proti médiám. Počet nevyriešených prípadov urážky na cti a ohovárania na súdoch sa postupne znižuje, v súlade s usmerneniami Najvyššieho súdu, ktorými sa upravuje úroveň finančného odškodnenia v prípadoch ohovárania vedených proti médiám. Tieto usmernenia sú založené na judikatúre Európskeho dvora pre ľudské práva. Centrum pre odbornú prípravu sudcov zabezpečilo odbornú prípravu pre sudcov a prokurátorov, pričom osobitný dôraz sa kládol na právo na slobodu prejavu, ktoré vyplýva z článku 10 Európskeho dohovoru o ľudských právach. Vysokopostavení štátni predstavitelia naďalej podporovali priaznivejšie a bezpečnejšie prostredie pre médiá, vrátane prostredníctvom odsúdenia útokov a podpory vyšetrovaní prípadov násilia proti médiám.

V niektorých starších prípadoch ohovárania však nezaplatené pokuty boli zmenené na tresty odňatia slobody. Tieto prípady sa musia uviesť do súladu s judikatúrou ESĽP, najmä aby sa zabezpečilo, že v prípade nezaplatených pokút sa neuloží trest odňatia slobody. Je potrebné, aby sa dosiahol ďalší pokrok v určitých nedávnych a starších prípadoch násilia proti médiám, ktoré sa musia ešte dôkladne vyšetriť a stíhať, vrátane fyzického útoku na investigatívneho novinára, ktorý sa odohral v marci 2012.

V marci 2012 bol zriadený samoregulačný mediálny orgán, ktorý združuje časť niektorých tradičných a miestnych médií; nedávno bol vytvorený paralelný orgán zastupujúci niektoré dôležité celoštátne média. Boli prijatí ďalší pracovníci s cieľom zintenzívniť monitorovacie kapacity Agentúry pre elektronické média. Verejnoprávny vysielateľ prechádza štrukturálnou reformou, ktorej cieľom je zmeniť ho na modernejší a sebestačný subjekt. Chýbajúca finančná udržateľnosť a operačné zdroje by mohli narušiť fungovanie médií, ako aj audiovizuálnych samoregulátorov. Nedávne legislatívne zmeny a doplnenia zákona o elektronických médiách ohrozujú nezávislosť audiovizuálneho regulátora. Dôvodom obáv je nedostatok zdrojov na monitorovanie médií po celej krajine. Profesionalizmus a nezávislosť verejnoprávneho vysielateľa neboli ešte úplne dosiahnuté.

Naďalej sa posilňovala spolupráca s občianskou spoločnosťou. Vo februári 2012 boli prijaté dve vyhlášky posilňujúce úlohu občianskej spoločnosti, jedna o spolupráci medzi orgánmi štátnej správy a mimovládnymi organizáciami (MVO) a druhá o vedení verejných diskusií o návrhoch právnych predpisov.

Rada pre spoluprácu s MVO teraz plne funguje a pravidelne zasadá. Zapojila sa do prípravy návrhu príslušných právnych predpisov, vrátane prípravy zmien a doplnení zákona o hazardných hrách, v ktorom sa stanovuje finančná podpora pre MVO. Zástupcovia organizácií občianskej spoločnosti sú v súčasnosti zapojení do činností rôznych štátnych orgánov prostredníctvom svojej účasti v pracovných skupinách a radách, ktoré sa zaoberajú rôznymi oblasťami politiky. Bol aktualizovaný verejný register MVO.

Celkove sa dosiahol určitý pokrok v oblasti posilňovania slobody médií a významný pokrok v oblasti posilňovania spolupráce s občianskou spoločnosťou. Je však potrebné, aby pokračovalo dôsledné vykonávanie usmernení Najvyššieho súdu, ktorými sa upravuje úroveň peňažnej kompenzácie v prípadoch žalôb proti médiám za ohováranie, a mali by sa nájsť alternatívne opatrenia k trestom odňatia slobody v prípade nezaplatených pokút vyplývajúcich s predchádzajúcich prípadov urážky na cti. Nevyriešené prípady násilia proti médiám vyvolávajú obavy. Je potrebné vyvíjať nepretržité úsilie na zabezpečenie trvalo udržateľnej a dlhodobej spolupráce medzi orgánmi a občianskou spoločnosťou.

Antidiskriminačné politiky, vysídlené osoby a Rómovia, Aškalovia a Egypťania

Posilnili sa administratívne a rozpočtové kapacity ombudsmana. V rámci tejto inštitúcie bola vypracovaná správa analyzujúca stav policajných priestorov, ktoré sa používajú pre zadržané osoby, správa analyzujúca ochranu pred diskrimináciou a správa analyzujúca postavenie žobrajúcich detí. Tieto správy schválil v období medzi októbrom a novembrom 2011 parlamentný výbor pre ľudské práva a slobodu, ktorý sa stal aktívnejším v oblasti podpory ľudských práv a boja proti diskriminácii. Portfólio podpredsedu vlády a ministra spravodlivosti bolo rozšírené o ľudské práva v marci 2012.

Rada pre ochranu pred diskrimináciou už funguje. Pätnásť členov tohto orgánu bolo vymenovaných vo februári 2012 vrátane zástupcov z rómskeho spoločenstva a jedného člena zastupujúceho organizácie občianskej spoločnosti, ktoré sa zaoberajú právami lesbičiek, homosexuálov, bisexuálov a transsexuálov (LGBT). Pokračovali kampane a odborná príprava pre štátnych zamestnancov v oblasti boja proti diskriminácii. Orgány naďalej aktívne podporovali pozitívne prostredie pre práva LGBT v krajine. Úplne funguje ochrana a podpora a poradenstvo pre LGBT osoby.

Je potrebné posilniť kapacitu ombudsmana, pokiaľ ide o finančné a ľudské zdroje. Vykonávanie právnych predpisov v oblasti boja proti diskriminácii sa oneskoruje; inštitucionálne kapacity v oblasti podpory, monitorovania a presadzovania ľudských práv sú obmedzené, najmä pokiaľ ide o práva osôb so zdravotným postihnutím a sociálne a zraniteľné osoby. LGBT osoby sú stále vystavené diskriminácii a tieto prípady si vyžadujú dôkladné následné opatrenia zo strany orgánov.

Dosiahol sa pokrok v oblasti zaručenia právneho postavenia vysídlených osôb, najmä Rómov, Aškalov a Egypťanov, a zabezpečenia dodržiavania ich práv. Zmeny a doplnenia zákona o cudzincoch boli prijaté v novembri 2011 s cieľom odložiť lehotu na podanie žiadosti o status cudzinca na december 2012. Počet žiadostí sa pomaly, ale neustále zvyšuje: približne 48 % vysídlených osôb predložilo žiadosti a 29 % z nich bol udelený status cudzinca v krajine. Bolo zavedených niekoľko opatrení na podporu právnych predpisov týkajúcich sa postavenia zraniteľných vysídlených osôb. Rozhodnutia o zmene územného plánu oblasti Konik boli prijaté vo februári 2012; predstavujú rámec na výstavbu bytov pre existujúcich obyvateľov. Čierna Hora zohrávala aktívnu úlohu v procese sarajevskej deklarácie. Dočasná vyhláška, ktorou sa vysídleným osobám udeľujú rovnaké ekonomické a sociálne práva, bola predĺžená do júna 2013. Ďalej sa rozvíjala oblasť podpory občianskej registrácie Rómov, Aškalov a Egypťanov, najmä tých, ktorí sú vnútorne vysídlení. Vláda prijala stratégiu zlepšovania ich postavenia na obdobie rokov 2012 – 2016 a akčný plán na jej realizáciu. Uskutočnili sa odborné školenia pre Rómov, Aškalov a Egypťanov. Je potrebné, aby pokračovala registrácia vysídlených osôb, najmä v prípade zraniteľných osôb. Sú potrebné ďalšie opatrenia na zlepšenie prístupu vysídlených osôb a Rómov, Aškalov a Egypťanov k hospodárskym a sociálnym právam. Rómske ženy zažívajú dvojitú diskrimináciu – ako príslušníčky menšinovej skupiny a ako ženy.

Bezodkladne by sa mal prijať zákon o sociálnom bývaní ako kľúč k ďalšiemu pokroku v súvislosti s táborom v meste Konik.

Celkovo sa dosiahol určitý pokrok v oblasti boja proti diskriminácii, legalizácie postavenia vysídlených osôb a zabezpečenia práv Rómov, Aškalov a Egypťanov. Mali by sa posilniť inštitucionálne kapacity na monitorovanie, podporu a presadzovanie ľudských práv v praxi, ako aj boj proti diskriminácii. Musí sa dokončiť ustálenie právneho postavenia vysídlených osôb; mali by sa posilniť politiky začlenenia Rómov, Aškalov a Egypťanov.

3.           Záver

Čierna Hora dosiahla pokrok vo vykonávaní reforiem v oblasti právneho štátu a základných práv vrátane oblasti boja proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti.

Vzhľadom na dosiahnutý pokrok Komisia zotrváva na názore, že Čierna Hora dosiahla potrebný stupeň súladu s kritériami členstva, a najmä kodanskými politickými kritériami, na začatie prístupových rokovaní. Z hľadiska týchto úvah a vzhľadom na závery zasadnutia Rady v decembri 2011 Komisia znovu opakuje svoje odporúčanie, aby sa začali prístupové rokovania s Čiernou Horou.

Počas procesu prístupových rokovaní sa Komisia bude naďalej osobitne zameriavať na oblasť právneho štátu a základných práv, najmä boj proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti, s cieľom zabezpečiť solídne výsledky. V plnej miere využije nástroje dostupné vo všetkých fázach prístupového procesu. V tejto súvislosti nový prístup navrhnutý Komisiou a schválený na zasadnutí Európskej rady v decembri 2011, pokiaľ ide o kapitoly o súdnictve a základných právach a spravodlivosti, slobode a bezpečnosti, umožní pevne zakotviť reformy v tejto oblasti a zabezpečiť dôkladné monitorovanie ich vykonávania.

[1]               KOM(2010) 670 v konečnom znení.

[2]               Kľúčové priority sa týkajú týchto oblastí: legislatívny rámec volieb a zákonodarná a dozorná úloha parlamentu; reforma verejnej správy; reforma súdnictva; boj proti korupcii; boj proti organizovanej trestnej činnosti; sloboda médií a spolupráca s občianskou spoločnosťou; vykonávanie antidiskriminačného rámca a postavenie vysídlených osôb. Úplné znenie kľúčových priorít je uvedené v dokumente KOM (2010) 670.

[3]               KOM(2011) 666 v konečnom znení.

[4]               SEK(2011) 1204 v konečnom znení.