22.5.2012   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 143/134

1.1

EHSV vo všeobecnosti víta návrh Európskej komisie na zriadenie nástroja na rozdelenie rizika pre dlhopisy na projekty na plánovanú pilotnú fázu v období 20012 – 2013. Poukazuje však na riziká súvisiace s týmto nástrojom. Predtým, než bude tento nástroj pokračovať v novom rozpočtovom období EÚ 2014 – 2020, by sa malo najprv pokračovať v hodnotení, ktoré by sa malo zintenzívniť v rámci rozsiahlej verejnej diskusie a uskutočniť s veľkou dôslednosťou. Pritom treba využiť predovšetkým skúsenosti s projektmi verejno-súkromného partnerstva (PPP).

1.2

Príležitosti navrhovaného nástroja sa črtajú najmä v rámci mobilizácie potrebných investičných prostriedkov pre projekty infraštruktúry v oblasti dopravy, telekomunikácií a energetiky, ktoré sú dôležité pre posilnenie rastu, inovácií, konkurencieschopnosti a vytváranie pracovných miest. Prostredníctvom realizácie plánovaných projektov sa občanom ukáže konkrétne uplatňovanie európskej integrácie, a tým sa posilní európske zmýšľanie.

1.3

Výbor však uznáva aj existenciu rizík. Riziká vyplývajú najmä z prípadného krytia strát pri začatých investičných projektoch. Zatiaľ čo potenciálne krytie rizika je pri rozpočte EÚ v legislatívnom návrhu Komisie jasne vyriešené, v prípade EIB sa na základe príslušných zmlúv pre každý projekt, ktoré uzavrela EIB a investori, ako aj na základe rozloženia rizika medzi jednotlivé projekty uskutočneného zo strany EIB predpokladá, že EIB nebude preberať žiadne ďalšie riziká. S cieľom zabrániť všetkým prípadom, keď by mal vznik rizika negatívny vplyv na bonitu a dobrú povesť EIB, ako aj na zadávanie a realizáciu projektov bežne podporovaných EIB, je podľa výboru potrebné, aby EIB uplatňovala svoje konzervatívne kritériá na hodnotenie projektových rizík aj v rámci dlhopisov na projekty. EIB by mala predovšetkým transparentne objasniť prevzatie rizika (1) a prípadne by sa malo preberanie rizika obmedziť. Toto opatrenie by sa malo zobrať do úvahy predovšetkým v súvislosti s pokračovaním nástroja počas nového rozpočtového obdobia 2014 – 2020 po vyhodnotení skúseností získaných počas pilotnej fázy.

1.4

Výbor konštatuje, že návrh Komisie sa v príliš malej miere zaoberá otázkami súvisiacimi so splácaním súkromne financovaných projektov infraštruktúry. Predovšetkým v oblasti dopravy by sa malo diskutovať na širokom spoločenskom základe o možných dôsledkoch zavedenia financovania užívateľmi. Výbor tiež poukazuje na to, že týmto navrhovaným nástrojom nesmú byť ohrozené politické rozhodnutia a spoločenské dohody na dosiahnutie udržateľných hospodárskych, environmentálnych a sociálnych cieľov. Na začatie projektov PPP nesmú byť poskytované žiadne nesprávne stimuly. Výbor pripomína svoj názor, že kritériá zadlženia pre projekty PPP musia zodpovedať kritériám pre projekty pochádzajúce z bežného verejného obstarávania.

1.5

Výbor sa domnieva, že prostredníctvom navrhovaného nástroja na rozdelenie rizika na vydávanie projektových dlhopisov možno zmobilizovať len časť potrebných investičných prostriedkov pre okamžite potrebné infraštruktúrne projekty. Poukazuje na to, že na verejné investície je potrebné zmobilizovať ďalšie zdroje príjmov pre verejné rozpočty. V tejto súvislosti upozorňuje najmä na návrhy na zavedenie dane z finančných transakcií.

2.1

Európska komisia predložila 19. októbra 2011 viaceré legislatívne a nelegislatívne návrhy na rozvoj transeurópskych sietí a infraštruktúr v oblasti dopravy, energetiky a telekomunikácií pod spoločným názvom „Nástroj Spájame Európu“ zameraných na nové rozpočtové obdobie 2014 – 2020. Týkajú sa najmä usmernení pre podporu, projektov, ktoré môžu byť podporované, výšky potrebných investičných prostriedkov a nových nástrojov financovania v uvedených oblastiach. Toto stanovisko sa venuje aspektom financovania. Ostatné aspekty sú predmetom iných stanovísk EHSV (2).

2.2

Legislatívny návrh, ktorému sa venuje toto stanovisko, obsahuje tieto prvky: rozšírenie rozsahu uplatňovania rámcového programu pre konkurencieschopnosť a inovácie pre terajšie rozpočtové obdobie EÚ (2007-2013) na oblasť investícií do širokopásmovej infraštruktúry a zavedenie nástroja na rozdelenie rizík pre dlhopisy na projekty v oblasti informačných a komunikačných technológií a širokopásmového pripojenia, ako aj na transeurópske siete (TEN) v oblasti dopravnej (TEN-T) a energetickej infraštruktúry (TEN-E).

2.3

Navrhovaný nástroj sa zriaďuje vzhľadom na problémy zapríčinené finančnou a hospodárskou krízou s cieľom financovať dlhodobo zamerané investície s účasťou súkromného kapitálu. Pre dlhodobo zamerané projekty v oblasti infraštruktúry sa tým majú mobilizovať dodatočné prostriedky aj na kapitálových trhoch. V prípade navrhovaného nástroja ide o nástroj na rozdelenie rizika pre dlhopisy na projekty, ktorý má s pomocou finančných príspevkov z rozpočtu EÚ pre Európsku investičnú banku (EIB) umožniť tejto banke, aby prostredníctvom podriadených úverov alebo podriadených záruk zmiernila kreditné riziko držiteľov dlhopisov.

2.4

Legislatívne opatrenie sa týka pilotnej fázy na roky 2012 a 2013. V tomto období sa má otestovať účinok nástroja na rozdelenie rizika na mobilizáciu súkromných investičných prostriedkov.

2.5

O riziko sa budú deliť EÚ a EIB. Finančný príspevok z rozpočtu EÚ je pritom obmedzený na 230 miliónov EUR: na projekty TEN-T má byť v rokoch 2012 a 2013 k dispozícii maximálne 200 miliónov EUR, na projekty TEN-E maximálne 10 miliónov EUR a na investície do oblasti IKT a širokopásmovej infraštruktúry v roku 2013 maximálne 20 miliónov EUR.

2.6

Vychádza sa z toho, že z celkového hľadiska môže EIB pomocou príspevkov z rozpočtu EÚ pokryť pre všetky zrealizované projekty tzv. prvú stratu. Presná výška maximálneho prevzatia rizika zo strany EIB je zmluvne stanovená pre každý projekt zvlášť. Teoreticky predstavuje maximálne riziko EIB súčet uzatvorených zmlúv, z ktorého sa odpočíta príspevok z rozpočtu EÚ. Nominálne pokrytie rizika EIB u všetkých projektov sa však v legislatívnom návrhu Komisie nepredpokladá tak, ako tomu je v prípade rozpočtu EÚ, pretože v návrhu sa uvádza: „Reziduálne riziko všetkých operácií znáša EIB.“. Reziduálne riziko stanoví EIB v rámci svojej analýzy rizík.

2.7

Komisia sa týmto nástrojom snaží o mobilizáciu ďalších investičných zdrojov, predovšetkým súkromných, a chcela by tak dosiahnuť pákový účinok. Želateľnými investormi sú najmä poisťovne, penzijné a štátne fondy, ktoré hľadajú bezpečné a dlhodobé investičné príležitosti.

2.8

Mobilizácia rozpočtových prostriedkov z rozpočtu EÚ počas pilotnej fázy sa má uskutočňovať výlučne prostredníctvom prerozdeľovania. Predovšetkým majú na to byť využité voľné finančné prostriedky z už existujúceho nástroja záruky za pôžičky na projekty týkajúce sa transeurópskej dopravnej siete (LGTT).

2.9

Zatiaľ čo u existujúceho nástroja na rozdelenie rizika LGTT pokrýva EIB riziko komerčných poskytovateľov úverov (bánk), v legislatívnom návrhu, ktorý sa tu preskúmava, pokrýva EIB riziko subjektov investujúcich do dlhopisov na projekty. V obidvoch prípadoch ide o pokrytie rizika zadlženia projektových spoločností, ktoré realizujú infraštruktúrne projekty, pričom v praxi prichádzajú do úvahy investície uskutočnené v podobe financovania projektu a ďalších projektov verejno-súkromného partnerstva (PPP). Sponzori projektu, ako sú stavebné firmy, fondy infraštruktúry, prevádzkovatelia a čiastočne verejné podniky, tu zvyčajne preberajú okrem samotnej stavby aj prevádzku, plánovanie a predovšetkým financovanie investičných projektov.

2.10

Výber podporovaných projektov pre pilotnú fázu sa ešte neuskutočnil. V oblasti TEN-T sa pritom plánuje podpora troch až 11 projektov, v oblasti TEN-E sa má podporovať jeden a v oblasti IKT a širokopásmového pripojenia jeden až dva projekty. Zo skúseností z pilotnej fázy sa vyvodia závery pre nové rozpočtové obdobie 2014 – 2020.

2.11

Aspektom splácania sa legislatívny návrh a sprievodné dokumenty Komisie venujú len okrajovo. Z dokumentu EIB o skúsenostiach s LGTT však jasne vyplýva, že tento nástroj na rozdelenie rizika sa považuje za vhodný najmä pre projekty financované užívateľmi (3). Niečo podobné možno očakávať aj v prípade projektov, o ktoré sa usiluje tu preskúmavaný legislatívny návrh.

3.1

EHSV vo všeobecnosti víta návrh Európskej komisie na zriadenie nástroja na rozdelenie rizika pre dlhopisy na projekty na plánované pilotnú fázu v období 20012 - 2013. Poukazuje na doleuvedené príležitosti, ale aj na riziká, ako aj na predložené návrhy a podmienky, predovšetkým pokiaľ ide o pokračovanie platnosti tohto nástroja po skončení pilotnej fázy.

3.2

Príležitosti sa črtajú najmä v rámci možnosti mobilizácie dodatočných investičných prostriedkov, čím možno zvýšiť účinnosť rozpočtových prostriedkov EÚ. Významnou mierou to môže prispieť k zabezpečeniu rastu a inovácií, zlepšeniu konkurencieschopnosti európskeho hospodárstva, dosiahnutiu cieľov stratégie Európa 2020 a udržaniu a vytváraniu pracovných miest. Prostredníctvom realizácie plánovaných projektov sa občanom ukáže konkrétne uplatňovanie európskej integrácie a tým sa posilní európske zmýšľanie.

3.3

Výbor však uznáva aj existenciu rizík. Poukazuje na prirodzenú súvislosť medzi výškou pákových účinkov a prevzatím rizika verejnoprávnymi orgánmi. Riziká vyplývajú najmä z prípadného krytia strát pri začatých investičných projektoch. Zatiaľ čo potenciálne krytie rizika je pri rozpočte EÚ v legislatívnom návrhu Komisie jasne vyriešené, v prípade EIB sa na základe príslušných zmlúv pre každý projekt, ktoré uzavrela EIB a investori, ako aj na základe rozloženia rizika medzi jednotlivé projekty uskutočneného zo strany EIB predpokladá, že EIB nebude preberať žiadne ďalšie riziká. S cieľom zabrániť všetkým prípadom, keď by mal vznik rizika negatívny vplyv na bonitu a dobrú povesť EIB, ako aj na zadávanie a realizáciu projektov bežne podporovaných EIB, je vhodné zmysluplne vymedziť využívanie nástroja na rozdelenie rizika, pokiaľ ide o mieru prevzatia rizika zo strany EIB, na základe transparentnej prezentácie prevzatia rizika. EIB by mala predovšetkým transparentne prezentovať prevzatie rizika (4) a prípadne by sa malo preberanie rizika obmedziť. Toto opatrenie by sa malo zobrať do úvahy najmä počas nového rozpočtového obdobia 2014 – 2020 po vyhodnotení skúseností s pokračovaním nástroja získaných v rámci pilotnej fázy.

3.4

Posúdenie návrhu Európskej komisie závisí od konkrétnych politických cieľov verejnoprávneho orgánu pri zastupovaní záujmov občanov, ako aj od finančných záujmov tých, ktorí si dlhopisy na projekty kúpia. Tieto záujmy môžu byť rovnaké, ale aj protikladné. Výbor odporúča pokračovanie a zintenzívnenie verejnej diskusie o príležitostiach a rizikách zavedenia nového nástroja, najmä na rozpočtové obdobie 2014 – 2020. V tejto súvislosti možno využiť predovšetkým skúsenosti z financovania projektov a z projektov verejno-súkromného partnerstva (PPP).

3.5

EHSV poukazuje na to, že uskutočnenie financovania projektu si vyžaduje splácanie projektového dlhu z príjmov súvisiacich s projektom. V tejto súvislosti bude relevantná najmä téma financovania zo strany užívateľov. Zatiaľ čo je oblasť energetiky a telekomunikácií už dnes na základe liberalizácie a privatizácie známa takýmto financovaním, v oblasti dopravy, a najmä v prípade individuálnej automobilovej dopravy, sa tak stáva len v niektorých členských štátoch, a to predovšetkým pokiaľ ide o diaľnice. Tieto možné dôsledky treba prediskutovať v rámci rozsiahlej verejnej diskusie pred začatím realizácie plánovaných dopravných projektov.

3.6

EHSV žiada, aby sa zvážila možnosť nastaviť delenie dlhopisov na projekty tak, aby sa na nich mohli podieľať aj malí sporitelia a aby tento nástroj nebol dostupný len pre inštitucionálnych investorov.

3.7

Cieľom zriadenia plánovaného nástroja na rozdelenie rizika nesmie byť len dosiahnutie čo najvyššieho pákového efektu na mobilizáciu dodatočných investičných prostriedkov zo súkromných zdrojov, ale musí sa okrem toho zabezpečiť, aby týmto navrhovaným nástrojom neboli ohrozené politické rozhodnutia a spoločenské dohovory na dosiahnutie udržateľných, environmentálnych a sociálnych cieľov (5). Investičné projekty financované dlhopismi na projekty nesmú byť napríklad založené na porušovaní sociálnych a environmentálnych štandardov a štandardov kvality. Pri uskutočňovaní projektov sa musia zohľadňovať kvalita výstavby a údržby, tolerancia voči životnému prostrediu, dodržiavanie tarifných zmlúv a zásady miesta výkonu práce, ako aj podpora malých a stredných podnikov, podpora inovácií, výpočet nákladov na základe nákladov životného cyklu, ako aj sociálne a environmentálne podmienky výrobného procesu (6) a tiež zaistenie prístupu pre zdravotne postihnuté osoby, ak tieto aspekty možno objektívne dokázať a preveriť na základe nediskriminačných kritérií. Je potrebné zabrániť neúnosnému spoplatňovaniu používateľov. Platí to najmä pre tých, ktorí sú odkázaní na časté až každodenné využívanie dopravnej infraštruktúry, najmä ak nie je k dispozícii žiadna alternatívna infraštruktúra.

3.8

Z týchto požiadaviek vyplýva, že výbor požaduje, aby sa včas pred prijatím politického rozhodnutia o využívaní nástroja na rozdelenie rizika pre dlhopisy na projekty na nové rozpočtové obdobie EÚ 2014 – 2020 pokračovalo vo vyhodnocovaní pilotnej fázy iniciatívy dlhopisov na projekty a aby sa zintenzívnilo na širšom spoločenskom základe. Sem treba zahrnúť aj skúsenosti s LGTT. Podporované projekty, prideľovanie finančných prostriedkov a súvisiaci prílev investícií tak musia byť transparentné, čo si vyžaduje neustálu kontrolu úspešnosti a súčasné monitorovanie s cieľom včas vyvodiť závery. Na tomto hodnotení by sa mali zúčastňovať politickí činitelia na európskej, vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni, sociálni partneri a organizácie občianskej spoločnosti z oblasti hospodárstva, ochrany životného prostredia a spotrebiteľov a sociálne združenia, ako aj EHSV a Výbor regiónov. Európsky zákonodarca by mal prijať rozhodnutie pred novým rozpočtovým obdobím. Vykonať hodnotenie až v rokoch 2016/2017, ako to implicitne vyplýva z dokumentov Európskej komisie, považuje výbor za príliš neskoro.

3.9

Pre financovanie projektov a projekty PPP, pri ktorých je splatenie dlhu zaručené z verejných zdrojov, platia v prípade verejnoprávnych subjektov podobné finančné záväzky v oblasti refinancovania investičných projektov ako pri bežne financovaných projektoch verejného obstarávania. EHSV na zaistenie dostatočnej transparentnosti rozpočtu, predchádzanie ďalším rozpočtovým rizikám a nesprávnym stimulom na začatie projektov PPP a zabezpečenie slobodnej voľby príslušných úradov medzi projektmi PPP a bežne financovanými projektmi znovu zdôrazňuje svoju požiadavku, že kritériá zadlženia pre projekty PPP musia zodpovedať kritériám pre projekty pochádzajúce z bežného verejného obstarávania (7).

3.10

Mnohé projekty infraštruktúry v oblastiach energetiky a telekomunikácií sú na rozdiel od určitých projektov v oblasti dopravy v EÚ vo všeobecnosti financované zo súkromných zdrojov a refinancované z poplatkov za využívanie, ktoré podliehajú regulácii. Platí to pre celú sieťovú infraštruktúru. V tejto súvislosti si výbor kladie otázku, na ktoré ďalšie projekty, ktorých prefinancovanie očividne nebude plne umožnené v dôsledku regulácie týchto poplatkov za využívanie, sa v rámci navrhovaného nástroja financovania európsky zákonodarca zameria. Podľa výboru je pre každý jeden z týchto projektov v oblasti energetiky a telekomunikácií potrebné predložiť podrobné odôvodnenie, prečo majú byť podporené v záujme rozvoja EÚ aj napriek tomu, že nie je možné ich refinancovanie. Zo strany európskeho zákonodarcu je nevyhnutná kontrola takýchto projektov.

4.1

Navrhovaný nástroj na rozdelenie rizika je potenciálnym riešením problémov nedostatočných verejných investičných prostriedkov a investičného kapitálu prevažne zo strany inštitucionálnych investorov, na ktoré upozorňuje Európska komisia. Vynárajú sa však tiež početné technické otázky, ktoré je potrebné si položiť spolu s politickými požiadavkami uvedenými v kapitole 3. Výbor žiada, aby sa tieto otázky zodpovedali pred vytvorením navrhovaného nástroja na rozdelenie rizika, avšak najneskôr pred jeho plánovaným zavedením v novom rozpočtovom období EÚ 2014 – 2020.

4.2

Výbor sa vo všeobecnosti domnieva, že EIB a rozpočet EÚ by mali nielen pokrývať riziká, ale mali by sa primerane podieľať aj na zisku („fair risk sharing“). To by sa malo zaručiť prostredníctvom systematického uplatňovania rizikovej a cenovej politiky EIB a ďalších tu navrhnutých opatrení na obmedzenie rizika pre EIB.

4.3

Nie je úplne jasná ani úloha zainteresovaných strán. Predovšetkým nie je jasné, kto nahradí úlohu zaisťovateľa úverov (Monoliner) ako jediného kontrolujúceho veriteľa a akým spôsobom sa to má uskutočniť. V tejto súvislosti nie je objasnené najmä to, akú úlohu má pritom zohrávať EIB. Toto rozhodnutie bude v budúcnosti ponechané dohodám s investormi a zmluve medzi Európskou komisiou a EIB. EHSV vyzýva európskeho zákonodarcu, aby najneskôr pred potenciálnym pokračovaním nástroja v novom rozpočtovom období 2014 – 2020 objasnil technické podrobnosti rizikového režimu, rozsah funkcie EIB ako kontrolujúceho veriteľa v rámci plánovaného legislatívneho postupu s cieľom zaručiť istotu investorom a verejnoprávnym orgánom. Tento plánovaný nástroj na kontrolu rizika nesmie v žiadnom prípade viesť k ohrozeniu bonity a dobrého mena EIB.

4.4

Systematicky by sa mali vyhodnotiť skúsenosti z projektov LGTT v súlade s kritériami uvedenými v kapitole 3 s cieľom vyvodiť závery pre vhodný projekt návrhu nástroja na rozdelenie rizika pre dlhopisy na projekty a prispieť k zamedzeniu negatívneho vplyvu (8). V tejto súvislosti by sa mali objasniť aj posudky, ktoré pri hodnotení projektov PPP predložili rozličné zainteresované strany.

4.5

Vzhľadom na pozitívne, ale aj mnohé negatívne skúsenosti, resp. riziká v rámci projektov PPP, pokiaľ ide o trvanie zmluvných rokovaní, zložitosť zmluvných podmienok a vzťahov jednotlivých zmluvných strán a neistotu, pokiaľ ide o dopyt, si EHSV kladie otázku, či by nebolo najlepším riešením zabezpečiť pre štátne rozpočty potrebné finančné prostriedky s cieľom regulovať investičné projekty v rámci bežného verejného obstarávania (9). Výbor v tejto súvislosti víta návrhy Európskej komisie, ktoré sa týkajú zavedenia dane z finančných transakcií, a pripomína, že už podporil zavedenie takéhoto zdroja príjmov pre štátne rozpočty (10).

4.6

Výbor v tejto súvislosti poukazuje aj na to, že potrebu investovať do nástroja „Spájame Európu“, na ktorú poukazuje Komisia, zrejme nebude možné uspokojiť samotným vydávaním dlhopisov na projekty. Odporúča preto mobilizovať na verejné investície ďalšie zdroje príjmov.