[pic] | EURÓPSKA KOMISIA |

Brusel, 19.10.2010

KOM(2010) 586 v konečnom znení

ZELENÁ KNIHA KOMISIE RADE, EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV

Budúcnosť rozpočtovej podpory EÚ pre tretie krajiny

ÚVOD

Rozvojové ciele tisícročia (RCT) z roku 2000 podnietili medzinárodnú podporu pre rozvoj a stimulovali ďalšie iniciatívy na zvýšenie objemu a účinnosti pomoci na základe zdravého partnerstva medzi darcovskými a partnerskými krajinami. Kľúčovými míľnikmi v tomto procese boli konsenzus z Monterrey (2002), európsky konsenzus o rozvoji (2005), parížske vyhlásenie o účinnosti pomoci (2005) a akčný program z Akkry (2008), v ktorých sa ustanovilo päť hlavných zásad vlastníctva, harmonizácie, zosúladenia, riadenia orientovaného na výsledky a vzájomnej zodpovednosti.

V roku 2000 Komisia predstavila svoje oznámenie o rozpočtovej podpore: „Podpora Spoločenstva pre programy ekonomických reforiem a štrukturálne zmeny: revízia a výhľady“[1]. Prispela tým k formovaniu koncepcie rozpočtovej podpory na ďalšie desaťročie. Päť rokov pred konečným termínom RCT v roku 2015 nadobúda rozpočtová podpora čoraz významnejšie postavenie v programe zvyšovania účinnosti pomoci. V období rokov 2003 – 2009 dosiahli záväzky rozpočtovej podpory Európskej komisie vyše 13 miliárd EUR (približne 25 % celkových záväzkov v danom období). Približne 56 % záväzkov smerovalo do afrických, karibských a tichomorských krajín (AKT), 24 % do susedných krajín, 8 % do Ázie, 6 % do Latinskej Ameriky a 5 % do Južnej Afriky.

Viaceré zainteresované subjekty vrátane Európskeho dvora audítorov, Európskeho parlamentu a národných parlamentov, ako aj občianskej spoločnosti, sa však čoraz viac pýtajú na kvalitu, pomer získanej hodnoty k cene a dosah rozpočtovej podpory. Komisia musí v úsilí o zlepšenie prístupu k rozpočtovej podpore na tieto otázky odpovedať. K najdôležitejším problémom patria i) politická správa a riadenie a úloha politického dialógu; ii) úloha dialógu o politikách, úloha podmienečnosti a prepojenie s výkonnosťou a výsledkami; iii) vnútroštátna a vzájomná zodpovednosť; iv) plánovanie rozpočtovej podpory a jej zosúladenie s inými nástrojmi; v) posilnenie hodnotenia rizík a opatrení zameraných proti podvodu a korupcii; vi) rozpočtová podpora v nestabilných situáciách a vii) rast, fiškálna politika a mobilizácia tvorby domácich príjmov. Okrem toho je rozhodujúce zlepšiť koordináciu v rámci EÚ, keďže vzhľadom na Lisabonskú zmluvu a zriadenie Európskej služby pre vonkajšiu činnosť sa mení inštitucionálny kontext poskytovania rozpočtovej podpory.

Zmyslom tejto zelenej knihy je zhromaždiť názory zainteresovaných subjektov na ciele a využívanie rozpočtovej podpory EÚ, ktoré vychádzajú zo spoločných skúseností z posledných desiatich rokov, a zároveň identifikovať rozdiely v kontexte a povahe spolupráce EÚ s rôznymi regiónmi a krajinami na celom svete. Konkrétne ciele tejto zelenej knihy sú preskúmať príležitosti a úskalia, položiť konkrétne otázky, ako možno tieto príležitosti využiť a úskalia prekonať, a zhromaždiť názory a podklady vedúce k zlepšeniu prístupu EÚ k rozpočtovej podpore.

Balík rozpočtovej podpory EÚ sa poskytuje rozvojovým krajinám, a preto sa osobitný dôraz kladie na rozvojovú spoluprácu. Rozsah tohto dokumentu sa však vzťahuje na rozpočtovú podporu EÚ pre všetky regióny zohľadňujúc pritom rozdiely medzi rozvojovými krajinami, ako aj rozdiely medzi kandidátskymi, potenciálne kandidátskymi a susedskými krajinami EÚ, kde sa európska spolupráca zameriava na podporu reforiem a transformácie umožňujúcej bližšie politické pridruženie a postupnú hospodársku integráciu. Otázky nastolené v tomto dokumente preto budú mať v rôznych regiónoch rôzny význam a môžu vyvolať rôzne odpovede.

V časti 2 sa vymedzuje pojem rozpočtovej podpory. V časti 3 sa revidujú skúsenosti a identifikuje niekoľko kľúčových zásad, ktoré je potrebné dodržiavať pri koncipovaní a vykonávaní rozpočtovej podpory. V časti 4 je do balíka tohto konzultačného dokumentu zahrnutých niekoľko spornejších otázok. Časť 5 prináša závery. Podporné podkladové dokumenty možno nájsť na webovej lokalite [ insert website address ].

Táto zelená kniha sa uverejní na webovej lokalite Komisie (http://ec.europa.eu/yourvoice/). Konzultácia bude prebiehať od 19. októbra do konca decembra 2010 a je otvorená ktorémukoľvek zainteresovanému subjektu. Príspevky môžu posielať jednotlivci, organizácie či krajiny, a to formou odpovedí na otázky uvedené v dokumente a/alebo všeobecných poznámok k predloženým otázkam. Príspevky sa uverejnia podľa možnosti v súhrnnej podobe, pokiaľ autor/-ka nenamietne proti uverejneniu svojich osobných údajov z dôvodu, že takéto uverejnenie by mohlo poškodiť jeho/jej legitímne záujmy. V takom prípade možno príspevok uverejniť anonymne. Inak sa príspevok neuverejní a jeho obsah sa v zásade nevezme do úvahy. Okrem toho sa organizácie od otvorenia Registra zástupcov záujmových skupín (lobistov) v júni 2008, ktoré bolo súčasťou európskej iniciatívy za transparentnosť, vyzývajú, aby tento register používali a jeho prostredníctvom poskytli Európskej komisii a širokej verejnosti informácie o svojich cieľoch, financovaní a štruktúre. Pokiaľ sa organizácia do tohto registra neprihlási, politikou Komisie je považovať jej príspevky za príspevky jednotlivca.

Príspevky treba posielať na adresu DEV-BSGP@ec.europa.eu . Otázky týkajúce sa tejto konzultácie možno posielať takisto na uvedenú e-mailovú adresu alebo na poštovú adresu European Commission, DG Development, Unit C/3, Office SC-15 05/100, 1049 Brusel, Belgicko.

ČO JE TO ROZPOčTOVÁ PODPORA?

Rozpočtová podpora tvorí súčasť celkového balíka opatrení spolupráce s danou krajinou. Patrí doň politický dialóg, finančné prevody, hodnotenie výkonnosti a budovanie kapacít, ktoré sa zakladajú na partnerstve a vzájomnej zodpovednosti.

Rámček č. 1 Vymedzenie pojmu rozpočtovej podpory

Rozpočtová podpora je prevod finančných prostriedkov vonkajšej finančnej agentúry do vnútroštátneho rozpočtu partnerskej krajiny po tom, ako táto krajina splní podmienky uskutočnenia platby. Takto získané finančné prostriedky sú súčasťou celkových prostriedkov partnerskej krajiny, a preto sa používajú v súlade so systémom hospodárenia s verejnými financiami partnerskej krajiny.

EÚ poskytuje rozpočtovú podporu len tým krajinám, ktoré spĺňajú tieto tri kritériá oprávnenosti odvodené z právnych rámcov záväzných pre poskytovanie podpory EÚ v jednotlivých regiónoch. Pokiaľ je zavedená alebo sa zavádza a) riadne vymedzená štátna (alebo v prípade SRP sektorová) politika a stratégia, b) makroekonomický rámec zameraný na stabilitu, c) dôveryhodný a relevantný program na zlepšenie hospodárenia s verejnými financiami. Podmienkou vyplatenia sumy je splnenie týchto štandardných kritérií oprávnenosti (ktoré sú súčasťou „ všeobecných podmienok“ ) a môže podliehať aj „osobitným podmienkam “, v ktorých sa odrážajú kritériá a ukazovatele výkonnosti (často zamerané na výsledky) v prioritných oblastiach.

Prostredníctvom rozpočtovej podpory darcovia pomáhajú partnerským štátom financovať základné funkcie štátu, akými sú výstavba škôl a nemocníc, platy učiteľov a zdravotníkov, stavebná infraštruktúra, zlepšovanie bezpečnosti a právneho štátu, vykonávanie zložitých reformných procesov a makroekonomická stabilita.

Zmyslom rozpočtovej podpory je prekonať nedostatky tradičného projektového prístupu (vysoké náklady na prevod, rozdrobené paralelné systémy), ktoré najmä v krajinách veľmi závislých na pomoci bránili vytvoreniu zmysluplných politík partnerskými vládami, ďalej oslabovali obmedzené kapacity vnútroštátnych inštitúcií a podkopávali udržateľnosť pomoci. Naopak, rozpočtová podpora sa chápe ako prostriedok na upevnenie rozvojových politík a reformných procesov v partnerských krajinách, posilnenie zodpovedných vnútroštátnych inštitúcií a systémov a povzbudenie rastu, znižovania chudoby a dosahovania rozvojových cieľov.

Rozpočtová podpora EÚ nepredstavuje bianko šek ani sa neposkytuje každej krajine. Jadrom balíka je dodržiavanie tzv. základných zásad (pozri časť 4.1) a udržiavanie dialógu o politikách. Na zabezpečenie rozumného využitia prostriedkov, zníženie rizík a motiváciu k zlepšeniu výkonnosti je navyše potrebné splniť kritériá oprávnenosti (pozri rámček č. 1) a stanovené podmienky. Rozpočtová podpora sa časom výrazne mení a v rôznych regiónoch naberá rôzny smer.

Pri zlepšovaní prístupu Komisie k rozpočtovej podpore jej poskytol významnú pomoc Európsky dvor audítorov (pozri rámček č. 2). V najnovších diskusiách s Komisiou dvor konštatoval pokrok, ale nachádza aj nedostatky, ktoré ešte stále môžu brániť tomu, aby všeobecná rozpočtová podpora dosiahla svoj plný potenciál. Odporúča jasné vymedzenie cieľov jednotlivých krajín, čím sa zjednoduší posudzovanie vplyvu, využívanie rámca pre riadenie rizík na zmiernenie finančných a rozvojových rizík, transparentnejšie a odôvodnenejšie rozhodovanie o sumách pridelených na rozpočtovú podporu a na pevné a premenlivé splátky, posilnenie riadenia výkonnosti vo vzťahu k podmienečnosti a dialógu o politikách a pravidelnejšie podávanie správ o výkonnosti, v ktorých budú pokryté ako prínosy, tak riziká. Tieto body spolu s vnútorným auditom a odporúčaniami Európskeho parlamentu zásadným spôsobom napomôžu budúcej informovanosti prístupu EÚ k rozpočtovej podpore.

Rámček č. 2 Rozpočtová podpora a Európsky dvor audítorov Dvor audítorov vo svojich ročných správach pravidelne preveruje rozpočtovú podporu EÚ. O všeobecnej rozpočtovej podpore zatiaľ uverejnil dve relevantné správy, pričom tretiu plánuje uverejniť do konca roka 2010. V odporúčaniach dvora sa možno dozvedieť, ako Komisia zrevidovala a zlepšila svoj prístup a usmernenia. Dvor konkrétne prispel k prechodu od cielenej k necielenej rozpočtovej podpore (OS 5/2001) a podporil rozvoj a využívanie spoločného rámca pre meranie výkonnosti hospodárenia s verejnými financiami, ako aj silnejšiu koordináciu a spoločné hodnotenie s miestnymi zástupcami darcov (OS 2/2005). Dvor opakovane posudzoval dynamický výklad oprávnenosti, ktorý uplatňuje Komisia, a trval na tom, aby Komisia preukázala oprávnenosť a výkonnosť hospodárenia s verejnými financiami jednoznačnejším, štandardizovanejším a štruktúrovanejším spôsobom (OS 2/2005, RS 2009). Dvor takisto vypracoval osobitnú správu o pomoci EÚ pre zdravotníctvo. V nej dospel k záveru, že všeobecná rozpočtová podpora ešte nepriniesla účinné zlepšenie zdravotníckych služieb, na čo by sa mala zamerať, a takisto by sa mala zvýšiť špecializovaná sektorová rozpočtová podpora (OS 10/2008). Dvor okrem toho plánuje uverejniť aj osobitnú správu o sektore vzdelávania. |

V tomto dokumente sa pojem rozpočtová podpora EÚ vzťahuje na rozpočtovú podporu, ktorú spravuje Európska komisia a ktorá pochádza z nástrojov vonkajšej činnosti financovaných z rozpočtu EÚ, a na podporu financovanú z Európskeho rozvojového fondu. Môže mať formu všeobecnej rozpočtovej podpory (VRP) , ktorá sa zameriava na podporu štátnej stratégie rozvoja danej krajiny, alebo sektorovej rozpočtovej podpory (SRP) , ktorá smeruje do stratégie konkrétneho sektora. EÚ a ďalší darcovia rozpočtovej podpory čoraz viac poskytujú všeobecnú a sektorovú rozpočtovú podporu vo vzájomnej koordinácii, a zároveň rastie záujem o zameranie rozpočtovej podpory na nové a špecifické oblasti (napríklad zmenu klímy). Kým EÚ a niektorí ďalší darcovia poskytujú SRP v necielenej forme, iní uplatňujú určitý spôsob viazanosti.

VRP a SRP majú rôzne ciele , ktoré sa môžu odzrkadliť v podmienkach a dialógu. VRP sa zameriava na podporu štátnej politiky a stratégie rozvoja a má potenciál dotknúť sa celého spektra politík a reforiem. SRP má za cieľ podporovať sektorovú politiku a reformný program a jej výhodou je užšie zameranie na sektory kľúčového záujmu. SRP má osobitnú pridanú hodnotu v prípadoch, keď rozpočtová podpora predstavuje malý podiel štátneho rozpočtu a keď je dopyt po sústredenejšom dialógu o politikách a po reformách v rámci sektora. EÚ v mnohých prípadoch využíva oba spôsoby súčasne, a to najmä v afrických, karibských a tichomorských krajinách, pričom SRP dopĺňa VRP lepším zacielením rozvojových politík štátu na konkrétne potreby určitého sektora alebo reformy.

Najdôležitejšia je koordinácia . EÚ je najväčším darcom rozpočtovej podpory. Pracuje sa na ďalšom zlepšovaní koordinácie v oblasti dialógu o politikách a politického dialógu, koncipovania a vykonávania programov, podpory vnútroštátnej a vzájomnej zodpovednosti a uskutočňovania hodnotení a oznamovania ich výsledkov. Uvedené pracovné úsilie, z ktorého informačne čerpá aj táto zelená kniha, prispeje k zvýšeniu účinnosti rozpočtovej podpory, ako aj k zosúladeniu a zvýšeniu dôveryhodnosti darcov EÚ, a súčasne zlepší koordináciu medzi všetkými poskytovateľmi rozpočtovej podpory.

Rámček č. 3 Vývoj rozpočtovej podpory EÚ

V začiatkoch poskytovania rozpočtovej podpory v 90-tych rokoch sa ukázali obmedzenia podmienečnosti ako účinného prostriedku na podporu reforiem, dôležitosť politík vlastníctva uplatňovaných v partnerských krajinách, a obmedzený účinok cielenia prostriedkov na konkrétne rozpočtové riadky. V nadväznosti na tieto skúsenosti Komisia prijala oznámenie (2000) pod názvom „Podpora Spoločenstva pre programy ekonomických reforiem a štrukturálne zmeny: revízia a výhľady“, v ktorom predstavila rozpočtovú podporu na znižovanie chudoby (PRBS) a inovatívny prístup k podmienečnosti. V tomto oznámení sa stanovili ciele rozpočtovej podpory, ktoré sa neskôr stali súčasťou zásad účinnosti pomoci.

Programy rozpočtovej podpory EÚ sa čoraz viac realizovali v trojročných obdobiach s pevnými ročnými splátkami, stanovenými v súlade s kritériami oprávnenosti, a premenlivými splátkami , ktoré sa odvodzovali od plnenia dohodnutých cieľov, pokiaľ ide o zvolené ukazovatele výstupov, a to najmä v sociálnych sektoroch.

Z hľadiska kritérií oprávnenosti rozpočtovej podpory uplatňuje Komisia (spolu s väčšinou ostatných poskytovateľov) dynamický prístup, ktorý spočíva skôr v požiadavke relevantného dôveryhodného záväzku uskutočniť reformy a poskytovania dôkazov o dosiahnutom pokroku ako v dosahovaní súladu s minimálnymi štandardmi. Tento prístup Komisii umožnil pôsobiť vo veľmi rozdielnych prostrediach vrátane krajín v nestabilnej situácii, v ktorých môže rozpočet podporiť stabilizáciu a zabrániť zhoršeniu hospodárskej a politickej situácie.

Okrem toho pre krajiny, ktoré úspešne hospodárili s rozpočtovou podporou a preukázali odhodlanie k postupnému napĺňaniu rozvojových cieľov tisícročia (RCT), Komisia v roku 2008 zaviedla tzv. zmluvy RCT. V zmluvách RCT sa stanovujú záväzky na obdobie 6 rokov, ktoré umožňujú vládam naplánovať dlhodobejšie stratégie a rozpočty s vyššou mierou istoty o budúcich rozpočtových príjmoch.

NAPREDOVANIE ROZPOčTOVEJ PODPORY – NIEKOľKO HLAVÝCH ZÁSAD

V poslednom desaťročí prešla rozpočtová podpora vývojom, z ktorého vyplynuli mnohé poučenia o jej koncepcii a dosahu (pozri rámčeky č. 3 a 4).

Rámček č. 4 Rozpočtová podpora – poučenie

Z rozsiahleho hodnotenia všeobecnej rozpočtovej podpory (VRP), ktoré v roku 2006 uskutočnil Výbor Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj pre rozvojovú pomoc (OECD-DAC) v siedmich rozvojových krajinách (Burkina Faso, Malawi, Mozambik, Nikaragua, Rwanda, Uganda a Vietnam), vyplynulo, že rozpočtová podpora významným spôsobom reagovala na problémy zistené v účinnosti pomoci a môže byť efektívnym, účinným a udržateľným spôsobom, ako podporovať stratégie jednotlivých štátov na znižovanie chudoby. V hodnotení sa konštatovalo, že VRP mala pozitívny dosah na harmonizáciu a zosúladenie, ako aj posilnenie vlastníctva a zodpovednosti štátu. Okrem toho mala pozitívny účinok na efektívnosť verejných výdavkov a na kapacity štátov najmä v hospodárení s verejnými financiami. Rozpočtová podpora okrem toho vo väčšine krajín viedla k zlepšeniu prístupnosti služieb. Nepotvrdilo sa žiadne výrazné vytlačovanie súkromných investícií ani oslabovanie úsilia štátov tvoriť príjmy, ani sa neobjavil žiaden jasný dôkaz, že na rozpočtové prostriedky by sa vzťahovala korupcia vo vyššej miere ako v prípade iných foriem pomoci. V hodnotení však boli vyjadrené obavy o dosah na znižovanie chudoby a kvalitu základných služieb. V súčasnosti sa v Mali, Tunisku a Zambii pilotne zavádza zrevidovaná metodika hodnotenia. Podľa posledných nezávislých hodnotení programov Európskej komisie v 20 krajinách, ktorým bola poskytnutá z hľadiska ich rozpočtu významná rozpočtová podpora, sa celkovo potvrdil jej význam a odporučilo sa v nej pokračovať. Vo všeobecnosti však bolo zložité posúdiť dosah rozpočtovej podpory na znižovanie chudoby a ostatné ukazovatele RCT. Zvlášť komplikované sa ukázali byť otázky prideľovania a posúdenia, čo sa mohlo dosiahnuť pri použití alternatívnych nástrojov (analýza opačných situácií).

Z toho vyplýva poučenie, že rozpočtová podpora sama o sebe sa nemá chápať ako účel, ale ako prostriedok k zvýšeniu účinnosti pomoci a dosiahnutiu výsledkov. Koncepcia a vykonávanie rozpočtovej podpory sa môže riadiť niekoľkými hlavnými zásadami, o ktorých je medzi poskytovateľmi rozpočtovej podpory EÚ vysoká úroveň zhody, hoci dôležitosť každej z nich sa bude v rôznych regiónoch odlišovať.

Rozpočtová podpora ako súčasť balíka opatrení: Rozpočtová podpora musí byť viac ako finančný prevod – je to súčasť balíka, do ktorého patrí dialóg o politikách, posudzovanie výkonnosti, budovanie kapacít a ďalšie podporné kroky.

Vlastníctvo: Rozpočtová podpora by mala slúžiť na podporu krajiny pri dosahovaní jej rozvojových stratégií.

Výsledky: Rozpočtová podpora by sa mala sústrediť na dosahovanie merateľných výstupov.

Predvídateľnosť: Rozpočtová podpora by sa mala poskytovať spôsobom, ktorý zabezpečí vysokú mieru predvídateľnosti v krátkodobom aj dlhodobom horizonte.

Zodpovednosť: Rozpočtová podpora by sa mala poskytovať spôsobom, ktorý zvýši zodpovednosť štátov k svojim občanom, národným parlamentom a najvyšším kontrolným inštitúciám, pokiaľ ide o využívanie prostriedkov a dosahovanie výsledkov (vnútroštátna zodpovednosť). Rozpočtová podpora by sa zároveň mala poskytovať spôsobom, ktorý zabezpečí, aby partnerské krajiny plnili svoje záväzky voči darcom a darcovia plnili svoje záväzky voči partnerským krajinám (vzájomná zodpovednosť).

Koordinovanejší prístup EÚ: Rozpočtová podpora EÚ by sa mala poskytovať spôsobom, ktorý zlepšuje koordináciu v rámci aj mimo EÚ a zvyšuje zosúladenie a dôveryhodnosť EÚ.

Verejná podpora: Ak má mať rozpočtová podpora verejnú podporu zainteresovaných subjektov v rámci EÚ, mala by poskytovať relevantné dôkazy o dosiahnutých výsledkoch a pokroku v partnerských krajinách. Občania v partnerských krajinách by zároveň mali byť schopní chápať a identifikovať, k akým zmenám prispela rozpočtová podpora v ich krajinách.

ROZPOčTOVÁ PODPORA: KľÚčOVÉ OTÁZKY

Zároveň je zrejmé, že so zlepšovaním kvality, pomeru získanej hodnoty k cene a dosahu rozpočtovej podpory sa spája množstvo výziev. Kľúčové otázky, v ktorých je viac nejasností alebo menší konsenzus o čo najlepšej ceste vpred, sa týkajú:

- politickej správy a riadenia a úlohy politického dialógu,

- úlohy dialógu o politikách, úlohy podmienečnosti a prepojenia s výkonnosťou a výsledkami,

- vnútroštátnej a vzájomnej zodpovednosti,

- plánovania rozpočtovej podpory a jej zosúladenia s inými nástrojmi,

- posilnenia hodnotenia rizík a opatrení proti podvodu a korupcii,

- rozpočtovej podpory v nestabilných situáciách,

- rastu, fiškálnej politiky a mobilizácie tvorby domácich príjmov.

Tieto otázky sú ďalej v texte podrobne rozobraté a doplnené niekoľkými otázkami pre účastníkov konzultácie. Vítané sú aj dôkazy a príklady na podporu ich odpovedí.

Politická správa a riadenie a úloha politického dialógu

Politická správa a riadenie sa nedávno ukázala ako jedna z najdôležitejších otázok rozpočtovej podpory. Otázka znie, či by rozpočtová podpora mala byť výslovne podmienená dodržiavaním základných zásad ľudských práv, demokratických princípov a právneho štátu v danej krajine (pozri rámček č. 5), alebo či by sa tieto zásady mali chápať ako podporné piliere spolupráce, a preto by sa mali uplatňovať na celé partnerstvo a všetky ostatné modality.

Podľa usmernení OECD-DAC by sa „politická podmienečnosť nemala výslovne spájať s rozpočtovou podporou ani iným samostatným nástrojom pomoci, ale mala by sa chápať v kontexte celkového politického dialógu medzi partnerskou krajinou a jej darcami“[2].

V konečnom dôsledku sa rozpočtová podpora môže vždy stiahnuť (rovnako ako projekt), pokiaľ dôjde k závažnému porušeniu základných zásad. To je v súlade s rôznymi nástrojmi EÚ a dohodami, ktorými sa riadi rozvojová a iná spolupráca vo všetkých regiónoch[3], a zároveň je to potrebné na zachovanie legitímnosti rozpočtovej podpory a pomoci vo všeobecnosti. Zo skúsenosti je zrejmé, že v prípade rozpočtovej podpory sa zintenzívňuje politická citlivosť , a to najmä v súvislosti so všeobecnou rozpočtovou podporou (VRP), pretože sa zväčša chápe ako schválenie celkovej politickej pozície partnerskej krajiny. Sektorová rozpočtová podpora sa niekedy chápe ako menej podliehajúca politickému riziku, pretože podporuje vykonávanie konkrétnej sektorovej politiky namiesto celkovej rozvojovej politiky partnerskej krajiny. Mnohí darcovia zistili, že v prípade politických ťažkostí alebo rastu korupcie v partnerskej krajine je jednoduchšie daňovým poplatníkom a domácim parlamentom odôvodniť SRP ako VRP.

Rámček č. 5 Základné zásady

V tejto zelenej knihe sa pod základnými zásadami rozumejú výhradne politické prvky obsiahnuté vo všeobecných ustanoveniach Lisabonskej zmluvy EÚ o vonkajšej činnosti Únie.

Uvádza sa v nej toto: „Činnosť Únie na medzinárodnej scéne sa spravuje zásadami, ktoré sa uplatnili pri jej založení, rozvoji a rozšírení a ktoré hodlá podporovať vo zvyšku sveta: demokracia, právny štát, univerzálnosť a nedeliteľnosť ľudských práv a základných slobôd, zachovávanie ľudskej dôstojnosti, rovnosť a solidarita a dodržiavanie zásad Charty Organizácie Spojených národov a medzinárodného práva.“ (článok 21.1).

Nedávne obavy o politickú správu a riadenie v niekoľkých rozvojových krajinách poberajúcich rozpočtovú podporu podnietili niektorých darcov, aby svoju pozornosť presunuli na základné zásady ľudských práv, demokratických princípov a právneho štátu, pričom rozpočtová podpora sa má výslovne využívať na dosahovanie širších politických cieľov. Z nevyhnutne politickej povahy štátneho rozpočtu a prepojenia dialógu o celkových prioritách politík partnerskej krajiny s politickým dialógom vyplynuli dve hlavné otázky.

Prvá otázka sa týka poskytovania rozpočtovej podpory pri zhoršení dodržiavania základných zásad. Niektorí darcovia pozastavujú vyplácanie, iní v ňom pokračujú. Takáto nejednotnosť reakcií môže vyslať nesprávny odkaz dotknutým partnerským vládam. Z toho vidno, aká významná je potreba nájsť taký prístup, ktorý by zlepšil zosúladenie a vnútornú jednotu a zabezpečil, aby sa základné zásady dodržiavali spoločne, a zároveň aby sa zachovali rozvojové výhody vrátane predvídateľnosti rozpočtovej podpory.

Druhá otázka sa týka nájdenia najvhodnejšieho fóra pre dialóg o politickej správe a riadení. Niektorí na dosiahnutie čo najväčšej váhy a vplyvu na politické otázky s ohľadom na základné zásady obhajovali využívanie všetkých možných ciest vrátane procesov dialógu o rozpočtovej podpore. Iní sa vzhľadom na to, že základné zásady sú piliermi celej rozvojovej spolupráce, prikláňali k politickejšiemu fóru, ktoré je nezávislé na procesoch dialógu o rozpočtovej podpore, ale poskytuje mu a získava z neho informácie.

Otázka č. 1: Mali by sa činnosti rozpočtovej podpory (najmä všeobecnej rozpočtovej podpory) koncipovať tak, aby lepšie zohľadňovali záväzky partnerských krajín voči základným zásadám, a ak áno, ako? Konkrétne, mala by sa v programoch rozpočtovej podpory viac uplatňovať podmienečnosť politickej správy a riadenia? Je dôvod zaujať k politickej podmienečnosti iný prístup pre všeobecnú ako pre sektorovú rozpočtovú podporu? Otázka č. 2: Ako sa môže proces rozpočtovej podpory vnútorne zjednotiť s politickým dialógom o základných zásadách, a pritom zachovať zameranie dialógu o politikách na dohodnuté rozvojové ciele? Čo by mohlo byť relevantným fórom a aká je primeraná úroveň zapojenia darcov a partnerských krajín do diskusie o obavách z nedodržiavania základných zásad? Otázka č. 3: Ako môžu darcovia zmysluplne reagovať na akékoľvek zhoršovanie základných zásad, a pritom zachovať rozvojové výhody a predvídateľnosť rozpočtovej podpory? |

Úloha dialógu o politikách, úloha podmienečnosti a prepojenie s výkonnosťou a výsledkami

Na určenie opatrení politík potrebných na dosiahnutie dohodnutých cieľov je nevyhnutný dialóg o politikách ukotvený v rozpočtových a politických procesoch partnerskej krajiny. Takýto dialóg pomáha zabezpečiť jasnejšie prepojenie medzi využívaním prostriedkov (vrátane rozpočtovej podpory) a dosahovaním výsledkov, ktoré sa musí zefektívniť. Je napríklad zvlášť dôležité, aby sa doň viac zapájali najvyššie kontrolné inštitúcie, národné parlamenty, súkromný sektor a občianska spoločnosť.

K oblastiam významným pre dialóg o politikách patrí stratégia rastu, makroekonomická stabilita, fiškálna politika (vrátane tvorby príjmov a zloženia rozpočtu na centrálnej aj decentralizovanej úrovni), sektorové politiky (zvlášť sociálne sektory), sociálna ochrana (vrátane využívania podmienečných programov hotovostných prevodov[4]), hospodárenie s verejnými financiami, širšie otázky správy a riadenia, akými sú napríklad boj proti korupcii a podvodom, reforma verejného sektora vrátane decentralizácie. Dialóg o politikách sa odlišuje od širšieho politického dialógu o základných zásadách, hoci by sa mali vzájomne dopĺňať a posilňovať. Kľúčovou úlohou je tento dialóg o politikách zefektívniť. Tu sa vynárajú otázky o rozsahu dialógu a požadovaných schopnostiach, úlohe podmienečnosti a primeranej rovnováhe medzi reformami politík a ukazovateľoch výsledkov v rámcoch hodnotenia výkonnosti, ktoré sú podmienkou vyplatenia podpory (pozri aj rámček č. 6).

Rámček č. 6 Dialóg o rozpočtovej podpore v rôznych kontextoch

Ciele rozpočtovej podpory ovplyvňujú rozsah a povahu dialógu o politikách v každej krajine. Tieto ciele a štruktúra dialógu sa budú meniť podľa okolností v jednotlivých krajinách a úrovne rozvoja, povahy ich vzťahu k EÚ a širšieho zapojenia darcov. Napríklad v ázijskej alebo latinskoamerickej krajine , kde rozpočtová podpora zvyčajne predstavuje veľmi malú časť štátneho rozpočtu, sa môže dialóg veľmi odlišovať od dialógu vo väčšine afrických krajín. V malých ostrovných štátoch a zámorských krajinách a územiach (ZKÚ) môže byť potrebné riešiť niektoré osobité problémy, napríklad malé štátne správy, absenciu pevných štátnych politík a stratégií, nedostatok nezávislých makroekonomických rámcov a obmedzené zapájanie a koordináciu darcov. V susedských krajinách EÚ a v krajinách, na ktoré sa vzťahuje jej rozširovanie , sa politika viac sústreďuje na podporu reforiem smerom k EÚ s cieľom politického pridruženia a hospodárskej integrácie, a preto sa tam kladie väčší dôraz na branie partnerských krajín na zodpovednosť za určenie opatrení politík, ktoré sa majú vykonať v krátkodobom horizonte, ako napríklad schválenie právnych predpisov zosúladených s acquis, a to v kontexte dohôd o stabilizácii a pridružení v prípade potenciálnych kandidátov a kandidátskych krajín a v kontexte dohôd o pridružení, o ktorých sa v súčasnosti rokuje so susedskými krajinami.

Účinný dialóg o politikách si vyžaduje schopných pracovníkov na strane darcu a pripravenosť podporiť ako analýzu problémov, ktoré bránia pokroku smerom k dohodnutým rozvojovým cieľom, tak nájdenie a realizáciu riešení. Mnohí darcovia však nedisponujú dostatkom ľudských zdrojov, aby tieto príležitosti čo najlepšie využili. Dalo by sa to čiastočne riešiť zvýšením spoločného využívania expertízy a zefektívnením deľby práce medzi poskytovateľmi rozpočtovej podpory, ale vyžaduje si to aj nové investície do adekvátnych schopností.

Podmienečnosť. Legitímnym spôsobom uplatňovania podmienečnosti je výber krajín pre rozpočtovú podporu na základe vymedzených kritérií oprávnenosti. Komisia v súčasnosti nestanovuje minimálne kritériá, pretože za dôležitejšie považuje záväzky partnerskej krajiny k reformnému procesu. Vyplácanie sa môže podmieňovať kombináciou opatrení politík a dosiahnutých výsledkov. Bilancia dôkazov poukazuje na to, že podmienečnosť bola málokedy účinná pri zabezpečovaní reforiem, pokiaľ nemala silnú podporu medzi domácim obyvateľstvom. Mnohí aktéri vrátane Európskej komisie kládli väčší dôraz na výsledky, hoci vo väčšine programov sa uplatňuje kombinácia ukazovateľov politík aj výsledkov.

Výkonnosť a výsledky. Európska komisia je vo svojich programoch rozpočtovej podpory priekopníkom využívania ukazovateľov výstupov a výsledkov, ktoré sú základom pre posúdenie dosiahnutého pokroku a rozhodnutie o sume premenlivých splátok, a zároveň ťažiskom dialógu o politikách[5]. Tento prístup mal poskytnúť partnerským štátom priestor, aby si stanovili vlastné politiky (v súlade so zásadou vlastníctva) a podnecovali diskusiu o tom, ako a prečo politiky prinášajú (alebo neprinášajú) výsledky. Objavili sa však otázky a úlohy ohľadne kapacity štatistických služieb pravidelne produkovať, analyzovať a šíriť relevantné, objektívne a kvalitné štatistiky merajúce výkonnosť, ohľadne výberu ukazovateľov a cieľov, ohľadne toho, či sa výkonnosť najvhodnejšie posudzuje úzkym zameraním na tieto ukazovatele alebo holistickejším posudzovaním výkonnosti, a zo širšej perspektívy ohľadne rozsahu, do akého krajiny považujú podmienečnosť založenú na výsledkoch za účinnú motiváciu k zlepšeniu výkonnosti.

Najdôležitejšie je zamerať sa na výsledky. No finančné prideľovanie rozpočtovej podpory za konkrétne výsledky je zložitejšie ako v prípade projektov, pretože prostriedky rozpočtovej podpory plynú do celkového rozpočtu krajinu a nemožno sledovať ich využitie. Napriek tomu však darcovia musia zodpovedať za využitie rozpočtovej podpory a pre EÚ a daňového poplatníka EÚ je teda dôležité získať jasnejší dôkaz, že partnerské krajiny používajú prostriedky podľa plánu v dobrom pomere získanej hodnoty k cene a dosahujú dohodnuté ciele. Preto je potrebné, aby darcovia zamerali analýzu a dialóg o politikách na všetky hlavné oblasti systému hospodárenia s verejnými financiami (HVF) a fiškálnej politiky štátu v celom rozpočtovom cykle. Po zistení nedostatkov by štáty mali preukázať relevantný a dôveryhodný reformný program HVF a dosiahnutý pokrok za uplynulé obdobie. Rozpočtová analýza je dôležitá pre zlepšovanie výkonnosti systému finančného hospodárenia a výhod rozpočtovej podpory. Kľúčovou úlohou zostáva vymedzenie konkrétnych cieľov, ukazovateľov výkonnosti a rámca pre monitorovanie, ako rozpočtová podpora prispieva k rozvoju a znižovaniu chudoby. V tejto súvislosti je zásadne dôležitý rozvoj kapacít na základe dopytu zameraný na výsledky, najmä na príslušných ministerstvách a kontrolných orgánoch, akými sú najvyššie kontrolné inštitúcie a národné parlamenty.

Otázka č. 4: Ako možno dosiahnuť, aby dialóg o politikách s partnerskými krajinami účinnejšie a širšie prispieval k dosahovaniu reforiem, výsledkov a cieľov? Otázka č. 5: Ako by mali darcovia používať podmienečnosť rozpočtovej podpory, aby sa zlepšila výkonnosť, a ako by mali reagovať v prípade nedodržania dohodnutých podmienok? Otázka č. 6: Ako možno pri činnostiach rozpočtovej podpory zlepšiť rámce pre monitorovanie výkonnosti a čo najlepšie využívať ukazovatele výsledkov, aby sa riešili uvedené výzvy? Otázka č. 7: Ako možno čo najlepšie zvýšiť výkonnosť systému hospodárenia s verejnými financiami vrátane preventívnych opatrení proti podvodom a pomer získanej hodnoty k sume prostriedkov rozpočtovej podpory? Mala by EÚ stanoviť minimálne požiadavky rozpočtovej podpory? |

Zodpovednosť

Vnútroštátna zodpovednosť sa vzťahuje na partnerskú vládu, ktorá sa zodpovedá svojim občanom a inštitúciám (parlamentu, najvyšším kontrolným inštitúciám) za svoje rozhodnutia o politikách, tvorbu príjmov, prideľovanie rozpočtu a výstupy. Je to dvojstranný vzťah. Občania a inštitúcie musia mať možnosť brať svoju vládu na zodpovednosť za jej činnosť, kontrolovať zneužívanie a ukladať sankcie. Zodpovednosť partnerskej vlády k svojim občanom je základný stimul dosahovania rozvojových výstupov. Je to dôležitá súčasť vlastníctva rozvojového programu , ktoré náleží krajine. Rozpočtová podpora v zásade podlieha vnútroštátnej parlamentnej a audítorskej kontrole spôsobom, aký sa na projektovú podporu často neuplatňuje.

Doteraz však došlo len k miernym zlepšeniam vnútroštátnej zodpovednosti, a to čiastočne preto, lebo zavedenie zmien a dosiahnutie výsledkov je časovo náročné. Kapacity občianskej spoločnosti a parlamentov obhajovať a monitorovať zmeny politík v priebehu transparentného rozpočtového procesu sú v mnohých krajinách stále slabé. Pre darcov zapojených do rozpočtovej podpory je podpora inštitúcií a systémov vnútroštátnej zodpovednosti veľkou výzvou. Požiadavky darcov môžu zatieniť vnútroštátnu zodpovednosť presadzovaním agendy stimulovanej zvonka, najmä ak je suma rozpočtovej podpory vzhľadom na štátny rozpočet významná.

Vzájomná zodpovednosť. Z perspektívy darcov je vzájomná zodpovednosť dôležitá preto, aby darcovské vlády mohli poslancom parlamentu a daňovým poplatníkom preukázať, že verejné prostriedky pridelené na rozvojovú pomoc sa využívajú účinne. Z perspektívy partnerských krajín je potrebné, aby sa darcovia dôveryhodne zaväzovali poskytovať včasné, predvídateľné, transparentné a úplné informácie o tokoch pomoci (najmä rozpočtovej podpory) zosúladených s rozpočtovým cyklom, aby mohli pripraviť a vykonať komplexné rozpočty na podporu dohodnutých cieľov a priorít politík. Partnerské krajiny zároveň potrebujú informovať širokú verejnosť o svojich vzťahoch s komunitou darcov a výhodách rozpočtovej podpory. Občianska spoločnosť však môže preverovať konanie vlády len vtedy, ak má kľúčové informácie o sumách využitých na konkrétne opatrenia a ak existujú kanály, cez ktoré možno zodpovedné orgány vrátane darcov informovať o podvodoch a korupcii.

Otázka č. 8: Ako možno rozpočtovú podporu (vrátane budovania kapacít) skoncipovať tak, aby ďalej zvyšovala vnútroštátnu zodpovednosť a vlastníctvo v partnerských krajinách za účasti občianskej spoločnosti? Otázka č. 9: Ako môže vzájomná zodpovednosť lepšie prispieť k zvýšeniu účinnosti činností rozpočtovej podpory v darcovských a partnerských krajinách? Otázka č. 10: Aké komunikačné/ osvetové činnosti by sa mali vykonať v darcovských aj partnerských krajinách na zvýšenie vzájomnej zodpovednosti? |

Plánovanie rozpočtovej podpory a jej zosúladenie s inými nástrojmi

Rozhodnutie o tom, či poskytnúť rozpočtovú podporu a v akej sume , je potrebné chápať v širšom kontexte plánovania pomoci ako celku, keď sa prideľovanie prostriedkov jednotlivým krajinám určuje na základe kombinácie potrieb a výkonnosti. Týka sa širšej analýzy politickej ekonómie, finančných potrieb jednotlivých krajín (s ohľadom na ich strednodobý fiškálny rámec a príspevky, ktoré môžu navrhnúť darcovia a veritelia), absorpčnú kapacitu a riziká a očakávaný prínos rozpočtovej podpory. Po adekvátnej analýze kontextu príslušnej krajiny vrátane úsilia vlády o nápravu zistených nedostatkov a dostupných domácich zdrojov možno zodpovedajúcim spôsobom rozhodnúť o cieľoch spolupráce a najvhodnejšej modalite pomoci, pričom by sa mali zohľadniť otázky jednotkovej ceny a pomeru získanej hodnoty k cene.

Popri rozpočtovej podpore existuje niekoľko ďalších modalít , ako sú vertikálne fondy, trustové fondy viacerých darcov (MDTF), združené fondy a projektová pomoc. Široké spektrum vykonávacích modalít sa považuje za výhodu umožňujúcu reagovať na rôzne potreby a ciele v rôznych kontextoch. V niektorých oblastiach, napríklad pri podpore neštátnych aktérov alebo vo volebných procesoch, je zrejmé, že nemožno ani by sa nemalo siahnuť po rozpočtovej podpore. V iných prípadoch, napríklad pri investíciách do špičkovej expertízy alebo veľkej infraštruktúry, by sa o najvhodnejšej modalite muselo rozhodnúť v kontexte danej krajiny.

Pokiaľ ide o všeobecnú rozpočtovú podporu (VRP) a sektorovú rozpočtovú podporu (SRP), kľúčová otázka znie, či sa má rozpočtová podpora konkrétnej krajiny sústrediť na širšie spektrum oblastí (VRP), aby získala širší pohľad na vnútroštátne politiky, to však za cenu nižšej účinnosti v dialógu o sektorových politikách, alebo sa sústrediť na konkrétne sektory (SRP) a účinnejší dialóg o politikách, to však za cenu možného prehliadnutia širších horizontálnych reformných úloh, ktoré sú potrebné na dosiahnutie pokroku na úrovni sektora. EÚ v mnohých prípadoch využíva obe modality súčasne (pozri časť 2).

Otázka č. 11: Aké kritériá by mala využívať Komisia pri informovaní o rozhodnutiach, či vôbec a aká veľká rozpočtová podpora sa poskytne oprávneným krajinám? Otázka č. 12: Aké sú výhody a nevýhody poskytovania aj všeobecnej aj sektorovej rozpočtovej podpory tej istej krajine alebo používania len jedného z týchto nástrojov podpory? V akých súvislostiach by sa SRP považovala za účinnejší druh rozpočtovej podpory? Otázka č. 13: Aké sú výhody a nevýhody využívania širokého spektra nástrojov pomoci spolu s VRP/SRP, ako aj praktické úpravy potrebné na to, aby sa zabezpečila ich vnútorná jednota a účinná koordinácia? |

Posilnenie hodnotenia rizík a opatrení proti podvodu a korupcii

Efektívnosť a dosah všetkých foriem pomoci (od projektovej pomoci po rozpočtovú podporu) môžu oslabovať viaceré riziká, ktoré je potrebné zmierniť. Na rozpočtovú podporu a projektovú pomoc sa vzťahujú odlišné riziká. Z toho vyplýva, že riadenie rizík je nutné prispôsobiť vybratej metóde poskytovania pomoci. Rámec pre riadenie rizík spojených s rozpočtovou podporou je dôležitý nástroj na posudzovanie oprávnenosti, plánovanie, koncipovanie a vykonávanie programov, ako aj na informovanie dialógu o politikách. Je to prostriedok ochrany finančných záujmov EÚ. Zároveň predstavuje kľúčový rozmer dynamického prístupu k oprávnenosti (pozri rámček č. 1), ktorý si vyžaduje prijatie dôveryhodného záväzku k vykonaniu príslušných reforiem a poskytovanie dôkazov o dosiahnutom pokroku. V tejto súvislosti je dôležité preskúmať a utužiť prístupy k riadeniu rizík spojených s rozpočtovou podporou.

Závažné zhoršenie politickej správy a riadenia v partnerskej krajine, ktorá je príjemcom rozpočtovej podpory, môže výrazne oslabiť úlohu štátneho rozpočtu ako vyjadrenia spoločného záujmu a narušiť mechanizmy zodpovednosti. To by mohlo spätne otriasť úsilím rozpočtovej podpory o lepšiu transparentnosť a hospodárenie so samotným rozpočtom, a tak celkovo znížiť jej účinnosť. Posúdenie politických rizík si vyžaduje zintenzívnenie politického dialógu, ktorý pokrýva oblasti so vzťahom k rozpočtovej podpore.

Pre riadenie makroekonomických a rozvojových rizík sú potrebné súdržné procesy monitorovania, relevantná diagnostika a ukazovatele a kapacita identifikovať a v prípade potreby prijať nápravné opatrenia. Riadenie týchto rizík komplikuje obmedzená kvalita a dostupnosť relevantných ukazovateľov. Pre účinné riadenie rizík je rozhodujúce zlepšiť rozsah a kvalitu dialógu o dosiahnutom pokroku vo vykonávaní celoštátnych a sektorových politík.

Najdôležitejšie je zlepšiť nástroje riadenia finančných rizík . Pri všetkých činnostiach rozpočtovej podpory sa s prostriedkami darcov hospodári podľa systémov a postupov hospodárenia s verejnými financiami a kontroly danej partnerskej krajiny (pozri rámček č. 1). Finančné riziká sa posudzujú a zmierňujú súčasne so zlepšovaním efektivity a účinnosti hospodárenia s verejnými financiami . V rámci pravidelného diagnostikovania možno zistiť hlavné oblasti pokroku a zaostávania a poskytnúť informácie do prípravy a vykonávania reformných programov, ktorých relevantnosť a dôveryhodnosť sa monitorujú v procesoch rozpočtovej podpory.

Vážnou hrozbou pre rozvojové úsilie je korupcia . Oslabuje demokraciu a dobrú správu a riadenie podkopávaním formálnych a ústavných procesov. Korupcia narušuje hospodársky rozvoj odkláňaním zdrojov od prioritných výdavkov, neefektívnosťou a nesúladom s postupmi verejného obstarávania pri poskytovaní verejných služieb. Korupcia je jedným z najzávažnejších faktorov ovplyvňujúcich bilanciu argumentov za rozpočtovú podporu a proti nej. Neschopnosť potlačiť korupciu podlamuje dôveryhodnosť rozpočtovej aj širšej politickej ekonómie a ovplyvňuje finančné aj rozvojové riziká . Okrem toho, keďže darcovské fondy sa zlučujú so štátnym rozpočtom, Komisia sa s obvineniami z podvodov alebo korupcie neoboznamuje ani ich neskúma. V prípadoch sprenevery rozpočtových zdrojov v partnerských krajinách môže byť vrátanie prostriedkov problematické. Preto je zásadne dôležité, aby Komisia a celá komunita darcov udržiavali s partnerskými krajinami dôverný dialóg o otázkach korupcie.

Rozpočtovú situáciu partnerskej krajiny môžu ovplyvniť aj vonkajšie rizikové faktory , ako napríklad nepriaznivé finančné a hospodárske okolnosti, kolísavosť cien komodít alebo klimatické podmienky. Nedávna finančná a hospodárska kríza ukázala, aký je svet prepojený. Monitorovanie a zmierňovanie vonkajších rizík si vyžaduje prijať opatrenia na zvýšenie odolnosti rozpočtu aj daňovej štruktúry na šoky zvonka.

Otázka č. 14: Ako možno čo najlepšie posúdiť uvedené riziká v komplexnom rámci a prostredníctvom ich riadenia zvýšiť účinnosť rozpočtovej podpory? Otázka č. 15: Aké opatrenia by mala EÚ prijať, ak sa úroveň rizika bude považovať z hľadiska podvodu a korupcie za vysokú? Otázka č. 16: Ako môžu darcovia zmysluplne reagovať, a to vrátane opatrení finančnej korekcie, na prípady rozsiahlej korupcie alebo podvodov pri vykonávaní politík, ktoré čerpajú z rozpočtovej podpory? |

Rozpočtová podpora v nestabilných situáciách

Rozpočtová podpora môže kľúčovým spôsobom prispieť k dosiahnutiu určitej úrovne hospodárskej a politickej stability v krajinách, ktoré sa ocitli v nestabilnej situácii.

Rámček č. 7 Nestabilné situácie.

Ide o situáciu, keď dôjde k porušeniu spoločenskej zmluvy vinou nedostatku kapacít alebo neschopnosti štátu plniť svoje základné funkcie a povinnosti v týchto oblastiach: poskytovanie služieb, hospodárenie s zdrojmi, právny štát, rovnosť v prístupe k moci, bezpečnosť obyvateľstva a ochrana a šírenie občianskych práv a slobôd. V širšom ponímanú zotavenie krajiny z krízy prebieha v troch za sebou idúcich fázach, ktoré sa často prelínajú a podliehajú zásahom politických partnerov a darcov: po núdzovej fáze nasleduje fáza budovania mieru, ktoré zahŕňa sociálnu a hospodársku obnovu a začiatok prestavby inštitúcií. V tretej fáze dochádza k makroekonomickej stabilizácii (poznačenej obnovou prílevu pomoci z medzinárodných finančných inštitúcií po vyrovnaní omeškaných platieb), ktorá vedie k rozvoju. Každá fáza zotavovania krajiny z krízy ponúka príležitosť rozhodnúť o poskytnutí rozpočtovej podpory.

Kým riziká sú z podstaty veci vysoké, náklady spôsobené nečinnosťou a výhody spojené s účinnou podporou (napr. zachovanie základných funkcií štátu ako poskytovanie služieb a bezpečnosti) môžu byť aj tak ešte vyššie. Kritériá oprávnenosti je potrebné chápať na základe skutočných kapacít, záväzkov a pokrokového potenciálu partnerskej krajiny. Pre zaistenie riadneho kontinuálneho posudzovania a riadenia rizík, dôsledného postupu monitorovania pokroku a koncepčnej pružnosti je rozhodujúca súdržnejšia koordinácia medzi darcami, ktorí sú pripravení podporiť opätovné vybudovanie štátu. Komisia spolu s MMF, Svetovou bankou a Africkou rozvojovou bankou pracuje na „dokumente o spoločnom prístupe“. Napriek tomu rozpočtovú podporu krajinám v nestabilnej situácii v súčasnosti poskytuje pomerne málo bilaterálnych darcov.

Otázka č. 17: Mala by sa rozpočtová podpora využívať na stabilizáciu v krajinách v nestabilnej situácii, a ak áno, ako? |

Rast, fiškálna politika a mobilizácia tvorby domácich príjmov

Rozvojové stratégie partnerských krajín a pozornosť EÚ sa okrem poskytovania sociálnych služieb čoraz viac upriamujú na význam udržateľného hospodárskeho rastu . Preto je nevyhnutné zabezpečiť, aby boli rozvojová pomoc vo všeobecnosti a rozpočtová podpora zvlášť takisto schopné stimulovať a prispievať k inkluzívnemu rastu, udržateľnému rozvoju a znižovaniu chudoby. Viac pozornosti sa bude musieť zamerať najmä na určenie krokov, ktoré sú potrebné na odstránenie limitujúcich obmedzení udržateľného rastu, akými sú napríklad nevhodná hospodárska infraštruktúra, byrokracia alebo nedostatok ľudského kapitálu. Prínos rozpočtovej podpory môže spočívať v šírení makroekonomickej stability, kľúčových reforiem pre vytvorenie hospodárskeho prostredia, ktoré praje podnikaniu, a v efektívnejšom prideľovaní rozpočtových prostriedkov. Zvlášť dôležitou témou dialógu o politikách rozpočtovej podpory je fiškálna politika.

Zásadným faktorom pre makroekonomickú stabilitu, dosiahnutie a udržanie rozvojových cieľov, zníženie chudoby, plnenie RCT a posilnenie vnútroštátnej zodpovednosti je zabezpečenie tvorby domácich príjmov. Vzťahuje sa ako na hospodársky rast v partnerských krajinách, tak na daňové systémy. Zlepšenie kapacity rozvojových krajín tvoriť príjmy v súlade so zásadami dobrej správy a riadenia (transparentnosť, výmena informácií a spravodlivá daňová súťaž) v dlhodobom horizonte pomôže rozvojovým krajinám znížiť svoju závislosť na pomoci a zvážiť prípadnú stratégiu ukončenia rozpočtovej podpory, keďže pozícia rozpočtovej podpory sa so znížením závislosti krajín na pomoci zrejme zmení. Partnerské krajiny by sa mali zaviazať k upevneniu svojich vnútroštátnych daňových systémov a sadzieb.

Široká daňová základňa spolu s efektívnym hospodárením s príjmami a výdavkami zvyšujú legitimitu štátu a posilňujú vzťah medzi vládou a občanom. Súčasťou cieľa programov rozpočtovej podpory by mala byť pomoc kapacitám prijímajúcej krajiny pri riešení vnútorných a medzinárodných úloh spojených s tvorbou prímov, aby sa zvýšila jej vnútorná zodpovednosť a spoliehanie na vlastné zdroje a znížila dlhodobá závislosť. Hoci niektoré programy rozpočtovej podpory riešia aj otázky príjmov, dialóg a podmienečnosť programov rozpočtovej podpory sa predovšetkým zameriava na zlepšenie hospodárenia s verejnými výdavkami. Preto existuje priestor, aby sa dialóg o rozpočtovej podpore, podmienečnosť, hodnotenie výkonnosti a rozvoj kapacít bližšie zamerali na otázky domácich príjmov a dobrej správy a riadenia v daňovej oblasti (pri zohľadnení osobitných príjmových výziev v krajinách bohatých na prírodné zdroje). To by postupne umožnilo zlepšiť referencie a súlad so zásadami dobrej správy a riadenia v daňovej oblasti (t.j. transparentnosť, výmena informácií a spravodlivá daňová súťaž). Zvlášť relevantná je otázka, či by rozpočtová podpora mala byť podmienená reformami a dobrou správou a riadením v daňovej oblasti.

Rovnako kľúčovým znakom spolupráce EÚ je podpora regionálnej integrácie . Regionálna integrácia má výrazný hospodársky prínos, ale prináša so sebou aj nové výzvy, a to najmä potrebu presunúť príjmovú základňu z vonkajších colných taríf do vnútorného daňového systému, keďže liberalizácia obchodu môže viesť k neustálemu znižovaniu príjmov z cla.

Otázka č. 18: Ako možno nakoncipovať a uskutočniť programy rozpočtovej podpory tak, aby čo najlepšie propagovali inkluzívny a udržateľný rast? Otázka č. 19: Ako môže dialóg o politikách a podmienečnosť rozpočtovej podpory prispieť k zvýšeniu tvorby domácich príjmov a ukončeniu závislosti na pomoci? Akú formu stratégie ukončenia rozpočtovej podpory by mali darcovia zahrnúť do svojich činností rozpočtovej podpory a ako by mala byť upravená? Otázka č. 20: Ako možno rozpočtovú podporu využiť na pomoc partnerským krajinám a regionálnym organizáciám, aby pokročili v procese regionálnej integrácie? |

ZÁVERY A ďALšIE KROKY

Rozpočtová podpora sa vníma ako riešenie úlohy, ako možno účinnejšie využívať pomoc, no aj s ňou sa spájajú osobitné výzvy. Cieľom toho dokumentu je vyvolať otázky o tom, ktoré krajiny by mali získať rozpočtovú podporu, koľko by mali dostať a ako programy rozpočtovej podpory čo najlepšie koncipovať a riadiť. Tieto otázky je potrebné analyzovať a súčasne pracovať na dohodnutom súbore cieľov a zásad, aby rozpočtová podpora lepšie prispievala k plneniu rozvojových cieľov tisícročia, k udržateľnému rastu a znižovaniu chudoby v partnerských rozvojových krajinách, ako aj k šíreniu užšej hospodárskej integrácie a politického pridruženia iných krajín. Na základe výsledkov tejto a ďalších prác sa Komisia bude usilovať zlepšiť svoj prístup ku koncipovaniu a vykonávaniu rozpočtovej podpory s cieľom lepšie skoordinovať prístupy uplatňované v rámci EÚ.

[1] KOM(2000) 58 zo 4.2.2000.

[2] Usmernenia DAC o harmonizácii postupov darcov s cieľom zabezpečiť efektívne poskytovanie pomoci (zväzok 2, 2005).

[3] Najmä Dohoda z Cotonou, nástroj financovania rozvojovej spolupráce (DCI), nástroj európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) a nástroj predvstupovej pomoci (IPA).

[4] V rámci týchto programov dochádza k prevodom v prospech chudobných rodín za podmienky, že ich deti chodia do školy a majú zabezpečenú základnú zdravotnú starostlivosť (napr. v Brazílii, Mexiku, Bangladéši).

[5] Ďalšou a radikálnejšou inováciou v tomto smere sú "dobierkové" prístupy k platbám za výsledky a odmeňovanie výkonnosti vyvinuté v Centre globálneho rozvoja.