[pic] | EURÓPSKA KOMISIA |

Brusel, 6.5.2010

KOM(2010)213 v konečnom znení

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Akčný plán týkajúci sa maloletých bez sprievodu (2010 – 2014)

SEK(2010)534

1. ÚVOD

Naliehavosť problematiky maloletých bez sprievodu sa zvyšuje: značný počet štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti mladších ako 18 rokov prichádza na územie EÚ bez sprievodu zodpovednej dospelej osoby alebo je ponechaných bez sprievodu po tom, ako vstúpili na územie EÚ[1]. Hoci sa tento problém prejavuje v niektorých členských štátoch v oveľa väčšej miere než v iných, zasiahnuté sú všetky členské štáty.

Štatistiky o maloletých bez sprievodu nie sú ani rozšírené, ani konzistentné. Najkomplexnejšie a najporovnateľnejšie sú v prípade maloletých bez sprievodu, ktorí žiadajú o azyl. Podľa údajov Európskej migračnej siete[2] v roku 2008 podali maloletí bez sprievodu v 22 členských štátoch[3], ktoré sa štúdie zúčastnili, spolu 11 292 žiadostí o azyl. V roku 2007 bolo podaných celkovo 8 030 žiadostí o azyl. V roku 2008 sa tak počet žiadostí v týchto členských štátoch zvýšil o + 40,6 %. Štátna príslušnosť týchto maloletých bez sprievodu bola rôzna, ale vo všeobecnosti prevažovali štátni príslušníci Afganistanu, Iraku a niektorých afrických štátov.

Táto mimoriadne zraniteľná kategória detí prichádza na územie EÚ z rôznych dôvodov: snaha uniknúť pred vojnami a konfliktami, chudoba alebo prírodné katastrofy, diskriminácia alebo prenasledovanie; sú vysielané svojimi rodinami v očakávaní lepšieho života alebo, aby získali prístup k vzdelaniu a sociálnemu zabezpečeniu vrátane lekárskej starostlivosti; pripojenie sa k rodinným príslušníkom; sú obeťami obchodovania s ľuďmi na účely vykorisťovania atď.

Komisia vo svojom oznámení z júna 2009[4] načrtla ďalší vývoj stratégie EÚ v oblasti práv dieťaťa[5] a oznámila vypracovanie akčného plánu týkajúceho sa maloletých bez sprievodu. V Štokholmskom programe, ktorý Európska rada schválila na svojom zasadnutí 10. – 11. decembra 2009[6], sa víta zámer Komisie vypracovať akčný plán, ktorý prijme Rada a ktorý bude spájať opatrenia na predchádzanie, ochranu a asistovaný návrat[7]. Európsky parlament vo svojom uznesení k Štokholmskému programu zdôraznil, že akčný plán EÚ by mal riešiť otázky, ako sú ochrana, trvalé riešenia v najlepšom záujme dieťaťa a spolupráca s tretími krajinami[8].

V Štokholmskom programe sa od Komisie výslovne žiada, aby preskúmala „praktické opatrenia na uľahčovanie návratu vysokého počtu maloletých bez sprievodu, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu“. Z analýzy však vyplýva, že riešenie nie je možné obmedziť len na návrat, ktorý je len jednou z možností, pretože táto problematika je oveľa zložitejšia a viacrozmerná a existujú jasné hranice, ktoré obmedzujú voľnosť členských štátov pri zaobchádzaní s maloletými bez sprievodu.

Ústredným prvokom všetkých opatrení Komisie týkajúcich sa maloletých bez sprievodu sú normy stanovené Dohovorom Organizácie Spojených národov o právach dieťaťa. Legislatívne a finančné nástroje EÚ týkajúce sa azylu, prisťahovalectva a obchodovania s ľuďmi už priamo alebo nepriamo riešia osobitnú situáciu maloletých bez sprievodu a ustanovujú posilnenú ochranu ich práv. Je však potrebné zvýšiť súdržnosť a zaistiť väčšiu spoluprácu v rámci EÚ a s krajinami pôvodu a tranzitu, aby EÚ a členské štáty mohli konkrétne a účinne reagovať. Preto je potrebný spoločný prístup na úrovni EÚ.

Tento spoločný prístup by mal byť založený na rešpektovaní práv dieťaťa, ktoré sú stanovené v Charte základných práv Európskej únie a Dohovore Organizácie Spojených národov o právach dieťaťa, a najmä zásady „najlepších záujmov dieťaťa“, ktoré sa musia brať v prvom rade do úvahy pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci, ktoré sa týkajú detí[9]. Je nevyhnutné, aby každému dieťaťu, ktoré potrebuje ochranu, bola ochrana poskytnutá a aby sa so všetkými deťmi bez ohľadu na ich prisťahovalecký status, občianstvo alebo pôvod zaobchádzalo v prvom rade ako s deťmi[10]. Uvedený prístup tiež musí byť založený na solidarite a rozdelení zodpovednosti medzi členskými štátmi a krajinami pôvodu a tranzitu, ako aj na posilnenej spolupráci s odbornými organizáciami občianskej spoločnosti a medzinárodnými organizáciami.

Na základe konzultácií s členskými štátmi[11] a organizáciami občianskej spoločnosti a na základe cieleného výskumu, a to najmä správ Európskej migračnej siete[12] a Agentúry pre základné práva[13], bolo identifikovaných niekoľko problémov a riešení. V akčnom pláne sa najprv venuje pozornosť problematike nedostatku údajov a následne sa uvádzajú tri hlavné oblasti, v ktorých je potrebné konať: prevencia, regionálne programy ochrany, prijímanie a hľadanie trvalých riešení.. Ochrana a zásada najlepších záujmov dieťaťa boli začlenené do všetkých opatrení.

2. ÚDAJE

Bez jasného hodnotenia založeného na komplexných, spoľahlivých a porovnateľných údajoch nie je možné náležite posúdiť situáciu ani nájsť vhodné riešenia.

V nariadení o štatistike[14] sa ustanovuje povinnosť členských štátov každoročne odovzdávať členené údaje len o maloletých bez sprievodu, ktorí sú žiadateľmi o medzinárodnú ochranu. Toto obmedzenie vedie k nedostatkom z hľadiska harmonizácie a úplnosti štatistík o všetkých maloletých bez sprievodu, ktorí prichádzajú na územie EÚ. Štatistiky by preto mali zahŕňať všetkých maloletých bez sprievodu.

Komisia a agentúry[15] už prispievajú k dosiahnutiu tohto cieľa prostredníctvom štúdií na túto tému. Existujúce siete, ako je napríklad Európska migračná sieť, by mali podporovať výmenu informácií a údajov medzi členskými štátmi.

Na vytvorenie účinnej spolupráce s krajinami pôvodu a tranzitu je potrebné získať viac informácií o migračných trasách a zločineckých sieťach. Tie by sa mohli zhromažďovať v spolupráci s medzinárodnými organizáciami a systematicky zahŕňať do migračných profilov dotknutých krajín. Okrem toho agentúra FRONTEX vytvorila sieť FRONTEX pre analýzu rizík a zaviedla zber údajov týkajúci sa viacerých ukazovateľov nelegálnej migrácie. V oblasti trestnej činnosti už pôsobí Europol.

Legislatívne posúdenie a vykonávanie

- Komisia navrhne, aby členské štáty naplno využili potenciál existujúcich a ďalších členení stanovených v nariadení o štatistike na zhromažďovanie komplexných údajov o maloletých bez sprievodu. Ak sa takýmto spôsobom nepodarí dosiahnuť dané ciele, požadované informácie by sa mali získať priamo od orgánov štátnej správy v členských štátoch.

Agentúry a siete

- EÚ a jej členské štáty by mali využiť existujúce agentúry a siete na zlepšenie zberu údajov a výmeny informácií o maloletých bez sprievodu, a to:

- výrazným zlepšením výmeny informácií medzi členskými štátmi v rámci Európskej migračnej siete a Európskeho podporného úradu pre azyl,

- posilnením úloh agentúry FRONTEX a Europolu v oblasti zberu a analýzy údajov s využitím všetkých dostupných zdrojov vrátane informácií, ktoré boli zhromaždené v rámci sietí styčných úradníkov pre prisťahovalectvo.

- Agentúra FRONTEX sa vyzýva, aby vypracovala:

- každoročné hodnotenie na základe údajov zozbieraných v rámci siete FRONTEX pre analýzu rizík s cieľom poskytnúť členským štátom analýzu rizík týkajúcu sa maloletých bez sprievodu, ktorí prekračujú vonkajšie hranice členských štátov EÚ,

- ukazovatele týkajúce sa zraniteľných skupín, ako sú maloletí bez sprievodu, v rámci správ o spoločných operáciách,

- špecificky prispôsobenú analýzu rizík týkajúcu sa povahy hrozieb, ktorým čelia maloletí bez sprievodu.

- Európsky podporný úrad pre azyl sa vyzýva, aby:

- zbieral údaje a pripravoval informácie a analýzy týkajúce sa krajín pôvodu, ktoré sú dôležité pre posúdenie potrieb ochrany maloletých bez sprievodu, s cieľom poskytovať lepšiu podporu pre prijímanie kvalitných rozhodnutí,

- monitoroval problematiku maloletých bez sprievodu, ktorí sú žiadateľmi o azyl, a to najmä v najviac zasiahnutých členských štátoch.

Zber informácií

- Komisia bude nabádať členské štáty a príslušné agentúry, aby zlepšili komplexnosť údajov týkajúcich sa maloletých bez sprievodu.

- Komisia bude presadzovať, aby sa do migračných profilov hlavných krajín pôvodu a tranzitu zahrnul oddiel venovaný maloletým bez sprievodu.

3. PREDCHÁDZANIE RISKANTNEJ MIGRÁCII A OBCHODOVANIU S ľUďMI – ZVYšOVANIE KAPACÍT V OBLASTI OCHRANY V TRETÍH KRAJINÁCH

3.1. Predchádzanie

Predchádzanie riskantnej migrácii a obchodovaniu s deťmi je prvým krokom na ceste k účinnému riešenia otázky maloletých bez sprievodu. Opatrenia a politiky sa musia líšiť v závislosti od toho, do akej skupiny maloletí bez sprievodu patria (napr. žiadatelia o azyl, obete obchodovania s ľuďmi, maloletí, ktorí nelegálne vstúpili na územie EÚ na účely práce alebo z iných dôvodov), a/alebo v závislosti od krajiny alebo regiónu ich pôvodu. Zapojenie krajín pôvodu a tranzitu má zásadný význam, rovnako ako spolupráca organizácií občianskej spoločnosti a medzinárodných organizácií, ktoré pôsobia priamo na mieste, a nebude ním dotknuté právo maloletých bez sprievodu žiadať o medzinárodnú ochranu v EÚ.

Je možné vymedziť štyri hlavné osy intervencie. Po prvé, EÚ a členské štáty musia naďalej vyvíjať úsilie o začlenenie migrácie, a to najmä migrácie maloletých bez sprievodu, do rámca rozvojovej spolupráce v kľúčových oblastiach, ako sú znižovanie chudoby, vzdelávanie, zdravie, politika zamestnanosti, ľudské práva a demokratizácia a obnova po skončení konfliktu. Toto úsilie prispeje k riešeniu prvotných príčin migrácie a k vytvoreniu prostredia, ktoré deťom umožní vyrastať vo svojich krajinách pôvodu s dobrými vyhliadkami osobného rozvoja a s primeranou životnou úrovňou.

Dva ďalšie osy by sa mohli zamerať priamo na deti a na osoby, ktoré sú – alebo je pravdepodobné, že budú – s nimi v kontakte. V krajinách pôvodu a tranzitu by sa mali podporovať cielené činnosti zamerané na zvyšovanie informovanosti a vzdelávanie s cieľom zlepšiť včasnú identifikáciu a ochranu potenciálnych obetí obchodovania s ľuďmi. Mali by byť zamerané na širšiu verejnosť, ako aj na potenciálne obete a komunity, z ktorých pochádzajú, príslušníkov orgánov presadzovania práva, príslušníkov pohraničnej stráže a iných relevantných aktérov. Podobné činnosti by sa mali zamerať na informovanie detí a ich rodín o rizikách súvisiacich s nelegálnou migráciou do EÚ, o alternatívnych možnostiach štúdia, odbornej prípravy a zamestnania v krajine pôvodu a o legálnych spôsoboch štúdia v EÚ. Ďalšie opatrenia by mohli zahŕňať cielenú prácu na miestnej úrovni prostredníctvom škôl a prostredníctvom interakcie s komunitami pôvodu. Osobitne vyškolení pracovníci v hlavných oblastiach vysťahovalectva a obchodovania s ľuďmi by mohli posudzovať rizikové situácie a zasiahnuť v počiatočnom štádiu.

Dôležité je tiež zapojiť do týchto činností zameraných na zvyšovanie informovanosti v krajinách pôvodu komunity migrantov v EÚ, ako aj využiť neformálne spôsoby komunikácie s komunitami pôvodu s cieľom rozptýliť nepravdivé mýty o živote v EÚ. Zvážiť by sa mala aj úloha médií v krajinách pôvodu.

Nakoniec, EÚ bude naďalej podporovať rozvoj systémov ochrany detí, ktoré spájajú potrebné služby vo všetkých sociálnych oblastiach s cieľom predchádzať rizikám násilia, zneužívania, vykorisťovania a zanedbávania, ktoré deťom hrozia, a reagovať na ne, podporovať deti, ktoré nie sú v starostlivosti svojich rodín a poskytovať ochranu deťom umiestneným v ústavoch. EÚ tiež bude naďalej podporovať systémy evidencie pôrodov, ktoré zohrávajú dôležitú úlohu pri ochrane detí, pretože zaisťujú, že všetky deti majú právnu totožnosť, a teda aj prístup k svojim zákonným právam.

Na podporu činností v týchto oblastiach sa môžu využiť nástroje vonkajšej spolupráce EÚ, ako je tematický program pre spoluprácu s tretími krajinami v oblasti migrácie a azylu (ďalej len „tematický program“), geografické nástroje, ako je Európsky rozvojový fond, nástroj predvstupovej pomoci, nástroj európskeho susedstva a partnerstva a geografické programy nástroja rozvojovej spolupráce. Zaistiť by sa tiež mala koordinácia s príslušnými internými fondmi.

Financovanie

Nástroje vonkajšej spolupráce EÚ a členských štátov by sa mali:

- v plnej miere a koordinovaným spôsobom využiť na financovanie projektov v tretích krajinách zameraných na predchádzanie riskantnej migrácii a obchodovaniu s deťmi, a to najmä poskytovaním alternatív v krajine/regióne pôvodu, ktoré majú priniesť prospech deťom,

- v spolupráci s ústrednými a miestnymi orgánmi krajín pôvodu, organizáciami občianskej spoločnosti a medzinárodnými organizáciami použiť na financovanie:

- cielených programov na zvyšovanie informovanosti pre ohrozené deti, ako aj ďalších druhov preventívnych opatrení na miestnej úrovni, v školách, komunitách a rodinách,

- odbornej prípravy špecializovaných pracovníkov v hlavných oblastiach pôvodu zameranej na odhaľovanie rizikových situácií a intervenciu v rodinách a komunitách,

- štúdií v hlavných krajinách pôvodu s cieľom lepšie pochopiť príčiny, ktoré vedú deti k migrácii spolu s ich rodičmi alebo bez nich.

- použiť na podporu činností zameraných na ochranu detí pred všetkými formami násilia a vykorisťovania, a najmä na zavedenie systémov ochrany detí a systémov evidencie pôrodov.

Vzťahy s tretími krajinami

EÚ a členské štáty by mali:

- v rámci dialógov o ľudských právach a migrácii medzi EÚ a tretími krajinami pravidelne venovať pozornosť otázkam ochrany detí,

- systematicky preskúmavať možnosť zaviesť do dohôd s tretími krajinami osobitné ustanovenia, ktoré by sa týkali migrácie maloletých bez sprievodu a umožňovali by spoluprácu v otázkach, ako sú prevencia, pátranie po rodinných príslušníkoch, návrat alebo opätovná integrácia.

Boj proti obchodovaniu s ľuďmi

EÚ a členské štáty by mali:

- posilniť opatrenia týkajúce sa detských obetí obchodovania s ľuďmi poskytnutím pomoci a ochrany čo najskôr, a to prostredníctvom zverenia týchto detí osobitným službám v krajine, v ktorej boli nájdené, Táto pomoc by mala zahŕňať aspoň opatrenia ustanovené v smernici o obetiach obchodovania s ľuďmi[16],

- posilniť kapacity tretích krajín v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi, ako aj v oblasti poskytovania ochrany a pomoci maloletým bez sprievodu v súlade s najlepšími záujmami dieťaťa a s medzinárodnými normami a dohovormi bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť,

- vykonávať preventívne opatrenia stanovené v dokumente o konkrétnych opatreniach v oblasti obchodovania s ľuďmi a podporovať regionálne nástroje zamerané na boj proti obchodovaniu s ľuďmi.

Víza a informácie

- Konzulárne služby členských štátov by mali dôkladne posudzovať žiadosti o víza predložené v mene detí.

- Komisia zaradí na portál pre prisťahovalectvo osobitný odkaz týkajúci sa maloletých bez sprievodu s cieľom zlepšiť informácie poskytované potenciálnym migrantom.

3.2. Programy ochrany v tretích krajinách

Bez toho, aby boli dotknuté povinnosti EÚ poskytovať ochranu tým, ktorí ju potrebujú, maloletí by nemali byť nútení podnikať nebezpečnú cestu do EÚ s cieľom žiadať o medzinárodnú ochranu. Je preto dôležité vytvoriť a/alebo naďalej financovať programy ochrany v blízkosti krajín pôvodu.

V súlade s usmerneniami EÚ o právach dieťaťa[17] bude EÚ naďalej príjemcom finančných prostriedkov EÚ ukladať povinnosť dodržiavať prísne normy v oblasti poskytovania ochrany a pomoci maloletým osobám bez sprievodu; projekty musia zahŕňať aspoň vzdelávacie zariadenia, zdravotnú starostlivosť a informovanie o právach a postupoch.

EÚ a členské štáty by mali naďalej:

Financovanie

- financovať činnosti zamerané na poskytovanie ochrany a pomoci maloletým žiadateľom o azyl a utečencom vrátane činností proti vykorisťovaniu a nútenému náboru, napr. zločineckými skupinami,

Vzťahy s tretími krajinami

- podporovať tretie krajiny v zlepšovaní ich legislatívnych a administratívnych kapacít na identifikovanie maloletých žiadateľov o azyl a obetí obchodovania s ľuďmi a pri zavádzaní osobitných programov pomoci,

- začleňovať činnosti zamerané na poskytovanie pomoci a ochrany deťom do rámca regionálnych programov ochrany, ktoré by sa mali rozšíriť tak, aby pokrývali ostatné regióny, ktoré sú kľúčové z hľadiska migračných tokov do EÚ a potrieb ochrany.

4. PRIJÍMANIE A PROCESNÉ ZÁRUKY V EÚ

Opatrenia súvisiace s prijímaním a prístup k príslušným procesným zárukám by sa mali uplatňovať od chvíle, keď sa zistí prítomnosť maloletého bez sprievodu na vonkajších hraniciach alebo na území EÚ, až do nájdenia trvalého riešenia. Špecializované organizácie občianskej spoločnosti by mali byť vyzvané, aby zohrávali aktívnejšiu úlohu v celom procese. Je potrebné prijať vhodné opatrenia na zaistenie hladkého prechodného obdobia pre deti, ktoré majú onedlho dosiahnuť vek 18 rokov a stať sa dospelými a ktorým tak môže hroziť, že stratia ochranu a podporu.

4.1. Postupy pri prvom kontakte a úroveň ochrany

Príslušné nástroje EÚ v oblasti migrácie už obsahujú ustanovenia o posilnenej ochrane maloletých bez sprievodu. Tieto ustanovenia sú však z hľadiska kontextu špecifické, keďže sa uplatňujú na žiadateľov o azyl, utečencov, migrantov, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov, alebo na obete obchodovania s ľuďmi. Okrem toho nezaisťujú rovnakú úroveň prijímania a pomoci. V niektorých členských štátoch tiež existujú osobitné ťažkosti v súvislosti s prípadmi na hraniciach / tranzitnými zónami. Tieto potenciálne medzery v ochrane je potrebné odstrániť.

V právnych predpisoch EÚ sa neustanovuje menovanie zástupcu od chvíle, keď orgány zistia prítomnosť maloletej osoby bez sprievodu, t. j. pred začatím uplatňovania príslušných nástrojov. Zastupovanie je výslovne ustanovené len pre žiadateľov o azyl. Hoci v smernici o návrate, smernici o dočasnej ochrane, smernici o obetiach obchodovania s ľuďmi[18] a príslušných medzinárodných nástrojoch[19] sú ustanovené dôležité záruky pre maloletých bez sprievodu, členským štátom je ponechaný priestor na ich výklad. Okrem toho neexistuje zhoda, pokiaľ ide o právomoci, spôsobilosť a úlohu zástupcov. Maloletí bez sprievodu by mali byť informovaní o svojich právach a mali by mať prístup k existujúcim mechanizmom podávania sťažností a monitorovania.

Bez ohľadu na to, kde sa maloletí bez sprievodu nachádzajú v čase zistenia ich prítomnosti, mali by byť oddelení od dospelých s cieľom chrániť ich a prerušiť styk s obchodníkmi s ľuďmi alebo prevádzačmi a predísť (opätovnej) viktimácii. Od prvého kontaktu má zásadný význam zameranie pozornosti na ochranu, rovnako ako aj včasné stanovenie typového profilu maloletého, pretože to môže prispieť k odhaleniu najzraniteľnejších maloletých bez sprievodu. Uplatňovanie rôznych opatrení ustanovených v právnych predpisoch a budovanie dôvery sú nevyhnutné na získanie užitočných informácií umožňujúcich zistiť totožnosť a vypátrať rodinných príslušníkov, zabezpečenie toho, že maloletí bez sprievodu zostanú v starostlivosti príslušných orgánov, identifikovanie a stíhanie obchodníkov s ľuďmi a prevádzačov.

Maloletým bez sprievodu by sa vždy malo poskytnúť vhodné ubytovanie a malo by sa s nimi zaobchádzať spôsobom, ktorý je v plnom súlade s ich najlepšími záujmami. Vo výnimočných prípadoch, keď je zadržanie opodstatnené, musí sa použiť len ako posledná možnosť, na čo najkratší vhodný čas a v prvom rade so zreteľom na najlepšie záujmy dieťaťa.

Ďalším závažným problémom je zmiznutie maloletých bez sprievodu, ktorí by mali byť v starostlivosti vnútroštátnych orgánov. Niektorí sa (opäť) stanú obeťami obchodníkov s ľuďmi, iní sa snažia pripojiť k svojim rodinným príslušníkom alebo komunitám v iných členských štátoch a/alebo nakoniec začnú pracovať v tieňovej ekonomike a žijú v ponižujúcich podmienkach.

Legislatívne opatrenia

- EÚ by mala prijať normy zaisťujúce vyššiu úroveň ochrany maloletých osôb bez sprievodu dokončením rokovaní o revízii acquis v oblasti azylu[20] a prijatím komplexnejších právnych predpisov v oblasti obchodovania s ľuďmi[21] a sexuálneho vykorisťovania detí[22].

- Komisia zabezpečí správne vykonávanie právnych predpisov EÚ a na základe posúdenia vplyvu zhodnotí, či je potrebné zaviesť cielené zmeny a doplnenia alebo osobitný nástroj, ktorý by stanovil spoločné normy týkajúce sa prijímania a pomoci pre všetkých maloletých bez sprievodu, pokiaľ ide o opatrovníctvo, právne zastúpenie, prístup k ubytovaniu a starostlivosti, počiatočné rozhovory, vzdelávacie služby, primeranú zdravotnú starostlivosť atď.

Analýza a výmena informácií

- EÚ by mala posudzovať rôzne skúsenosti s cieľom bojovať proti zmiznutiam a podporovať najlepšie postupy.

- Členské štáty sa vyzývajú, aby:

- uprednostňovali využívanie zápisov o nezvestných osobách v Schengenskom informačnom systéme v prípade útekov alebo zmiznutí zo starostlivosti,

- zvážili zavedenie kontrolných mechanizmov na monitorovanie kvality opatrovníctva s cieľom zaistiť, aby najlepšie záujmy dieťaťa boli zastúpené počas celého rozhodovacieho procesu, a najmä aby sa predišlo zneužitiu.

Agentúry

- Európsky podporný úrad pre azyl sa vyzýva, aby zorganizoval vzdelávacie aktivity a rozvíjal najlepšie postupy týkajúce sa podmienok prijímania, azylových konaní a integrácie maloletých bez sprievodu.

- Agentúra FRONTEX sa vyzýva, aby:

- zahrnula do svojho výcvikového programu pre príslušníkov pohraničnej stráže osobitný modul venovaný odhaľovaniu situácií zvláštnej zraniteľnosti v prípade maloletých bez sprievodu, ako sú napríklad maloletí, ktorí boli obeťami obchodovania s ľuďmi,

- zahrnula do pracovných dohôd, ktoré sa majú uzatvoriť s tretími krajinami, osobitný odsek týkajúci sa zraniteľných skupín vrátane maloletých bez sprievodu,

- poskytovala technickú pomoc hraničným orgánom v tretích krajinách, pokiaľ ide o opatrenia na hraniciach týkajúce sa maloletých bez sprievodu.

Financovanie

Komisia bude:

- efektívne využívať dostupné finančné prostriedky na podporu európskych sietí opatrovníkov, výmenu najlepších postupov a vypracovanie usmernení, spoločných vzdelávacích programov a odbornej prípravy atď.

- poskytovať členským štátom v prípade ich oprávnenosti financovanie na zriaďovanie prijímacích zariadení spĺňajúcich osobitné potreby maloletých bez sprievodu.

4.2. Posúdenie veku a pátranie po rodinných príslušníkoch

Otázka posúdenia veku má rozhodujúci význam, pretože od nej závisí množstvo procesných a právnych záruk stanovených v príslušných právnych predpisoch EÚ, ako aj povinnosť dodržiavať požiadavky na ochranu údajov pri zaznamenávaní informácií o maloletých bez sprievodu do databáz, ako je napríklad EURODAC.

Postupy a metódy posudzovania veku sa líšia a často vznikajú pochybnosti o ich spoľahlivosti a proporcionalite. Možnosť odvolania nie je vždy zaručená[23]. Ako zdôraznili odborníci, opatrovníci by mali byť prítomní vo všetkých fázach konania a s deťmi by sa malo zaobchádzať ako s deťmi až kým sa nepreukáže, že nimi nie sú.

Pátranie po rodinných príslušníkoch je kľúčovým prvkom zásady zaistenia celistvosti rodiny. Súvisí tiež s povinnosťami, ktoré sú stanovené v príslušných nástrojoch EÚ, t. j. maloletého nie je možné vyhostiť, ak nebude navrátený rodinnému príslušníkovi, stanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v štáte návratu. Členské štáty však pri pátraní po rodinných príslušníkoch čelia veľkým ťažkostiam.

- Komisia vydá usmernenia o najlepších postupoch v spolupráci s vedeckými a právnymi expertmi a v spolupráci s Európskym podporným úradom pre azyl, ktorý pripraví technické dokumenty týkajúce sa posudzovania veku.

- Európsky podporný úrad pre azyl sa vyzýva, aby organizoval vzdelávacie aktivity týkajúce sa posudzovania veku, pripravil modul v rámci európskeho vzdelávacieho programu v oblasti azylu a vypracoval príručku najlepších postupov.

- Členské štáty by po uvedení vízového informačného systému (VIS) do prevádzky mali tento systém využívať na overovanie totožnosti maloletých osôb bez sprievodu, ak sú v ňom zaregistrované, a to v súlade s podmienkami stanovenými v článku 19 nariadenia o VIS[24].

- Komisia bude:

- podporovať členské štáty v poskytovaní vzájomnej pomoci pri pátraní po rodinných príslušníkoch v krajinách, v ktorých jeden členský štát vytvoril na tento účel fungujúce siete,

- podporovať spoločný prístup (t. j. usmernenia o najlepších postupoch) pri posudzovaní veku a pátraní po rodinných príslušníkoch, a to aj pokiaľ ide o riešenie týchto otázok v súvislosti s odvolaniami.

5. Hľadanie trvalých riešení

Trvalé riešenia by mali byť založené na individuálnom posúdení najlepších záujmov dieťaťa a mali by spočívať buď v:

- návrate a opätovnej integrácii v krajine pôvodu,

- priznaní postavenia osoby pod medzinárodnou ochranou alebo iného právneho statusu, ktoré maloletým umožňuje úspešne sa integrovať v členskom štáte pobytu,

- presídlení.

- Rozhodnutie o budúcnosti každej maloletej osoby bez sprievodu by mali príslušné orgány prijať v čo najkratšom čase (ak je to možné, v maximálnej lehote šiestich mesiacov) s ohľadom na povinnosť pokúsiť sa vypátrať rodinných príslušníkov, preskúmať iné možnosti opätovnej integrácie do jej pôvodnej spoločnosti a posúdiť, ktoré riešenie je v najlepšom záujme dieťaťa.

5.1. Návrat a opätovná integrácia v krajine pôvodu

Je pravdepodobné, že v mnohých prípadoch je v najlepšom záujme dieťaťa, aby bolo zlúčené so svojou rodinou a aby vyrastalo vo svojom vlastnom sociálnom a kultúrnom prostredí. Vzhľadom na uvedené by sa členské štáty mali podporovať, aby hľadali inovatívne partnerské riešenia s tretími krajinami pôvodu a tranzitu, napríklad prostredníctvom financovania radu aktivít v oblasti vzdelávania a odbornej prípravy. Návrat je však len jednou z možností a v prvom rade sa vždy musia zohľadniť najlepšie záujmy dieťaťa. Uprednostňovať sa musí dobrovoľný odchod.

Smernica o návrate[25] obsahuje viaceré záväzné právne záruky týkajúce sa maloletých, ktoré musia byť transponované do vnútroštátnych právnych predpisov do decembra 2010, čo prinesie značné zlepšenia vo viacerých členských štátoch. V právnych predpisoch EÚ však exitujú určité medzery, pokiaľ ide o ochranu maloletých bez sprievodu. Členské štáty majú najmä možnosť vylúčiť z rozsahu pôsobnosti smernice štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli zadržaní v súvislosti s neoprávneným prekročením ich vonkajšej hranice. Maloletí bez sprievodu, ktorí patria do tejto kategórie, preto nemôžu využiť právne záruky ustanovené v smernici. Členské štáty sú však viazané zárukami a základnými právami obsiahnutými vo vnútroštátnych právnych predpisoch, Charte základných práv EÚ, Dohovore Organizácie Spojených národov o právach dieťaťa a nástrojoch Rady Európy. Táto situácia by sa mala ešte podrobnejšie analyzovať.

Okrem toho, hoci sa opatrovníctvo poskytované žiadateľom o azyl a pomoc požadovaná v rámci procesu návratu líšia, musí sa zohľadniť potreba kontinuity pomoci v rámci azylových konaní a konaní o návrate. Dohody EÚ o readmisii sa v plnom rozsahu vzťahujú na maloletých. Keďže sa však musia uplatňovať v súlade so zárukami ustanovenými v iných častiach acquis EÚ, neobsahujú žiadne osobitné ustanovenia o ochrane maloletých.

Pomoc maloletým by mala byť nepretržitým a stabilným procesom, ktorý by mal zahŕňať fázu návratu a fázu, ktorá nasleduje po ňom. V každom prípade sa návrat musí uskutočniť tak, aby bol pre dieťa bezpečný, prispôsobený jeho potrebám a aby zohľadňoval rodový aspekt. V tejto súvislosti hlavné výzvy spočívajú v zaistení toho, aby sa návrat maloletých uskutočnil v plnom súlade s medzinárodnými normami a aby boli maloletí prijatí vo svojom domácom prostredí. Práca priamo na mieste má zásadný význam pri presviedčaní rodín a komunít, aby privítali návrat maloletých, ako aj pri predchádzaní stigmatizácii a ďalšej viktimácii v prípadoch obchodovania s ľuďmi. Tento cieľ by sa mohol dosiahnuť prostredníctvom poskytnutia možnosti absolvovať vzdelávací alebo odborný kurz a prostredníctvom pomoci krajinám pôvodu, aby mohli deťom a mladým ľuďom ponúknuť perspektívu, pokiaľ ide o štúdium a prácu, s využitím existujúcich finančných nástrojov. Monitorovať by sa mala aj opätovná integrácia, aby sa zabránilo vzniku akýchkoľvek väčších problémov.

Opatrenia zamerané na dosiahnutie súladu s ustanoveniami smernice o návrate, ktoré sa týkajú maloletých, sú oprávnené[26] na financovanie v rámci Európskeho fondu pre návrat. Podporovanie tretích krajín pri riešení problémov maloletých bez sprievodu je tiež naďalej prioritou tematického programu. Členské štáty a krajiny, ktoré nie sú členmi EÚ, by mali uvedené zdroje využívať cielenejšie.

Komisia:

Financovanie

- bude uprednostňovať financovanie činností zameraných na maloletých bez sprievodu v rámci Európskeho fondu pre návrat a tematického programu, a to vrátane:

- projektov zameraných na zaistenie monitorovania a nadväzujúcich opatrení po návrate, najmä v prípade detských obetí obchodovania s ľuďmi,

- podporovania zlúčenia detí s ich rodičmi prostredníctvom aktivít v oblasti pátrania po rodinných príslušníkoch v členských štátoch a v krajinách pôvodu,

- podpory rodinám a komunitám na účely opätovnej integrácie,

- podpory pre orgány v krajinách pôvodu v súvislosti s riadením návratu, zriaďovaním stredísk odbornej prípravy, poskytovaním podpory rodinám a maloletým po ich návrate, ochranou obetí obchodovania s ľuďmi a predchádzaním opätovnej viktimácii atď.,

- štúdií a výskumu,

- podpory projektov a politík, ktoré vytvárajú príležitosti v oblasti vzdelávania a odbornej prípravy v krajinách pôvodu, ktoré sú otvorené pre všetkých maloletých,

Monitorovanie právnych predpisov

- uverejní štúdiu o existujúcich postupoch a právnych predpisoch členských štátov týkajúcich sa návratu maloletých bez sprievodu a o situácii maloletých bez sprievodu, na ktorých sa vzťahujú dohody o readmisii,

- bude v členských štátoch podporovať najlepšie postupy, ktoré sú prispôsobené potrebám dieťaťa.

5.2. Postavenie osoby pod medzinárodnou ochranou, iné právne statusy a integrácia maloletých bez sprievodu

Maloletým bez sprievodu sa môže priznať postavenie utečenca alebo poskytnúť doplnková ochrana podľa podmienok stanovených v právnych predpisoch EÚ. Opatrenia na podporu ich integrácie do hostiteľskej spoločnosti majú vzhľadom na ich mimoriadne zraniteľné postavenie zásadný význam. Príslušné činnosti by sa mohli financovať z Európskeho fondu pre utečencov.

Právne predpisy a politiky EÚ neriešia situáciu maloletých, ktorých návrat nie je možný. Úprava vydávania povolení na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov je tak ponechaná na vnútroštátne právne predpisy. V prípadoch, keď návrat nie je možný alebo keď sa dospeje k záveru, že integrácia v krajine pobytu je v najlepšom záujme dieťaťa, maloletým bez sprievodu by sa mal priznať právny status, ktorý im poskytuje aspoň také isté práva a ochranu ako predtým, a malo by sa im zaistiť vhodné ubytovanie. Maloletí by mali byť podporovaní na svojej ceste k úspešnej integrácii do hostiteľskej spoločnosti.

Financovanie

Členské štáty sa vyzývajú, aby v maximálnej miere využívali existujúce možnosti financovania v rámci Európskeho fondu pre utečencov a Európskeho fondu pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín.

- Komisia:

- posilní aktivity týkajúce sa maloletých bez sprievodu pri stanovovaní priorít činnosti Únie v ročných pracovných programoch prijatých pre tieto fondy.

- posúdi možnosti, ako lepšie začleniť otázku maloletých bez sprievodu do ďalšej generácie finančných nástrojov, ktoré budú k dispozícii od roku 2014 v oblasti riadenia migrácie,

- bude financovať projekty na integráciu maloletých bez sprievodu, ktorí majú právny status, pričom osobitná pozornosť sa bude venovať programom zameraným na podporu zotavenia obetí násilia páchaného na deťoch alebo obchodovania s ľuďmi.

Rozvoj politiky

- Osobitná otázka maloletých bez sprievodu by sa mala ďalej rozvíjať v rámci integračných politík EÚ a jej členských štátov prostredníctvom výmeny a rozvoja najlepších postupov atď.

- Komisia:

- bude riešiť špecifické výzvy súvisiace s maloletými bez sprievodu v novom programe EÚ pre integráciu migrantov,

- preskúma osobitnú situáciu maloletých bez sprievodu v plánovanej štúdii o zaobchádzaní so štátnymi príslušníkmi tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcimi na území členských štátov, ktorých dočasne nie je možné vrátiť, a posúdi potrebu a vhodnosť vytvorenia spoločného rámca pre maloletých bez sprievodu, ktorých nie je možné vrátiť.

5.3. Presídlenie

Jednou z možností by tiež mohlo byť presídlenie maloletých bez sprievodu, ktorí sú utečencami v tretích krajinách, do EÚ, a to po dôkladnom preskúmaní najlepších záujmov dieťaťa a ak neexistuje žiadne iné trvalé riešenie[27]. Členské štáty budú pri tomto posudzovaní naďalej úzko spolupracovať s Úradom Vysokého komisára OSN pre utečencov a príslušnými organizáciami občianskej spoločnosti.

- Komisia bude podporovať členské štáty, aby v súvislosti s aktivitami v oblasti presídľovania naďalej čo najviac využívali možnosti financovania v rámci Európskeho fondu pre utečencov.

- Komisia a členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa pri vykonávaní navrhnutého spoločného programu EÚ pre presídľovanie zohľadňovali osobitné potreby maloletých.

6. Záver

Cieľom tohto akčného plánu je konkrétne reagovať na výzvy, ktoré predstavuje príchod značného počtu maloletých bez sprievodu na územie EÚ, pri plnom rešpektovaní práv dieťaťa a zásady najlepšieho záujmu dieťaťa. Mal by sa považovať za východiskový bod dlhodobého procesu a jeho vykonávanie závisí od podpory a úsilia všetkých zainteresovaných strán: inštitúcií a agentúr EÚ, členských štátov, tretích krajín a občianskej spoločnosti. V budúcich rokoch budú navrhnuté ďalšie opatrenia a môžu byť vypracované štúdie, analýzy a posúdenia vplyvu.

Komisia podá správu o vykonávaní tohto akčného plánu do polovice roku 2012 a následne do roku 2015 a môže navrhnúť jeho revíziu a/alebo dodatočné opatrenia.

[1] Na účely tohto dokumentu vymedzenie pojmu „maloletý bez sprievodu“ vychádza z článku 2 písm. f) smernice Rady 2001/55/ES.

[2] Zhrnutie a vnútroštátne správy sú k dispozícii na webovej stránke Európskej migračnej siete: http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.do;?directoryID=115

[3] Okrem Bulharska, Cypru, Dánska, Luxemburska a Rumunska.

[4] KOM(2009) 262.

[5] KOM(2006) 367.

[6] 17024/09, s. 68.

[7] Pozri tiež „Akčný plán na implementáciu Štokholmského programu“, KOM(2010) 171 v konečnom znení.

[8] P7_TA(2009)0090.

[9] Článok 24 Charty základných práv Európskej únie a článok 3 Dohovoru Organizácie spojených národov o právach dieťaťa.

[10] Článok 24 Charty základných práv Európskej únie a článok 3 Dohovoru Organizácie Spojených národov o právach dieťaťa.

[11] Vrátane odpovedí na prieskumný dotazník, dokument Rady 16869/09.

[12] Pozri správu Európskej migračnej siete.

[13] Uverejnená 30. apríla 2009, k dispozícii na webovej stránke www.fra.europa.eu.

[14] Nariadenie (ES) č. 862/2007.

[15] Agentúra pre základné práva, Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (FRONTEX), Európsky podporný úrad pre azyl.

[16] Smernica Rady 2004/81/ES.

[17] Usmernenia EÚ pre presadzovanie a ochranu práv dieťaťa, Rada EÚ, EU Guidelines on Human Rights and International Humanitarian Law , 2009.

[18] Smernice 2008/115/ES, 2001/55/ES a 2004/81/ES.

[19] Výbor OSN pre práva dieťaťa identifikoval medzinárodné normy zaobchádzania s maloletými bez sprievodu vyplývajúce z Dohovoru Organizácie Spojených národov o právach dieťaťa vo všeobecnej pripomienke č. 6 (2005) – Zaobchádzanie s maloletými bez sprievodu mimo ich krajiny pôvodu.

[20] Návrhy, ktorými sa mení a dopĺňa: smernica Rady 2003/9/ES, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl, KOM(2008) 815; nariadenie Rady (ES) č. 343/2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov, KOM (2008) 820; Nariadenie Rady (ES) č. 2725/2000, ktoré sa týka zriadenia systému Eurodac na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru, KOM (2008) 825; Smernica Rady 2005/85/ES o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca, KOM(2009) 554 a smernica Rady 2004/83/ES o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany, KOM(2009) 551.

[21] Návrh smernice o predchádzaní obchodovaniu s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí, ktorou sa zrušuje rámcové rozhodnutie 2002/629/SVV, KOM(2010) 95 v konečnom znení.

[22] Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o boji proti sexuálnemu zneužívaniu a sexuálnemu vykorisťovaniu detí a proti detskej pornografii, ktorou sa zrušuje rámcové rozhodnutie 2004/68/SVV, KOM(2010) 94 v konečnom znení.

[23] Pozri správu Európskej migračnej siete.

[24] Nariadenie (ES) č. 767/2008.

[25] Smernica Rady 2008/115/ES.

[26] Pozri dokument SOLID 2008-21.

[27] KOM(2009) 447.